Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

Контроль за нотаріальною діяльністю як функція державного управління: поняття та загальна характеристика

Визначені на підставі історико-правового дослідження основні етапи розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю, а також з’ясовані за допомогою методу системного аналізу основні тенденції його адміністративно-правового регулювання в сучасних умовах, дозволили нам отримати загальне уявлення про правову природу такого контролю та особливості його здійснення.

У результаті проведеного дослідження, було доведено, що кожен виокремлений історичний етап характеризувався різним ступенем впливу держави на розвиток нотаріату, що неодмінно впливало на організаційно-правовий механізм реалізації контрольної функції. У сучасних умовах реформування вітчизняного нотаріату та переходу до вільного нотаріату «латинського типу», питання про межі втручання держави в нотаріальну діяльність набуло особливої гостроти. Змінилась правова природа нотаріату, а також його призначення як одного з основних засобів досудового врегулювання цивільно-правових спорів. Відповідно, суттєвих змінзазнав механізм здійснення контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, характер адміністративно-правового регулювання якого, як було доведено в попередньому розділі роботи, вже не відповідає сучасним умовам і має бути переглянутий.

Викладене вище обумовлює необхідність більш детально зупинитись на дослідженні мети, об’єкта, предмета, принципів, основних видів та напрямів, форм та методів контролю за нотаріальною діяльністю, а також системи суб’єктів, на яких покладається здійснення контрольних повноважень, як основних складових елементів механізму здійснення контролю за нотаріальною діяльністю в Україні. Зроблені нами теоретичні висновки та узагальнення будуть покладені в основу оновленого Закону України «Про нотаріат», прийняття якого очікується вже найближчим часом.

У першу чергу варто зауважити, що неодмінною умовою з’ясування й розкриття сутності механізму контролю за нотаріальною діяльністю є здійснення аналізу понятійно-категоріального апарату, котрий лежить в основі досліджуваного явища. При цьому первинним елементом у такому дослідженні виступає категорія контролю в цілому, як об’єктивно існуюче явище, а потім уже його видова приналежність. У зв’язку з цим, пропонуємо, насамперед, з’ясувати змістове значення даного феномена.

Слово «контроль» має досить складне етимологічне походження. Традиційно, прийнято вважати, що воно походить від французького слова «соПгоІе» (старофранц. «сопйоїе-юіе» - список, що має дублювання [109, с. 323]), яке, в свою чергу, утворилось шляхом сполучення латинських слів «rola» - згорток паперу зі змінами, документ», «міра впливу, значення, ступінь участі у чомусь» [333, с. 447], та «contra» - «порівняння (зіставлення чи протиставлення) кількох тверджень» [386, с 11], «протидія, протилежність тому, що виражено в другій частині слова (наприклад, контрреволюція)» [120, с. 11], і дослівно означає «список, який ведеться в двох примірниках» [161, с. 12]; «зворотний, протилежний, подвійний рахунок» [102, с. 558]; протиставлення, що висувається проти тверджень, що містяться у документі» [124, с. 20].

Виходячи з такого розуміння, більшість тлумачних словників та деякі науковці визначають «контроль» як «перевірку, спостереження з метою перевірки» [13, с.

256; 321, с. 29; 334, с. 12; 340, с. 306], систему органів, що займаються такою перевіркою» [332, с. 256]; «перевірку, облік діяльності кого, чого-небудь, нагляд за кимось, чимось» [52, с. 451], установу або організацію, що здійснює нагляд за ким-, чим-небудь або перевіряє його; контролери» [188, с 884]; ««перевірку виконання законів, рішень тощо» [400, с. 323]; «протидію чомусь небажаному» [179, с. 37]; «виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки з боку будь-кого» [62, с. 63; 371, с. 18]; «порівняння (зіставлення чи протиставлення) кількох тверджень» [372, с. 259]; «систему спостережень і перевірок чого-небудь» [347, с. 18] тощо.

Також, при тлумаченні даного терміну досить часто береться до уваги його значення як категорії «управління», в основі якого покладено дослівний переклад англійського слова «control», що означає управляти [190, с. 80]. Так, наприклад, автори посібника з кримінології розглядають контроль як «одну з найважливіших функцій соціального управління, сутність якої полягає в тому, що суб’єкт управління здійснює облік і перевірку того, як керований об’єкт виконує його розпорядження [211, с. 117].

Наведені вище визначення, незважаючи на їх зовнішню відмінність і різне смислове навантаження, можна віднести до вузького підходу до розуміння сутності контролю. У даному випадку, контроль тлумачиться як «перевірка», «нагляд», «спостереження» тощо. Він ототожнюється з діяльністю спеціальних органів, котрі в межах своїх повноважень наділяються контрольними повноваженнями, що є основним видом їх роботи, і за допомогою притаманних їм форм, методів та визначених процедур здійснюють контроль [17, с. 27]. На нашу думку, таке розуміння контролю не в повній мірі відображає його сутність і характеризує лише частину логічного навантаження, яке воно несе.

Широкий підхід до розуміння контролю, окрім зазначених аспектів, включає такі види діяльності, як «аналіз», «планування», «зіставлення», «прогнозування», а також можливість і необхідність активного впливу на підконтрольні об’єкти та процеси, наявність зворотних зв’язків між керуючим та керованим об’єктом [45, с. 13], єдність контрольної діяльності на стадії прийняття рішень і їхнього виконання, інформаційну спрямованість контролю та інші важливі характеристики.

Отже, з аналізу викладеного видно, що контроль за своєю суттю є багатогранним та багатоплановим поняттям, що обумовлює існування різноманітних наукових підходів до його розуміння, в основі яких лежать різні правові категорії. Для зручності аналізу, пропонуємо об’єднати їх усі в кілька відносно відокремлених груп.

По-перше, контроль розглядається як форма або ж інститут державної влади. Такий підхід є найбільш фундаментальним поглядом на правову природу контролю, а тому розповсюджений, переважно, серед дослідників теорії держави та права. Так, наприклад, І. Залюбовська вважає, що контроль необхідно вважати «однією з форм реалізації державної влади, що забезпечує додержання законодавства і державної дисципліни у різних галузях господарської, фінансової, торгівельної, соціально-культурної діяльності, в галузі охорони громадського порядку, безпеки і оборони держави, дотримання прав і свобод громадян, виконання ними своїх обов’язків перед державою» [106, с 12]. Схожі погляди можна зустріти також у працях інших науковців [214, с. 71; 399, с. 68].

Як соціальний інститут контроль у своїх роботах розглядали В.Г. Афанасьєв [23, с. 74] та І.Л. Бачило [34, с. 103].

Однією з найбільш позитивних рис подібного роду підходів до дослідження контролю є те, що він розглядається як одна із невід’ємних складових механізму державного управління, а також необхідна передумова забезпечення належного функціонування державної влади та ефективної реалізації функцій держави. Водночас, прикладний характер нашого дослідження робить недоцільним розгляд контролю за нотаріальною діяльністю саме з цих позицій. Зосередившись на аналізі загальних ознак, поза межами уваги може залишитись ціла низка специфічних характеристик контролю, що у своїй сукупності складають зміст контролю за нотаріальною діяльністю.

По-друге, контроль розглядається як стадія (етап) соціального управління (стадія управлінського циклу). Такий підхід найбільш характерний для фахівців з теорії управління та економічної теорії, предметом дослідження яких є державний (фінансовий, податковий чи інший) контроль як різновид соціального контролю. Тут контроль розглядається як особлива стадія управлінської діяльності, поряд із проектуванням і визначенням цілі, а також організацією виконання прийнятого рішення. Ціла низка специфічних ознак контролю дозволяє науковцям розглядати його як завершальну стадію управлінського циклу, на якій відбувається порівняння досягнутих результатів із запланованими [20, с. 12; 29, с. 46; 34, с. 47; 64, с. 402; 88, с. 28; 123, с. 57; 143, с. 11; 190, с. 42; 205, с. 162; 221, с. 36; 344, с. 340; 346, с. 12; 351, с. 288; 370, с. 78; 403, с. 204].

Незважаючи на логічність і достатню обґрунтованість зазначеного підходу, він теж не може бути покладений в основу дослідження контролю за нотаріальною діяльністю через свою неповноту та обмежений характер. Як ми уже неодноразово зазначали в попередньому розділі роботи, а також більш детально доведемо нижче, контроль пронизує увесь процес надання нотаріальних послуг - від допуску до посади нотаріуса, до припинення нотаріальної діяльності. При цьому на кожному етапі для нього характерний універсальний набір форм і методів, за допомогою яких забезпечується досягнення бажаного результату.

Водночас, якщо розглядати контроль за нотаріальною діяльністю у вузькому розумінні (тобто як перевірки організації виконання конкретного управлінського рішення), використання окремих елементів зазначеного підходу може бути корисним. У даному випадку контроль виступає завершальною стадією виконання конкретного управлінського рішення і йому передують такі стадії, як збір та обробка інформації, необхідної для прийняття рішення; прийняття управлінського рішення; реалізація управлінського рішення.

По-третє, контроль розглядається як різновид управлінської діяльності. На відміну від попереднього підходу, за якого контроль розглядався як завершальна стадія управлінського процесу з вузьких позицій перевірки виконання конкретного управлінського рішення, тут контроль набуває всіх ознак цілеспрямованого та відносно відокремленого виду управлінської діяльності. У найбільш загальному вигляді він зводиться до діяльності компетентних державних органів, що полягає у використанні ними передбачених законодавством спеціальних форм і методів впливу, характеризується особливим змістом і специфічним об’єктом.

Завдяки своєму комплексному та універсальному характеру, даний підхід досить поширений серед науковців, які пропонують різноманітні його варіації [16, с. 48; 57, с. 43; 74, с. 187; 154, с. 26; 155, с. 303; 161, с. 29; 163, с. 103; 185, с. 221; 318, с. 33; 325, с. 218; 367, с. 48; 368, с. 81; 385, с. 45; 387, с. 26]. Так, наприклад, В.Г. Афанасьєв під державним контролем розуміє працю (в значенні діяльність) «за спостереженням і перевіркою відповідності процесу функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням - законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам тощо; виявлення результатів впливу суб’єкта на об’єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації і регулювання» [23, с. 125]. Схоже визначення у своїй роботі надає О.Ф. Андрійко, яка під державним контролем розуміє «діяльність державних органів, що полягає у спостереженні, аналізі та перевірці об’єктів контролю і спрямована на запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать встановленим державою нормам, правилам і стандартам» [17, с. 30]. Дещо відмінне за своїм змістом визначення пропонує В.С. Шестак, який розглядає контроль як «самостійну чи зовнішньо ініційовану діяльність уповноважених на те суб’єктів, яка спрямована на встановлення фактичних даних щодо об’єктів цього контролю задля визначення їх відповідності (невідповідності) тим правомірним оціночним критеріям, котрі припускають застосування адекватних одержаному результату заходів реагування в унормованому порядку» [387, с. 26].

Контроль у сфері нотаріату теж можна розглядати з позицій діяльністного підходу. У такому розмінні він являє собою врегульовану нормами адміністративного права та здійснювану з використанням специфічних організаційних форм і методів цілеспрямовану діяльність спеціально уповноважених суб’єктів (державних органів та недержавних організацій, інших суб’єктів), наділених відповідними повноваженнями, що полягає в спостереженні, перевірці, аналізі та оцінці дотримання встановленого порядку організації та здійснення нотаріальної діяльності з метою запобігання, виявлення та припинення його порушень, а також забезпечення нормального функціонування нотаріату як інституту позасудового захисту цивільних прав фізичних та юридичних осіб.

По-четверте, контроль розглядається як сукупність (система) дій. Із загально філософських позицій сукупність певних дій трактується як «діяльність». Виходячи з такого розуміння, ми можемо зробити висновок, що за своїм змістовим наповнення зазначений підхід цілком охоплюється попереднім і навіть є дещо вужчим за нього. Водночас, значна кількість науковців наполягає на необхідності визначення контролю не як діяльності, а саме як сукупності дій [62, с. 74; 120,с. 40; 152, с. 35; 209, с. 11; 218, с. 6]. Так, наприклад, В.М. Гаращук розглядає контроль як «сукупність різних за формою дій, що здійснюються суб’єктами контролю з метою спостереження за поведінкою людей (власною поведінкою) або для встановлення будь-яких наукових та інших пізнавальних фактів при дослідженні об’єктів матеріального світу» [62, с. 74]. О. Полінець під контролем розуміє «сукупність дій, які суб’єкти контролю вживають стосовно підконтрольних об’єктів для досягнення цілей контролю з метою запобігання стагнації та руйнування системи державних функцій під впливом зовнішніх та внутрішніх чинників» [218, с. 6].

З урахуванням специфіки нашого дослідження, окрему увагу пропонуємо приділити визначенню державного контролю за нотаріальною діяльністю, яке було запропоноване Н.В. Карнарук. Зокрема, автор визначає його як «сукупність дій уповноважених державних органів (Міністерства юстиції України, органів державної податкової служби України, судів тощо) щодо спостереження за нотаріальною діяльністю, що здійснюється державними нотаріальними конторами, державними нотаріальними архівами, приватними нотаріусами, «квазінотаріальними» органами з метою отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ у відповідній діяльності, надання допомоги суб’єктам нотаріальної діяльності, усунення прогалин, помилок у їхній діяльності, виявлення причин та умов, що сприяють порушенню ними вимог правових норм, а у разі систематичних порушень з їхнього боку - притягнення винних осіб до юридичної, зокрема дисциплінарної, відповідальності, забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, щодо яких здійснюється нотаріальна діяльність» [120, с. 40]. Незважаючи на зовнішню логічність та всеохоплюючий характер, ми не можемо погодитись із деякими аспектами наведеного визначення. У першу чергу, як уже зазначалося вище, розгляд контролю не як діяльності, а як «сукупності дій», суттєво обмежує його фактичний зміст. Також, суперечливим є погляд автора на систему суб’єктів контролю, до яких автор відносить лише «державні органи», ігноруючи тим самим можливості корпоративного та громадського контролю. Недоречною вважаємо також вказівку на дисциплінарну відповідальність нотаріусів яка, за твердженням автора, настає лише в разі «систематичних порушень». І, нарешті, невиправдано звуженим вважаємо погляд автора на мету контролю, яка обмежується «забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів» лише тих «фізичних та юридичних осіб, щодо яких здійснюється нотаріальна діяльність».

По-п’яте, контроль розглядається як метод діяльності

уповноважених суб’єктів. Такий підхід, так само як і попередній, є необгрунтовано звуженим, у порівняні із діяльністним підходом. Його прихильники розглядають контроль або як один з методів реалізації влади [126, с. 47], або як метод державного управління [135, с. 182; 338, с. 8], вбачаючи у ньому певний спосіб діяльності і можливість впливу на поведінку відповідного об’єкта [53, с. 427]. Так, наприклад, Є.В. Шоріна свого часу зазначала, що контроль є «методом, завдяки якому забезпечується одержання достовірної інформації про процеси, які відбуваються у суспільстві в цілому і його окремих сферах, про відповідність діяльності окремих державних органів, об’єднань, підприємств, організацій і посадових осіб завданням, що стоять перед ними, як спосіб виявлення причин відхилень з наступною розробкою заходів, що перешкоджають цим відхиленням [392, с7].

