Сучасний стан адміністративно-правового регулювання контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Розпочинаючи дослідження сучасного етапу розвитку адміністративно - правого регулювання нотаріальної діяльності який, як уже зазначалось у попередньому підрозділі роботи, бере свій початок з часу проголошення незалежності України, у першу чергу необхідно з’ясувати його теоретичну необхідність та практичну значимість.

Історія становлення нотаріату свідчить, що наприкінці ХХ ст. діяльність державних і приватних нотаріусів абсолютною більшістю науковців розглядалась як окремий різновид юридичної діяльності, однією з основних ознак якої є чітка правова регламентація. У першу чергу, це означає, що функціонування нотаріату відбувається виключно в межах, встановлених чинним законодавством. Контроль за нотаріальною діяльністю теж має правовий характер, оскільки здійснюється в порядку, встановленому нормативно-правовими актами і завжди обумовлює настання юридичних наслідків. Суб’єкти, наділені контрольними функціями, діють виключно на підставі норм права, в межах та у спосіб, визначених ними.

Висновок з приводу того, що в основі реалізації контролю за нотаріальною діяльністю лежать правові засади, має важливе практичне значення. Дійсно, належний рівень нормативно-правового закріплення основних напрямів, форм та способів здійснення контролю за нотаріальною діяльністю є тим фундаментом, на якому будується весь контрольний механізм і забезпечується його стабільне функціонування. Саме тому, проблеми, які пов’язані із низькою ефективністю реалізації контрольних механізмів, у першу чергу, необхідно шукати в правовій площині.

Викладене вище обумовлює необхідність більш детального аналізу нормативно-правових актів у сфері контролю за нотаріальною діяльністю, прийнятих на сучасному етапі його становлення, з метою виявлення прогалин і суперечностей, які негативно впливають на ефективність реалізації контрольних механізмів. Вирішенню саме цих завдань присвячений даний підрозділ дисертаційного дослідження.

Тривалість та активні процеси реформування вітчизняного законодавства у сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю на сучасному етапі дозволив нам виділити в його межах кілька самостійних стадій.

1. 1991-2008 рр. Сучасний етап розвитку адміністративно-правового регулювання контролю за нотаріальною діяльністю пов’язаний із прийняттям Декларації про державний суверенітет УРСР [87], а також Акту проголошення незалежності України [309]. Він характеризується бурхливою законотворчою діяльністю, що була обумовлена ліквідацією авторитарно-бюрократичної системи, активізацією процесів побудови в Україні правової демократичної держави та нової системи суспільних відносин, що ґрунтується на ідеях громадянського суспільства. З метою створення міцної та стабільної системи захисту прав та законних інтересів громадян започатковується реформування практично всіх правових інститутів.

Нотаріат, як один із основних правозахисних інструментів і гарант досудового захисту прав та свобод громадян, теж був включений до переліку інститутів, що потребують першочергового та докорінного оновлення. Водночас, процес його реформування виявився досить складним і суперечливим, що було обумовлено цілою низкою чинників.

У першу чергу, варто відмітити перехід нашої держави до нових економічних відносин, виникнення інституту приватної власності, законодавче визнання її рівноправності з іншими формами власності, розвиток підприємницької діяльності і процесів приватизації. Прийняття Законів України «Про власність» [225], «Про підприємництво« [304], «Про підприємства в Україні« [305], «Про приватизацію державного майна« [308] та ряду інших, з одного боку, надало зазначеним процесам правового характеру, а зі ншого - призвело до суттєвого збільшення навантаження на нотаріальну систему. Стало очевидним, що в зазначених умовах державний нотаріат не може працювати ефективно й в повній мірі виконувати покладені на нього функції.

Також, все більшої гостроти набувала проблема нестачі кадрів для нотаріального корпусу та низький рівень їх кваліфікації, що було обумовлено відразу кількома факторами: значне розширення компетенції державних нотаріусів (наприклад, вони почали оформляти договори приватизації державного майна); збільшення обсягів і складності вчинюваних нотаріальних дій; значна плинність кадрів; низький рівень оплати праці нотаріусів, незабезпеченість їх технічними засобми та оргтехнікою тощо.

Звісно, Міністерство юстиції України намагалось вирішити проблему дефіциту кваліфікованих кадрів у нотаріальному корпусі шляхом штучного збільшення їх кількості. Однак, всі вжиті ним заходи мали епізодичний, безсистемний і, досить часто, формальний характер, а тому не могли істотно вплинути на стабілізацію кризової ситуації в нотаріальній системі та зробити надання нотаріальних послуг дійсно доступним. Очевидно, що назріла необхідність вжиття більш радикальних заходів, які полягали в розробці та впровадженні принципово нової моделі інституту нотаріату. Зазначена модель передбачала поряд з державним, введення інституту приватного нотаріату, і пов’язане із цим кардинальне оновлення механізму контролю за нотаріальною діяльністю.

Логічним завершенням кропіткої роботи науковців, політиків та експертів над оновленою моделлю вітчизняного нотаріату стало прийняття ВРУ 2.09.1993 р. Закону України «Про нотаріат» [237], який встановив порядок правового регулювання діяльності нотаріату в Україні та порядок вчинення нотаріальних дій (далі - Закон).

Даючи загальну характеристику Закону (в його початковій редакції), в першу чергу слід зазначити, що він складається з чотирьох розділів та 103 статей. Перший розділ присвячений організації нотаріату. У ньому закріплено поняття нотаріату, визначається адміністративно-правовий статус нотаріуса та стажиста, повноваження кваліфікаційних комісій нотаріату та об’єднань нотаріусів, порядок видачі та анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, загальні правила ведення нотаріального діловодства, повноваження та організація діяльності державних нотаріальних контор та державних нотаріальних архівів, а також особливості приватної нотаріальної діяльності. Другий розділ визначає межі компетенції різних суб’єктів, уповноважених на вчинення нотаріальних дій, а третій - детально врегульовує правила їх вчинення.

Нажаль, обмежений обсяг нашого дослідження не дозволяє в повній мірі проаналізувати всі новели Закону, тим більше, що це виходить за рамки окресленого нами предмета. У зв’язку з цим, пропонуємо більш детально розглянути лише ті зміни, яких зазнав механізм контролю за нотаріальною діяльністю.

По-перше, була розширена система нотаріальних органів, що, відповідно, призвело до розширення меж державного контролю за їх діяльністю. Так, згідно ст. 1 Закону, нотаріат в Україні - це система органів і посадових осіб, на які покладено обов’язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності [237]. Право вчиняти нотаріальні дії було покладено на державних нотаріусів (нотаріусів, які працюють в державних нотаріальних конторах та державних нотаріальних архівах), а також на приватних нотаріусів (нотаріусів, які займаються приватною нотаріальною діяльністю). У населених пунктах, де немає нотаріусів, окремі нотаріальні дії було дозволено вчиняти уповноваженим на це посадовим особам виконавчих комітетів сільських, селищних, міських Рад народних депутатів. Вчинення нотаріальних дій за кордоном було покладено на консульські установи та дипломатичні представництва України. Також, було розширено перелік суб’єктів, які уповноважені на посвідчення заповітів і доручень, прирівняних до нотаріальних.

По-друге, на законодавчому рівні запроваджувався інститут приватного нотаріату (нагадаємо, що перші приватні нотаріуси з’явились ще в 1988 р., в рамках проведення експерименту в деяких регіонах країни). Як ми уже зазначали вище, наділення приватних нотаріусів правом вчиняти нотаріальні дії було обумовлено збільшенням навантаження на державні нотаріальні контори, низьким рівнем кваліфікації державних нотаріусів, а також неспроможністю держави в умовах економічної кризи забезпечувати належні матеріально- технічні та фінансові умови для їх діяльності.

