3.1. Використання зарубіжного досвіду в удосконаленні механізму попередження та протидії адміністративним правопорушенням

Вивчення зарубіжного досвіду попередження і протидії скоєнню адміністративних правопорушень має суттєве значення для подальшого вдосконалення відповідної діяльності в Україні; це пояснюється причинами як інструментального, так і методологічного й навіть ідеологічного значення.

У попередніх розділах роботи значну увагу у висвітленні основних елементів механізму попередження і протидії адміністративним правопорушенням приділено діяльності органів внутрішніх справ, з огляду на традиційні і сучасні форми такої діяльності; це зрозуміло, оскільки система ОВС є основним і непересічним чинником підтримки системного порядку в повсякденному житті громадян і протидії насильницьким посяганням на їх недоторканність, безпеку, майнові й особисті немайнові права тощо.

Починаючи дослідження зарубіжного досвіду попередження адміністративних правопорушень, слід зазначити, що в більшості зарубіжних країн відсутні кодекси про адміністративні правопорушення. Правовою основою адміністративної діяльності, поряд з іншими нормативними актами, визнаються кримінальні та кримінально-процесуальні кодекси. У зв’язку із цим компетенція поліції зарубіжних країн у деяких питаннях є ширшою, ніж в Україні [67, с. 7-8.; 2, с. 49-50]. Якщо, зокрема, згадувати про заходи запобігання і припинення правопорушень, то поліція зарубіжних країн (США, Великобританія, Франція, Німеччина, Італія) використовує затримання та арешт правопорушника; особистий огляд та обшук, огляд та обшук речей та документів; вилучення речей та документів, затримання транспортних засобів, відсторонення водіїв від керування ними, застосування сили та спеціальних засобів і вогнепальної зброї, якщо іншими мірами правопорушення припинити неможливо. Поліція більшості зарубіжних країн не використовує такий захід, як адміністративне затримання. Громадянин заарештовується поліцією, доставляється до поліцейської дільниці, де оформляються необхідні процесуальні документи і після цього доставляється до суду. Суд вирішує питання про подальше затримання чи звільнення з-під варти [68, с. 158-168].

Детально дослідив процедурне адміністративне деліктне законодавство окремих європейських держав О. Банчук. Зокрема, він установив таке.

Належність правовідносин щодо порушення порядку в Німеччині до широкого карного права зумовлює поширення загальних положень Карного процесуального кодексу на провадження у справах про порушення порядку, яке сам Закон про порушення порядку йменує «провадженням з накладення штрафу». У цій країні Закон про порушення порядку встановлює велику кількість обмежень для поліції, адміністративних органів і прокуратури порівняно з карною процедурою в застосуванні заходів примусу.

Провадження в справах про адміністративні проступки в Австрійській Республіці регулюється положеннями Закону «Про загальну адміністративну процедуру» від 1991 р. У Законі «Про адміністративні покарання» встановлюються особливості відповідного провадження. Адміністративні органи за австрійським законодавством мають значні повноваження щодо застосування заходів примусу під час адміністративного карного переслідування, зокрема примусовий привід особи, визначення обвинуваченому зобов’язання внесення будь-якого виду забезпечення з метою запобігання ухилення від переслідування чи покарання (внесення грошової суми, застава речі тощо). Розмір забезпечення не може бути більшим 2 180 євро чи грошового штрафу, який може бути призначений за вчинений проступок [2, с.

Карно-правова природа порушень порядку в Португальській Республіці зумовила поширення нормативних актів у сфері кримінального процесу і на процедуру стосовно цих порушень, щоправда з деякими винятками та особливостями. Одним із дозволених заходів примусу є встановлення особи (її ідентифікація). З цією метою уповноважені представники мають право вимагати документи в особи. Остання може бути затримана на строк до 24 годин - за умов неможливості встановити особистість порушника, якого застали на місці вчинення діяння [2, с. 172-173].

