3.2. Застереження до міжнародного договору

На відміну від самого права міжнародних догово­рів, інститут застережень до зазначених договорів є відносно нове явище у цьому праві. Мабуть одним з перших прикладів застосування застереження у між­народній практиці була заява Австрії до франко-датського договору від 4 травня 1758 р.

За Віденською конвенцією застереження означає односторонню заяву у будь-якому формулюванні і під будь-якою назвою, яка зроблена (письмово) державою при підписанні, ратифікації, прийнятті чи затверджен­ні договору або приєднанні до нього, за допомогою якої ця держава бажає виключити або змінити юриди­чну дію_певних положень договору у їх застосуванні до неї (п.1 "d" статті 2).

Не всі держави завжди можуть бути згодними аб­солютно з усіма положеннями відповідного міжнарод­ного договору, внаслідок чого інколи виникають ситу­ації, коли та чи інша держава згодна прийняти біль­шість положень цього договору, але з різних підстав заперечувати проти інших його положень. Саме в цих випадках вони і роблять застереження. Юридичний режим застережень, як зазначає Ж. Тускоз, "намага­ється примирити дві суперечливі вимоги: бажано збе­регти досить ліберальний підхід, що дозволяє вдавати­ся до застережень, щоб максимально збільшити кіль­кість держав, причетних до договору, але, з іншого бо­ку, важливо зберегти достатню цілісність конвенції (якій загрожують застереження)". Саме цю тенденцію відтворено у ст. 19 Конвенції, яка, дозволяючи засте­реження в принципі, обмежує можливість викорис­тання державою цього права випадками, коли:

■ застереження заборонене самим міжнародним договором;

■ воно не входить до кола дозволених цим договором застережень;

■ або є несумісним з об'єктом і цілями договору (у випадках, які не підпадають під дію попередніх ви­мог).

Розглядаючи ці положення, О. Жарський не без під­став зауважує, що визначення того, чи підпадає застере­ження під перші дві категорії, не викликає великих тео­ретичних або практичних складностей, у той час як сто­совно критерію сумісності застереження з об'єктом та метою договору виникає багато спірних моментів, голо­вним з яких є: хто саме та яким чином повинен визначи­ти цю сумісність. За Конвенцією це робить держава ін­дивідуально (застосовано суб'єктивний підхід), проте він може привести до різної оцінки одних і тих же ситу­ацій, коли одна держава буде вважати застереження відповідаючи об'єкту і меті договору, в той час як інша (чи навіть всі інші) будуть з цим не згодними, вважаючи це застереження неприпустимим.

На думку автора, який цитується, застосування Конвенцією суб'єктивного критерію є її недоліком. Він вважає, що використання об'єктивного критерію, як це зроблено, наприклад, у статті 20 (2) Конвенції 1966 р. про ліквідацію всіх форм расової дискриміна­ції, коли застереження вважається несумісним з ціля­ми та задачами Конвенції, якщо проти нього запере­чують щонайменше 2/3 учасників, є більш плідним засобом вирішення зазначеного питання.

Аналізуючи наведені у статті 19 Конвенції поло­ження слід підкреслити, що вони стосуються лише ба­гатосторонніх договорів. Справа в тому, що застере­ження до двостороннього договору фактично уявляє собою нову пропозицію, яка тягне за собою нові чи додаткові переговори. І якщо згоди досягнути не вда­ється, відповідний договір просто не укладається.

По суті новою пропозицією є і застереження у випа­дку багатосторонніх договорів (якщо вони цим договором дозволяються), тому дія такої пропозиції значною мірою залежить від ставлення до неї інших учасників договору. У випадку, коли міжнародний договір передбачає можли­вість для його учасників зробити одне чи певну кількість застережень, згода на них інших учасників вже досягнута і висловлена, внаслідок чого відсутня потреба будь-якого спеціального прийняття таких застережень (якщо тільки інше не встановлено самим договором).

Безумовно, як право певної держави зробити за­стереження до міжнародного договору, так й право прийняти це застереження, є вільним правом кожної суверенної держави. Проте, у п. 2 статті 20 Конвенції останнє певним чином "посилене" наступним чином: якщо із обмеженої кількості держав, що брали участь у переговорах, і із об'єкту та цілей договору випливає, що застосування договору в цілому між усіма його учасниками є суттєвою умовою для згоди кожного учасника на обов'язковість для нього договору, то за­стереження вимагає прийняття його всіма учасниками.

Ще одна специфічна вимога міститься у п. З даної статті. Зміст її полягає в тому, що коли договір є уста­новчим актом міжнародної організації і якщо в ньому не передбачається інше, застереження вимагає прийн­яття його компетентним органом цієї організації.

У всіх інших випадках, якщо договір не передба­чає іншого, діють наступні три правила:

■ прийняття застереження іншою державою, що домовляється, робить державу, яка сформулювала за­стереження, учасником цього договору по відношен­ню до держави, яка прийняла застереження, якщо до­говір є чинним або коли він набуває чинності для цих держав;

■ заперечення іншої держави, що домовляється, проти застереження не перешкоджає набуттю догово­ром чинності між державою, яка заперечує проти за­стереження, і державою, що зробила застереження, якщо тільки заперечуючи проти застереження держава явно не висловлює протилежний намір;

■ акт, який виражає згоду на обов'язковість для неї договору і одночасно містить застереження, набу­ває чинності як тільки щонайменше одна з інших дер­жав, що домовляються, прийме це застереження.

Із зазначених положень випливає (стаття 21 Кон­венції), що застереження змінює юридичну дію між­народного договору у відносинах між державою, яка зробила застереження, з державою (чи державами), яка не заперечує проти застереження, проте, лише в межах дії цього застереження. Це означає, по-перше, що застереженням не зачіпається дія інших положень договору, які у відносинах між відповідними держа­вами залишаються незмінними. По-друге, воно ніяким чином не впливає на взаємні відносини інших учасни­ків договору.

У п. З статті 21 Конвенції сформульоване ще одне принципове положення: якщо держава, яка заперечує проти застереження, не заперечувала щодо набуття чинності договору між нею і державою, яка зробила таке застереження, то положення, до яких має відно­шення застереження, не застосовується між цими дер­жавами в межах дії відповідного застереження.

Підсумовуючи наведені положення можна зазна­чити, що застереження породжують у загальній сфері дії міжнародного договору ряд окремих домовленос­тей, що створюють спеціальні режими застосування певних положень цього договору, юридична природа яких зводиться до наступного: відносини між держа­вою, що зробила застереження та державою (чи дер­жавами), яка його прийняла, регулюються новою нор­мою, яка запропонована у застереженні, у той час, як з державами, що заперечують проти застереження, не застосовується ані нова норма (вона відхилена запере­ченням), ані стара (яка анульована застереженням). В останній частині договір діє так, як було домовлено державами.

Необхідно особливо підкреслити, що застережен­ня - це хоча і окремий, але все ж таки тільки інститут права міжнародних договорів. Тому його не можна застосовувати до звичаєвих норм, внаслідок чого за­стереження щодо норм міжнародних договорів, у яких відтворені звичаєві норми загального міжнародного права, не можуть бути подані, а якщо це таки зробле­но, то вони не можуть звільнити державу від виконан­ня своїх зобов'язань за відповідним положенням між­народного договору.

На завершення слід розглянути деякі процедурні питання, пов'язані з застереженнями та запереченнями проти них.

Згідно зі статтею 23 Віденської конвенції 1969 р. застереження, ясно виражена згода з ним та запере­чення проти застереження мають бути зроблені пись­мово і доведені до відома держав, що домовляються, та інших держав, які мають право стати учасниками договору. Якщо застереження зроблено при підписан­ні договору, який підлягає ратифікації, прийняттю або затвердженню, воно повинно бути офіційно підтвер­джено державою, яка зробила застереження, при на­данні своєї згоди на обов'язковість для неї міжнарод­ного договору.

У випадках, коли договір не передбачає іншого, застереження та заперечення проти нього, можуть бу­ти зняті у будь-який час і зазначені акти набувають чинності тільки після отримання зацікавленою держа­вою відповідного повідомлення (стаття 22 Конвенції).

Слід особливо підкреслити, що згідно з Конвенці­єю формулювання застереження можливо лише при підписанні, ратифікації, прийнятті чи затвердженні договору і при приєднанні до нього, тобто застере­ження можливо зробити тільки до надання згоди на обов'язковість міжнародного договору для певної дер­жави або одночасно з зазначеним наданням згоди. За­стереження до чинного для тієї чи іншої держави дого­вору неприпустимо.

Крім того, формулювання державою застереження, як й зняття зробленого застереження, це, так би мовити, разові акти: держава не може у подальшому переглянути зроблене застереження, змінити його зміст чи сферу за­стосування і т. ін., як не може вона частково змінити зміст свого заперечення. Держава може лише зняти зроблені належним чином застереження чи заперечення проти них і нічого більше.

Необхідно підкреслити, що коли питання стосов­но застережень обговорювалось на засіданні комісії з міжнародного права, було особливо наголошено на­ступне: протиріччя у підходах стосовно застережень розробникам вдалось подолати лише завдяки прийнят­тю компромісних рішень, які будувалися на двознач­ності або на ретельно розрахованому мовчанні.

Законом України від 11 червні 1997 р. було рати­фіковано Угоду про проведення узгодженої політики в галузі транзиту нафти і нафтопродуктів магістральни­ми трубопроводами з чотирма застереженнями: по­ложення статті 6 Угоди щодо необкладення Сторона­ми митом, іншими платежами та еквівалентними їм зборами, а також про незастосування обмежень нетарифного характеру під час здійснення поставок облад­нання і матеріалів для проведення ремонтних і відбу­дованих робіт на транзитних нафто- та нафтопродуктопроводах застосовуються до України лише в частині надання відстрочення у сплаті мита, податку на дода­ну вартість згідно з переліком і в порядку, що затвер­джується Кабінетом Міністрів України.

У даному випадку я не торкаюсь ні питання про те, чи не суперечать дані застереження об'єкту і цілям Угоди, як і вкрай різкої форми їх викладення. Хочу звернути увагу лише на те, що Законом України "Про внесення зміни до Закону України "Про ратифікацію Угоди про проведення узгодженої політики в галузі транзиту нафти і нафтопродуктів магістральними тру­бопроводами" ці застереження були зняті. Проте, за­значене зняття застереження зроблено не так, як вима­гає стаття 23 Віденської конвенції, а у вигляді внесен­ня зміни до національного законодавства, тобто у вигляді акту, який ніякого відношення до міжнародного права не має.

Ще більш складною є наступна ситуація.

Законом України від 24 листопада 1995 року була ратифікована Угода про створення міждержавного Єв­разійського об'єднання вугілля і металу з одним засте­реженням: "Рішення органів управління Об'єднання є обов'язковими для господарюючих суб'єктів". Проте майже через рік (10.09.96 р.) було ухвалено Закон Укра­їни "Про внесення змін до Закону України "Про рати­фікацію Угоди про створення міждержавного Євразій­ського об'єднання вугілля і металу".

Цим Законом, по-перше, змінено раніше зроблене застереження: рішення органів управління Об'єднання мають для України рекомендаційний характер. По-друге, зазначеним законом зроблено ще два нових за­стереження.

Мені не відомо, чи доведений зміст зроблених Україною за Законом України від 10.06.96 р. застере­жень до інших учасників Угоди та чи погодились вони з цими застереженнями. Проте, у будь-якому випадку, складається враження, за яким на терені колишнього СРСР щодо застережень до міжнародних договорів складається така практика, яка поки що не відома Ві­денській конвенції, а тому суперечить їй.

Нарешті, слід мати на увазі, що на всіх стадіях до­говірного процесу, у тому числі і при наданні згоди держави на обов'язковість для неї міжнародного дого­вору, учасники можуть робити різні заяви, декларації і т. ін., наміри щодо порядку застосування чи виконання договору, певне розуміння ними тих чи інших положень договору і т. ін. У зв'язку з цим необхідно прове­сти різницю між такими заявами та застереженнями.

Розмежування між заявами та застереженнями можна здійснити лише за змістовними міркуваннями. Це означає, що у випадках, коли держава має намір виключити або змінити юридичну дію певних поло­жень договору у своїх відносинах з іншим (або інши­ми) учасниками договору, тоді це буде її застережен­ням до міжнародного договору незалежно від того, яку назву має документ, де цей намір держави фіксується. З іншого боку, коли такий намір відсутній, це буде проста заява навіть тоді, коли у відповідному докуме­нті вона названа застереженням. Тому, вкрай бажаною слід вважати ситуацію точного використання терміну "застереження", коли він буде у якості назви супрово­джувати документ, у якому дійсно міститься застере­ження держави. Щодо заяв, то їх назва ніякого юриди­чного значення не має, тому це питання (так би мови­ти смакового характеру) можна повністю залишити на розсуд самих держав.