По-третє, у зв’язку із посиленням ролі нотаріату в житті суспільства, а також запровадженням приватного нотаріату, Закон суттєво посилив державний контроль за допуском до посади нотаріуса. Зокрема, було розширено перелік вимог, яким мав відповідати кандидат на таку посаду: наявність українського громадянства, вищої юридичної освіти (університет, академія, інститут), відсутність судимості, стажування протягом шести місяців в державній нотаріальній конторі або у нотаріуса, що займається приватною нотаріальною практикою [237]. Як бачимо, наявність юридичної освіти та проходження стажування Закон визначив як безумовні та безальтернативні вимоги (на відміну від радянського законодавства), що суттєво вплинуло на професійний рівень нотаріального корпусу.

Під особливим державним контролем перебувала процедура допуску до посади нотаріуса. Зокрема, передбачалось, що кандидат, який відповідає встановленим вимогам, має скласти кваліфікаційний іспит, одержати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю та урочисто скласти присягу. З метою визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю, передбачалось утворення при управліннях юстиції РМ АРК, обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій кваліфікаційних комісій нотаріату. На підставі результатів складеного іспиту комісії приймали рішення про можливість допуску особи до нотаріальної діяльності, на підставі якого Міністерство юстиції України видавало особі свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю. Прийняте комісією рішення могло бути оскаржене у ВККН при Мін’юсті [237].

По-четверте, було розширено межі державного контролю за дотриманням нотаріусами встановлених обмежень.

По-п’яте, на законодавчому рівні було закріплено вичерпний перелік підстав та чітка процедура анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю. Такий крок законодавця, з одного боку, суттєво обмежував межі державного контролю за нотаріальною діяльністю, однак, з іншого боку, створював додаткові гарантії незалежності діяльності нотаріусів. Зокрема, передбачалось, що свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю могло бути анульовано Мін’юстом лише з власної ініціативи нотаріуса, або за поданням управління юстиції РМ АРК, обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у таких випадках: втрати громадянства України або виїзду за межі України на постійне проживання; винесення щодо нотаріуса обвинувального вироку суду, який набрав чинності; винесення ухвали про застосування щодо нотаріуса примусових заходів медичного характеру, що набрала законної сили; винесення постанови про припинення кримінальної справи щодо нотаріуса з нереабілітуючих підстав; винесення рішення суду, що набрало законної сили, про обмеження дієздатності особи, яка виконує обов’язки нотаріуса, визнання її недієздатною або безвісно відсутньою, оголошення її померлою; неодноразового порушення нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій або грубого порушення закону, яке завдало шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян; невідповідності нотаріуса займаній посаді внаслідок стану здоров’я, що перешкоджає нотаріальній діяльності; порушення нотаріусом вимог щодо сумісництва, нотаріальної таємниці, а також встановлених законом обмежень у праві вчинення нотаріальних дій [237].

По-шосте, Закон зміцнив засади державного контролю за виконанням приватними нотаріусами обов’язку відшкодовувати шкоду, заподіяну його незаконними діями. З цією метою запроваджено службове страхування приватних нотаріусів. Його сутність полягала в тому, що приватний нотаріус протягом встановленого строку зобов’язаний був укласти з органом страхування договір службового страхування або внести на спеціальний рахунок у банківську установу страхову заставу. У разі витрачання коштів на відшкодування заподіяної шкоди приватний нотаріус повинен був протягом одного року поповнити страхову заставу до встановленого розміру [237].

По-сьоме, було посилено державний контроль за дотриманням встановленого порядку ведення нотаріального діловодства та звітності. Зокрема, Закон зобов’язував всіх нотаріусів в обов’язковому порядку дотримуватись правил ведення нотаріального діловодства, які затверджувались Мін’юстом за погодженням з Головним архівним управлінням при Кабінеті Міністрів України [237].

По-восьме, удосконалено систему державного контролю за нотаріальною діяльністю. Зокрема, усією повнотою державних контрольних функцій Закон наділив Міністерство юстиції України та його органи на місцях. При цьому, як буде доведено нижче, з кожним роком межі відомчого контролю розширюються і доповнюються новими видами і формами.

Також, було розширено систему органів, наділених контрольно - наглядовими повноваженнями. Так, окрім відомчого контролю, Закон передбачив здійснення фінансового контролю за нотаріальною діяльністю: державні нотаріальні контори і приватні нотаріуси були зобов’язані вести встановлену статистичну і бухгалтерську звітність і подавати управлінням юстиції РМ АРК, обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій і фінансовим органам відомості та інші документи, пов’язані з нарахуванням та сплатою податків до бюджету та інших платежів [237].

З позитивного боку слід відмітити той факт, що Законом було передбачено запровадження окремих форм корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю. Зокрема, нотаріусам дозволялось об’єднуватися у регіональні, загальнодержавні, міжнародні спілки та асоціації, покликані представляти їх інтереси у державних та інших органах, захищати їх соціальні та професійні права, а також здійснювати методичну і видавничу роботу.

Підсумовуючи викладене вище, зазначимо, що прийнятий маже чверть століття назад Закон України «Про нотаріат» й досі залишається фундаментальним нормативно-правовим актом, який закріплює загальну організацію нотаріату в Україні, а також визначає межі контролю за нотаріальною діяльністю. При цьому варто погодитись із тими науковцями, які характеризують його як «Закон перехідного періоду» [21, с. 128; 358, с. 20], у якому лише закладено фундамент для подальшого проведення дискусії про вiдмoву від дepжавнoгo нoтаpiату та доцільність переходу дo нoтаpiату латинського типу (особливості якого будуть більш детально досліджені в наступному підрозділі роботи). Водночас, вимушені констатувати, що політична нестабільність, економічна криза, ідеологічні протиріччя, численні соціальні конфлікти, а також брак політичної волі уже протягом багатьох років гальмують процес остаточного скасування такого рудименту командно- адміністративної системи, як державний нотаріат.

Однак, повністю заперечувати проведення реформи вітчизняного нотаріату було б безпідставно. Хоч і повільно, однак цілеспрямовано зміни все ж таки відбуваються. Свідченням цього є значна кількість змін і доповнень, які були внесені до Закону за весь час його існування, безліч законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів, які були прийняті на виконання його окремих положень, а також не один десяток проектів нових законів, які були зареєстровані в ВРУ в різні часи. Нижче, пропонуємо більш детально розглянути ті з них, які дозволяють поглибити уявлення про розвиток механізму контролю за нотаріальною діяльністю в аналізований період. При цьому, для зручності аналізу, увесь нормативний матеріал пропонуємо об’єднати в окремі групи, які відповідають основним напрямам здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю.