Цікавим є досвід застосування такого інституту запобігання та припинення правопорушень, як адміністративне затримання в державах «молодої демократії». Так, у Республіці Польща формування адміністративного деліктного законодавства здійснювалося за допомогою зміни як матеріального, так і процедурного права. Під час розгляду справи про адміністративне порушення орган публічної адміністрації має право застосовувати певні примусові заходи, які полягають у можливості викликати особу, провести допит свідка та сторони (тобто особи, яка вчинила порушення), здійснити огляд, у тому числі огляд предмета. Характерною є відсутність у польському праві положень про можливість застосування приводу особи до приміщення органу, затримання особи, встановлення стану сп’яніння тощо.

У Чеській та Словацькій республіках до особи адміністративний орган має право застосовувати тільки один примусовий захід - вилучення предмета [2, с. 181-183, 185].

Регулюванню процедури накладення санкцій за вчинення проступків у Республіці Словенія присвячена переважна частина Закону «Про проступки». Належність законодавства про проступки до широкого карного законодавства зумовлює й поширення загальних положень Закону про карне провадження на провадження стосовно проступку (п’ятий абзац ст.

У цілому, як випливає із вищенаведеного, у країнах Східної Європи (Польща, Словенія, Чехія тощо), які більш наближені за характером правової системи до України, застосовуються заходи запобігання, аналогічні до національних адміністративно-запобіжних заходів (перевірка документів, виклик особи, огляд особи і предмета).

Отже, у багатьох країнах Західної Європи адміністративно-деліктне право фактично відсутнє і питання попередження, зокрема, запобігання та протидії правопорушенням регулюються нормами кримінального та кримінально - процесуального права, проте, як і в українському законодавстві, для громадян та громадських об’єднань діє принцип «дозволено те, що не заборонено законом». Тому громадяни та їх об’єднання мають право на законних підставах ініціювати й упроваджувати (згідно з наявними повноваженнями) в життя засоби попередження адміністративних правопорушень; державні органи, у свою чергу, сприяють розвитку взаємодії правоохоронних органів із населенням у таких питаннях. Значні напрацювання в цьому напрямі мають Великобританія та Сполучені Штати Америки.

Охорона правопорядку з акцентом на попередження злочинів - основна мета будь-якого поліцейського департаменту в США. Загальновизнано, що без сприяння населення боротьба зі злочинністю не може мати успіху. Партнерські відносини поліції із суспільством посилюють довіру до неї громадян, підвищують ступінь їх задоволеності роботою поліції, спонукають усебічно їй сприяти.

Ініціативи щодо попередження злочинності за участю населення заслуговують серйозної уваги. Їх число весь час зростає. Наприклад, в Англії - це програма «Спостереження за будинком сусіда», в якій беруть участь понад одного мільйона жителів м. Лондона, у США - це система «сусідського нагляду» (м. Фінікс, штат Арізона), сутністю яких є постійне спостереження жителів, які живуть поруч, за всіма злочинними проявами в їх районі. Крім того, в США здійснюється також програма Block Watch (спостереження з метою попередження небезпечних ситуацій та злочинності), коли громадяни повідомляють про все, що може асоціюватися із злочинністю. Департамент поліції м. Лівуда (штат Канзас, США), наприклад, у рамках такої програми поширив брошуру з переліком понад 35 ситуацій, за яких жителі міста мають телефонувати 911. У брошурі описуються підозрілі види діяльності, наводяться приклади найпоширеніших видів незвичайної поведінки, шумів або дій. В іншому списку даються рекомендації щодо інформації, яку громадяни мають повідомляти в поліцію, включаючи опис зовнішності й особливостей підозрілих осіб, опис автомобіля і номерний знак машини. Дається й перелік спеціальних телефонних номерів поліції [69].

Позитивним є також уже досліджений у розділі першому роботи досвід взаємодії поліції з населенням у вигляді залучення громадян до навчання в Народних поліцейських академіях, основна мета яких - познайомити населення з роботою поліції, але аж ніяк не підготувати поліцейський резерв чи добровільних помічників поліції. Такі академії існують, у першу чергу, для формування позитивного ставлення до поліції і посилення взаємозв’язків між поліцією і громадянами. Особи, які закінчили Народну поліцейську академію, краще розуміють роль і специфіку роботи поліції, більше допомагають поліцейським і швидше йдуть на контакт з ними [69].

