<<
>>

Удосконалення адміністративних процедур припинення служби в органах прокуратури

Розглядаючи у попередніх підрозділах дисертаційного дослідження процедури проходження державної служби в органах прокуратури, ми наголошували, що останнім її етапом є припинення державної служби.

Аналіз норм чинного законодавства дає нам змогу стверджувати про те, що зазначена адміністративна процедура не є досконалою, саме тому даний підрозділ дисертаційного дослідження буде присвячено визначенню можливих шляхів вдосконалення адміністративних процедур припинення державної служби в органах прокуратури. Зазначимо, що в науковій літературі визначення змісту поняття «припинення державної служби є досить дискусійним. М.І. Іншин до припинення службових відносин підходить з позиції трудового права, зазначаючи, що стосовно закінчення службово - трудових відносин використовуються терміни «припинення» та «розірвання», які, на його думку, є синонімами [96, с.418]. Однак, на нашу думку, зазначені терміни не можна ототожнювати, оскільки «розірвання» тягне за собою остаточне завершення державно - службових відносин, в той же час, як «припинення» в тому числі може передбачати тимчасове відсторонення службовця від виконуваних ним обов’язків. Відтак в рамках нашого дослідження більш доцільним є розглядати саме поняття «припинення державної служби».

Так, Ю.М. Старилов вважає, що припинення державної служби - це нормативно встановлений порядок припинення державно - службових правових відносин між державним службовцем та державним органом, які були утворені при вступі громадянина на державну службу та в процесі виконання ним посадових обов’язків [249, с. 157 - 159]. Вчений наголошує, що будь - яке припинення виконання посадових обов'язків не завжди означає припинення службових відносин. Адже припинення служби передбачає виключення державного службовця з переліку осіб, які обіймають у відповідному органі штатну посаду. У деяких випадках, продовжує автор припинення державної служби є водночас і закінченням службової кар'єри державного службовця (відставка, вихід на пенсію тощо).

В інших випадках припинення пов'язується лише зі зміною службового статусу (наприклад, вступ особи на службу до іншого державного органу). Відповідно, продовжує автор, під час припинення державної служби особа, яка проходить службу на законних підставах, утрачає свій адміністративно - службовий статус, і законодавство про державну службу щодо неї припиняє діяти [250]. На переконання А.Ф Ноздрачова під припиненням державної служби слід розуміти тимчасове або постійне припинення професійної діяльності щодо забезпечення виконання повноважень державних органів, тобто залишення державним службовцем державної посади [173, с. 466; 11].

Ю.Г. Фаєр у своєму дисертаційному дослідженні прийшов до висновку, що припинення державної служби - це відмова державного службовця від державно - службових повноважень, або відмова суб'єкта призначення державному службовцю в державно - службових повноваженнях. Автор наголошує, що поняття «припинення державної служби» набуло певних особливостей і, перш за все, необхідності чіткої законодавчої регламентації як підстав такого припинення, так і процедури його здійснення. На відміну від припинення трудового договору, при припиненні державної служби сторони мають чітко дотримуватися законодавчих приписів і не вправі здійснювати припинення за взаємною домовленістю без відповідного правового визначення [271, с.14]. Вчений відмічає, що для правовідносин, пов'язаних з припиненням державної служби, характерним є те, що: 1) для них застосовується виключно метод нормативного регулювання (застосування законів і підзаконних нормативно - правових актів), а не метод договірного регулювання; 2) державний службовець, вирішуючи питання про припинення державної служби, водночас вирішує питання щодо припинення виконання ним завдань і функцій держави; 3) їх обумовлює наявність обов'язкових сторін, якими є; суб'єкт призначення - державний орган або його апарат (посадова особа), з одного боку, і державний службовець - з іншого; 4) вони можуть виникати за ініціативи: а) суб'єкта призначення; б) державного службовця;

в) іншого державного органу, до кола повноважень якого віднесено питання припинення державної служби; г) за інших обставин, визначених чинним законодавством [271, с.8 - 9].

О.Ю. Оболенський дотримується думки, що припинення державної служби - це тимчасове або постійне припинення професійної діяльності на посаді державного службовця, тобто залишення державним службовцем посади [174, с. 234; 228]. Автор підкреслює, що припинення державної служби завжди означає припинення виконання посадових обов’язків. Однак, не кожне припинення виконання посадових обов’язків означає припинення державно - службових відносин [174, с. 234; 228].