1) Нормативно-правові акти, що визначають загальні засади здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю: Наказ Мін’юсту «Про затвердження Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України» від 14.06.1994 р. № 18/5 [243], який 03.03.2004 р. був скасований Наказом Мін’юсту «Про затвердження Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України» № 20/514 [244]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій посадовими особами виконавчих комітетів сільських, селищних, міських Рад народних депутатів України» від 25.08.1994 р. № 22/5 [245]. Указ

Президента України «Про врегулювання діяльності нотаріату в Україні« від

23.08.1998 р. № 932/98 [235]. Наказ Міністра юстиції України «Про затвердження Методичних вказівок щодо проведення перевірок законності виконання приватними нотаріусами своїх службових обов’язків» від

04.01.1998 р. № 2/5 [249], який 14.09.2004 р. був скасований Наказом Мін’юсту № 105/5 «Про затвердження Правил здійснення перевірки законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків» [290]. Наказ Міністра юстиції України «Про затвердження Положення про вимоги до робочого місця (контори) приватного нотаріуса та здійснення контролю за їх дотриманням» від

12.06.1998 р. № 36/5 [250]. Спільний наказ Міністра юстиції України та МЗС України «Про затвердження Положення про порядок учинення нотаріальних дій в дипломатичних представництвах та консульських установах України» від 27.12.2004 р. № 142/5/310 [269]. Наказ Міністра юстиції України «Про затвердження форми звітності N 1 - нотаріат «Звітність про роботу державних та приватних нотаріусів»« від 25.05.2005 р. № 51/5 [295].

2) Нормативно-правові акти, що визначають межі державного контролю за допуском до посади нотаріуса: Наказ Мін’юсту «Про затвердження Положення про кваліфікаційну комісію нотаріату» від

28.12.1993 р. № 22/5 [259], який 01.12.2006 р. втратив чинність на підставі Наказу Мін’юсту «Про затвердження Положення про кваліфікаційну комісію нотаріату» № 87/5 [260]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження Положення про порядок видачі свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю» від

20.01.1994 р. № 3/5 [264]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження граничної чисельності приватних нотаріусів у нотаріальних округах» від 12.01.1999 р. № 2/5 [241]. Постанова КМУ «Про затвердження Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату» від 22.02.1994 р. № 114 [252], яка 8.12.2006 р. втратила чинність на підставі Постанови КМУ «Про затвердження Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату» № 1689 [253]. Постанова КМУ «Про розмір плати за видачу свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю» від 22.02.1994 р. № 102 [310]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження Положення про Комісію з розгляду питань щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю» від 19.11.1998 р. № 63/5 [261]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження Порядку проходження стажування громадянами України в державних нотаріальних конторах або в нотаріусів, що займаються приватною нотаріальною практикою, Порядку проведення кваліфікаційного іспиту особами, які пройшли стажування в державній нотаріальній конторі або в нотаріуса, що займається приватною нотаріальною практикою» від 07.12.2006 р. № 89/5 [286]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження Порядку проведення кваліфікаційного іспиту особами, які пройшли стажування в державній нотаріальній конторі або в нотаріуса, що займається приватною нотаріальною практикою» від 07.12.2006 р. № 89/5 [283]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження Примірної програми стажування громадян України в державних нотаріальних конторах або в нотаріусів, що займаються приватною нотаріальною практикою» від 25.12.2006 р. № 103/5 [294].

3) Нормативно-правові акти, що визначають межі державного контролю за приватною нотаріальною діяльністю: Наказ Мін’юсту «Про затвердження Положення про порядок реєстрації приватної нотаріальної діяльності» від 4.03.1994 р. № 10/5 [266]. Лист Головної Державної податкової інспекції України «Щодо оподаткування доходів приватних нотаріусів» від 13.05.1996 р. № 17-311/17-211 [396]. Лист Державної податкової адміністрації України «Про стягнення державного мита за здійснення нотаріальних дій приватними нотаріусами» від 18.03.1998 р. № 2544/11/17-0316-106 [311]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження Положення про порядок заміщення приватного нотаріуса» від 22.08.2003 р. № 98/5 [265].

4) Нормативно-правові акти, що визначають межі державного контролю за дотриманням встановленого порядку ведення нотаріального діловодства та звітності: Наказ Мін’юсту «Про затвердження Правил ведення нотаріального діловодства» від 03.02.1994 р. № 6/5 [288]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження Положення про державний нотаріальний архів» від 07.02.1994 р. № 8/5 [257]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження Методичних вказівок щодо застосування примірної номенклатури справ державної нотаріальної контори та приватного нотаріуса, Примірної номенклатури справ державної нотаріальної контори та Примірної номенклатури справ приватного нотаріуса» від 09.11.2000 р. № 56/5 [248]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження Порядку ведення та заповнення реєстрів для реєстрації нотаріальних дій» від 15.07.2003 р. № 87/5 [271].

5) Нормативно-правові акти, що визначають межі фінансового контролю за нотаріальною діяльністю: Декрет КМУ «Про державне мито» від 21.01.1993 р. № 7-93 [236]. Указ Президента України «Про впорядкування справляння плати за вчинення нотаріальних дій» від 10.07.1998 р. № 762/98 [234]. Закон України «Про податок з доходів фізичних осіб« від 22.05.2003 р. [306]. Наказ Мін’юсту «Про затвердження Інструкції про порядок обліку депозитних операцій у державних нотаріальних конторах та в приватних нотаріусів» від 18.02.2003 р. № 13/5 [246]. Лист Державної податкової адміністрації України «Щодо оподаткування доходів приватних нотаріусів« від 14.12.2004 р. № 24279/7/17-3117 [397]. Лист Мін’юсту «Щодо впорядкування оплати вчинюваних нотаріальних дій державними та приватними нотаріусами« від 22.02.2008 р. № 31-12-62 [395].

Звісно, це далеко не повний перелік нормативно-правових актів, які деталізують порядок здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю в аналізований період. Однак, навіть їх аналіз свідчить про те, що держава приділяє особливу увагу правовій регламентації даного напряму контролю.

На завершення розгляду даного етапу, кілька слів варто сказати про зародження перших форм корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю, який, як було зазначено вище, запроваджувався Законом у вигляді діяльності регіональних, загальнодержавних, міжнародних спілок та асоціацій. На найвищому рівні незалежність та самоврядування нотаріальних органів представляла Українська нотаріальна палата - добровільна громадська організація нотаріусів, яка була створена в 1993 р. на конференції нотаріусів і зареєстрована Мін’юстом [38, с. 18].

Основна мета діяльності УНП - об’єднання на професійній основі зусиль нотаріусів для задоволення і захисту їх законних соціальних та інших спільних інтересів, сприяння підвищенню їх професійного рівня та вдосконалення правової допомоги, що надається органами нотаріату громадянам, підприємствам і організаціям. У відповідності до зазначеної мети, були визначені основні завдання УНП: підвищення ролі нотаріату в умовах формування в Україні ринкових відносин; підвищення престижу професії нотаріуса; створення умов для активної діяльності членів УНП на основі єдності професійних інтересів; реалізації їх прав; сприяння розвитку міжнародних зв’язків [312].

В усіх областях України були стоврені регіональні відділення УНП. Індивідуальними членами УНП могли стати нотаріуси та інші працівники нотаріальних органів, нотаріуси-пенсіонери, працівники органів юстиції, робота яких пов’язана з організацією нотаріальної діяльності. Колективними членами УНП могли бути об’єднання та організації, які мають спільні цілі з УНП.

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що створення УНП та її регіональних відділень стало першим кроком на шляху впровадження корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю. З одного боку, УНП захищала професійні права та інтереси нотаріусів, тим самим не допускаючи надмірного розширення меж державного контролю, а з іншого боку, сама контролювала якість надання нотаріальних послуг шляхом розробки і впровадження ефективних форм обслуговування, а також забезпечення підвищення кваліфікації нотаріусів та професійної підготовки юристів до роботи в органах нотаріату.

2. 1998 р. - по даний час. Початок нового етапу становлення адміністративно-правового регулювання державного контролю за нотаріальною діяльністю пов’язується із проведенням так званої «малої реформи нотаріату».

Передумови для її проведення, а також основні напрями реформування були визначені відразу в кількох концептуальних актах.