У такому контексті на особливу увагу заслуговують взаємини поліції із засобами масової інформації. Медіа цілеспрямовано використовуються поліцією: а) для залучення населення до боротьби із злочинністю та її профілактики; б) для створення в населення позитивного іміджу поліції. З цією метою у пресі публікуються спеціально розроблені звернення до населення, в яких даються практичні рекомендації з організації охорони власного житла від злочинних посягань, проведення патрулювання силами жителів, щодо застосування самооборони, використання спеціальних замків і сигналізації тощо. [69]. Елементи такого досвіду впроваджується в Україні, проте ще не всі засоби масової інформації залучені до цього процесу, враховуючи те, що в більшості своїй вони належать приватним структурам і надають перевагу розважальному контенту.

У США на сторінках місцевої преси проводяться регулярні опитування населення для з’ясування, наскільки відповідає діяльність поліції потребам громадян. Спеціальні видання, радіо- і телепрограми для дітей та підлітків забезпечують цільове інформування, спрямоване на попередження вчинення підлітками протиправних діянь. До відома населення регулярно доводяться дані про стан злочинності, чисельності особового складу поліції, її організації, технічної та бойової оснащеності, бюджет. Будь-який службовець, починаючи від охоронця і закінчуючи заступником начальника Департаменту поліції, правомочний надавати інформацію представникам ЗМІ відповідно до його повноважень. Для представників преси виділено спеціальний телефонний номер, який забезпечує їм прямий зв’язок з черговим офіцером високого рангу в будь-який час.

Журналісти можуть прийти в головну поліцейську дільницю, в опорні пункти і в інші підрозділи поліції в будь-який час, а не в заздалегідь призначений. Представникам преси надають будь-які відомості про злочини, з питань, що стосуються повсякденної діяльності поліції, а також із деяких питань, що стосуються внутрішнього життя поліції. Журналістам також повідомляють інформацію про поведінку службовців поліції і дисциплінарні заходи. За традицією поліція завжди дотримувалася правила: ніколи не довіряти пресі конфіденційні, що не підлягають оприлюдненню, відомості і уникати визнання помилок. Поліція м. Ріно (штат Невада, США) відмовилася від цього правила і вдалася до протилежного підходу, дозволивши місцевим репортерам використовувати конфіденційну інформацію, тим самим домоглася

встановлення з ними довірчих відносин. Відтоді, як поліція стала дотримуватися такої політики, фактично не було випадків, щоб журналісти зловживали конфіденційними відомостями.

Позитивні наслідки практичного впровадження вище перелічених програм підтверджуються статистичними даними, що свідчать про зниження рівня злочинності, зменшення кількості проявів насильства, поліпшення

взаємовідносин між органами влади та суспільством, зменшення числа скарг на службовців поліції [69].

Таким чином, ураховуючи вищенаведений позитивний досвід США взаємодії між поліцією, пресою та населенням, правоохоронні органи України мають стимулювати засоби масової інформації до тіснішого співробітництва через обмін корисною інформацією, надання доступу до окремих спеціальних інформаційних ресурсів у рамках чинного законодавства. Як приклад можна навести вже розпочату в Україні практику спільного патрулювання вулиць

мобільними групами, утвореними із співробітників органів внутрішніх справ, представників громадськості, органів самоорганізації населення, громадських організацій та журналістів, які ведуть он-лайн трансляцію процесу патрулювання, затримання правопорушників тощо. Слід зазначити, що вкрай важливо забезпечити початкове професійне навчання представників

громадськості, які виявили бажання здійснювати спільне із співробітниками органів внутрішніх справ патрулювання вулиць. Для цього доцільно використати досвід вищезгаданих Народних поліцейських академій, що функціонують у США, аналогом яких в Україні можуть бути школи поліції, курси початкової підготовки співробітників органів внутрішніх справ.