По-шосте, контроль розглядається як сукупність прийомів і способів діяльності. У цілому зазначений підхід має багато спільних рис із попереднім і, фактично, є його продовженням. Найбільшого розповсюдження він набув серед дослідників податкового контролю, які зводять його до «установленої законодавством сукупності прийомів і способів діяльності компетентних органів, що забезпечує дотримання суб’єктами податкового права податкового законодавства і правильність обчислення, повноту і своєчасність внесення податку до бюджету або позабюджетного фонду» [83, с. 65; 101, с. 111; 138, с. 363; 314, с. 5].

На нашу думку, основним недоліком цього і попереднього підходів є те, що у них розкривається лише статистичний стан контролю й ігнорується активний характер поведінки контролюючих суб’єктів. Водночас, як справедливо з цього приводу зауважує Д.М. Рева, контроль необхідно розглядати як «єдність статистичних елементів (суб’єкт, об’єкт) і динаміки їх взаємодії» [318, с. 29].

По-сьоме, контроль розглядається як форма діяльності уповноважених органів. Розгляд контролю як самостійної, специфічної правової форми діяльності, поряд із правотворчою, установчою та правозастосовчою, пов’язане із дослідженнями В.М. Горшеньова та І.Б. Шахова [3, с. 290; 27, с. 218; 61, с. 35; 70, с. 22]. У першу чергу, вони доводять, що контролю притаманні такі ж загальні (родові) ознаки, що й іншим правовим формам діяльності: він здійснюється уповноваженими суб’єктами, контрольні повноваження яких закріплюються у відповідних нормативно- правових актах; реалізація контрольних повноважень передбачає застосування норм матеріального і процесуального права і спрямована на вирішення конкретних юридичних завдань; результати реалізації контрольних повноважень оформляються у відповідних офіційних документах; ефективність контролю обумовлена чітким, закріпленим у нормативних актах, процедурно - процесуальним механізмом його здійснення; у процесі здійснення контролю використовуються як правові, так і технічні норми [70, с. 49]. Далі, вони виділяють низку специфічних ознак контролю, що дозволяють провести його відмежування від інших правових форм діяльності: вторинний, похідний, зовнішній характер контрольної діяльності; її специфічні завдання й цільове призначення; системність, що складається із взаємозалежних і взаємозумовлених процесуальних дій; специфічні спонукальні засади; різноманіття суб’єктного складу; особливості змісту одержуваних матеріально- правових результатів контролю [70, с. 55].

Проведене В.М. Горшеньовим та І.Б. Шаховим дослідження, а також зроблені ними висновки лягли в основу ще цілої низки наукових праць, автори яких наводили додаткові аргументи, що свідчать на користь автономності контролю як специфічної форми діяльності, яка відокремилась у процесі розподілу праці та спеціалізації в управлінні [70; 161, с. 26; 323, с. 59; 343, с. 25].

Контроль за нотаріальною діяльністю теж можна розглядати з позицій аналізованого підходу. У такому випадку, він являє собою самостійну адміністративно-правову форму діяльності уповноважених органів державної влади, недержавних організацій та інших суб ’єктів, система та повноваження яких закріплені в нормативно-правових актах, що спрямована на забезпечення дотримання суб ’єктами нотаріальної діяльності правових приписів і тягне за собою настання правових наслідків.

По-восьме, контроль розглядається як форма зворотного зв’язку.

Зазначений підхід, який набув широкого розповсюдження останнім часом, носить узагальнену назву «кібернетичний». В його основі лежить така специфічна властивість контролю, як здатність надавати інформацію, необхідну для підтримки динамічної рівноваги всієї системи управління. Виходячи з цього, прихильники кібернетичного підходу розглядають контроль як форму зворотного зв’язку, що дозволяє керуючій системі отримувати необхідну інформацію про реальний стан керованого об’єкта та виконання управлінських рішень [22, с. 84; 65, с. 124; 97, с. 19; 128, с. 205; 389, с. 36]. Інформація, що надходить каналами зворотного зв’язку, дає можливість органу управління перелаштовувати систему, виробляти нові й коригувати старі команди [318, с. 124].

На нашу думку, таке розуміння контролю є цілком логічним, а в його основу покладено вагомі аргументи. Водночас, при визначенні сутності й змісту контролю за нотаріальною діяльністю він відіграє скоріше допоміжну, аніж основну роль. Річ у тім, що він базується на суто технічних аспектах контролю [36, с. 21], тоді як його юридична складова відходить на другорядний план. Механізм контролю не пов’язується із процесом прийняття управлінських рішень, а також не передбачає вжиття відповідних заходів впливу, спрямованих на усунення виявлених розбіжностей між дійсним і необхідним станом розвитку підконтрольних об’єктів.