По-перше, це Указ Президента України «Про Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів» від 10.05.2006р. № 361/2006, у якому

наголошувалось, що суттєвого розвантаження судової системи можна досягти, посиливши потенціал нотаріату. З цією метою, серед іншого, пропонувалось скасувати поділ на державних та приватних нотаріусів, а також виробити чіткі та надійні механізми відповідальності нотаріусів за надання неякісних послуг. На думку авторів Концепції, яку ми повністю розділяємо, «держава не повинна забезпечувати здійснення нотаріальних функцій, які успішніше виконують недержавні нотаріуси, однак має здійснювати контроль за якістю надання нотаріальних послуг та регулювати їх вартість для малозабезпечених категорій населення» [299].

По-друге, це Наказ Міністра юстиції України «Про поліпшення роботи з надання нотаріальних послуг населенню» від 30.05.2008р. № 914/5, у якому наголошувалось на необхідності вжиття цілої низки заходів, спрямованих на поліпшення роботи з надання нотаріальних послуг населенню та належної організації діяльності державних нотаріальних контор [307].

По-третє, це Наказ Міністра юстиції України «Про затвердження деяких нормативних актів з питань покращання нотаріального обслуговування населення» від 30.05.2008р. № 750/7, яким було схвалено Концептуальні напрямки Мін’юсту щодо створення нотаріальних контор у сільській місцевості та покращення нотаріального обслуговування населення, а також затверджено План заходів щодо забезпечення доступності населення до нотаріальних послуг, а також створення нотаріальних контор у сільській місцевості та віддалених населених пунктах [242].

Зазначені акти та визначені в них напрями реформування організаційно - правових засад здійснення контролю за нотаріальною діяльністю лягли в основу Закону України від 01.10.2008р. «Про внесення змін до Закону України «Про нотаріат»» [232].

Аналіз Закону в оновленій редакції, у порівнянні з його первинним змістом, дозволяє стверджувати, що український нотаріат ще на один крок наблизився до нотаріату латинського типу. Зокрема, повноваження державних і приватних нотаріусів щодо вчинення нотаріальних дій були зрівняні; уточнено вимоги, яким вони повинні відповідати; уточнено повноваження та організація роботи кваліфікаційної комісії нотаріату; удосконалено правові засади діяльності органів професійного самоврядування нотаріусів; громадянам було забезпечено більш сприятливі умови доступу до нотаріальних послуг тощо.

Нажаль, обмежений обсяг роботи не дозволяє в повній мірі проаналізувати всі зміни, які були внесені до Закону в аналізований період. У зв’язку з цим, пропонуємо більш детально зупинитись лише на тих моментах, які мають безпосереднє відношення до предмета нашого дослідження.

По-перше, суттєво зміцнено загальні засади здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю. З цією метою Закон було доповнено новою статтею 2-1, що визначає такі основні напрями державного регулювання в зазначеній сфері: встановлення порядку допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, порядку вчинення нотаріальних дій; визначення органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії та які здійснюють контроль за організацією нотаріату і нотаріальною діяльністю в Україні, перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів та виконання ними правил нотаріального діловодства; визначення ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; встановлення розмірів плати за надання додаткових інформаційно-технічних послуг та порядку її справляння [232]. З аналізу наведеного переліку видно, що контроль за нотаріальною діяльністю законодавець відносить до одного з основних напрямів її державного регулювання.

По-друге, чітко визначено систему суб’єктів, які здійснюють контроль за нотаріальною діяльністю. Зокрема, до них віднесено: Мін’юст, Головне управління юстиції Мін’юсту в АРК, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі [232]. Зазначені суб’єкти уповноважені

здійснювати контроль за організацією нотаріату України, проводити перевірки організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів та виконання ними правил нотаріального діловодства.

По-третє, уточнено систему органів, уповноважених на надання нотаріальних послуг. Зокрема, у населених пунктах, де немає нотаріусів, замість посадових осіб виконавчих комітетів сільських, селищних, міських Рад народних депутатів нотаріальні дії надано право вчиняти уповноваженим на це посадовим особам органів місцевого самоврядування. Приватні і державні нотаріуси були фактично зрівняні у правах на вчинення нотаріальних дій, а держава, в свою чергу, взяла на себе зобов’язання гарантувати та забезпечувати рівні умови доступу громадянам до зайняття нотаріальною діяльністю та рівні можливості нотаріусам в організації та здійсненні ними нотаріальної діяльності.

По-четверте, посилено державний контроль у сфері забезпечення високого професійного рівня нотаріусів. Зокрема, підвищено вимоги, що висуваються до кандидатів на посаду нотаріуса. Відтепер, нотаріусом може стати громадянин України, який має вищу юридичну освіту, володіє державною мовою, має стаж роботи у сфері права не менше трьох років, пройшов стажування протягом одного року в державній нотаріальній конторі, а також є дієздатним і не має судимості за вчинення злочину [232]. Так само як і раніше, кандидат в обов’язковому порядку має скласти кваліфікаційний іспит та отримати свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю. Додатково, нотаріусів було зобов’язано постійно підвищувати свій професійний рівень та проходити підвищення кваліфікації.

По-п’яте, посилено державний контроль за дотриманням нотаріусами обмежень пов’язаних із зайняттям нотаріальною діяльністю, зокрема, суттєво розширено їх перелік. Відтепер, нотаріусам заборонено займатися підприємницькою або адвокатською діяльністю, бути засновником адвокатських об’єднань, перебувати на державній службі або на службі в органах місцевого самоврядування, перебувати у штаті інших юридичних осіб, входити самостійно, через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів господарських організацій, кредитно- фінансових установ, а також виконувати іншу оплачувану роботу, крім викладацької, наукової і творчої, у вільний від роботи час [232].

По-шосте, посилено державний контроль за дотриманням встановленого порядку ведення нотаріального діловодства та звітності. З цією метою було розширено перелік обов’язків нотаріуса, до яких включено: вести нотаріальне діловодство та архів нотаріуса відповідно до встановлених правил; дбайливо ставитися до документів нотаріального діловодства та архіву нотаріуса, не допускати їх пошкодження чи знищення; надавати документи, інформацію і пояснення на вимогу Мін’юсту, Головного управління юстиції Мін’юсту в АРК, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі при здійсненні ними повноважень щодо контролю за організацією діяльності та виконанням нотаріусами правил нотаріального діловодства [232]. Водночас, зазначені обов’язки були урівноважені гарантіями нотаріальної діяльності, які суттєво обмежили межі втручання держави в діяльність нотаріуса. З цією метою Закон було доповнено новою ст. 8-1 відповідного змісту.

По-сьоме, розширено перелік обставин, за яких Мін’юст може анулювати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю. Зокрема, це: набрання законної сили рішенням суду про порушення нотаріусом вимог законодавства при вчиненні ним нотаріальної дії; знищення нотаріусом або з його вини архіву нотаріуса або окремих документів [232]. Також, уточнено підстави припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, а також додатково визначені підстави та порядок зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса.

По-восьме, уточнено та деталізовано порядок проведення перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріуса та виконання ним правил нотаріального діловодства. Зокрема, визначені види таких перевірок - первинні та повторні, а також підстави для їх проведення; періодичність проведення перевірок - не частіше одного разу у два роки; умови проведення перевірок - виключно у приміщенні, де знаходиться робоче місце (контора) нотаріуса з обов’язковим повідомленням нотаріуса про проведення перевірки; права та обов’язки перевіряючих і контролерів; повноваження контролюючих органів за результатами перевірки - зупинення або припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса тощо [232].