С.Г. Поволоцька, досліджуючи досвід зарубіжних країн щодо

профілактики правопорушень серед неповнолітніх, зокрема США та Великобританії, які мають тут вагомі напрацювання, зазначає, що в цих країнах існують різноманітні класифікації теоретичних підходів до превентивної діяльності. Попри існування в названих країнах великої кількості теорій причин правопорушень, єдиної теорії профілактики протиправної поведінки неповнолітніх немає. У Великобританії та США профілактика правопорушень здійснюється у трьох основних формах: ситуаційна, соціальна, превенція за допомогою громадськості. С.Г. Поволоцька звертає увагу на те, що в цих країнах виділяють структурний, психологічний, ситуаційний підходи до здійснення профілактики правопорушень серед неповнолітніх. Таким чином, проводиться різниця між концепціями, орієнтованими на заходи загальної профілактики (структурний підхід), і теоріями, що обґрунтовують необхідність спеціальних заходів профілактики (психологічний та ситуаційний підхід). При цьому особливу увагу британські й американські вчені приділяють заходам спеціальної профілактики, які здійснюються на трьох рівнях: первинний рівень профілактики, спрямований на усунення негативних факторів зовнішнього середовища; вторинний рівень профілактики, який має на меті попередити криміналізацію потенційних правопорушників і пов’язаний із впливом на нестійких осіб, у тому числі неповнолітніх «групи ризику»; третинний рівень профілактики, спрямований на попередження рецидиву осіб, що вже вчиняли правопорушення. Прикладом упровадження в Україні досвіду інших держав щодо профілактики правопорушень серед неповнолітніх є реалізація українсько- британського проекту «Запровадження моделі поліцейської діяльності, ґрунтованої на підтримці громадськості» за напрямом спільної діяльності міліції та громадськості з попередження правопорушень серед неповнолітніх [138, с. 12-13]. На даний час, як неодноразово зазначалось, міліція реформована, створено Національну поліцію.

Таким чином, заходи загальної профілактики (соціальна реклама, правова просвіта, юридична освіта, навчальні тренінги, публікація тематичних видань) обов’язково мають поєднуватися із заходами спеціальної профілактики (індивідуальний підхід, вивчення особи та її оточення; встановлення конкретних причин, які призвели або можуть призвести до вчинення правопорушення (ситуаційний підхід); індивідуальні співбесіди із психологом, групи підтримки (психологічний підхід); індивідуальні виховні програми у формі залучення до громадської, волонтерської діяльності тощо). Прикладом індивідуального підходу, який достатньо ефективно використовується у США та вже відомий в Україні, є проведення екскурсій для «важких» підлітків до місць позбавлення волі. З одного боку, в цьому випадку є елемент залякування, але, з іншого, - в особи формується реальне уявлення про наслідки протиправної поведінки та повага до співробітників правоохоронних органів.

На підставі аналізу наукових джерел і нормативно-правових актів чинного законодавства України й зарубіжних країн у вітчизняних дослідженнях доводиться й необхідність ширшого залучення недержавних організацій до вирішення питань запобігання корупції та розбудови інститутів громадянського суспільства; особлива увага при цьому звертається на роль засобів масової інформації, які часто викривають випадки корупції та проводять незалежні розслідування. Деякі антикорупційні механізми (проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, запровадження обмежень щодо працевлаштування осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави чи місцевого самоврядування, здійснення спеціальної перевірки, у разі прийняття на службу, тощо) вже почали застосовувати у вітчизняному антикорупційному законодавстві, почасти внаслідок виконання Україною взятих на себе перед світовою спільнотою зобов’язань. Однак, зважаючи на те, що наша держава не мала досвіду практичного застосування згаданих механізмів, доцільно приділити більше уваги питанням вивчення досвіду становлення й упровадження цих механізмів, що мало місце в зарубіжних державах, з подальшою можливістю застосування в нашій державі [70, с. 8-9].