С.Л. Кирій переконливо доводить, що будь - яке, хоч остаточне, хоч тимчасове, переривання виконання державним службовцем функцій за посадою є припиненням державної служби. Зокрема, науковець зазначає, що припинення публічної служби в українській юридичній практиці пов'язане або з тимчасовим перериванням виконання функцій посадовою особою, або з остаточним закінченням виконання таких функцій. Тимчасове переривання може здійснюватися з різних причин, які можуть мати різні юридичні наслідки. Вчений відмічає, що законодавство України для позначення цього процесу визначило термін «відсторонення» (усунення), тобто тимчасове позбавлення працівника, який перебуває у трудових правовідносинах із підприємством, установою, організацією, можливості реального здійснення ним права на працю При цьому іншим видом припинення публічної служби є остаточне закінчення виконання функцій посадовою особою органу державного управління чи органу місцевого самоврядування. Остаточне припинення публічної служби, на думку С.Л. Кирій, може бути пов'язане або зі звільненням, або у зв'язку з відставкою, що залежить від природи та рівня повноважень посадової особи державного управління чи місцевого самоврядування [104].

Переходячи до розгляду сутності поняття припинення державної служби в органах прокуратури, обов’язково слід навести думку І.І. Боршуляка, який у своєму дисертаційному дослідження, присвяченому розгляду адміністративно - правових засад проходження державної служби в органах прокуратури зазначає, що під припиненням служби в органах прокуратури слід розуміти нормативно визначений порядок звільнення особи зі служби, який завершується адміністративним актом, що видається в письмовій формі та обумовлює одночасне припинення службово - трудових відносин особи з органами прокуратури України та повноважень і статусу службовця [37, с.166].

Відтак, підсумовуючи все зазначене вище, вважаємо, що в контексті нашого дослідження слід погодитись із точкою зору С.А. Подоляки, яка зазначає, що під припиненням державної служби в органах прокуратури варто розуміти припинення державно - службових правовідносин, унаслідок чого припиняється виконання службових обов'язків і скасовується статус державного службовця. Вчена також доводить, що адміністративна процедура припинення служби в органах прокуратури - це врегульована нормами адміністративного права сукупність послідовно здійснюваних процесуальних дій працівника прокуратури й уповноважених суб'єктів (підставою для яких може бути ініціатива державного службовця, ініціатива суб'єкта призначення або настання обставин, незалежних від волі сторін), унаслідок яких припиняється виконання службових обов'язків і скасовується статус державного службовця органу прокуратури [195, с.134].

Також вважаємо за необхідне звернути увагу на поняття юридичного факту, оскільки виникнення правовідносин щодо припинення державної служби, як власне кажучи й інші відносини проходження служби, в органах прокуратури, пов’язано із наявністю відповідних юридичних фактів. В загальній теорії права юридичний факт - це конкретна життєва обставина, з якою юридична норма пов’язує виникнення, зміну або припинення правових наслідків (правовідносин) [12]. В.В. Єрьоменко визначає юридичні факти як конкретні обставини реальної дійсності (явища, стани, відносини), які визнаються правовими і з наявністю або відсутністю яких норми права пов'язують можливість виникнення, зміни, припинення правовідносин та інші правові наслідки [85, с.23]. З.В. Ромовська вважає, що юридичний факт - це місток, за допомогою якого здатність мати право переходить в реальне володіння ним, а здатність мати обов’язок перетворюється на реальну необхідність вчинення відповідної дії. Автор підкреслює, що юридичний факт - це мотор, який приводить у рух будь - які правовідносини [229, с. 324; 194]. А.С. Піголкин доводить, що юридичні факти - це передбачені в законі обставини, що є підставою для виникнення (зміни, припинення) конкретних правовідносин [189, с. 393].

О.Є. Рябов визначає чотири основні понятійні ознаки такої правової категорії як юридичний факт [230, с. 69 - 71; 87]. Перша ознака, що відрізняє юридичний факт від іншого правового явища - це його віднесення до предмету правового регулювання, здатність бути об’єктом юридичної кваліфікації на підставі норм об’єктивного права. Друга ознака полягає у тому, що юридичний факт - це об’єктивно існуюче явище соціальної дійсності, це те явище, яке пов’язує право з реальною дійсністю, сприяє прояву (дії) права за допомогою засобів механізму правового регулювання. Третьою ознакою є те, що цей фрагмент дійсності є елементом соціальної ситуації, і з правової точки зору допустимий або недопустимий. Четверта ознака полягає в здатності юридичних фактів відображати стан суспільних потреб, сполучаючись з реаліями об’єктивної дійсності, які потребують правового упорядкування [230, с. 69 - 71; 87].