Окрім наведених, до Закону було внесено ще цілу низку змін, які торкнулись як організації нотаріату, так і порядку здійснення нотаріальних дій. Не вдаючись до їх детального аналізу, зазначимо, що всі вони були спрямовані на побудову в Україні нотаріату латинського типу, а також на забезпечення доступності нотаріальних послуг для населення.

На розвиток положень, які були закріплені в оновленому Законі, приймається ціла низка підзаконних нормативно-правових актів, аналіз переліку яких дозволяє стверджувати, що правотворча діяльність держави була спрямована на першочергове удосконалення таких основних напрямів контролю за нотаріальною діяльністю:

1) Загальний державний контроль за організацією нотаріальної діяльності: Наказ Мін’юсту «Про затвердження Порядку проведення перевірки організації нотаріальної діяльності державних і приватних нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства» від 24.12.2008 р. № 2260/5 [284]; Наказ Мін’юсту «Про затвердження Порядку видачі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю» від 22.06.2009 р. № 1107/5 [273]; Наказ Мін’юсту «Про затвердження Порядку ведення Єдиного реєстру нотаріусів» від 13.10.2010 р. № 2501/5 [270].

2) Контроль за порядком допуску до посади нотаріуса та забезпечення високого професійного рівня нотаріусів: Наказ Мін’юсту «Про затвердження Порядку проходження стажування в державній нотаріальній конторі або у

приватного нотаріуса, та підготовки стажиста до нотаріальної діяльності» від

27.06.2008 р. № 1094/5 [285]; Наказ Мін’юсту «Про затвердження Порядку проведення кваліфікаційного іспиту для осіб, які пройшли стажування в державній нотаріальній конторі або в приватного нотаріуса» від 10.07.2008 р. № 1168/5; Наказ Мін’юсту «Про затвердження Порядку проведення кваліфікаційного іспиту для осіб, якими протягом трьох років після отримання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю не здійснювалась нотаріальна діяльність» від 07.02.2009 р. № 224/5 [282].

3) Контроль за діяльністю приватних нотаріусів: Наказ Мін’юсту «Про затвердження Порядку підвищення рівня кваліфікації приватних нотаріусів із спадкового права» від 12.12.2008 р. № 2152/5 [280]; Наказ Мін’юсту «Про печатку приватного нотаріуса» від 08.12.2008 р. № 2116/5 [303]; Наказ Мін’юсту «Про затвердження Положення про порядок реєстрації приватної нотаріальної діяльності» від 12.12.2008 р. № 2151/5 [267]; Наказ Мін’юсту «Про затвердження Порядку зберігання та ведення реєстраційних справ приватних нотаріусів» від 29.12.2008 р. № 2315/5 [277].

4) Контроль за дотриманням встановленого порядку ведення нотаріального діловодства та звітності: Наказ Мін’юсту «Про затвердження Правил ведення нотаріального діловодства» від 31.12.2008 р. № 2368/5 [289]; Наказ Мін’юсту «Про затвердження Положення про державний нотаріальний архів» від 18.05.2009 р. № 870/5 [258]; Постанова КМУ «Про затвердження Порядку витрачання, зберігання, обігу спеціальних бланків нотаріальних документів і звітності про їх використання та опису і зразка такого бланка» від 5.08.2009 р. № 812 [274]; Наказ Мін’юсту «Про затвердження форми звітності № 1-нотаріат (річна) «Звіт про роботу державних та приватних нотаріусів»« від 21.10.2009 р. № 1915/5 [296]; Наказ Мін’юсту «Про організаційні заходи з постачання, зберігання, обігу, обліку спеціальних бланків нотаріальних документів і звітності про їх використання» від

04.11.2009 р. № 2053/5 [301]; Наказ Мін’юсту «Про затвердження Примірної номенклатури справ державного нотаріального архіву» від 21.12.2009 р. № 2513/5 [293].

Бурхливий розвиток економіки, швидка трансформація суспільних відносин, і, головне, прагнення України приєднатися до європейського співтовариства засвідчили недостатню ефективність адміністративно-правового механізму контролю за нотаріальною діяльністю й обумовили необхідність подальшої трансформації вітчизняного нотаріального законодавства. Свідченням цього є прийнята Мін’юстом 24.12.2010р. «Концепція реформування органів нотаріату», основною метою якої є сприяння становленню цілісного підходу до визначення функцій нотаріату та побудови чіткої структури нотаріальних органів для надання населенню послуг правового та нотаріального характеру у відповідності до міжнародних стандартів, а також поступового і системного реформування українського нотаріату як інституту позасудового захисту цивільних прав фізичних та юридичних осіб [247]. З позитивного боку слід відмітити той факт, що Концепція не лише визначає сучасний стан розвитку вітчизняного інституту нотаріату, але також чітко формулює мету, пріоритетні завдання та стратегічні напрями реформування, окреслює механізми їх реалізації, прогнозує очікувані результати.

Серед факторів, які обумовили прийняття Концепції, особливе значення для нашого дослідження відіграють наступні:

1) Невизначеність статусу нотаріальних органів, зокрема, державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів, державного нотаріального архіву. Така невизначеність суттєво звужує межі здійснення державного контролю за нотаріальною діяльність, а також не дозволяє визначити перспективні напрями його реформування.

2) Необхідність встановлення критеріїв для оптимального забезпечення населення нотаріальними послугами. Очевидно, що чітке нормативно-правове закріплення таких критеріїв є обов’язковою передумовою впровадження відповідних форм державного контролю за організацією мережі нотаріальних органів.

3) Відсутність законодавчо закріплених морально-етичних та

професійних правил поведінки у нотаріальній діяльності, системи цінностей. Нормативно-правова невизначеність таких правил (наприклад, в Етичному кодексі нотаріальної діяльності) є основною причиною відсутності дієвих механізмів державного контролю за дотриманням нотаріусами морально- етичних стандартів професійної діяльності.

4) Відсутність комплексної програми стажування осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю, а також комплексної програми підвищення кваліфікації осіб, які вчиняють нотаріальні дії. Все це негативно впливає на якість надання нотаріальних послуг, а також звужує межі державного контролю за допуском до посади нотаріуса висококваліфікованих юристів.

5) Відсутність професійної нотаріальної палати та невизначеність її статусу, що знижує потенціал корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю, відводячи йому другорядну роль. Водночас, такий контроль, за умови його належного правового регулювання та ефективної реалізації, міг би стати важливою складовою загальнодержавного контрольного механізму, поряд із відомчим, судовим і громадським контролем.

З метою забезпечення реалізації визначених у Концепції заходів, було проведено комплексний аналіз нормативної бази у сфері нотаріату, внесено низку змін і доповнень до діючого законодавства, а також ініційовано прийняття нових нормативно-правових актів. З усієї сукупності таких актів, особливу увагу пропонуємо приділити тим, які були спрямовані на підвищення ефективності державного контролю за нотаріальною діяльністю в наступних напрямах:

1) Розширення компетенції нотаріусів, що обумовило появу нових форм і методів державного контролю за нотаріальною діяльністю. Так, 26.11.2015 р. ст. 1 Закону була доповнена новим положенням, яким було дозволено покладати на нотаріусів, які працюють у державних нотаріальних конторах або займаються приватною нотаріальною діяльністю, вчинення інших дій, відмінних від нотаріальних, з метою надання їм юридичної вірогідності [230].

2) Розширення меж державного контролю за нотаріальною діяльністю. Так, 06.09.2012 р. ст. 2-1 Закону була викладена в новій редакції, що передбачала суттєве розширення основних напрямів державного регулювання нотаріальної діяльності [231]. Відтак, межі державного контролю в цій сфері теж були розширені і на сьогодні охоплюють такі основні напрями: контроль за дотримання умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності; контроль за дотримання встановленого порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності; контроль за дотриманням порядку анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; контроль за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; фінансовий контроль; контроль за дотриманням правил професійної етики нотаріусів.

Загальні питання контролю за організацією діяльності нотаріусів деталізуються в низці наказів Мін’юсту: «Про затвердження Порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України» від 22.02.2012 р. № 296/5, «Про затвердження Порядку проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства» від 17.02.2014 р. № 357/5, «Про забезпечення організації доступності населення до нотаріальних послуг та поліпшення роботи з надання таких послуг» від 07.07.2014 р. № 1066/5 [239] та інших.

3) Посилення державного контролю за допуском до посади нотаріуса.

06.09.2012 р. в черговий раз було підвищено вимоги до кандидатів на посаду нотаріуса, які спрямовані на підвищення їх професійного рівня [231]. Відтак, сьогодні на посаду нотаріуса може претендувати громадянин України, який має повну вищу юридичну освіту, володіє державною мовою, має стаж роботи у сфері права не менш як шість років, з них помічником нотаріуса або консультантом державної нотаріальної контори - не менш як три роки, склав кваліфікаційний іспит і отримав свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю. Не може бути нотаріусом особа, яка має судимість, обмежена у дієздатності або визнана недієздатною за рішенням суду.

Питанням забезпечення високого професійного рівня нотаріусів присвячено цілу низку підзаконних нормативно-правових актів: Постанова КМУ «Про затвердження Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату» від 31.08.2011 р. № 923 [254]; Накази Мін’юсту «Про затвердження Порядку допуску осіб до складання кваліфікаційного іспиту та проведення кваліфікаційного іспиту Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату» від

28.07.2011 р. № 1905/5 [276], «Про організацію роботи з проведення

кваліфікаційних іспитів щодо допуску до нотаріальної діяльності» від

02.11.2011 р. № 3252/5 [302], «Про затвердження Порядку підвищення кваліфікації нотаріусів, консультантів державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, помічників приватних нотаріусів» від 28.08.2014 № 1422/5 [279] та інші.

4) Розширення переліку суб’єктів, на які поширюються межі державного контролю у сфері нотаріальної діяльності, зокрема, на помічників нотаріусів.

06.09.2012 р. [231] та 06.10.2016 р. [227] було внесено цілий ряд змін і доповнень до ст. 13 Закону, згідно яких замість посади стажиста нотаріуса вводиться посада помічника нотаріуса. На відміну від стажиста, помічник нотаріуса наділяється значно ширшим обсягом повноважень. У зв’язку з цим, до помічника нотаріуса висуваються підвищені вимоги щодо рівня його освіти (юридична освіта не нижче ступеня бакалавра), володіння державною мовою, наявності стажу роботи у сфері права (не менше трьох років), повна дієздатність та відсутність судимості. Також, для помічників встановлено цілий ряд обмежень і заборон.

5) Посилення державного контролю за дотриманням нотаріусами встановлених обмежень, а також етичних норм і правил поведінки.

17.05.2012 р. до ст. 3 Закону України було внесено зміни, якими остаточно оформились чинні на сьогодні обмеження, пов’язані із виконанням нотаріальних функцій [226]. Зокрема, нотаріусу було заборонено використовувати свої повноваження з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки чи пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб; займатися підприємницькою, адвокатською діяльністю; бути засновником адвокатських об’єднань; перебувати на державній службі або службі в органах місцевого самоврядування, у штаті інших юридичних осіб; виконувати іншу оплачувану роботу, крім викладацької, наукової і творчої діяльності.

06.09.2012 р. також було внесено зміни до ч. 1 ст. 5 Закону, згідно яких нотаріус зобов’язувався при здійсненні своєї професійної діяльності дотримуватися правил професійної етики [231]. До-речі, перші Правила професійної етики нотаріусів України були затверджені Наказом Мін’юсту від

14.03.2013 р. № 431/5 [291]. Однак, наказ був чинним трохи більш як півроку, і вже 4.10.2013 р. Мін’юст своїм наказом № 2104/5 приймає нові Правила професійної етики нотаріусів України, які зберігають свою чинність і сьогодні [292].

6) Обмеження державного контролю за нотаріальною діяльністю у зв’язку із наданням нотаріусам додаткових гарантій їх діяльності.

06.09.2012 р. було внесено чергові зміни до ст. 8-1, якими посилювались державні гарантії нотаріальної діяльності [231]. Зокрема, встановлено, що будь- яке втручання в діяльність нотаріуса, зокрема з метою перешкоджання виконанню ним своїх обов’язків або спонукання до вчинення ним неправомірних дій, у тому числі вимагання від нього, його помічника, інших працівників, які знаходяться у трудових відносинах з нотаріусом, відомостей, що становлять нотаріальну таємницю, забороняється і тягне за собою відповідальність відповідно до законодавства.

7) Удосконалення процедури отримання та анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю. Так, 21.04.2011 р. [233],

06.09.2012 р. [231], 06.10.2016 р. [227] було внесено цілий ряд змін і доповнень до ст.ст. 10-12 Закону, згідно яких: правом видавати свідоцтво наділяється Мін’юст на підставі рішення ВККН; скасовується місячний строк оскарження до суду рішення про відмову у видачі свідоцтва, а також про його анулювання; правом вносити подання до ВККН про анулювання свідоцтва наділяється Мін’юст, Головне управління юстиції Мін’юсту в АРК, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, а також НПУ; скасовується така підстава анулювання свідоцтва, як власна ініціатива нотаріуса, водночас, з’являється така підстава, як подання НПУ, у разі неодноразового порушення нотаріусом правил професійної етики.

З метою деталізації зазначених законодавчих положень, Мін’юстом видано кілька наказів: «Про затвердження Порядку внесення Міністерством юстиції України, головними територіальними управліннями юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі або Нотаріальною палатою України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та його розгляд Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату» від 28.07.2011 р. № 1904/5, «Про затвердження Порядку видачі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю» від 11.07.2012 р. № 1043/5.

8) Розширення меж державного контролю за дотриманням встановленого порядку ведення нотаріального діловодства та звітності. Так,

20.10.2014 р. до ст. 14 Закону було внесено ряд доповнень, спрямованих на охоплення державним контролем порядку ведення нотаріального діловодства уповноваженими особами органів місцевого самоврядування [228]. Зокрема, на них покладено обов’язок забезпечувати збереження та архівування документів нотаріального діловодства та архіву, що стосуються нотаріальних дій з оформлення спадщини, відповідно до вимог, встановлених для нотаріусів, а також обов’язок вести встановлену статистичну звітність та подавати її Головному управлінню юстиції Мін’юсту в АРК, головним управлінням юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.

На виконання зазначеного положення, Мін’юстом було видано кілька наказів: «Про затвердження Порядку вчинення нотаріальних дій посадовими особами органів місцевого самоврядування» від 11.11.2011 р. № 3306/5 [275], «Про затвердження Порядку проходження уповноваженими посадовими особами органу місцевого самоврядування стажування в державній нотаріальній конторі або у приватного нотаріуса з питань оформлення спадкових прав» від 25.05.2015 р. № 779/5 [287] тощо

9) Посилення ролі та значення корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю. 06.09.2012 р. [231] та 06.10.2016 р. [227] було внесено цілий ряд змін і доповнень до ст. 16 Закону, що визначає правові засади здійснення професійного самоврядування нотаріусів. Серед іншого, встановлено, що професійне самоврядування нотаріусів здійснюється через НПУ та її органи, членство в яких для нотаріусів є обов’язковим. Одним із основних повноважень Палати є здійснення контролю за дотриманням нотаріусами правил професійної етики.

10) Посилення державного контролю за діяльністю приватних нотаріусів. 06.09.2012 р. було внесено деякі зміни до ст. 29-1 Закону, спрямовані на упорядкування підстав тимчасового зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса [231]. Зокрема, передбачено можливість такого зупинення у разі необгрунтованої відмови нотаріуса від надання Мін’юсту, Головному управлінню юстиції Мін’юсту в АРК, головним управлінням юстиції в областях, містах Києві та Севастополі в порядку, передбаченому Законом, документів для перевірки організації нотаріальної діяльності та виконання правил нотаріального діловодства - до усунення цієї обставини.

17.05.2012 р. [226] та 14.05.2013 р.[229] також було внесено зміни до ст. 30 Закону, якими передбачено розширення переліку підстав припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса. Зокрема, така діяльність підлягає припиненню у разі набрання законної сили судовим рішенням, відповідно до якого нотаріуса притягнуто до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов’язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».

Більш детально порядок здійснення державного контролю за приватною нотаріальною діяльністю визначається низкою підзаконних нормативно- правових актів: Постановою КМУ «Про затвердження Порядку і правил проведення обов’язкового страхування цивільно-правової відповідальності приватного нотаріуса» від 19.08.2015 р. № 624 [278]; Наказами Мін’юсту «Про затвердження Положення про порядок реєстрації приватної нотаріальної діяльності та заміщення приватного нотаріуса» від 22.03.2011 р. № 871/5 [268], «Про затвердження Положення про вимоги до робочого місця (контори) приватного нотаріуса та здійснення контролю за організацією нотаріальної діяльності» від 23.03.2011 р. № 888/5 [251], «Про затвердження Порядку виготовлення та знищення печатки приватного нотаріуса» від 24.12.2012 р. № 1924/5 [272] та інші.

Відразу ж зауважимо, що з прийняттям проаналізованих нами вище нормативно-правових актів історія становлення інституту державного контролю за нотаріальною діяльністю не завершується. Український нотаріат на сьогодні не в повній мірі відповідає загальновизнаним принципам «латинського нотаріату», а тому продовжується його планомірний, еволюційний розвиток. Відповідно, постійно змінюються межі, форми та методи державного контролю за нотаріальною діяльністю, які посідають важливе місце в механізмі забезпечення режиму законності і правопорядку в державі. У кінцевому підсумку, зазначені реформаційні процеси спрямовані на формування позитивного соціального сприйняття інституту нотаріату з боку суспільства, та забезпечення високого рівня суспільної довіри до нього як до основної форми превентивного захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Як ми уже неодноразово підкреслювали, функціонування та розвиток будь-якого інституту неможливе без його належного нормативно-правового забезпечення. Інститут нотаріату та державного контролю за нотаріальною діяльністю в даному випадку не є винятком, про що свідчить, принаймні, та велика кількість нормативно-правових актів, які були проаналізовані нами вище. Водночас, незважаючи на таку потужну нормативну базу, сучасний стан адміністративно-правового регулювання контролю за нотаріальною діяльністю не можна вважати задовільним. Такий висновок підтверджується як аналізом науково-публіцистичних джерел, так і узагальненням результатів проведеного нами анкетування. При цьому, з метою підвищення рівня об’єктивності та достовірності отриманих результатів, до участі в опитуванні ми залучили не лише представників нотаріального корпусу - нотаріусів та помічників нотаріусів, але також і представників контролюючих органів - службових осіб Міністерства юстиції України та його територіальних підрозділів. Отримані нами результати дозволили зробити кілька важливих для практичного застосування висновків.

По-перше, переважна більшість опитаних нами респондентів (68 % представників нотаріального корпусу та 71 % представників контролюючих органів) вважає сучасний стан адміністративно-правового регулювання контролю за нотаріальною діяльністю не задовільним. При цьому наголошується, що чинні на сьогодні нормативно-правові акти не в повній мірі регулюють реалізацію контрольних повноважень у сфері нотаріальної діяльності, у зв’язку з чим ефективність такого контролю залишається низькою.

По-друге, абсолютна більшість опитаних нами респондентів (98 % та 95 % відповідно) вважає, що розвиток вітчизняного інституту нотаріату має йти обраним раніше шляхом - впровадження в національну правову систему основних принципів нотаріату «латинського типу». Водночас, з приводу механізму такого впровадження думки респондентів розділились. Так, більшість представників нотаріального корпусу (58 %) наполягає на необхідності проведення радикальних і швидких реформ, тоді як більшість представників контролюючих органів (63 %), навпаки, віддає перевагу поступовому, планомірному впровадженню окремих елементів позитивного зарубіжного досвіду.

По-третє, опитані нами респонденти вказали на незадовільний стан адміністративно-правового регулювання нотаріальної діяльності. Аналіз та узагальнення їх відповідей дозволив нам визначити цілу низку прогалин у цій сфері.

Так, представники нотаріального корпусу з негативного боку відмічають: відсутність адекватної сучасним тенденціям розвитку суспільних відносин концепції реформування інституту нотаріату (69 %); наявність численних недоліків, прогалин і протиріч в нормативно-правових актах, які визначають межі державного контролю за нотаріальною діяльністю (71); нечіткість та суперечливість деяких підзаконних нормативно-правових актів і їх невідповідність Закону (62 %); фрагментарність і суперечливість нормативно- правових актів, які регулюють порядок проведення перевірок дотримання встановленого порядку здійснення нотаріальної діяльності (61 %); тенденція до поступового звуження обсягу професійних прав нотаріусів, а також відсутність реальних гарантій забезпечення нотаріальної діяльності (64 %); обмеження можливостей корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю (52 %).

Представники контролюючих органів більше уваги звертають на практичні недоліки: декларативний характер більшості закріплених в Законі механізмів контролю за нотаріальною діяльністю (81 %); невідповідність обсягу контрольних повноважень, якими наділені органи державної влади, тому рівню повноважень, якими наділені нотаріуси (54 %); відсутність деталізації в підзаконних нормативно-правових актах деяких механізмів контролю за нотаріальною діяльністю (61 %); відсутність ефективних та достатніх механізмів впливу на нотаріусів, які допускають порушення встановленого порядку здійснення нотаріальної діяльності (68 %); обмеження можливостей громадського контролю за нотаріальною діяльністю (54 %).

По-четверте, з метою усунення зазначених недоліків та подальшого удосконалення адміністративно-правового регулювання контролю за

нотаріальною діяльністю, опитані нами респонденти наполягають на необхідності: розробки та затвердження нової концепції реформування інституту нотаріату, яка б враховувала не лише сучасний стан розвитку суспільних відносин, але також прогнози на майбутнє (78 % та 82 % респондентів відповідно); прийняття нового Закону України «Про нотаріат», який би в повній мірі відображав загальновизнані принципи латинського нотаріату (91 % та 86 %); оптимізації та уніфікації нормативно-правових актів у сфері контролю за нотаріальною діяльністю з метою досягнення таких основних показників якості законодавства, які цілісність, узгодженість, точність, визначеність, повнота, стабільність, динамічність (66 % та 71 %); забезпечення оптимального балансу дepжавнoгo контролю за нотаріальною діяльністю та внутpiшньoгo cамopeгулювання нотаріального корупсу (58 % та 66 %); чіткого законодавчого визначення основних напрямів, форм, методів і способів здійснення контролю за нотаріальною діяльністю, а також системи суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями (81 % та 74 %); максимальної законодавчої деталізації напрямів, форм, методів і порядку реалізації основних механізмів контролю за нотаріальною діяльністю (72 % та 59 %); розширення меж корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю (55 % та 71 %); розширення меж громадського контролю за нотаріальною діяльністю (79 % та 51 %).

Звісно, наведеним переліком не вичерпується весь комплекс недоліків адміністративно-правового регулювання нотаріальної діяльності на сучасному етапі, а також не обмежується перелік заходів, які необхідно вжити з метою їх усунення. В подальших розділах роботи зазначені положення будуть деталізовані та досліджені більш ґрунтовно.

Висновки до розділу 1

У результаті аналізу загальнотеоретичних та методологічних підходів до розуміння сутності та змісту адміністративно-правового регулювання контролю за нотаріальною діяльністю в історичній ретроспективі та в сучасних умовах, ми зробили кілька важливих висновків.

В основу періодизації історії становлення контрольної функції у сфері здійснення нотаріальної діяльності доцільно покласти наступні критерії:

1) суттєві зміни суспільно-політичних та економічних умов на українських землях в конкретний історичний період; 2) загальні тенденції розвитку інституту нотаріату; 3) розвиток адміністративно-правового регулювання контролю за нотаріальною діяльністю. Такий підхід дозволяє в повній мірі розкрити специфіку становлення саме контрольної функції у сфері здійснення нотаріальної діяльності, при цьому забезпечує максимальну об’єктивність, повноту та наукову обґрунтованість зроблених висновків.

В історії розвитку контролю за нотаріальною діяльністю необхідно виділяти п’ять основних етапів, в межах кожного з яких додатково можна виокремити кілька періодів, які дозволяють більш глибше дослідити процес становлення контролю за нотаріальною діяльністю з урахуванням різних історичних подій:

1. Перший етап - до XV ст.,охоплює три періоди: 1.1) до середини ХІ ст.; 1.2) середина ХІ ст.-ХІІ ст.; 1.3) XII-XV ст..

2. Другий етап - XV ст.-1730 р., охоплює три періоди: 2.1) XV-середина XVI ст.; 2.2) середина XVI ст-1649 р.; 2.3) 1649-1730 рр.

3. Третій етап - 1730-1917 рр., охоплює два періоди: 3.1) 1730-1866 рр.; 3.2) 1866-1917 рр.

4. Четвертий етап - 1917-1991 рр., охоплює чотири періоди: 4.1) 19171923 рр.; 4.2) 1923-1937 рр.; 4.3) 1937-1974 рр.; 4.4) 1974-1991 рр.

5. П’ятий етап - з 1991 р.-до цього часу, охоплює два періоди: 5.1) 19912008 рр.; 5.2) 2008 р. - по даний час.

У результаті проведення так званої «малої реформи нотаріату», було внесено цілий ряд змін і доповнень до Закону, у зв’язку з чим адміністративно- правовий механізм здійснення контролю за нотаріальною діяльністю зазнав суттєвого оновлення: 1) суттєво зміцнено загальні засади здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю; 2) чітко визначено систему суб’єктів, які здійснюють контроль за нотаріальною діяльністю; 3) уточнено систему органів, уповноважених на надання нотаріальних послуг; 4) посилено державний контроль у сфері забезпечення високого професійного рівня нотаріусів; 5) посилено державний контроль за дотриманням нотаріусами обмежень пов’язаних із зайняттям нотаріальною діяльністю, зокрема, суттєво розширено їх перелік; 6) посилено державний контроль за дотриманням встановленого порядку ведення нотаріального діловодства та звітності; 7) розширено перелік обставин, за яких Мін’юст може анулювати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю; 8) уточнено та деталізовано порядок проведення перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріуса та виконання ним правил нотаріального діловодства.

На сучасному етапі розвитку адміністративно-правового забезпечення контролю за нотаріальною діяльністю його удосконалення йде в таких напрямах: 1) розширення компетенції нотаріусів, що обумовило появу нових форм і методів державного контролю за нотаріальною діяльністю;

2) розширення меж державного контролю за нотаріальною діяльністю;

3) посилення державного контролю за допуском до посади нотаріуса;

4) розширення переліку суб’єктів, на які поширюються межі державного контролю у сфері нотаріальної діяльності; 5) посилення державного контролю за дотриманням нотаріусами встановлених обмежень, а також етичних норм і правил поведінки; 6) обмеження державного контролю за нотаріальною діяльністю у зв’язку із наданням нотаріусам додаткових гарантій їх діяльності; 7) удосконалення процедури отримання та анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; 8) розширення меж державного контролю за дотриманням встановленого порядку ведення нотаріального діловодства та звітності; 9) посилення ролі та значення корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю; 10) посилення державного контролю за діяльністю приватних нотаріусів тощо.

Сучасний стан правового регулювання контролю за нотаріальною діяльністю є незадовільний і характеризується такими недоліками: 1) відсутність адекватної сучасним тенденціям розвитку суспільних відносин концепції реформування інституту нотаріату; 2) наявність численних недоліків, прогалин і протиріч в нормативно-правових актах, які визначають межі державного контролю за нотаріальною діяльністю; 3) фрагментарність і суперечливість нормативно-правових актів, які регулюють порядок проведення перевірок дотримання встановленого порядку здійснення нотаріальної діяльності; 4) тенденція до поступового звуження обсягу професійних прав нотаріусів, а також відсутність реальних гарантій забезпечення нотаріальної діяльності; 5) обмеження можливостей корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю; 6) декларативний характер більшості закріплених в Законі механізмів контролю за нотаріальною діяльністю; 7) невідповідність обсягу контрольних повноважень, якими наділені органи державної влади, тому рівню повноважень, якими наділені нотаріуси; 8) відсутність деталізації в підзаконних нормативно-правових актах деяких механізмів контролю за нотаріальною діяльністю; 9) нечіткість і суперечливість деяких підзаконних правових актів і їх невідповідність Закону; 10) відсутність ефективних та достатніх механізмів впливу на нотаріусів, які допускають порушення встановленого порядку здійснення нотаріальної діяльності; 11) обмеження можливостей громадського контролю за нотаріальною діяльністю.

З метою удосконалення адміністративно-правового регулювання

державного контролю за нотаріальною діяльністю доцільно вжити цілий ряд заходів, основними з яких є наступні: 1) розробка та затвердження нової концепції реформування інституту нотаріату, яка б враховувала не лише сучасний стан розвитку суспільних відносин, але також прогнози на майбутнє; 2) прийняття нового Закону України «Про нотаріат», який би в повній мірі відображав загальновизнані принципи латинського нотаріату; 3) оптимізація та уніфікація нормативно-правових актів у сфері контролю за нотаріальною діяльністю з метою досягнення таких основних показників якості законодавства, які цілісність, узгодженість, точність, визначеність, повнота, стабільність, динамічність; 4) забезпечення оптимального балансу дepжавнoгo контролю за нотаріальною діяльністю та внутpiшньoгo cамopeгулювання нотаріального корпусу; 5) чітке законодавче визначення основних напрямів, форм, методів і способів здійснення контролю за нотаріальною діяльністю, а також системи суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями;

6) максимальна законодавча деталізація напрямів, форм, методів і порядку реалізації основних механізмів контролю за нотаріальною діяльністю;

7) розширення меж корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю;

8) розширення меж громадського контролю за нотаріальною діяльністю.