На основі узагальнення норм міжнародно-правових актів та інших документів, які стосуються боротьби з корупцією, в системі заходів запобігання корупції розрізняються, зокрема, такі, що передбачають кримінальну відповідальність, адміністративні заходи та законодавчі механізми запобігання корупції, процедури виявлення та притягнення до відповідальності корумпованих службовців, правові положення з питань економічних заходів подолання корупції. Світовий досвід вказує на те, що встановлення обмежень для публічних службовців щодо одержання подарунків, пов’язаних із виконанням публічних обов’язків, є одним із способів запобігти можливому конфлікту інтересів. Без таких положень жодна із внутрішньодержавних систем запобігання корупції не буде ефективною. Крім того, це важливо з огляду на необхідність забезпечення довіри населення до публічної адміністрації, впевненості в її неупередженості та справедливості. Не менш небезпечними діями є ненадання службовими особами інформації про прибутки; внески для політичних цілей; банківські операції. Фахівці звертають увагу на важливість діагностування (розпізнавання) корупційних ситуацій та їх профілактику (запобігання, вжиття заходів з недопущення виникнення таких ситуацій) шляхом розроблення та впровадження науково обґрунтованих методик. Одним з основних напрямів у сфері запобігання корупції є виявлення корупційних ризиків, які можуть виникнути в діяльності державних службовців, а також усунення умов та причин виникнення цих ризиків [70, с. 11-12].

Заслуговує на увагу також і досвід Великобританії, в якій перший закон про корупцію був прийнятий ще в 1889 р. На відміну від традиційних правових принципів британські закони про корупцію вимагають від посадових осіб доводити свою невинуватість у скоєнні корупційних правопорушень; це - цікавий момент практики протидії названому явищу, тим більше у такій відомій сталими правовими традиціями країні, як Велика Британія. З огляду на сьогоденну ситуацію в Україні згадані елементи досвіду боротьби з корупцією були б, як уявляється, вельми корисними. До цього треба додати й те значення, яке надають у Великій Британії ролі громадської думки, й ефективний соціальний контроль, у тому числі через засоби масової інформації [234].

Ще один приклад. Як випливає з наведеної в другому розділі статистики, особливо актуальним для нашої держави на даний момент часу є проблема дотримання безпеки руху на автошляхах України. Проблема є дуже гострою і має тенденцію подальшого зростання з огляду на неконтрольований розвиток індивідуального автотранспорту, слабку увагу, що приділяється розвитку громадського транспорту, стан автошляхів, культури водіння тощо^[1]. Імовірність потрапити в дорожньо-транспортну пригоду зі смертельними наслідками в Україні в п’ять разів вища, ніж у західноєвропейських країнах; вона перебуває у групі країн найвищого ризику щодо безпеки пішоходів [109, с. 2-5]. Наведена тут статистика свідчить про те, що стан безпеки дорожнього руху в Україні й наслідки дорожньо-транспортних пригод є одними з найгірших у Європі. Варто зазначити, що на згадану ситуацію суттєво впливають і такі негативні фактори, як низька якість дорожнього покриття в багатьох населених пунктах; велика кількість автомобілів, які вже вичерпали ресурс, тощо.

У зв’язку із цим доречно підкреслити, що суспільна небезпека та шкідливість багатьох адміністративних правопорушень у відповідній адміністративно-правовій практиці є явно заниженою. Таке адміністративне правопорушення, як керування водіями транспортними засобами у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння (ст. 130 КУпАП), є правопорушенням, що межує зі злочином, оскільки ймовірно може мати наслідком, окрім втрат матеріальних цінностей, тілесні ушкодження різного ступеню тяжкості, у найгірших випадках - смерть потерпілих. Тому один із напрямів удосконалення попередження, профілактики та запобігання зазначених правопорушень полягає в більш коректному визначенні ступеню небезпеки цього виду правопорушень і вирішення питання щодо його можливої криміналізації. Це дало б змогу передбачити адекватний захід реагування не тільки у формі штрафу, але й у вигляді традиційних засобів кримінального покарання.

На користь такої пропозиції знову ж таки свідчить позитивний зарубіжний досвід деяких країн Європейського Союзу та США. У більшості західних держав водіння автомобіля у стані алкогольного або наркотичного сп’яніння розглядається як тяжке правопорушення, що карається тюремним ув’язненням. Наприклад, у Великобританії п’яного водія можуть посадити за грати на 6 місяців за умови, що той не потрапляв у ДТП, і позбавити ліцензії на водіння на один рік. А якщо з його вини трапилася аварія з потерпілими, - закон передбачає тюремне ув’язнення терміном до 14 років, а також штраф у розмірі 5 тис. фунтів [73].

Власне адміністративні заходи за такі правопорушення також можуть бути суттєво ужорсточені. «Довічне» позбавлення права керування транспортним засобом передбачено, наприклад, у Німеччині, але лише у разі вмісту алкоголю у крові водія понад 3,0 проміле (тобто коли водій перебував за кермом у стані дуже сильного алкогольного сп’яніння). З іншого боку, навіть у разі аварії з вини водія, у якого вміст алкоголю в крові становив понад 0,3 проміле (але менше, ніж 3,0 проміле), застосовується штраф у 250 євро і позбавлення права керування транспортним засобом на 1 місяць. Кожен наступний такий випадок тягне за собою штраф у 750 євро і позбавлення прав на строк до 3 місяців, а також нарахування 7-ми штрафних балів (бали за вміст алкоголю у крові діють протягом десяти років, а після досягнення 14 балів ведуть до повторної процедури складання іспиту на права). Якщо вміст алкоголю у крові водія понад 3,0 проміле, він заслуговує на довічне позбавлення права керування транспортними засобами без права на перескладання іспиту на права [37]. Елементи цього механізму доцільно використати й в Україні; фінансова санкція за її специфічних нинішніх умов є значно більш дієвою, ніж будь-яка інша.

На основі дослідження зарубіжного досвіду у вітчизняній науці пропонуються й заходи з удосконалення попередження та протидії адміністративним правопорушенням у сфері обігу зброї. Зокрема, обґрунтовано висновок про необхідність обов’язкового навчання осіб, що вперше отримують ліцензію на будь-який вид зброї, тестовою перевіркою щодо знання правил обігу зброї, за результатами якої органи внутрішніх справ прийматимуть рішення про видачу або відмову у видачі ліцензії. Крім того, визнано за потрібне запровадження психологічного тестування осіб, які вперше претендують на отримання ліцензії на придбання зброї [124, с. 10-12]. Ураховуючи динаміку поширення різних видів зброї та прагнення населення володіти нею, доцільно й в Україні запровадити практику психологічного тестування (а не просто отримання довідки від психіатра про стан психічного здоров’я) осіб, які вперше претендують на отримання зброї.

Проаналізований позитивний зарубіжний досвід попередження та протидії адміністративним правопорушенням заслуговує на увагу вітчизняних науковців та юристів-практиків. Доцільним убачається використання позитивного досвіду США та Великобританії і в організації партнерських відносин поліції із суспільством, наприклад аналогу програми «Спостереження за будинком сусіда», в якій беруть участь понад одного мільйона жителів Лондона, або системи «сусідського нагляду», яка функціонує в окремих штатах США. Заслуговує на увагу й американська програма Block Watch (спостереження з метою попередження небезпечних ситуацій та злочинності), коли громадяни повідомляють про все, що може асоціюватися із злочинністю, хоча її реалізація пов’язана з вирішенням деяких проблем психологічного значення (інформування про об’єктивно підозрілі з поліцейської точки зору речі не має перетворитися на практику доносів або зведення рахунків з іншими людьми з особистих мотивів).

Окремого дослідження потребує напрям розвитку взаємодії поліції з населенням, що здійснюється у вигляді залучення громадян до навчання в Народних поліцейських академіях (досвід Великобританії та США) [128], про які в цій роботі уже згадувалося.