По-дев’яте, контроль розглядається як засіб або спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Це досить поширений в теорії управління підхід, розвиток якого обумовлений підвищенням уваги науковців до системи способів забезпечення законності в управлінській діяльності [7, с. 218; 27, с. 215; 32, с. 234; 35; 39; 51, с. 253; 62, с. 60; 69, с. 12; 73, с. 1124; 80, с. 121; 154, с. 20; 160, с 4; 200, с. 145; 207, с. 15; 223, с. 7; 314, с. 5; 366, с. 110]. Контроль, поряд із наглядом та оскарженням, розглядається як одна із основних складових такої системи. Його основне призначення в даному випадку полягає у тому, щоб забезпечити систематичну перевірку виконання підконтрольними об’єктами законів, інших нормативних актів, дотримання дисципліни і правопорядку[39] з метою налагодження нормального (законного), регулятивного (безперервного) і доцільного (корисного, результативного, якісного) управління [111, с. 142], а також створення умов до підвищення відповідальності апарату управління за своєчасним і якісним виконанням покладених на них функцій [318, с. 20].

На відміну від попереднього, кібернетичного підходу, який обмежує контроль лише отриманням уповноваженим суб’єктом інформації про діяльність підконтрольних об’єктів та стан виконання управлінських рішень, представники даного підходу особливо відзначають таку властивість контролю, як здатність цілеспрямовано й регулярно впливати на підконтрольні об’єкти, а також вживати заходів до усунення виявлених недоліків. Під час дослідження контролю за нотаріальною діяльністю зазначені властивості контролю відіграють суттєву роль, а тому в обов’язковому порядку будуть нами враховані. Водночас, вимушені констатувати, що зазначений підхід не може бути покладений в основу дослідження контролю за нотаріальною діяльністю, як основний. Це пов’язано із тим, що він обмежує дослідження функціональної спрямованості такого контролю, оскільки не передбачає визначення ефективності, раціональності та доцільності діяльності підконтрольних об’єктів, що має особливе значення для забезпечення належного функціонування нотаріату як одного з основних засобів досудового врегулювання цивільно-правових спорів.

По-десяте, контроль розглядається як система нагляду. Найбільш ґрунтовно контроль з позицій зазначеного підходу був досліджений у роботах С.О. Шохіна та Л.І. Вороніної, присвячених фінансовому контролю. Зокрема, такий контроль автори визначали як «багатоаспектну, міжгалузеву систему нагляду наділених контрольними функціями державних і громадських органів за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій з метою об’єктивної оцінки економічної ефективності цієї діяльності, визначення законності і доцільності господарських і фінансових операцій і виявлення резервів доходів державного бюджету» [393, с. 14]. Згодом, подібний підхід у своїх роботах обґрунтовували й інші науковці [14, с. 238; 202, с. 11].

На нашу думу, ототожнення контролю і нагляду в даному випадку є помилковим. І хоча дослідження контролю під таким кутом зору більш характерне для фінансового права, нижче пропонуємо бодай коротко зупинитись на розмежуванні зазначених категорій, оскільки це має важливе значення для з’ясування сутності та змісту контролю за нотаріальною діяльністю.

Складність розмежування термінів «контроль» і «нагляд» на сьогодні обумовлюється їх неоднозначним розумінням як в енциклопедичних виданнях, так і в науковій літературі та чинному законодавстві. Так, деякі словники тлумачать ці терміни практично як синоніми [322; 335, с. 251], інші - визначають контроль як «спостереження з ознаками відповідальності за здійснювану діяльність», а нагляд - як ««спостереження» з метою перевірки» [84, с. 153, 401; 355, с. 346, 1250;]. Іноді термін «контроль» визначається через термін нагляд: «нагляд - це дія за ким-, чим-небудь для контролю, забезпечення порядку тощо» [276, с. 49; 336].

Науковці теж по-різному підходять до визначення співвідношення між цими поняттями. На жаль, обмежений обсяг нашого дослідження не дозволяє досить ґрунтовно проаналізувати всі обґрунтовані в літературі підходи, у зв’язку з цим, нижче наведемо лише їх узагальнену характеристику:

1) контроль розглядається як родове поняття по відношенню до нагляду, тобто нагляд виступає різновидом контролю, його похідною складовою, засобом здійснення [6, с. 349; 9, с. 607; 17, с. 120; 50, с. 89; 53, с. 432; 68, с. 163; 90; с. 346; 120, с. 15; 124, с. 24; 159, с. 22; 206, с. 53; 208, с. 66; 321, с. 29; 344, с. 19; 383, с. 18; 391, с. 15];

2) нагляд розглядається як родове поняття по відношенню до контролю, який виступає засобом (способом, формою) здійснення нагляду [385, 665; 42, с. 6];

3) нагляд і контроль вживаються довільно, як доповнюючи одна одну категорії без належного розмежування («нагляд і контроль», «контрольно- наглядова діяльність», «контрольно-наглядові повноваження» «суб’єкти, що здійснюють контроль і нагляд» тощо) [26, с. 58; 31, с. 41; 55, с.25; 139, с. 236; 176, с. 10; 321, с. 49];

4) нагляд і контроль - це тотожні поняття [49, с 53; 60, с. 52; 66, с 75; 112, с. 42; 349, с. 48; 381, с. 11];

5) нагляд і контроль це різні поняття, які хоч і мають багато спільних рис, однак відрізняються між собою за низкою ознак [3; 42, с. 385; 61, с. 14; 71, с. 482; 75, с. 73; 82, с. 17; 148, с. 89; 180, с. 112; 222, с. 25; 322, с. 59; 378, с. 3; 384, с. 79].

На нашу думку, для того, щоб отримати максимально об’єктивне уявлення про співвідношення контролю за нотаріальною діяльності із наглядом, необхідно виходити із широкого та вузького підходів до його розуміння, які були наведені на початку даного підрозділу. Отже, якщо брати за основу широке трактування контролю, то нагляд необхідно розглядати як його похідну складову, невід ’ємний елемент. Водночас, якщо брати за основу звужене трактування контролю, то при такому підході контроль і нагляд слід розглядати як самостійні, рівнозначні категорії [168].

Оскільки визначений нами предмет даного дослідження має скоріше прикладний, аніж загальнотеоретичний характер, ми будемо виходити із вузького трактування контролю за нотаріальною діяльністю, що обумовлює необхідність проведення його відмежування від нагляду.

Як ми уже зазначали вище, контроль і нагляд є складовими елементами поняття контролю за нотаріальною діяльністю в його широкому розумінні, а тому їм притаманна ціла низка спільних ознак: спільна мета - забезпечення дотримання законності в діяльності нотаріусів; спільні форми реалізації - спостереження, перевірка, оцінка тощо.

Водночас, контроль за нотаріальною діяльністю має низку рис, що дозволяють відмежувати його від нагляду:

• контроль за нотаріальною діяльністю, на відміну від нагляду, є повсякденним, безперервним, систематичним;

• органи, наділені контрольними повноваженнями, мають право втручання в оперативну діяльність підконтрольних суб’єктів (анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, зупинення та припинення нотаріальної діяльності тощо);

• органи, наділені наглядовими повноваженнями, не перебувають із об’єктом контролю у відносинах підпорядкування та організаційної залежності;

• контроль за нотаріальною діяльністю полягає не лише у спостереженні за законністю її здійснення (як нагляд), але також передбачає аналіз, перевірку організації діяльності нотаріату, її доцільності та ефективності;

• органи, наділені контрольними повноваженнями, мають право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних суб’єктів (здійснення перевірок організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів; перевірок відповідності робочого місця (контори) приватного нотаріуса встановленим умовам; перевірок виконання правил нотаріального діловодства тощо);

• органи, наділені контрольними повноваженнями, мають право самостійно притягувати винних осіб до відповідальності (питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю відноситься до компетенції Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату);

• різною є правова база здійснення контролю та нагляду за нотаріальною діяльністю, а також методи, способи реалізації контрольних повноважень і їх правові наслідки.

Отже, наведені вище аргументи дозволяють зробити узагальнений висновок: контроль і нагляд за нотаріальною діяльністю - це різні правові категорії, які відрізняються між собою не лише за правовою природою, але також за змістом та організаційно-правовим механізмом реалізації.

По-одинадцяте, контроль розглядається як функція соціального (державного) управління. На сьогодні в юридичній науці такий підхід є найбільш розповсюдженим. Він отримав узагальнену назву «функціонального підходу» і в тій чи іншій інтерпретації підтримується значною кількістю науковців [17, с. 24; 22, с. 84; 23, с. 125; 25, с. 27; 39, с. 144; 41, с. 5; 53, с. 430; 57, с. 14; 67, с. 106; 141, с. 87; 157, с. 38; 164, с. 36; 342, с. 8; 346, с. 6; 356, с. 72; 371, с. 18; 383, с. 15; 390, с. 16; 400, с. 323]. Водночас, проаналізувавши обґрунтовані в науковій літературі визначення контролю як функції управління, ми помітили, що науковці вкладають у його розуміння різний зміст, акцентуючи свою увагу на тих чи інших аспектах управлінської діяльності. У зв’язку з цим, для того, щоб отримати максимально повне уявлення про особливості контролю за нотаріальною діяльністю як функції управління, пропонуємо бодай коротко зупинитись на характеристиці соціального управління загалом, і державного управління, як його різновиду, зокрема.

Традиційно, управління визначається як «цілеспрямований вплив з метою упорядкування відповідної системи та забезпечення її функціонування належним чином» [130, с. 7], «сукупність скоординованих заходів, спрямованих на досягнення певної мети» [350, с. 13]. Якщо в якості об’єкта управління виступає суспільство, люди чи їх певні спільноти, необхідно вже вести мову про «соціальне управління».

У науковій літературі соціальне управління досліджено досить ґрунтовно. Його визначають як «свідомий вплив на суспільство з метою його упорядкування, вдосконалення, розвитку» [324, с. 17], або як «цілеспрямований, організуючий вплив на людей, об’єднаних в певні соціальні спільноти, для забезпечення їх життєдіяльності» [33, с. 5] тощо. Складність організаційних відносин і зв’язків, які у своїй сукупності складають процес управління, дозволяє науковцям виділяти в його рамках низку взаємопов’язаних і взаємообумовлених управлінських функцій, кожна з яких є автономною частиною його змісту. І як би не відрізнялися між собою підходи до визначення переліку функцій управління, функція контролю виділяється завжди, що є свідченням її незаперечності та аксіоматичності [15, с. 5; 88, с. 28; 105, с. 137; 213, с. 512].

Контроль, як одна із основних функцій соціального управління, слугує засобом одержання інформації про події, що відбуваються у суспільстві і в окремих його структурах, про ступінь відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим у суспільстві приписам, у межах яких вони мають діяти. Основною метою соціального контролю є «виявлення результатів впливу суб’єктів на об’єкти, допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і регулювання, причин цих відхилень, а також визначення шляхів подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи» [17, с. 24; 23, с. 125].

Беручи за основу наведені характеристики соціального контролю, науковці обґрунтовують найрізноманітніші його визначення. Нажаль, обмежений обсяг нашого дослідження не дозволяє провести їх детальний аналіз, а тому, обмежимося лише вказівкою на найбільш поширені підходи. Отже, під соціальним контролем, як правило, розуміють:

- сукупність процесів у соціальній системі (суспільстві, соціальній групі, організації тощо), за допомогою яких забезпечуються визначені «зразки» діяльності, а також дотримання обмежень у поводженні, порушення яких негативно позначається на функціонуванні системи [23, с. 193; 359, с. 83; 364, с. 412];

- функцію управління, для якої характерна система нагляду та перевірки відповідності процесу функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням, виявлення результатів впливу суб’єкта на об’єкт, коригування допущених відхилень [14, с. 238];

- одну з основних функцій органів управління господарчим будівництвом, яка полягає у систематичній перевірці об’єктів контролю [57, с. 14];

- перевірку дотримання і виконання нормативно встановлених завдань, планів і рішень [352, с. 510];

- цілісну систему усіх соціальних регуляторів (державних або суспільних інститутів, права, моралі, звичаїв, традицій, установок) [47, с. 3] тощо.

В залежності від суб’єктів, на яких покладається здійснення соціального контролю, розрізняють два його основні різновиди: державний, що є функцією державного управління; та громадський, що є функцією громадського управління. Враховуючи правову природу нотаріату, нас більше цікавить саме державний контроль, на дослідженні якого пропонуємо зупинитись більш детально (при цьому ми не заперечуємо, а навпаки, наголошуємо на важливій ролі громадського контролю за нотаріальною діяльністю, у тому числі корпоративного).

Відразу зауважимо, що на сьогодні в науковій літературі обґрунтовується безліч підходів до розуміння сутності та змісту державного управління, в основі яких лежать різні його аспекти як комплексного і багатогранного явища: правові, загально організаційні, управлінські, політичні, економічні, психологічні тощо. Зокрема, його визначають як «керування країною усіма органами державної влади» [394, с. 88]; «одну з форм діяльності державних органів - виконавчо-розпорядчу і організуючу» [339, с. 15]; «діяльність по реалізації законодавчих, виконавчих, судових та інших владних повноважень держави задля виконання її організаційно-регулюючих і службових функцій як у суспільстві в цілому, так і у окремих його частинах» [71, с. 64], «повсякденну, врегульовану здебільшого нормами адміністративного права виконавчу й розпорядчу діяльність держави по керівництву економічною, соціально- культурною і адміністративно-політичною сферами» [151, с. 15; 162, с. 26] тощо. Неважко помітити, що незважаючи на деякі, іноді принципові відмінності у розумінні державного управління, спільним для усіх наукових підходів є визнання держави основним суб’єктом здійснення контрольної функції в суспільстві.

Наступне питання, яке варто розглянути в рамках аналізу контролю за нотаріальною діяльністю як функції державного управління, стосується визначення співвідношення між такими поняттями, як державне управління нотаріальною діяльністю і державне регулювання нотаріальною діяльністю. Відразу ж зауважимо, що на сьогодні серед науковців відсутній одностайний підхід до визначення співвідношення між державним управлінням та державним регулюванням. Узагальнення наукових поглядів дозволило нам класифікувати їх у кілька груп: 1) державне регулювання ширше за поняття державного управління [401, с. 118]; 2) державне регулювання є складовою (окрема галузь, функція) державного управління [146, с. 4; 220, с. 376]; 3) державне регулювання та державне управління є однопорядковими категоріями, що відрізняються між собою лише ступенем впливу керуючого суб’єкта [79, с. 69].

Не заглиблюючись у наукову полеміку з даного питання (оскільки це виходить за рамки предмета нашого дослідження), зазначимо, що в даній роботі ми будемо входити з розуміння державного управління як складової державного регулювання. З таких позицій розуміє ці категорії також законодавець. Так, ст. 2-1 Закону України «Про нотаріат» присвячена саме державному регулюванню нотаріальної діяльності. І хоча в ній відсутня узагальнена дефініція державного регулювання, однак досить широко визначаються його основні елементи: встановлення умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; здійснення контролю за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначення органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії, здійснюють контроль за організацією нотаріату, проводять перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначення ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; встановлення переліку додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов’язані із вчинюваними нотаріальними діями, та встановлення розмірів плати за їх надання державними нотаріусами; встановлення правил професійної етики нотаріусів [237].

Аналіз наведеного переліку свідчить, що законодавець підходить до визначення державного регулювання нотаріальною діяльністю досить звужено, фактично ототожнюючи його з державним управлінням. При цьому, основна увага зосереджується лише на двох функціях державного управління: організаційній та контрольній. Решта важливих функцій управління - такі як прогнозування, планування, організація, координація, керівництво, регулювання тощо, в Законі практично не розглядаються.

Отже, в державному управлінні нотаріатом функції контролю відводиться основна роль, що обумовлено публічно-правовою природою нотаріату, а також його організаційною залежністю від органів державної влади. У такому розумінні контроль за нотаріальною діяльністю можна визначити як одну з основних функцій державного управління у сфері нотаріату, реалізація якої спрямована на запобігання, виявлення та припинення порушень встановленого у нормативно-правових актах порядку організації та здійснення нотаріальної діяльності, своєчасне вжиття заходів, спрямованих на їх повне та своєчасне усунення, визначення законності, доцільності й ефективності надання нотаріальних послуг ,а також забезпечення ефективного функціонування та подальшого розвитку нотаріату як інституту позасудового захисту цивільних прав фізичних та юридичних осіб [167].

Окрім наведених вище одинадцяти найбільш розповсюджених підходів до розуміння сутності контролю, в спеціальній літературі можна зустріти й інші. Науковці, намагаючись надати своїм дослідженням наукову новизну, вкладають в аналізовану категорію найрізноманітніший зміст, розглядаючи її з різних позицій. Зокрема, контроль розглядається як принцип державного управління [20, с. 221]; елемент державного управління [61, с. 10]; ознака змісту державного управління [3, с. 292]; тип відносин [89, с. 138]; особливий організаційно-правовий механізм [153, с. 254]; складовий елемент

організаційної діяльності органів управління [404, с. 197]; органічний елемент функції управління [72, с. 35]; державна контролююча структура [46, с. 408]; система державних органів перевірки [201, с. 293]; сукупність регулярних і безперервних процесів [215, с. 109]; самостійна гілка влади [382, с. 3]; функція держави [14, с. 13]; захід адміністративного попередження [8, с. 235; 25, с. 86]; джерело прийняття рішення [403, с. 205]; процес аналізу результатів управлінських впливів [22, с. 84] тощо.

Є також дослідження, автори яких намагаються охопити відразу декілька підходів до розуміння сутності контролю, обґрунтовуючи в такий спосіб комплексні визначення. Так, наприклад, З. Гладун розглядає контроль як різновид діяльності, елемент системи державного управління та функцію держави [63, с. 178]; Е.А. Кочерин - як як системну і конструктивну діяльність, завершальну стадію процесу управління та невід’ємну складову процесу прийняття і реалізації управлінських рішень [144, с. 53]; Ю.М. Козлов та Л.Л. Попов - як однин з різновидів влади («четверта влада») і як функцію інших гілок влади та інструмент їх взаємодії [5, с. 11]; В. Гаращук - як форму реалізації повноважень державних органів і як засіб у механізмі стримувань і противаг у діяльності державних органів [61, с. 8].

Зазначені вище підходи не такі поширені, як проаналізовані нами вище. Однак, повністю заперечувати зроблені у їх рамках висновки не варто. Вони поглиблюють, розширюють, доповнюють загальне уявлення про контроль як про системне, складне, багатопланове і багатогранне явище. Протиріччя між ними практично відсутні, оскільки їх автори розглядають контроль з урахуванням певної сфери та предмета свого дослідження.

Таким чином, підсумовуючи викладене в даному підрозділі, можна зробити такий узагальнений висновок: контролю у чистому вигляді не існує. Він завжди обумовлений змістом конкретної управлінської діяльності. У зв’язку з цим, об’єктивно не можливо дати універсальну формулу поняття контролю, яка була б прийнятною для будь-якого роду наукових досліджень. У кожному випадку на перше місце завжди буде виходити той чи інший аспект контролю, який, в кінцевому підсумку, визначатиме напрями його дослідження. Контроль за нотаріальною діяльністю не є винятком із цього правила. Розглянувши його крізь призму різноманітних підходів до дослідження сутності контролю, ми прийшли до висновку, що найбільш обґрунтованим є його аналіз з трьох основних позицій: 1) як різновиду управлінської діяльності; 2) як форми діяльності уповноважених органів; 3) як функції державного управління [173]. Саме з таких позицій у наступних підрозділах роботи будуть дослідженні ознаки, мета, об’єкт, предмет, функції, принципи, форми, методи та інші елементи механізму здійснення контролю за нотаріальною діяльністю.

2.2.

<< | >>
Источник: МАРТИНЮК ОЛЕНА АНТОНІВНА. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗДІЙСНЕННЯ КОНТРОЛЮ ЗА НОТАРІАЛЬНОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ В УКРАЇНІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме Контроль за нотаріальною діяльністю як функція державного управління: поняття та загальна характеристика:

  1. Глава 34 Збільшення різноманітності видів громадських організацій
  2. ПРАВОВОГО СТАНОВИЩА ГОСПОДАРСЬКИХ ТОВАРИСТВ І ВИРОБНИЧИХ КООПЕРАТИВІВ
  3. Підстави та умови встановлення кримінальної відповідальності за примушування до виконання чи невиконання цивільно-правових зобов’язань
  4. 2 Форми адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні
  5. Нотаріус як особливий суб’єкт адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією
  6. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  7. ЗМІСТ
  8. Контроль за нотаріальною діяльністю як функція державного управління: поняття та загальна характеристика
  9. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  10. Г осподарсько-правове забезпечення залучення інвестицій у капітальне будівництво
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -