Система суб’єктів здійснення контролю за нотаріальною діяльністю та їх адміністративно-правовий статус

У загально філософському розумінні «об’єкт» означає категорію, що «протистоїть суб’єкту» і знаходиться із ним «у прямому взаємозв’язку» [360, с. 123; 363, с. 346]. У попередньому розділі дисертації ми довели наявність прямого і зворотного зв’язку між об’єктом, предметом та суб’єктами контролю, що дозволяє розглядати їх як елементи, які становлять серцевину, основу структури контролю за нотаріальною діяльністю, визначають його зміст і спрямованість.

Наявність взаємозв’язків між об’єктом і суб’єктами контролю, як справедливо відмічається в юридичній літературі, «поєднує їх в єдиному процесі контрольної діяльності, вказує шляхи досягнення її цілей» [318, с. 43]. Так, прямий зв’язок між об’єктом і суб’єктом передбачає безпосередній контролюючий вплив останнього, в результаті здійснення якого виконуються завдання й досягається мета контрольної діяльності у сфері нотаріату, забезпечується функціонування й розвиток даного інституту згідно моделі, визначеної законодавцем. Зворотній вплив передбачає корегування контрольної діяльності суб’єктів, чітке встановлення її меж та порядку реалізації контрольних повноважень в залежності від специфічних особливостей конкретного предмета контролю.

Отже, з викладеного вище можна зробити висновок, що об’єкт та предмет контролю визначають характер і спрямованість контролюючого впливу, а також систему суб’єктів контролю за нотаріальною діяльністю. Зважаючи на особливу роль, яка відводиться суб’єктам в системі контролю за нотаріальною діяльністю, у даному підрозділі дисертації пропонуємо більш детально зупинитись на характеристиці цього важливого структурного елемента.

У першу чергу, з’ясуємо загальнотеоретичний зміст такого поняття, як «суб’єкт». Сучасні тлумачні словники української мови визначають його відразу з кількох позицій: у філософському розумінні - як «істоту, здатну до пізнання навколишнього світу, об’єктивної дійсності і цілеспрямованої діяльності»; у книжному - як «особу, групу осіб, організацію, яким належить активна роль у певному процесі, акті»; у медичному - як «людину, що є носієм певних фізичних і психічних якостей»; у розмовному - як «особу, індивіда, індивідуума або ж людину з негативними рисами характеру, непривабливою чи підозрілою зовнішністю» [189, с.

Таке широке загальнотеоретичне тлумачення терміну «суб’єкт» обумовлює наявність значної кількості його наукових визначень як категорії науки державного управління. Зокрема, під «суб’єктом» пропонується розуміти «однопорядкову дефініцію щодо апарату управління» [2, с. 16]; «елемент (управляючу складову) системи управління, що генерує процес її функціонування» [48, с. 220]; «джерело впливу; того, хто виконує функції керівництва і впливає на об’єкт з метою переведення його у новий стан» [135, с. 10]; «структурно окреслені спільноти людей з органами управління, що формуються ними, та керівним складом» [28, с. 13] тощо.

Що стосується контрольної діяльності, то проблема однозначного тлумачення категоріального апарату тут ускладнюється одночасним використанням схожих за звучанням, однак різних за смисловим навантаженням термінів, зокрема, таких як «суб’єкт контрольних правовідносин», «суб’єкт контролю», «суб’єкт контрольної діяльності», «суб’єкт, наділений контрольними повноваженнями», «контрольні органи», «контролюючий суб’єкт», «підконтрольний суб’єкт», тощо.

На нашу думку, при вирішенні даного питання необхідно виходити з наступного:

• найбільш широке значення з усіх наведених вище дефініцій має термін «суб’єкт контрольних правовідносин», оскільки він включає в себе дві взаємопов’язані складові: суб’єктів, на яких покладено здійснення контрольних повноважень, та суб’єктів, щодо яких такі контрольні повноваження здійснюються;

• термін «підконтрольний суб’єкт», як правило, використовується для позначення суб’єктів, діяльність яких контролюють. У нашому випадку цей термін частково збігається із терміном «об’єкт контролю», оскільки окремі аспекти діяльності осіб, на яких покладається здійснення нотаріальної діяльності, є окремими складовими предмета контролю в зазначеній сфері;

• такі терміни, як «суб’єкт контрольної діяльності», «суб’єкт, наділений контрольними повноваженнями», «контрольні органи», «контролюючий суб’єкт» за своїм змістом є фактично тотожними і використовуються для позначення «визначених державою носіїв контрольних повноважень» [70, с.

З урахуванням наведених міркувань, а також з метою уникнення термінологічної плутанини, у нашому дослідженні ми пропонуємо використовувати такий термін, як «суб ’єкт здійснення контролю за нотаріальною діяльністю», який, на нашу думку, є більш виваженим з лінгвістичної точки зору.

Так хто ж такий суб’єкт здійснення контролю за нотаріальною діяльністю? Для того, щоб дати відповідь на поставлене запитання, необхідно, в першу чергу, визначити характерні риси, які притаманні даному елементу системи контролю за нотаріальною діяльністю.

По-перше, це уповноважені державою суб’єкти. Контроль за нотаріальною діяльністю здійснюється лише чітко визначеними у чинному законодавстві державними органами і посадовими особами. Такі суб’єкти або безпосередньо створюються державою (є частиною державного апарату), або діють за її дорученням. Держава не лише наділяє їх необхідними владними контрольними повноваженнями, але також створює всі необхідні умови для їх реалізації.

По-друге, межі контрольних повноважень, конкретні права та обов ’язки контролюючих органів, принципи, форми та методи їх діяльності мають відповідне законодавче закріплення. Контролюючий суб’єкт не має права виходити за межі своєї компетенції, а також використовувати не передбачені в законі способи та прийоми. Порушення цього правила може бути розцінене як незаконне втручання в нотаріальну діяльність, за що передбачено відповідну юридичну відповідальність.

По-третє, «суб’єкт здійснення контролю за нотаріальною діяльністю» - це узагальнений термін, який використовується для позначення не якогось одного конкретного суб’єкта, а цілісної системи контролюючих суб’єктів. До такої системи входять як різноманітні органи та організації, так і посадові особи, а також громадськість. При цьому, з метою забезпечення належної організації контрольної діяльності у сфері нотаріату, законодавець чітко розмежовує компетенцію контролюючих суб’єктів, закріплюючи за кожним із них один чи декілька однорідних складових елементів предмета контролю.

По-четверте, суб ’єкти здійснення контролю за нотаріальною діяльністю здійснюють послідовну та цілеспрямовану контрольну діяльність. Реалізація контрольних повноважень зажди має організований, плановий, послідовний характер і не допускає хаотичності та спонтанності. Всі контрольні дії хоч і відрізняються між собою за методикою їх проведення, однак в кінцевому рахунку спрямовані на досягнення загальної мети - підвищення якості та ефективності організації і функціонування нотаріату.

Беручи за основу визначені вище риси суб’єкта здійснення контролю за нотаріальною діяльністю, ми можемо сформулювати його авторську дефініцію. Отже, під суб’єктами здійснення контролю за нотаріальною діяльністю необхідно розуміти цілісну систему уповноважених державою органів, установ, організацій, посадових осіб, громадськості, які здійснюють послідовну та цілеспрямовану контрольну діяльність на підставі та у межах, що встановлені в чинному законодавстві, спрямовану на підвищення якості та ефективності організації і функціонування нотаріату.

Визначившись із поняттям «суб’єктів здійснення контролю за нотаріальною діяльністю» логічно буде перейти до аналізу їх системи, що є необхідною передумовою визначення ролі і місця кожного суб’єкта в системі контролю, характеристики їх повноважень, форм і методів діяльності, а також виявлення основних недоліків в їх роботі та обґрунтування найбільш оптимальних шляхів їх усунення.

Як ми уже зазначали вище, суб’єкти здійснення контролю за нотаріальною діяльністю у своїй сукупності утворюють цілісну багаторівневу організаційно-правову систему. Водночас, варто зауважити, що на сьогодні така система, так само як і функції та повноваження окремо взятих суб’єктів, перебуває на стадії свого становлення й розвитку, що обумовлено активізацією реформаційних перетворень у вітчизняному нотаріаті.

Очевидним є той факт, що вже в найближчому майбутньому відбудеться зміна векторів контрольної діяльності, логічним наслідком якої буде перерозподіл контрольних повноважень між різними суб’єктами, модернізація існуючих та поява нових форм і методів контролю. Більш детально про такі зміни мова піде в наступному підрозділі дисертації, а наразі пропонуємо більш детально зупинитись на характеристиці сучасної системи суб’єктів, на які покладається здійснення контролю за нотаріальною діяльністю.

Проаналізувавши численні законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти, ми прийшли до висновку, що на сьогодні контрольними повноваженнями у сфері нотаріату наділено значну кількість різних за своїм правовим статусом органів і посадових осіб. Традиційно, для зручності їх аналізу використовуються різноманітні класифікаційні системи. Взявши за основу найбільш поширені в науковій літературі класифікації суб’єктів, ми розробили власну багаторівневу класифікацію суб’єктів здійснення контролю за нотаріальною діяльністю.

1) За приналежністю до одної з гілок державної влади. За цим критерієм науковці, як правило, розподіляють контролюючі органи на ті, що представляють контроль з боку законодавчої, виконавчої та судової влади [182, с. 86]. Ми не можемо в повній мірі погодитись із таким підходом і вважаємо його таким, що суттєво звужує межі контролю у сфері нотаріальної діяльності. Зокрема, за межами системи суб’єктів контролю залишаються такі важливі суб’єкти, як Президент України (який не належить до жодної з гілок влади), а також органи, що здійснюють корпоративний (Нотаріальна палата України) та громадський контроль.

2) За критерієм наявності владних повноважень. За цим критерієм науковці виділяють дві групи суб’єктів контролю: ті, що наділені владними повноваженнями, тобто по суті реалізують управлінську функцію, і ті, що їх позбавлені, але наділені іншими повноваженнями в сфері нотаріальної діяльності [79, с.

3) За змістом і характером контрольних повноважень. Беручи за основу положення Закону, науковці розрізняють два види контролю за нотаріальною діяльністю: адміністративний, загальні положення якого закріплені в ст.ст. 18 та 33 Закону, та судовий, що передбачений ст. 50 Закону [373]. Відповідно до такого поділу, диференціюються також і суб’єкти контрольної діяльності.

Водночас, автори зазначеної класифікації допускають практично ті ж самі помилки, що й в попередній, а тому ми не можемо вважати її достатньо обґрунтованою, навіть не зважаючи на її законодавче підґрунтя.

4) Залежно від призначення суб’єкта контролю. За цим критерієм науковці, як правило, розподіляють контролюючі органи на ті, для яких контроль є лише одним із багатьох напрямів їх діяльності, та тих, для яких це основна діяльність [17, с. 147; 327, с. 254]. Незважаючи на те, що дана класифікація має важливе практичне значення та успішно використовується під час дослідження багатьох різновидів контрольної діяльності, у нашому випадку вимушені констатувати її неефективність та недоцільність. Річ у тім, що чинне законодавство на сьогодні не передбачає функціонування суб’єкта, основна діяльність якого спрямована на здійснення контролю саме у сфері нотаріату. Всі суб’єкти здійснюють контроль поряд із низкою інших управлінських функцій, або їх контрольні повноваження поширюються не лишена сферу нотаріату.

5) За обсягом контрольних повноважень. Це найбільш поширений критерій класифікації суб’єктів контролю, згідно якого науковці поділяють їх кілька великих груп. Як правило, називають лише дві групи суб’єктів: ті, що здійснюють загальний, і ті, що здійснюють спеціальний контроль [131, с. 104; 182, с. 61; 371, с. 81]. Однак, на нашу думку, більш обґрунтованим є підхід, за якого всі суб’єкти контролю поділяються не на дві, а на чотири групи: суб’єкти загальної, галузевої, спеціальної (функціональної або міжгалузевої) та предметної компетенції [4, с. 68]. Хоча, навіть у більш розширеній варіації зазначена класифікація охоплює лише суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю і не враховує тих, що здійснюють громадський і корпоративний контроль.

Вище, ми проаналізували лише найбільш поширені в юридичній літературі підходи до класифікації системи суб’єктів контролю, а також визначили можливість їх екстраполяції на сферу нотаріальної діяльності. Водночас, на сьогодні науковці пропонують класифікувати контролюючі органи ще за цілою низкою критеріїв, зокрема, такими як: інтерес, що представляється у суспільних відносинах; внутрішня побудова [358, с. 115]; порядок призначення керівництва; наявність структури підвідомчих підрозділів [142, с. 77]; обсяг, зміст і характер компетенції органів [3, с. 92]; територіальний масштаб діяльності [4, с. 67]; порядок вирішення підвідомчих питань [358, с. 120]; становище та місце в системі органів; порядок утворення [135, с. 137] тощо.

Однак, не зважаючи на таку велику кількість науково-обґрунтованих класифікацій суб’єктів контролю, жодна із них, на нашу думку, не спроможна в повній мірі розкрити всю різноманітність суб’єктного складу контрольної діяльності у сфері нотаріату. У зв’язку з цим, нижче пропонуємо обґрунтувати власний підхід до вирішення даного питання.

Проаналізувавши чинне законодавство, а також узагальнивши різноманітні наукові підходи, ми прийшли до висновку, що всіх суб’єктів, які здійснюють контроль за нотаріальною діяльністю, доцільно поділити на дві великі групи в залежності від характеру та змісту їх контрольних повноважень. 1) суб’єкти, що здійснюють державний контроль за

нотаріальною діяльністю; 2) суб’єкти, що здійснюють недержавний контроль за нотаріальною діяльністю. В рамках зазначених груп можна провести додаткову диференціацію суб’єктів контролю. Так, першу групу доцільно поділити на три підгрупи: суб’єкти, наділені загальною, предметною та спеціальною компетенцією в сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю. До окремої підгрупи ми відносимо суди, які здійснюють судовий контроль у сфері нотаріату. Другу групу суб’єктів доцільно поділити на дві підгрупи: суб’єкти, які здійснюють корпоративний і громадський контроль за нотаріальною діяльністю.

Запропонована нами класифікація є найбільш оптимальною, оскільки максимально повно враховує специфіку діяльності контролюючих суб’єктів. Вона має не лише важливе теоретичне значення (дозволяє проаналізувати предметне наповнення контрольних повноважень спеціалізованих контролюючих суб’єктів), але також і практичне значення (є підставою для пошуку найбільш раціональних шляхів удосконалення системи суб’єктів контролю, оптимізації їх завдань і функцій, форм і методів здійснення контролю, розвитку взаємодії та координації тощо) [170]. Водночас, виходячи із специфіки предмета нашого дослідження, нижче ми детально зупинимось на характеристиці повноважень лише першої групи суб’єктів, які здійснюють державний контроль за нотаріальною діяльністю. При цьому ми не применшуємо роль і значення корпоративного і громадського контролю у сфері нотаріату. Однак, вважаємо, що завдяки своїй специфічності недержавний контроль має бути розглянутий в окремому науковому дослідженні.

1. Суб’єкти, наділені загальною компетенцією в сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю. Дана група суб’єктів традиційно виділяється практично всіма науковцями, які займаються дослідженням контролю в різних сферах державного управління. До цієї групи, як правило, включаються всі вищі органи державної влади: Президент України, Верховна Рада України (у тому числі різні структурні підрозділи ВРУ, окремі депутати, а також Уповноважений ВРУ з прав людини), Кабінет Міністрів України. До цієї групи ми також пропонуємо відносити місцеві органи виконавчої влади, а також органи місцевого самоврядування.

Контрольні повноваження, які здійснюють суб’єкти загальної компетенції у сфері нотаріальної діяльності, мають, переважно, опосередкований характер і торкаються загальних питань контролю за організацією нотаріату. Такі повноваження спрямовані не стільки на безпосереднє здійснення нотаріальної діяльності, скільки на середовище функціонування нотаріату [85, с. 61]. Відтак, безпосередньою формою їх вираження є видання нормативно-правових актів, створення належних умов функціонування нотаріальних контор, забезпечення доступності та підвищення якості нотаріальних послуг, координація діяльності інших суб’єктів контролю, визначення основних шляхів розвитку нотаріату тощо.

1.1. Контрольні повноваження Президента України у сфері здійснення нотаріальної діяльності випливають із його загальних повноважень, які визначені в ст. 106 Конституції України [140]. Зокрема, Президент України:

1) укладає міжнародні договори України (у тому числі ті, що регулюють порядок вчинення окремих нотаріальних дій у відповідності із Розділом IV Закону); 2) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях (саме на них, згідно ст. 1 Закону, покладаються повноваження вчиняти нотаріальні дії за кордоном); 3) зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до КСУ щодо їх конституційності, а також скасовує акти Ради міністрів АРК (включаючи ті, що стосуються нотаріальної діяльності); 4) підписує закони, прийняті ВРУ, а також має право вето щодо прийнятих ВРУ законів (у тому числі тих, що регулюють організацію нотаріату); 5) видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України (згідно ст. 7 Закону, нотаріуси та посадові особи, які вчиняють нотаріальні дії, у своїй діяльності керуються в тому числі й указами та розпорядженнями Президента України [237]).

1.2. Контрольні повноваження Верховної Ради України у сфері здійснення нотаріальної діяльності обумовлюються, в першу чергу тим, що вона є єдиним органом законодавчої влади, до повноважень якого, належить прийняття законів. У той же час, згідно ст. 92 Конституції України, виключно законами України визначаються не лише права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, але також і організація та діяльність нотаріату [140]. Відповідно, система суб’єктів контролю, їх повноваження, форми, методи контролю та інші питання організації контролю у сфері нотаріату, які на сьогодні закріплені в Законі, встановлюються і можуть бути змінені саме ВРУ.

Окрім законодавчого забезпечення контролю за нотаріальною діяльністю, ст. 85 Конституції України наділяє ВРУ ще цілою низкою повноважень, які носять характер контрольних, а саме: 1) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, а також затвердження загальнодержавних програм розвитку (в тому числі розвитку нотаріату); 2) призначення за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, звільнення їх з посад, а також вирішення питання про їх відставку (зокрема, це стосується очільника головного контролюючого органу у сфері здійснення нотаріальної діяльності - Міністерства юстиції України); 3) здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України, а також здійснення парламентського контролю (в тому числі за діяльністю Міністерства юстиції України загалом, та органами нотаріату зокрема); 4) надання законом згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України (у тому числі тих, що регулюють порядок вчинення окремих нотаріальних дій у відповідності із Розділом IV Закону); 5) прийняття законів, постанов та інших актів (згідно ст. 7 Закону, нотаріуси та посадові особи, які вчиняють нотаріальні дії, у своїй діяльності керуються в тому числі законами та актами ВРУ [237]).

1.3. Найширшим колом контрольних повноважень у сфері здійснення нотаріальної діяльності з усіх суб’єктів загальної компетенції наділений Кабінет Міністрів України. Такий висновок випливає з аналізу основних функціональних напрямів його діяльності, які визначені в ст. 116 Конституції України [140], а також в Законі України «Про Кабінет Міністрів України» [298]. Так, згідно Конституції, Кабінет Міністрів України: 1) забезпечує виконання Конституції і законів України, актів Президента України (в тому числі тих, що регулюють організацію нотаріату, а також здійснення контролю за нотаріальною діяльністю); 2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (нотаріат, як зазначалося вище, є одним з інститутів, що забезпечує досудовий захист прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб); 3) розробляє і здійснює загальнодержавні програми розвитку України (в тому числі інституту нотаріату); 4) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, а також утворює, реорганізовує та ліквідовує їх відповідно до закону (у тому числі Міністерства юстиції України); 5) видає постанови і розпорядження (згідно ст. 7 Закону, нотаріуси та посадові особи, які вчиняють нотаріальні дії, у своїй діяльності керуються в тому числі постановами та розпорядженнями КМУ [237]).

Закон України «Про Кабінет Міністрів України» розширює та доповнює зазначені вище повноваження Кабінету Міністрів України у сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю. Зокрема, ст. 19 цього Закону уповноважує його на здійснення постійного контролю за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів. У сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, уряд виконує наступні повноваження, які у деякій мірі мають контрольний характер: 1) забезпечує проведення державної правової політики;

2) вживає заходів щодо захисту прав і свобод, гідності, життя і здоров’я людини та громадянина від протиправних посягань; 3) створює умови для вільного розвитку і функціонування системи юридичних послуг та правової допомоги населенню тощо.

Отже, підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що суб’єкти, які наділені загальною компетенцією в сфері здійснення контролю у сфері нотаріату, впливають на функціонування даного інституту лише опосередковано, як правило, в рамках реалізації більш загальних функцій держави [174].

2. Суб’єкти, наділені предметною компетенцією в сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю. Це найбільш група суб’єктів, яка становить серцевину, основу організаційно-правового механізму контролю в сфері нотаріату. Такі суб’єкти наділені максимально широкими контрольними повноваженнями і, на відміну від суб’єктів попередньої групи, здійснюють безпосередній вплив на підконтрольні об’єкти.

Використання прикметника «предметний» у назві аналізованої групи означає, що основна діяльність суб’єктів, які до неї входять, тісно взаємопов’язана із предметом контролю. Зазначена особливість дозволяє використовувати (однак із певними обмеженнями) для позначення даного виду контролю таку назву, як «відомчий контроль», яка є більш поширеною в юридичній літературі.

2.1. Систему суб’єктів, наділених предметною компетенцією в сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю, очолює Міністерство юстиції України, яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, в тому числі у сфері нотаріату.

Згідно п. 1 Положення про Міністерство юстиції України, Мін’юст є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України [263]. Як випливає з дослівного аналізу п. 3 Положення, сьогодні на Мін’юст покладається виконання досить широкого кола завдань, чільне місце серед яких традиційно займають ті, що пов’язані із здійсненням контролю за нотаріальною діяльністю. Зокрема, Мін’юст: забезпечує формування та реалізацію державної правової політики; організовує роботу нотаріату; здійснює протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансуванню тероризму (у тому числі щодо нотаріусів).

На виконання наведених вище завдань, законодавець наділяє Мін’юст наступними повноваженнями, які, за своїм змістом, можуть бути визначені як контрольні:

1) Здійснення державного регулювання нотаріальної діяльності, зокрема:

• встановлення умов допуску громадян та посадових осіб органів місцевого самоврядування, уповноважених на вчинення нотаріальних дій, передбачених законом, до провадження нотаріальної діяльності;

• здійснення контролю за організацією нотаріату та нотаріальної діяльності уповноважених осіб;

• керівництво державними нотаріальними конторами;

• перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства;

• видання та анулювання в установленому законом порядку свідоцтв про право на зайняття нотаріальною діяльністю;

• видання уповноваженим особам свідоцтв про право на вчинення нотаріальних дій щодо оформлення спадкових прав;

• встановлення порядку виготовлення та знищення печатки приватного нотаріуса;

• встановлення вимог до робочого місця (контори) приватного нотаріуса та уповноважених осіб;

• затвердження:

- порядку проходження стажування уповноваженими особами;

- порядку проведення перевірки організації нотаріальної діяльності державних, приватних нотаріусів та уповноважених осіб, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства;

- порядку підвищення кваліфікації працівників органів нотаріату, нотаріусів, помічників нотаріусів та уповноважених осіб;

• встановлення правил професійної етики нотаріусів;

• здійснення аналітично-методичного забезпечення нотаріальної

діяльності;

• узагальнення та регулювання нотаріальної практики;

• підготовка для нотаріусів та уповноважених осіб роз’яснень з питань, що належать до компетенції Мін’юсту;

2) Забезпечення ведення:

- Єдиного реєстру спеціальних бланків нотаріальних документів;

- Єдиного реєстру нотаріусів;

- Державного реєстру обтяжень рухомого майна;

- Спадкового реєстру;

- Єдиного реєстру довіреностей;

3) Забезпечення в установленому законодавством порядку організації доступу до єдиних та державних реєстрів, держателем яких є Мін’юст;

4) Забезпечення організації роботи:

- Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату;

- Комісії з питань застосування санкцій за порушення вимог актів законодавства, що регулюють діяльність у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму;

- комісії з питань складення іспиту із спадкового права посадовими особами органів місцевого самоврядування, уповноваженими на вчинення нотаріальних дій;

5) Здійснення підготовки нотаріально оформлених документів для їх консульської легалізації; надання консульським установам і дипломатичним представництвам допомоги з питань вчинення нотаріальних дій;

6) Проставляння апостилю на призначених для використання на території іноземних держав документах, що оформляються нотаріусами;

8) Здійснення регулювання і нагляду за діяльністю суб’єктів первинного фінансового моніторингу, в тому числі нотаріусів, шляхом проведення планових і позапланових перевірок;

9) Забезпечення надання методологічної, методичної та іншої допомоги суб’єктам первинного фінансового моніторингу, в тому числі нотаріусам;

10) Проведення у межах повноважень, передбачених законом, перевірок організації професійної підготовки працівників та керівників підрозділів, відповідальних за проведення фінансового моніторингу;

11) Інформування Держфінмоніторингу про дотримання суб’єктами первинного фінансового моніторингу, в тому числі нотаріусами, вимог законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, в тому числі про виявлені порушення та заходи, вжиті для їх усунення;

12) Внесення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю у випадках, передбачених законом тощо [263].

Як бачимо, перелік завдань Мін’юсту у сфері здійснення нотаріальної діяльності є досить широким і різноплановим. Деякі з них Міністерство здійснює безпосередньо, однак виконання більшості все ж таки делегує своїм територіальним органам та відокремленим структурним підрозділам. При цьому, як випливає з аналізу пп. 3 п. 5 Положення, за Мін’юстом зберігається абсолютне право на здійснення контролю за діяльністю таких територіальних органів [263].

2.2. З метою забезпечення ефективної реалізації Мін’юстом наданих йому повноважень у сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю, у його складі утворено спеціалізований структурний підрозділ - Департамент державної реєстрації та нотаріату.

Адміністративно-правовий статус, завдання, функції, повноваження, структура та інші питання діяльності Департаменту регулюються Наказом Міністерства юстиції України «Про затвердження Положення про Департамент державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України» від 9.03.2017 р. № 654/к. Ознайомившись із змістом зазначеного Положення, ми прийшли до висновку, що Департамент, з метою здійснення контролю за нотаріальною діяльністю, наділений цілою низкою повноважень. Зокрема, він:

• здійснює організацію та перевірку роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів та приватних нотаріусів, а також територіальних органів Мін’юсту зі здійснення ними керівництва та контролю за діяльністю державних та приватних нотаріусів, надання їм необхідної методичної та практичної допомоги, надання вказівок щодо усунення виявлених недоліків, здійснення контролю за дотриманням вимог чинного законодавства, виконанням наказів, інструкцій, вказівок з цих питань;

• узагальнює статистичну звітність про діяльність державних та приватних нотаріусів;

• розробляє та вносить керівництву Мін’юсту пропозиції щодо розміщення державних нотаріальних контор та державних нотаріальних архівів, штатної чисельності та фонду заробітної плати їх працівників;

• розробляє та вносить керівництву Мін’юсту пропозиції з питань матеріально-технічного забезпечення державних нотаріальних контор та державних нотаріальних архівів;

• здійснює підготовку пропозицій щодо зразка і опису печатки приватного нотаріуса, організації та умов її виготовлення;

• забезпечує організацію та проведення нарад та семінарів з керівниками, працівниками управлінь (відділів, секторів) нотаріату територіальних органів Мін’юсту, нотаріусами та іншими працівниками державних нотаріальних контор та архівів з питань, що належать до компетенції Департаменту;

• забезпечує організацію роботи ВККН при Мін’юсті (здійснення підготовки матеріалів, організації проведення її засідань та оформлення рішень тощо);

• здійснює розгляд документів, поданих для отримання свідоцтв (повторних свідоцтв) про право на зайняття нотаріальною діяльністю, підготовку висновків та проектів наказів Мін’юсту щодо видачі чи відмови у видачі свідоцтв (повторних свідоцтв) про право на зайняття нотаріальною діяльністю;

• здійснює попередній розгляд подань про анулювання свідоцтв про право на зайняття нотаріальною діяльністю, підготовку висновків та проектів наказів щодо анулювання свідоцтв (повторних свідоцтв) про право на зайняття нотаріальною діяльністю;

• веде Журнал реєстрації виданих свідоцтв про право на зайняття нотаріальною діяльністю;

• здійснює контроль за реєстрацією територіальними органами Мін’юсту приватної нотаріальної діяльності тощо [256].

2.3. Безпосередня реалізація наведених вище повноважень покладається на Управління з питань нотаріату, яке функціонує у складі Департаменту. До структури зазначеного управління на сьогодні входить відділ контролю у сфері нотаріату, відділ організації нотаріальної діяльності та фінансового моніторингу, а також сектор консульської легалізації та проставляння апостилю.

2.4. На місцях, функції контролю за нотаріальною діяльністю покладаються на відповідні територіальні підрозділи Мін’юсту - Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в АРК, областях, містах Києві та Севастополі. Правовою основою їх діяльності є Положення про Г оловні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затверджене Наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 р. № 1707/5.

На Головні територіальні управління юстиції покладається виконання досить широкого кола повноважень у різних сферах державного управління. Водночас, чільне місце в їх функціональній компетенції займають контрольно- наглядові повноваженням у сфері нотаріату. Зокрема, Головне територіальне управління юстиції з метою виконання покладених на нього завдань у сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю:

• Організовує роботу установ нотаріату, перевіряє їх діяльність і вживає заходів до її поліпшення;

• Здійснює керівництво державними нотаріальними конторами та перевірку організації нотаріальної діяльності державних, приватних нотаріусів та уповноважених на це посадових осіб органу місцевого самоврядування;

• Контролює дотримання нотаріусами, уповноваженими особами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання ними правил нотаріального діловодства;

• Забезпечує роботу комісії з питань застосування санкцій за порушення вимог Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню)

доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення»;

• Забезпечує і контролює діяльність нотаріального архіву щодо зберігання нотаріальних документів;

• Здійснює облік уповноважених осіб, контролює дотримання вимог щодо організації робочого місця уповноваженої особи;

• Визначає нотаріальний округ;

• Реєструє приватну нотаріальну діяльність;

• Веде та зберігає реєстраційні справи приватних нотаріусів;

• Вносить зміни в реєстраційне посвідчення та анулює його;

• Контролює дотримання вимог щодо організації робочого місця приватного нотаріуса;

• Організовує стажування уповноважених осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю з питань оформлення спадкових прав;

• Уносить подання до ВККН про допуск осіб до складання кваліфікаційного іспиту на право на зайняття нотаріальною діяльністю;

• Зупиняє, припиняє діяльність нотаріусів;

• Готує обґрунтовані подання на розгляд Мін’юсту щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю;

• Встановлює розміри плати за надання державними нотаріусами додаткових послуг правового характеру, які не пов’язані із вчинюваними нотаріальними діями, а також технічного характеру;

• Контролює обіг спеціальних бланків нотаріальних документів;

• Контролює своєчасність та правильність унесення уповноваженими особами записів до Спадкового реєстру;

• Контролює своєчасність та правильність унесення нотаріусами записів до Єдиних реєстрів, що діють у системі нотаріату;

• Здійснює аналітично-методичне забезпечення нотаріальної діяльності;

• Узагальнює та регулює нотаріальну практику;

• Г отує для нотаріусів та уповноважених осіб роз’яснення в межах своєї компетенції;

• Уносить подання до ВККН про допуск осіб, приватна нотаріальна діяльність яких не здійснювалася протягом трьох років після отримання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю і які не працювали нотаріусами, консультантами державної нотаріальної контори чи помічниками (консультантами) приватних нотаріусів, не були посадовими особами, які здійснюють керівництво та контроль за діяльністю нотаріату та які повинні підтвердити свою кваліфікацію шляхом складання нового кваліфікаційного іспиту в порядку, встановленому чинним законодавством, до подання заяви про реєстрацію нотаріальної діяльності;

• Забезпечує ведення:

- Єдиного реєстру спеціальних бланків нотаріальних документів;

- Єдиного реєстру нотаріусів;

- Державного реєстру обтяжень рухомого майна;

- Спадкового реєстру;

- Єдиного реєстру довіреностей тощо.

З метою організації своєї діяльності Головне територіальне управління юстиції:

• Організовує роботу з персоналом установ нотаріату, забезпечує підвищення кваліфікації (професійне навчання) державних службовців і працівників установ нотаріату, які не є державними службовцями;

• Складає проект зведеного штатного розпису нотаріальних контор і подає на затвердження державному секретарю Міністерства юстиції України;

• Здійснює централізований бухгалтерський облік витрат на утримання нотаріальних контор тощо [255].

2.5. Безпосередня реалізація наведених вище повноважень покладається на Управління (відділи) з питань нотаріату, які функціонують у складі відповідних Головних територіальних управлінь юстиції. До структури зазначених управлінь (відділів) на сьогодні входить відділ (сектор) організаційного забезпечення та контролю у сфері нотаріату, а також відділ (сектор) аналітично-методичного забезпечення діяльності нотаріату.

2.6. З метою забезпечення ефективної реалізації найбільш важливих завдань у сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю, в системі органів юстиції створюються спеціалізовані структурні підрозділи. Вони посідають особливе місце в системі суб’єктів, наділених предметною компетенцією в сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю, що обумовлено специфічним характером їх повноважень.

В рамках аналізу адміністративно-правового статусу спеціалізованих структурних підрозділів, особливу увагу необхідно приділити діяльності Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, яка утворюється при Мін’юсті і, фактично, діє від його імені. Завдання, функції та порядок діяльності ВККН регулюється Положенням про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату, затвердженим Постановою КМУ від 31.08.2011 р. № 923. ВККН виконує покладені на неї повноваження у складі чотирьох представників Мін’юсту та сімох нотаріусів України, делегованих Нотаріальною палатою України. Головою ВККН є Міністр юстиції.

На ВККН покладається реалізація двох основних завдань: 1) визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю; 2) вирішення питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

З метою виконання зазначених завдань, ВККН наділяється такими повноваженнями: 1) розглядає подання Мін’юсту та головних територіальних управлінь юстиції про допуск осіб, які мають намір скласти кваліфікаційний іспит на право на зайняття нотаріальною діяльністю, до його складення; 2) забезпечує проведення кваліфікаційного іспиту на право на зайняття нотаріальною діяльністю; 3) розглядає подання Мін’юсту, головних управлінь юстиції або Нотаріальної палати України про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю [254].

Проаналізувавши наведені вище завдання та повноваження ВККН, можна зробити висновок, що даний структурний підрозділ створений з метою забезпечення реалізації таких складових предмета контролю у сфері нотаріальної діяльності, як допуск громадян до здійснення нотаріальної діяльності, а також анулювання свідоцтва про право на зайняття такою діяльністю. Іншими словами, ВККН забезпечує належний професійний рівень нотаріального корпусу.

Реалізація такої складової предмета контролю у сфері нотаріату, як допуск громадян до здійснення нотаріальної діяльності, покладено на ще один структурний підрозділ Мін’юсту - Комісію з питань складення іспиту із спадкового права посадовими особами органів місцевого самоврядування, уповноваженими на вчинення нотаріальних дій. Завдання, функції та порядок діяльності Комісії визначені в Порядку проведення іспиту комісією з питань складення іспиту із спадкового права посадовими особами органів місцевого самоврядування, уповноваженими на вчинення нотаріальних дій, який затверджений Наказом Міністерства юстиції України від 25.06.2015 р. № 1075/5. Комісія діє під головуванням Міністр юстиції у складі трьох представників Мін’юсту та чотирьох нотаріусів України, які делеговані Нотаріальною палатою України.

Основні повноваження Комісії зводяться до: 1) прийняття рішення про допуск або відмову в допуску до складання іспиту; 2) проведення іспиту; 3) прийняття на підставі результатів складеного іспиту рішення про видачу (або відмову у видачі) Мін’юстом посадовим особам органів місцевого самоврядування, уповноваженим на вчинення нотаріальних дій, свідоцтва про право на вчинення нотаріальних дій щодо оформлення спадкових прав [281].

Ще одним структурним підрозділом Мін’юсту, який наділений специфічними контрольними повноваженнями у сфері здійснення нотаріальної діяльності, є Комісія з питань застосування санкцій за порушення вимог законодавства, що регулює діяльність у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення. Завдання, функції та порядок діяльності Комісії регулюється відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства юстиції України від 28.05.2015 р. № 811/5. Комісія виконує покладені на неї повноваження у складі голови (ним за посадою є керівник структурного підрозділу Міністерства юстиції України, до компетенції якого віднесені питання фінансового моніторингу) його заступника, секретаря та чотирьох членів (ними є працівники центрального апарату Мін’юсту).

До повноважень Комісії належать: 1) розгляд актів перевірок та інших матеріалів перевірок нотаріусів, документів, які підтверджують факти порушень вимог законодавства у сфері фінансового моніторингу; 2) вирішення питань про застосування до суб’єктів санкцій за порушення вимог законодавства у сфері фінансового моніторингу; 3) визначення розміру штрафних санкцій за порушення вимог законодавства у сфері фінансового моніторингу [262].

Проаналізувавши наведені вище повноваження Комісії, можна зробити висновок, що даний структурний підрозділ створений з метою забезпечення реалізації такої складової предмета контролю у сфері нотаріальної діяльності, як дотримання нотаріусами вимог фінансового законодавства.

Завершуючи дослідження системи суб’єктів, які наділені предметною компетенцією в сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю, варто декілька слів сказати про ще один її важливий елемент, такий як суб’єкти внутрішнього контролю. До таких суб’єктів відносяться власне нотаріальні органи - державні нотаріальні контори, приватні нотаріуси, державні нотаріальні архіви та уповноважені суб’єкти.

Специфічною рисою суб’єктів внутрішнього контролю є їх дуалістичне положення в загальній системі суб’єктів контролю у сфері нотаріату. З одного боку, вони самі та їхня діяльність є безпосереднім об’єктом контролю з боку інших уповноважених суб’єктів. А з іншого боку, вони наділені певними контрольними повноваженнями у сфері здійснення нотаріальної діяльності. Як правило, такі контрольні повноваження мають внутрішньо-організаційний характер і спрямовані на осіб, які здійснюють допоміжні функції під час вчинення нотаріальних дій (помічники нотаріусів, працівники нотаріального архіву, технічний персонал тощо).

Насамкінець, бодай коротко проаналізуємо ефективність роботи суб’єктів, які наділені предметною компетенцією в сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю.

Висновок з приводу ефективності роботи зазначених суб’єктів можна зробити на основі дослідження офіційних статистичних даних, а також аналітичних довідок та узагальнень Мін’юсту. У даному аспекті нас цікавить кількість проведених ними перевірок організації діяльності нотаріусів, а також прийняті за наслідками таких перевірок рішення. Як нам вдалося з’ясувати, у 2015 році управлінням юстиції загалом було проведено 2370 перевірок держнотконтор та приватних нотаріусів, у відповідності до ст. 33 Закону. При цьому, держнотконтори перевірялись 357 разів, тоді як приватні нотаріуси - 2013 разів. Найбільше перевірок було проведено в м. Києві (260), Дніпропетровській (220) та Харківській (157) областях.

За результатами перевірок державним нотаріусам загалом було винесено 39 доган, у зв’язку з порушенням ними вимог чинного законодавства. Найбільш кількість доган була винесена нотаріусам в Закарпатській області (4). Що стосується приватних нотаріусів, то в зазначений період загалом було зупинено діяльність 216 приватних нотаріусів у зв’язку з порушенням ними вимог чинного законодавства. Найбільше - в м. Києві (60), а також в Дніпропетровській (30), Київській (18) та Луганській (18) областях. Також, за результатами перевірок було направлено до Мінюсту 18 подань про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, а також відкрито 16 кримінальних проваджень проти нотаріусів (більш детально див. Додатки В і Г).

Цікаві висновки випливають також з аналізу інформаційно-аналітичних матеріалів про підсумки роботи установ нотаріату в м. Києві за 12 місяців 2016

року (Додаток Д). Зокрема, протягом 2016 року Управлінням з питань нотаріату відповідно до статті 33 Закону проведено 274 перевірки державних нотаріальних контор та приватних нотаріусів, з яких: 9 комплексних перевірок організації роботи, дотримання правил нотаріального діловодства та порядку вчинення нотаріальних дій; 238 планових перевірок організації роботи, дотримання правил нотаріального діловодства та порядку вчинення нотаріальних дій приватних нотаріусів; 19 позапланових комплексних перевірок приватних нотаріусів; 6 контрольних комплексних перевірок приватних нотаріусів; 2 позапланові перевірки приватних нотаріусів в межах предмета звернення за дорученням Мін’юсту. За результатами перевірок 66 приватних нотаріусів зобов’язано підвищити свою кваліфікацію за однією із форм, передбачених Порядком підвищення кваліфікації нотаріусів, консультантів державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, помічників приватних нотаріусів. У зв’язку з порушеннями вимог чинного законодавства протягом 2016 року зупинялась нотаріальна діяльність 61 приватного нотаріуса, з них: 47 - за результатами перевірок приватних нотаріусів; 5 - за результатами розгляду звернень; 4 - у зв’язку з направленням до Мін’юсту подання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; 2 - за ненадання документів Головному

територіальному управлінню юстиції у місті Києві для проведення перевірки; 2 - у зв’язку із відсутністю робочого місця; 1 - у зв’язку з обранням на несумісну посаду. Одному нотаріусу було винесено дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

3. Суб’єкти, наділені спеціальною компетенцією в сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю. Окрім Міністерства юстиції України, його територіальних органів та структурних підрозділів, контрольними повноваженнями у сфері здійснення нотаріальної діяльності, згідно чинного законодавства, наділяються також інші органи державної влади. Вони не пов’язані із підконтрольними суб’єктами жодними організаційними зв’язками, між ними не існує відносин влади-підпорядкування, а тому здійснюваний ними контроль іноді називають «зовнішнім», або «міжвідомчим». Органи міжгалузевої компетенції - це, як правило, спеціалізовані державні органи, що уповноважені здійснювати контроль за конкретними, досить вузькими напрямами діяльності. Зокрема, вони слідкують за виконанням встановлених ними загальнообов’язкових для всіх міністерств, відомств, підприємств, установ і організацій правил, норм і стандартів, забезпечуючи тим самим вирішення комплексних завдань, що стосуються ряду галузей, у масштабах всієї держави.

Досить детальну характеристику міжвідомчого контролю свого часу дав В.М. Гаращук. Зокрема, він справедливо відмічає, що коло питань, яке має право перевіряти органи міжвідомчої компетенції, вкрай вузьке, спеціалізоване, прив’язане до фахових завдань, покладених на них [62, с. 146]. У повній мірі погоджуючись із такими міркуваннями, ми, разом з тим, не розділяємо думку автора з приводу того, що «орган міжвідомчого контролю досліджує реалізацію конкретної функції об’єкта контролю» [62, с. 147]. Як буде доведено нижче, у сфері функціонування нотаріату органи міжгалузевої компетенції контролюють не правильність надання нотаріальних послуг (а саме це є основною функцією нотаріату), а дотримання підконтрольними суб’єктами загальнообов’язкових правил, які лише опосередковано торкаються нотаріальної діяльності, є похідними від неї.

Проаналізувавши чинне законодавство, а також правозастосовчу практику, ми прийшли до висновку, що на сьогодні спеціальною компетенцією в сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю наділено досить широке коло суб’єктів. Нажаль, обмежений обсяг нашого дослідження не дозволяє нам досить детально охарактеризувати їх повноваження. А тому, зупинимось лише на деяких із них.

3.1. Значними контрольними повноваженнями у сфері здійснення нотаріальної діяльності наділені фіскальні (контролюючі) органи.

Узагальнення чинного законодавства дозволило нам об’єднати такі повноваження у дві великі групи.

До першої групи можна віднести повноваження, пов’язані із здійсненням контролю за нотаріусами як безпосередніми платниками податків. Так, згідно підпункту 14.1.226 пункту 14.1 статті 14 Податкового кодексу України, діяльність приватних нотаріусів є одним із різновидів незалежної професійної діяльності. Відповідно, всі особи, які провадять незалежну професійну діяльність, відносяться до такої категорії платників податків, як «самозайняті особи» [217].

Згідно ст. 15 ПКУ, і приватні, і державні нотаріуси є платниками податку, а тому на них покладаються обов’язки, визначені в ст. 16 ПКУ, а саме: 1) стати на облік у контролюючих органах; 2) вести в установленому порядку облік доходів і витрат, складати звітність, що стосується обчислення і сплати податків та зборів; 3) подавати до контролюючих органів у встановленому порядку, декларації, звітність та інші документи, пов’язані з обчисленням і сплатою податків та зборів; 4) сплачувати податки та збори в установлені строки та розмірах; 5) подавати на належним чином оформлену письмову вимогу контролюючих органів (у випадках, визначених законодавством) документи з обліку доходів, витрат та інших показників, пов’язаних із визначенням об’єктів оподаткування (податкових зобов’язань), первинні документи, регістри бухгалтерського обліку, фінансову звітність, інші документи, пов’язані з обчисленням та сплатою податків та зборів; 6) подавати контролюючим органам інформацію в порядку, у строки та в обсягах, встановлених податковим законодавством; 7) виконувати законні вимоги контролюючих органів щодо усунення виявлених порушень законів з питань оподаткування та митної справи і підписувати акти (довідки) про проведення перевірки; 8) не перешкоджати законній діяльності посадової особи контролюючого органу під час виконання нею службових обов’язків та виконувати законні вимоги такої посадової особи тощо [217].

Зазначені обов’язки кореспондуються із положеннями ст. 14 Закону України «Про нотаріат», згідно якої державні нотаріальні контори і приватні нотаріуси зобов’язані вести встановлену статистичну та бухгалтерську звітність.

До другої групи необхідно відносити повноваження, які прямо не стосуються здійснення нотаріальної діяльності і спрямовані на забезпечення дотримання податкового законодавства іншими платниками податків. Для прикладу, наведемо кілька положень ПКУ:

• підпункт 170.1.5 пункту 170.1 статті 170 ПКУ - у разі вчинення нотаріальної дії щодо посвідчення договору оренди об’єктів нерухомості нотаріус зобов’язаний надіслати інформацію про такий договір контролюючому органу за податковою адресою платника податку - орендодавця за формою та у спосіб, встановлені КМУ. За порушення порядку та/або строків подання такої інформації нотаріус несе відповідальність, передбачену законом за порушення порядку та/або строків подання податкової звітності;

• пункт 172.4. статті 172 ПКУ - під час проведення операцій з продажу (обміну) об’єктів нерухомості між фізичними особами нотаріус посвідчує відповідний договір за наявності оціночної вартості такого нерухомого майна та документа про сплату податку до бюджету стороною (сторонами) договору та щокварталу подає до контролюючого органу за місцем розташування державної нотаріальної контори або робочого місця приватного нотаріуса інформацію про такий договір, включаючи інформацію про його вартість та суму сплаченого податку в порядку, встановленому ПКУ для податкового розрахунку.

• Абзац5 пункту 173.4 статті 173 ПКУ - нотаріус щокварталу подає до контролюючого органу за місцем розташування державної нотаріальної контори або робочого місця приватного нотаріуса інформацію про посвідчені договори купівлі-продажу (міни), про вартість кожного договору та про суму сплаченого податку у порядку, встановленому ПКУ для податкового розрахунку;

• пункт 174.4 статті 174 ПКУ - нотаріус за місцем розташування державної нотаріальної контори або робочого місця приватного нотаріуса та/або в сільських населених пунктах - уповноважена на це посадова особа відповідного органу місцевого самоврядування за місцем відкриття спадщини щокварталу подають до контролюючого органу інформацію про видачу свідоцтв про право на спадщину в порядку, встановленому ПКУ для податкового розрахунку. У такому самому порядку нотаріуси подають інформацію про посвідчення договорів дарування [217].

Таким чином, підсумовуючи викладене вище, можна зробити висновок, що Державна фіскальна служба України здійснює контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування та сплати податків, зборів та обов’язкових платежів як нотаріусами, так і іншими платниками податків, яким нотаріуси надають відповідні нотаріальні послуги.

3.2. Певними контрольними повноваженнями у сфері здійснення нотаріальної діяльності наділений також Пенсійний фонд України та його територіальні підрозділи(Головні управління ПФУ в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі, а також Управління ПФУ в районах, містах і районах у містах). Це обумовлено тим, що згідно пункту 5 частини першої статті 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування», платниками єдиного внеску є особи, які провадять незалежну професійну діяльність, у тому числі нотаріальну діяльність [297].

Згідно ст. 6 вказаного Закону, нотаріус, як платник єдиного внеску, зобов’язаний: 1) своєчасно та в повному обсязі нараховувати, обчислювати і сплачувати єдиний внесок; 2) вести облік виплат (доходу) застрахованої особи та нарахування єдиного внеску за кожним календарним місяцем і календарним роком, зберігати такі відомості в порядку, передбаченому законодавством; 3) допускати посадових осіб органу доходів і зборів до проведення перевірки правильності нарахування, обчислення та сплати єдиного внеску, а до проведення перевірки щодо достовірності відомостей про осіб, які підлягають загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню, та для призначення пенсій - посадових осіб органів ПФУ за наявності направлення та/або наказу про перевірку та посвідчення осіб, надавати їм передбачені законодавством документи та пояснення з питань, що виникають у процесі перевірки; 4) подавати звітність та сплачувати до органу доходів і зборів за основним місцем обліку платника єдиного внеску у строки, порядку та за формою, встановленими центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику, за погодженням з ПФУ та фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування; 5) повідомляти у складі звітності про зміну відомостей, що вносяться до Державного реєстру, про застраховану особу, на користь якої він сплачує єдиний внесок, у десятиденний строк після надходження таких відомостей; 6) у випадках, передбачених чинним законодавством, стати на облік в органі доходів і зборів як платник єдиного внеску тощо.

Контроль за дотриманням нотаріусами перерахованих вище обов’язків здійснюють ПФУ та його територіальні підрозділи, а також органи доходів і зборів. Зокрема, ПФУ, згідно ст. 12-1 Закону: 1) формує та веде реєстр застрахованих осіб Державного реєстру, здійснює заходи щодо надання інформації з Державного реєстру; 2) здійснює контроль, у тому числі спільно з органами доходів і зборів, за достовірністю відомостей про осіб, які підлягають загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню, а також здійснює інші покладені на нього контрольні функції.

3.3. Спеціальною компетенцією в сфері здійснення контролю за нотаріальною діяльністю наділено також Державну службу фінансового моніторингу України, яка на сьогодні є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення (спеціально уповноваженим органом). Так, згідно п. г ч. 2 ст. 5 Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» , нотаріусів віднесено до системи суб’єктів первинного фінансового моніторингу [240]. У зв’язку з цим, усі нотаріуси беруться на облік Держфінмоніторингом як суб’єкти первинного фінансового моніторингу.

У зв’язку із таким правовим статусом нотаріусів, виникає необхідність у здійсненні контролю за їх діяльністю в частині дотримання вимог спеціального законодавства. Характер і межі таких контрольних повноважень, у свою чергу, обумовлені компетенцією нотаріусів як суб’єктів первинного фінансового моніторингу. Зокрема, згідно ст. 8 Закону, нотаріуси забезпечують виконання обов’язків суб’єкта первинного фінансового моніторингу у разі, якщо вони задіяні у фінансовій операції для свого клієнта щодо: 1) купівлі-продажу нерухомості; 2) управління активами клієнта; 3) управління банківським рахунком або рахунком у цінних паперах; 4) залучення коштів для утворення юридичних осіб, забезпечення їх діяльності та управління ними; 5) утворення юридичних осіб, забезпечення їх діяльності (включаючи аудит) чи управління ними, а також купівлі-продажу юридичних осіб (корпоративних прав). Як випливає з аналізу зазначених повноважень, контролю у даному випадку піддаються, по суті, не дії нотаріуса, а інших осіб (фінансові операції), що вчиняються ними за участю нотаріуса.

Як випливає з аналізу ст. 14 Закону, державне регулювання і нагляд у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення щодо нотаріусів здійснює Міністерство юстиції України. Водночас, Держфінмоніторинг теж наділений широким колом контрольних повноважень у цій сфері. Такий висновок випливає з аналізу інших положень Закону. Так, згідно п. 48 ч. 1 ст. 1 цього ж Закону, фінансовий моніторинг являє собою сукупність заходів, які здійснюються суб’єктами фінансового моніторингу у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, що включають проведення державного фінансового моніторингу та первинного фінансового моніторингу. У свою чергу, первинний фінансовий моніторинг - це сукупність заходів, які спрямовані на виконання вимог Закону, нормативно-правових актів суб’єктів державного фінансового моніторингу, що включають, зокрема, проведення обов’язкового та внутрішнього фінансового моніторингу:

• обов’язковий фінансовий моніторинг - це сукупність заходів, які здійснюються суб’єктами первинного фінансового моніторингу, з виявлення фінансових операцій, що підлягають обов’язковому фінансовому моніторингу, ідентифікації, верифікації клієнтів (представників клієнтів), ведення обліку таких операцій та відомостей про їх учасників, обов’язкового звітування про них Держфінмоніторингу, а також подання додаткової та іншої інформації у випадках, передбачених Законом;

• внутрішній фінансовий моніторинг - це сукупність заходів з виявлення фінансових операцій, що підлягають внутрішньому фінансовому моніторингу, із застосуванням підходу, що ґрунтується на проведенні оцінки ризиків легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансування тероризму; ідентифікації, верифікації клієнтів (представників клієнтів), ведення обліку таких операцій та відомостей про їх учасників; обов’язкового звітування до Держфінмоніторингупро фінансові операції, щодо яких виникає підозра, а також подання додаткової та іншої інформації у випадках, передбачених Законом.

Наведені вище визначення дозволяють отримати загальне уявлення про характер і межі повноважень Держфінмоніторингу щодо здійснення контролю за нотаріальною діяльністю. З метою реалізації зазначених повноважень, Закон надає Держфінмоніторингу право вимагати від нотаріусів виконання вимог законодавства, що регулює відносини у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, і в разі виявлення порушень вимог законодавства вживати заходів, передбачених законами, а також повідомляти відповідним суб’єктам державного фінансового моніторингу, які відповідно до Закону виконують функції з державного регулювання і нагляду за суб’єктами первинного фінансового моніторингу (в нашому випадку Мін’юст).

4. Судовий контроль за нотаріальною діяльністю. Судам відводиться особливе місце в системі державних органів, які здійснюють контроль за нотаріальною діяльністю. З одного боку, це обумовлено особливим призначенням нотаріату, який є інститутом, що забезпечує досудовий захист прав і свобод громадян, територіальних громад і держави в цивільно-правових відносинах. З іншого боку, необхідно враховувати основне призначення судової гілки влади, яка покликана забезпечувати захист прав і свобод людини та громадянина. Виходячи з викладеного, виникає питання: суди здійснюють контроль саме за діяльністю нотаріуса чи за дотриманням прав людини? Відповідаючи на це питання, в першу чергу, необхідно проаналізувати чинне законодавство, а також погляди науковців.

Так, проаналізувавши численні публікації, ми помітили, що більшість науковців схиляються до думки, що суди здійснюють контроль саме за законністю вчинення нотаріальних дій, тобто їх контрольні повноваження не виходять за межі нотаріальної процесуальної діяльності [120, с. 88; 369, с. 286; 373; 380]. Обґрунтування такого висновку, як правило, стандартні: Закон України «Про нотаріат» містить лише одну статтю (ст. 50), присвячену судовому контролю за нотаріальною діяльністю. Водночас, більш детальний аналіз Закону дозволяє нам висловити певні сумніви з приводу обґрунтованості таких міркувань. Річ у тім, що в Законі міститься ще декілька положень, які дозволяють нам говорити про більш розширені межі судового контролю за нотаріальною діяльністю. На нашу думку, такий контроль здійснюється у двох основних напрямах: 1) контроль за дотриманням законності під час надання нотаріальних послуг; 2) контроль за дотриманням законності під час організації нотаріальної діяльності. Нижче, спробуємо обґрунтувати такий підхід.

4.1. Судовий контроль за дотриманням законності під час надання нотаріальних послуг. В основі судового контролю за дотриманням законності під час надання нотаріальних послуг лежить конституційне право громадян на судовий захист.

Як випливає з конституційного статусу судової гілки влади, суд є єдиним органом державної влади, на який покладається обов’язок забезпечувати захист прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина. Лише суд може винести рішення про порушення законності під час надання нотаріальних послуг. Такий висновок, випливає, зокрема, з аналізу ч. 1 ст. 50 Закону, згідно якої «нотаріальна дія або відмова у її вчиненні, нотаріальний акт оскаржуються до суду» [237].

Більшість науковців, які у своїх дослідженнях торкались питань судового контролю у сфері нотаріату, для його позначення вживають термін «судовий контроль за законністю вчинення нотаріальних дій» [120, с. 88; 369, с. 286; 373; 380]. Однак, ми не погоджуємось із таким підходом і пропонуємо використовувати для позначення даного напряму судового контролю дещо інший термін - «судовий контроль за дотриманням законності під час надання нотаріальних послуг». Виходячи з логіко-семантичного тлумачення, він має більш широкий зміст і включає в себе не лише «вчинення нотаріальних дій», але також й інші напрями нотаріально-процесуальної діяльності.

В аспекті викладеного, виникає необхідність у більш детальному дослідженні предмета судового контролю за дотриманням законності під час надання нотаріальних послуг. Відразу ж зауважимо, що на сьогодні серед науковців не досягнуто принципової єдності поглядів на це питання. Так, наприклад, Н.В. Карнарук зазначає, що «контроль судових органів за нотаріальною діяльністю стосується винятково нотаріальної процесуальної діяльності, зокрема питання правильності вчинення нотаріальних дій та відмови у вчиненні нотаріальної дії» [120, с. 89]. Аналогічну точку зору обґрунтовує у своїх роботах також К. Чижмарь [380].

Інші науковці обґрунтовують більш широкий підхід, розглядаючи в якості предмета судової діяльності три категорії справ, які пов’язані із контролем за діяльністю нотаріусів: 1) справи про визнання недійсними нотаріально посвідчених правочинів; 2) справи про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок незаконних чи недбалих дій нотаріусів; 3) справи з приводу неправильно вчиненої нотаріальної дії або відмови в її вчиненні [373].

Ми не можемо в повній мірі підтримати жодну із наведених вище точок зору. Проаналізувавши чинне законодавство, наукові погляди, а також судову практику, ми прийшли до висновку, що предметом судового контролю за дотриманням законності під час надання нотаріальних послуг може бути: 1) дотримання законності під час вчинення нотаріальної дії; 2) законність відмови у вчиненні нотаріальної дії (бездіяльність нотаріуса); 3) законність нотаріального акту. Справи про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок незаконних чи недбалих дій нотаріусів, хоч і вирішуються в судовому порядку, однак, на нашу думку, не є безпосереднім предметом контролю. Шкода сама по собі відшкодована не може бути. Рішення суду про її відшкодування завжди має вторинний характер, оскільки йому обов’язково передує доведення факту порушення законності нотаріусом.

Однією із характерних особливостей даного напряму судового контролю, який відрізняє його від контролю за дотриманням законності під час організації нотаріальної діяльності, є процесуальний порядок його здійснення. Як свідчить аналіз чинного законодавства, на сьогодні всі справи про порушення законності під час надання нотаріальних послуг вирішуються в порядку цивільно - процесуального провадження. І хоча такий підхід законодавця видається нам цілком логічним та обґрунтованим, не всі науковці підтримують його у повному обсязі. Так, наприклад, С.Я. Фурса у своєму дисертаційному дослідженні пропонує поряд із цивільно-процесуальним передбачити також додатково адміністративний порядок оскарження неправильних дій нотаріусів, які торкаються незначних за змістом спірних правовідносин [369, с. 286].

Відразу ж зауважимо, що ми категорично не погоджуємось із таким підходом. По-перше, як ми уже неодноразово зазначали, нотаріат є інститутом, що покликаний забезпечувати досудовий захист прав і свобод громадян, територіальних громад і держави в цивільно-правових відносинах. Відповідно, якщо в нотаріальному провадженні такі права та свободи не були забезпечені, наступним етапом їх захисту має стати судове оскарження. По-друге, як відомо, на сьогодні Закон висуває до кандидатів на посади нотаріусів досить високі вимоги щодо рівня їх професійної компетентності та доброчесності. При цьому такі вимоги, як ми довели в першому підрозділі роботи, постійно посилюються. Водночас, до працівників Мінюсту і його територіальних органів, на які покладається розгляд і вирішення скарг на діяльність нотаріусів, такі жорсткі вимоги не висуваються. А тому, відразу ж виникатиме питання про обґрунтованість прийнятих ними рішень.

4.2. Судовий контроль за дотриманням законності під час організації нотаріальної діяльності.

Як свідчить аналіз наукової літератури, даний напрям судового контролю за нотаріальною діяльністю є менш дослідженим, аніж попередній. Більшість науковців його ігнорує, а деякі - навіть прямо заперечують. Так, наприклад, на думку Н.В. Карнарук, «немає підстав поширювати» судовий контроль «на випадки, коли оскаржуються дії та рішення відповідних органів управління», «оскільки в даному випадку маємо класичні приклади судового контролю за органами державного управління» [120, с. 8].

Ми не підтримуємо вказаний вище підхід і вважаємо, що судовий контроль за дотриманням законності органами, на які покладено функції організації та контролю у сфері нотаріату, є одним із напрямів державного контролю за нотаріальною діяльністю (зокрема, судового). Діяльність, яка оскаржується, має безпосередній вплив на організацію нотаріату, а тому і судові рішення, прийняті за результатами розгляду скарг, володіють всіма ознаками актів контролю.

Проаналізувавши чинне законодавство, наукові погляди, а також судову практику, ми прийшли до висновку, що предметом судового контролю за дотриманням законності під час організації нотаріальної діяльності може бути: 1) законність рішень ВККН (ч. 11 ст. 10 Закону); 2) законність рішень Мін’юсту про відмову у видачі свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю (ч. 2 ст. 11 Закону) та про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю (ч. 2 ст. 12); 3) законність наказів керівника Головного управління юстиції Мінюсту в АРК, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі про зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса (ч. 3 ст. 29-2 Закону) та про припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса (ч. 4 ст. 30-1 Закону) [237].

На відміну від попереднього напряму судового контролю, судовий контроль за дотриманням законності під час організації нотаріальної діяльності здійснюється за правилами КАСУ.

Підсумовуючи аналіз системи суб’єктів здійснення контролю за нотаріальною діяльністю можна зробити висновок, що на сьогодні така система перебуває на стадії активного реформування та вдосконалення. Зокрема, разом із розширенням автономності нотаріальної системи та самостійності нотаріусів (в рамках переходу до нотаріату латинського типу) розширюються межі державного контролю за нотаріальною діяльністю, а також система суб’єктів, наділених відповідними контрольними повноваженнями. Зростає роль і значення корпоративного та громадського контролю, як основних недержавних регуляторів суспільних відносин у сфері нотаріату.

Водночас, розвиток зазначених позитивних тенденцій гальмується недосконалістю чинного законодавства. Ані діючий на даний час Закон, ані його проекти не приділяють достатньої уваги належному законодавчому регулюванню адміністративно-правового статусу суб’єктів контролю за нотаріальною діяльністю. З метою усунення зазначеного недоліку, ми пропонуємо внести зміни до чинного Закону, зокрема, доповнити його новим розділом (Розділ 1 -1), який присвятити організаційно-правовому механізму здійснення контролю за нотаріальною діяльністю. До-речі, така пропозиція отримала схвальні відгуки серед опитаних нами респондентів. Зокрема, її підтримало 61 % представників нотаріального корпусу та 67 % представників контролюючих суб’єктів.

Також, опитані нами респонденти (43 % та 56 % відповідно) наполягають на необхідності більш детального законодавчого врегулювання адміністративно-правового статусу Нотаріальної палати України, зокрема, шляхом закріплення її контрольних повноважень в окремій статті Закону. Ми в повній мірі погоджуємось із таким підходом і вважаємо, що на сьогодні законодавець невиправно мало уваги приділяє розвитку корпоративних форм контролю за нотаріальною діяльністю. Водночас, очевидно, що без розширення меж самоврядування нотаріусів не можливо говорити про повноцінний перехід до системи латинського нотаріату. Те ж саме стосується і законодавчого регулювання громадського контролю у сфері нотаріату. Даний вид контролю, на думку опитаних нами респондентів (57 % та 65 % відповідно), повністю ігнорується законодавцем, а тому громадськість неправомірно позбавлена законодавчих важелів впливу на один із найбільш важливих правозахисних інститутів.

Отже, як бачимо, система суб’єктів здійснення контролю за нотаріальною діяльністю на сьогодні ще далека від досконалості. А тому, будь-які наукові дослідження, присвячені аналізу адміністративно-правового статусу окремих суб’єктів завжди залишатимуться актуальними і матимуть високу наукову та практичну цінність.

3.2.