В свою чергу, Н. Оніщенко та О. Зайчук пропонують наступні ознаки юридичних фактів: а) вони являють собою різні життєві обставини, умови і факти; б) вони визначаються у нормах права, точніше у гіпотезах; в) слугують неодмінною умовою виникнення, зміни чи припинення правовідносин;

г) тягнуть за собою суб’єктивні права і юридичні обов’язки учасників правовідносин; д) забезпечуються державним примусом [90, с. 447]. На думку В.М. Синюкова, визначення юридичного факту повинно включати в себе наступні ознаки: по - перше, законність, тобто зв'язок з нормою права; по - друге, обґрунтованість, тобто адекватне відображення реального явища; по - третє, спроможність спричиняти правові наслідки». Виходячи з цього, В.М. Синюков формулює таке визначення юридичного факту: «юридичний факт є реальна життєва обставина, виражена у системі спеціальних юридичних ознак, яка є юридичною підставою настання правових наслідків [240, с.9].

В контексті нашого дисертаційного дослідження слід вказати точку зору

О.Ю. Оболенського, який досить детально окреслює підстави припинення службових відносин, а також відмічає, що усі вони за своєю юридичною природою є юридичними фактами, та класифікує їх таким чином [174, с. 233; 228]:

1. Юридичні факти - події, обставини, які породжують підстави для припинення державної служби і не залежні ні від державного службовця, ні від органу державної влади, до компетенції якого входить прийняття і звільнення державного службовця (до них належать: загибель державного службовця при виконанні службових обов'язків; невідома відсутність державного службовця, що визначена у встановленому порядку; смерть державного службовця).

2. Юридичні факти - дії органу державної влади (посадової особи), до компетенції якого входить прийняття і звільнення державного службовця, спрямовані на припинення державно - службових відносин. Це усі види звільнення з ініціативи органу (керівника органу).

3. Юридичні факти - дії державного службовця, спрямовані на припинення державно - службових відносин з державним органом. До них належать усі види звільнення з ініціативи державного службовця.

4. Юридичні факти - дії органу державної влади і державного службовця [174, с. 233; 228].

Таким чином, під юридичними фактами припинення державної служби в органах прокуратури слід розуміти сукупність факторів (підстав, умов, обставин), визначених чинним законодавством України, настання яких тягне за собою припинення служби в органах прокуратури. Також, на основі зазначених вище точок зору науковців, можемо надати авторське бачення щодо визначення сутності поняття «адміністративних процедур припинення служби в органах прокуратури». Відтак, під зазначеним терміном слід розуміти встановлений чинним законодавством порядок дій, які відповідно до норм чинного законодавства України мають вчинити обидві сторони державно - службових правовідносин для настання конкретного юридичного факту - припинення державної служби в органах прокуратури України.

Однією із найважливіших адміністративних процедур є визначення підстав для припинення державної служби. В цьому контексті слушною є точка зору С.В. Бобровник, автор зазначає, що сукупність передбачених умов, фактів, обставин і передумов, що забезпечують настання юридичних наслідків. При цьому юридична підстава має нормативне закріплення, визначений зміст, вичерпний характер, враховує особливості певного випадку та породжує юридичні наслідки [286, с.552].

Відтак, переходячи безпосередньо до розгляду підстав припинення державної служби в органах прокуратури обов’язково слід відзначити, що їх особливість полягає у тому, що вони регулюються як нормами трудового права, зокрема мова йде про Кодекс законів про працю України, так і нормами адміністративного права - Закони України: «Про прокуратуру», «Про державну службу» і т.д. Аналіз зазначених вище нормативно - правових актів дає нам можливість виокремити наступні групи підстав припинення державної служби в органах прокуратури: загальні, які включають припинення служби за ініціативою працівника та за ініціативою відповідного державного органу (в особі її керівників); та припинення державної служби за обставин, що не залежать від жодної із сторін державно - службових відносин (спеціальні підстави).

Так, прикладом припинення державної служби в органах прокуратури з ініціативи прокурорського працівника є звільнення його за власним бажанням. Відповідно до ст. 38 КЗпП України, працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні. Якщо заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу (переїзд на нове місце проживання; переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість; вступ до навчального закладу; неможливість проживання у цій місцевості, підтверджена медичним висновком; вагітність; догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічного віку або дитиною - інвалідом; догляд за хворим членом сім'ї, відповідно до медичного висновку, або інвалідом І групи; вихід на пенсію; прийняття на роботу за конкурсом, а також з інших поважних причин), власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник [116; 195, с.133].

Щодо підстав звільнення працівника прокуратури за ініціативи керівника зазначеного органу державної влади, то відповідно до статті 40 Кодексу законів про працю України, такими підставами є: зміна в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідація, реорганізація або перепрофілювання органу, установи, скорочення кількості або штату працівників; виявлені невідповідності державного службовця обійманій посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації або стану здоров'я, які перешкоджають продовженню цієї роботи, а так само в разі скасування допуску до державної таємниці, якщо виконання покладених на нього обов'язків вимагає доступу до державної таємниці; систематичне невиконання службовцем без поважних причин обов'язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку, якщо до нього раніше застосовувалися заходи дисциплінарного стягнення [116].

В рамках нашого дослідження ми не будемо приділяти детальну увагу нормам трудового права, адже в зазначених актах визначаються лише загальні підстави для припинення державної служби. Саме тому більш змістовно розглянемо норми адміністративного права, в яких визначаються спеціальні підстави для припинення державної служби в органах прокуратури. Так, у статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року [219, ст.51] зазначено, що прокурор звільняється з посади у разі:

1) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я. Прокурор може бути звільнений з посади в разі неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я за наявності медичного висновку, який надається медичною комісією, утвореною центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я, або за рішенням суду, яке набрало законної сили, про визнання прокурора обмежено дієздатним чи недієздатним;

2) порушення ним вимог щодо несумісності, передбачених статтею 18 Закону України «Про прокуратуру», тобто перебування на посаді прокурора несумісне з обійманням посади в будь - якому органі державної влади, іншому державному органі, органі місцевого самоврядування та з представницьким мандатом на державних виборних посадах;

3) набрання законної сили судовим рішенням про притягнення прокурора до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення, пов’язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»;

4) неможливості переведення на іншу посаду або відсутності згоди на це у зв’язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі;

5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього;

6) припинення громадянства України або набуття громадянства іншої держави. Прокурор не може продовжувати здійснювати свої повноваження з моменту припинення громадянства України або встановлення у поданні Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів факту набуття прокурором громадянства іншої держави;

7) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням;

8) неможливості подальшого перебування на тимчасово вакантній посаді;

9) ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури [219, ст.51].

Від так, зазначені вище положення підтверджують нашу тезу стосовно поділу підстав припинення державної служби на три групи, які ми визначали вище. Розглянемо їх більш детально в рамках адміністративного права:

1. Припинення державної служби за ініціативою державного службовця. В юридичній літературі зазначається, що звільнення за власним бажанням - є проявом свободи та волі особи. В.І. Міронов доводив, що звільнення за власної ініціативою працівника пов’язано з принципами свободи праці та заборони примусової праці, які дозволяють працівникам вільно розпоряджатися своїми здібностями до праці. У свою чергу роботодавець зобов’язаний не чинити перешкод працівникам під час їх розпорядження своїми здібностями до праці, у тому числі під час вирішення питання про звільнення працівника за власним бажанням [160, с. 60-61]. М.В. Лушнікова переконана, що звільнення за власним бажанням формально вкладається в межі правомірної поведінки, однак при цьому порядок (способи) реалізації трудових прав не відповідає принципам права і сприяє зловживанню правом із боку працівника [147, с. 179]. Відповідно до статті 58 Закону України «Про прокуратуру» від 2014 року, прокурор, незалежно від мотивів, має право подати заяву про звільнення з посади за власним бажанням у будь - який час свого перебування на посаді. Дана заява подається особі, уповноваженій Законом приймати рішення про звільнення прокурора. Прокурор продовжує здійснювати свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення [219, ст.58].

На підставі аналізу норм чинного законодавства України можемо із впевненістю стверджувати, що процедура припинення державної служби в органах прокуратури за власним бажанням має певні недоліки. Зокрема, на нашу думку, в першу чергу слід вказати положення статті 58 Закону України «Про прокуратуру» від 2014 року, де йдеться мова про те, що: «прокурор продовжує здійснювати свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення». На нашу думку, зазначену частину вказаної статті слід виключити із Закону України «Про прокуратуру». Натомість варто зазначити що: «Особа, що подала заяву про звільнення з органів прокуратури України за власним бажанням, відсторонюється від виконання нею своїх службових повноважень до того, часу, поки не буде прийнято рішення про її звільнення, або працівник, який подав відповідну заяву, сам її не відкликає». Закріплення такого положення є необхідним, оскільки на нашу думку, особа, що має намір залишити таку відповідальну посаду, не може використовувати свої повноваження, адже рівень довіри до неї дещо знижується, так як працівник, що має намір звільнитись, матиме можливість використати свої повноваження у власних корисливих інтересах.

Ще одним спірним моментом є те, що у Законі України «Про прокуратуру», на відміну від Закону України «Про Державну службу», не визначено положення про те, що прокурор, який має намір звільнитися за власним бажанням, протягом 14 днів має право відкликати свою заяву. Щодо зазначеного недоліку слушно у своєму дисертаційному дослідженні зазначає І.І. Боршуляк, автор прийшов до висновку, що відсутність законодавчого закріплення такого положення може створювати неоднозначність правозастосування, тому, з метою уникнення цього, науковець пропонує ч. 1 ст. 58 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697 - VII доповнити абзацом другим з таким формулюванням: «Прокурор має право відкликати свою заяву про звільнення до закінчення терміну попередження, і звільнення в такому разі не відбувається» [37, с.154 - 155]. Однак, ми в свою чергу переконані, що протягом зазначеного періоду, працівника прокуратури має бути відсторонено від виконання ним своїх обов’язків. Під відстороненням працівника від роботи слід розуміти призупинення виконання ним своїх трудових обов'язків за рішенням уповноважених на це компетентних органів за підстав, передбачених законодавством [268]. При відстороненні службово - трудові відносини працівника з державним органом не припиняються, тому тут не йдеться про звільнення з роботи. Однак при цьому працівник тимчасово не допускається до виконання своїх трудових обов'язків. Таким чином, звільнення за власним бажанням, є найпоширенішою підставою припинення державної служби в органах прокуратури, однак, навіть за таких обставин, вона не позбавлена певних недоліків, які потребують негайного вирішення.

2. Припинення державної служби за ініціативою державного органу. Відповідно до Закону України «Про прокуратуру», подання про звільнення прокурора з посади вноситься Вищою радою юстиції або Кваліфікаційно - дисциплінарною комісією прокурорів у визначених законом випадках. Подання обов’язково повинно містити конкретні обґрунтування причин звільнення, з долученням копій відповідних документів. Прийняття рішення про звільнення прокурора з посади здійснюється особою, уповноваженою Законом приймати рішення про звільнення прокурора, виключно на підставі та в межах подання Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів чи Вищої ради юстиції [219, ст.58]. Особами, які в установленому Законом України «Про прокуратуру» від 2014 року мають право приймати рішення про звільнення прокурора з посади, є [219]: Генеральний прокурор України - щодо прокурорів Генеральної прокуратури України; керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури - стосовно прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; керівник регіональної прокуратури - щодо прокурорів відповідної регіональної прокуратури та прокурорів місцевих прокуратур, які розташовані у межах адміністративно - територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної регіональної прокуратури; військовий прокурор регіону - стосовно прокурорів відповідної військової прокуратури регіону та прокурорів військових прокуратур гарнізонів, розташованих у межах адміністративно - територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної військової прокуратури регіону [219]. Копії наказів про звільнення з посад, у семиденний строк надсилаються до Генеральної прокуратури України. Копії наказів про звільнення посадових і службових осіб органів прокуратури з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», у той же день надсилаються до кадрового підрозділу Генеральної прокуратури України [213].

В рамках розгляду проблемного питання, що представлено в даному підрозділі дисертаційного дослідження, зазначимо, що серед науковців досить дискусійним є питання відносно необхідності здійснення подання щодо припинення державної служби Генеральним прокурором України до Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокуратури. Зазначимо, що у Положенні «Про порядок роботи Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів» від 28 квітня 2016 року, зазначається, що «Комісія за зверненням Верховної Ради України при вирішенні питання про припинення повноважень Генерального прокурора України внаслідок висловлення йому недовіри Верховною Радою України надає висновок щодо виконання Генеральним прокурором України своїх професійних обов’язків» [198]. На підставі та в межах подання Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів чи Вищої ради юстиції Президент України видає указ про звільнення Генерального прокурора України з посади [219].

Вважаємо, що дане проблемне питання має два аспекти. По - перше - це політичний, відповідно до якого здійснення подання до Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокуратури щодо припинення державної служби Генеральним прокурором України є зайвою процедурою. На нашу думку, в даному випадку процес звільнення Генерального прокурора України просто затягується, адже якщо Верховною Радою України було прийнято рішення про висловлення недовіри до зазначеної посадової особи, то висновок Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів чи Вищої ради юстиції досить часто може носити лише формальний характер. У цьому випадку достатнім є погодження рішення Верховної Ради та Президента України, який видає наказ про звільнення Генерального прокурора.

Але якщо розглядати це питання з юридичної точки зору, то подання щодо припинення державної служби Генеральним прокурором України до Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокуратури є просто необхідною процедурою. Зазначене обумовлюється тим, що у Комісії займають посади професіонали, які володіють достатніми знаннями та об’ємом інформації, що дозволяє їм об’єктивно оцінити роботу Генерального прокурора України (мається на увазі: ефективність виконання ним своїх посадових обов’язків, чи порушувались ним Закони України, Присяга і т.д.). В той же час, більшість депутатів не мають необхідних знань, та не завжди володіють достатнім об’ємом інформації щодо діяльності Генерального прокурора. Саме тому висловлення «недовіри» до зазначеної посадової особи не може стати підставою для його звільнення із займаної посади, воно лише може бути основою для здійснення перевірки збоку уповноважених органів щодо діяльності Генерального прокурора України. Відтак, в цьому контексті постає цілком логічне питання: що мається на увазі під «недовірою», що включаю дане поняття? Таким чином, можемо із впевненістю стверджувати, що подання до Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокуратури щодо припинення державної служби Генеральним прокурором України є вкрай важливою та необхідною процедурою..

3. Третя група підстав - спеціальні. Наявність таких підстав не залежить напряму ані від працівника, ані від органу прокуратури. Такими, підставами, на нашу думку, є: досягнення прокурором граничного віку щодо перебування на зазначеній посаді (мається на увазі досягнення пенсійного віку); смерть прокурора, виникнення інших обставин, що перешкоджають проходженню державної служби відповідно до законодавства, а саме: порушення ним вимог щодо несумісності, передбачених у ст. 18 Закону України «Про прокуратуру» від 2014 року; набрання законної сили судовим рішенням про притягнення прокурора до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення, пов’язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про запобігання корупції»; неможливості переведення на іншу посаду або відсутності згоди на це у зв’язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі; набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; припинення громадянства України або набуття громадянства іншої держави; неможливості подальшого перебування на тимчасово вакантній посаді [37, с. 155; 219].

Разом із тим, незважаючи на такий вичерпний перелік підстав для припинення державної служби в органах прокуратури України, на нашу думку, до зазначеного переліку обов’язково слід додати таку підставу, як порушення Присяги прокурора України. В цьому контексті слушно зазначає С.М. Козін, автор у своєму науковому дослідженні, присвяченому проблемам звільнення з посади за порушення присяги державного службовця, наголошує, що «питання звільнення державного службовця за порушення присяги сьогодні стало предметом розгляду судових справ інстанціями всіх рівнів, що свідчить про порушення чинного законодавства при застосуванні норм, що регулюють питання притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності» [118, с.172]. Окрім цього, автор робить висновок, що у зв’язку з відсутністю чіткого регулювання процедури такого звільнення наслідком на практиці є неоднозначне застосування норм законів та підзаконних нормативно - правових актів [118, с.172]. Зазначене є актуальним і для органів прокуратури.

Аналізуючи чинне законодавство України відзначимо, що Присяга по своїй суті не встановлює відповідних юридичних обов’язків за допомогою правових норм, вона по суті є клятвою (зобов’язанням) бути вірним державі і

народу України. В Законі України «Про прокуратуру» від 2014 року вказано, що прокурор зобов’язаний неухильно додержуватися присяги прокурора. Крім того, нормами зазначеного нормативно - правового акту визначено, що за порушення Присяги прокурор несе відповідальність передбачену законом, а одним із найжорсткіших покарань є звільнення працівника з органів прокуратури. Наша пропозиція полягає у тому, щоб за порушення Присяги прокурора наступав лише один можливий вид дисциплінарної відповідальності, а саме - звільнення. Ми переконані, що якщо особа, займаючи таку відповідальну посаду, що передбачає наявність широкого кола прав та повноважень, скоїла порушення не тільки встановлених норм права, а й моральних норм та принципів (які вона урочисто обіцяла дотримуватись), то така людина не гідна бути працівником прокуратури України, а державно - службові відносини з нею мають бути негайно припинені. Зазначене стосується працівників органів прокуратури всіх рівнів. Відтак, із викладеного вище слідує, що внесення відповідних змін до чинного законодавства України сприятиме тому, що будь - яке порушення Присяги прокурора України стане підставою для звільнення працівника із відповідної посади. Зазначене, на нашу думку, дозволить покращити якість і сумлінність праці службовця, а також попередити велику кількість правопорушень під час реалізації функцій, що покладено на прокурора нормами чинного законодавства України.

В рамках удосконалення адміністративних процедур припинення служби в органах прокуратури обов’язково слід розглянути дисциплінарну відповідальність, як одну із підстав припинення державної служби в зазначеному органі державної влади. Так, відповідно до статті 43 Закону України «Про прокуратуру» [219], прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: 1) невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків [219]; 2) необгрунтоване зволікання з розглядом звернення [219];

3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень [219]; 4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру [219]; 5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури [219]; 6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики [219];

7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку [219];

8) втручання чи будь - який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення [219];

9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості [219].

Із зазначеного вище можемо констатувати, що законодавець надає досить вичерпний перелік підстав за наявності яких працівника прокуратури може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Однак, наголосимо, що нормами чинного законодавства України [219], яке спрямовано на регулювання процедури припинення служби в органах прокуратури, не визначено конкретних дисциплінарних проступків за яких службовця може бути звільнено із займаної посади. Слід вказати, що у Законі України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року [219] вказується, що за результатами дисциплінарного провадження Кваліфікаційно - дисциплінарною комісією прокурорів може бути прийнято рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора (крім Генерального прокурора України) у разі [219]: 1) якщо дисциплінарний проступок, вчинений

прокурором, має характер грубого порушення; 2) якщо прокурор вчинив дисциплінарний проступок, перебуваючи у статусі прокурора, який притягувався до дисциплінарної відповідальності [219].

Зауважимо, що якщо стосовно другого пункту все досить зрозуміло, то відносно першого є деякі зауваження. Так, в жодному нормативно - правовому акті, що спрямовано на регулювання процедури припинення державної служби в органах прокуратури України, не визначено, що представляє собою «грубе порушення», які його складові елементи, які характерні ознаки йому притаманні і т.д. І.І. Боршуляк у своєму дисертаційному дослідженні зазначає, що вдалим прикладом нормативного закріплення переліку грубого порушення службової дисципліни є пункти 58 та 59 «Дисциплінарного статуту служби цивільного захисту» затвердженого Законом України від 05 березня 2009 року. Так, у статті 58, зазначеного нормативно - правового акту вказується, що грубим дисциплінарним проступком вважається факт грубого порушення службової дисципліни, що не містить ознак кримінального правопорушення, а саме: невихід на службу без поважних причин; порушення встановленого керівником органу чи підрозділу цивільного захисту розпорядку дня; вживання алкогольних напоїв чи наркотичних засобів у службовий час, прибуття на службу в нетверезому стані чи стані наркотичного сп'яніння; порушення статутних правил несення служби; невиконання наказів та розпоряджень начальників, що призвело до неготовності до дій за призначенням та зриву виконання покладених на орган чи підрозділ цивільного захисту завдань; порушення вимог законів та інших нормативно - правових актів, що призвело до псування або втрати закріпленого майна, обладнання та техніки, інших матеріальних збитків, а також завдало шкоди здоров'ю особовому складу органу чи підрозділу цивільного захисту або іншим особам; самовільне відлучення курсантів (слухачів) з розташування навчального закладу; невиконання індивідуальних планів роботи науковим, науково - педагогічним, педагогічним складом, ад'юнктами, докторантами» [37, с. 159; 209]. Таким чином, підсумовуючи все вказане вище, вважаємо, що є доцільним закріплення на законодавчому рівня грубих дисциплінарних правопорушень, що тягнуть за собою припинення державної служби працівниками прокуратури. Зазначене не лише спростить діяльність Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів, а й сприятиме більш чіткому розумінню працівниками прокуратури підстав, за яких їх може бути звільнено із державної служби у зазначеному органі.

Розглядаючи адміністративні процедури припинення державної служби в органах прокуратури обов’язково слід вказати те, що чинним законодавством України неврегульованим є питання визначення порядку передачі справ особи, що звільняється, людині, яка тимчасово чи постійно буде виконувати його обов’язки. В даному випадку слід закріпити порядок дій, які мають вчинити обидві особи. Зокрема мова йде про те, що від працівника, що звільняється зі служби з органів прокуратури мають бути прийняті всі його справи, які знаходяться в роботі, чи вже є закритими. Так при передачі документів мають бути перевірені: по - перше, наявність всіх необхідних документів; по - друге, повнота заповнення зазначених документів (наявність всіх підписів в документах, всіх сторінок справ і т.д.). Закріплення зазначеного вище на законодавчому рівні, на нашу думку, позитивно відобразиться на процедурі припинення державної служби працівником в органах прокуратури. Адже у разі виявлення певних недоліків у діяльності прокурора, що має намір звільнитися, може бути змінено підстави для звільнення зазначеного службовця.

Останнім етапом процедури звільнення працівника органів прокуратури є видання наказу чи прийняття рішення відповідним органом влади (керівником державної служби в органі), де мають зазначатися причини звільнення публічного службовця, а також строки і порядок оскарження цього рішення. У випадку звільнення державного службовця за рішенням органу влади, коли ліквідовується посади йому, як правило, виплачується вихідна допомога [109, с.210]. Повноваження прокурора, крім Генерального прокурора України, у зв’язку з рішенням Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора припиняються: 1) з дня, наступного за днем завершення строку на оскарження цього рішення, - якщо рішення не було оскаржено; 2) з дня, наступного за днем набуття статусу остаточного рішенням органу, до якого було оскаржено рішення Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів, - якщо рішення було оскаржено, однак скарга була відхилена [219, ст.61].

Особливу увагу, на нашу думку, слід звернути на процедуру оскарження рішення Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів щодо накладання дисциплінарного стягнення, результатом якого стало припинення державної служби в органах прокуратури. Оскарження - це звернення (активна дія) громадянина або колективу громадян до компетентного органу з метою захисту (поновлення) порушених прав і законних інтересів [36]. Так, відповідно до Положення «Про порядок роботи Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів» від 28 квітня 2016 року, прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради юстиції протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення [198]. На нашу думку, строк, що дається для оскарження працівнику прокуратури є занадто великим, вважаємо що його необхідно скоротити до 10 робочих днів, як це зазначено у Законі України «Про державну службу» від 2015 року [208]. Скарга на рішення Комісії про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності подається до Вищої ради юстиції через секретаріат Комісії. Скарга на інше рішення Комісії, визначене у пункті 3 розділу V Положення «Про порядок роботи Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів» (про відмову в зарахуванні кандидата до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів; про притягнення прокурора до дисциплінарної

відповідальності), подається безпосередньо до суду. Зазначимо, що подання адміністративного позову до суду на рішення Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів про притягнення прокурора до дисциплінарної

відповідальності або про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора не зупиняє дію такого рішення, але суд у порядку забезпечення адміністративного позову може відповідною ухвалою зупинити дію рішення Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності або про неможливість подальшого перебування особи на посаді [219, ст.50].

Таким чином, підсумовуючи все зазначене у даному підрозділі дисертаційного дослідження хотілося б наголосити на необхідності суворого дотримання відповідних адміністративних процедур припинення державної служби в органах прокуратури. В ході нашого дослідження ми неодноразово підкреслювали, що зазначена процедура має цілий ряд недоліків, більшість з яких пов’язана із визначення підстав щодо припинення державної служби працівниками прокуратури. В цьому контексті слушною є думка А.В. Кірмача, який прийшов до висновку, що для становлення в Україні стабільної державної служби також потрібно врегулювати питання припинення державної служби, зокрема на законодавчому рівні слід закріпити вичерпний перелік підстав для звільнення державного службовця, а також чітко розмежувати підстави припинення державної служби: позбавлення статусу службовця, звільнення з посади державної служби за рішенням керівника служби в органі, та звільнення з посади державної служби за власним бажанням службовця, а також відставку вищих службовців [109, с. 203]. Завершуючи дослідження відзначимо, що запропоновані нами шляхи удосконалення адміністративних процедур припинення служби в органах прокуратури не претендують на вичерпність, однак, на нашу думку, саме вирішення зазначених проблем, та запровадження відповідних пропозицій у практичну діяльність, дозволить значно спростити та покращити процедуру припинення державної служби в органах прокуратури.

<< | >>
Источник: АНДРІЄВСЬКА ЮЛІЯ ІГОРІВНА. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме Удосконалення адміністративних процедур припинення служби в органах прокуратури:

  1. ПЕРЕЛІК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:
  2. Тема 9. Суспільно-політичний устрій і право на українських землях у складі імперій
  3. 2.1. Теоретико–правові засади діяльності міліції, інших правоохоронних органів по забезпеченню реалізації правового статусу неповнолітніх.
  4. Правові засади попередження та протидії адміністративним правопорушенням в Україні та їх місце в системі адміністративного примусу
  5. 3.1. Використання зарубіжного досвіду в удосконаленні механізму попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  6. Поняття, ознаки та система суб’єктів оперативно-розшукової діяльності
  7. Інформаційно-аналітичні системи
  8. ЗМІСТ
  9. ВСТУП
  10. Удосконалення адміністративних процедур припинення служби в органах прокуратури
  11. Процедури прийняття та реалізації управлінських рішень в органах прокуратури
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -