Российско-белорусское воссоединение - пробуждение Империи

Социально-экономическое и политическое воссоединение государств, возникших на территории СССР - один из острейших вопросов современного развития.

Пробуждение русской Империи началось с Белоруссии.

В Государственную Думу Российской Федерации поступило обращение депутатов Белгородской областной Думы, в котором они предлагали организовать совместное заседание парламентов России, Украины, Белоруссии, а также провести на их территориях референдумы о форме дальнейшего совместного существования. Это предложение было поддержано рядом субъектов Российской Федерации, в частности Московской областной думой, Законодательным собранием Ивановской области, Государственным советом Республики Коми и др.

С Заявлением о проведении референдума по вопросу об углублении экономической интеграции России и Белоруссии выступил 3 октября 1995 г. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

На основании этих предложений в Государственной Думе РФ был разработан и в октябре

1995 г. направлен для обсуждения в субъекты Российской Федерации проект Федерального конституционного закона «О всероссийском референдуме о создании Союзного государства», который получил одобрение и поддержку Законодательного собрания Камчатской области, Коми-Пермяцкого автономного округа, Государственного собрания республики Алтай, Администрации Калужской области, Астраханского областного представительного собрания и многих других.

Закономерность в стремлении Белоруссии и России объединиться признавали не только на просторах прежнего СССР.

1996 г., когда в докладе я изложил свою позицию в этом вопросе, меня поддержал экс-канцлер ФРГ Г. Шмидт^[866].

Ход развития социально-экономических и политических процессов на так называемом «постсоветском пространстве» в последние год-два показал, что управляемая дезинтеграция, приведшая, в конечном итоге, к развалу Союза ССР, в основном выработала свой ресурс. Она дала новую геополитическую реальность в виде более чем пятнадцати независимых государств, вынудила часть из них объединиться в аморфное и весьма неэффективное Содружество, но ни на йоту не приблизила народы к заветной цели - благополучной, сытой жизни в условиях мира, спокойствия и согласия. Наоборот, усугубились кризисные явления во всех сферах жизни, обострились внутренние противоречия, которые в ряде бывших союзных республик уже привели к перманентной нестабильности, а кое-где - и к гражданским войнам. Не заметить прямой связи между развалом великой страны и этими явлениями просто невозможно.

В этих условиях значение проведенного в Белоруссии 14 мая 1995 г. всенародного референдума вышло далеко за рамки официально заявленной на нем темы углубления экономической интеграции двух славянских государств. В сущности, речь шла о всестороннем сближении России и Белоруссии, о полномасштабном восстановлении порушенных связей, не исключая перспективу воссоздания единой государственности. Таким образом, братский белорусский народ как бы еще раз подтвердил свой исторический выбор в пользу единения с русским и другими народами прежнего СССР, совершенный им ранее на всесоюзном референдуме 17 марта 1991 г.

Реинтеграционные настроения нарастали и в России, что, в частности, подтвердили результаты декабрьских парламентских выборов 1995 года. Как известно, на них относительную победу одержали политические силы, в той или иной степени поддерживающие идею восстановления общей государственности.

Победивший в Белоруссии на президентских выборах 1994 г., на майском 1995 г.

Тем не менее, процесс сближения шел противоречиво, а по вине, как правило, российской стороны и вообще часто давал сбои. Не обошлось без сюрпризов даже при подготовке двустороннего договора весной 1996 г. Руководство Белоруссии было готово к самым серьезным решениям, что нашло свое отражение в предложениях по договору, но представители Москвы проявляли сдержанность, а в ночь перед подписанием договора 2 апреля 1996 г. и вообще в одностороннем порядке внесли изменения в русский текст. Сделанная правка выхолащивала содержание документа, устраняла малейший намек на государственное единство России и Белоруссии. Торжественно подписывая 2 апреля Договор в Московском Кремле, Президент Белоруссии даже не знал о сделанной правке, а отстаивая в последующие дни первоначальный вариант, вынужден был отступить перед давлением руководства России.

Вместо создания государственного союза было провозглашено создание Сообщества и его руководящих органов - Высшего Совета, Парламентского Собрания, Исполнительного комитета.

В сфере государственного строительства результаты от реализации договора о Сообществе России и Белоруссии и развивающего его положения соглашения между Федеральным Собранием России и Верховным Советом Белоруссии были скромными. Последнее соглашение создало предпосылки для становления парламента российско-белорусского Союза, обладающего реальной законодательной властью. Этот новый парламент виделся тогда как «модельный», на котором можно отрабатывать все необходимые структуры и механизмы, позволяющие гармонизировать политические и региональные интересы, сводить их в единое целое, тем самым обеспечивая нормальное развитие страны и ее народов.

Необходимо было определяться в форме будущего объединения. И в основе такого определения лежало решение о совмещении (слиянии) территориальных суверенитетов.

Различные формы слиянии территориальных суверенитетов вели к различным вариантам государственного воссоединения России и Белоруссии.

12 марта 1997 г. на сессии Парламентского Собрания Сообщества в Минске я попытался убедить коллег-депутатов, что выбор модели воссоединения целиком и полностью зависит от совместимости краткосрочных и долгосрочных интересов руководства двух славянских государств и может быть реализован как в форме новой федерации (основной вариант, наиболее предпочтительный), так и конфедерации (запасной вариант, компромиссный). В рамках каждого из этих вариантов существует поле для маневра, позволяющее добиваться поставленных целей с помощью различных модификаций двух базовых моделей. Логика есть в каждом из двух вариантов.

Вариант I. «Новая федерация». Воссоединение осуществляется на основе Договора об объединении Российской Федерации и Республики Беларусь в Российско-Белорусскую Федерацию (РБФ). Новое образование является единым федеративным государством. Субъектами РБФ, наравне с субъектами нынешней РФ, выступают нынешние белорусские области.

На переходный период (до 2000 г.) правовой основой жизнедеятельности РБФ является вышеуказанный Договор и принятый на его основе Временный конституционный акт. Параллельно действуют нынешние конституции России и Белоруссии, измененные и дополненные с учетом положений Временного конституционного акта. По завершении переходного периода разрабатывается и принимается единая Конституция РБФ, а ныне действующие конституции двух государств теряют свою силу.

Форма правления в РБФ - смешанная президентско-парламентская республика.

Организация государственной власти в РБФ:

1. Законодательную власть осуществляет единый двухпалатный парламент РБФ.

На переходный период функции верхней палаты выполняет Совет Федерации РФ с введением в его состав по 2 представителя от каждой из областей Белоруссии. При этом Сенат Республики Беларусь упраздняется либо существенно изменяются его функции.

Нижняя палата на переходный период формируется из депутатов Государственной Думы ФС РФ и депутатов Палаты представителей Национального Собрания РБ и действует как «двухсекционная» палата с периодическими (не реже 3-4 раз в год) совместными сессионными заседаниями, попеременно в Москве и Минске, для решения вопросов, являющихся исключительной компетенцией РБФ. Нижняя палата вправе принимать как законы, так и основы законодательства РБФ. Можно установить порядок, в соответствии с которым при решении отдельных вопросов, входящих в компетенцию нижней палаты парламента РБФ, ее белорусская «секция» обладает правом вето.

В остальное время Госдума РФ и Палата представителей РБ действуют как автономные структуры в рамках своей, строго определенной компетенции.

По окончании переходного периода все депутаты нижней палаты парламента РБФ избираются гражданами РБФ по единому избирательному закону. Государственная Дума РФ и Палата представителей РБ прекращают свое существование.

2. Исполнительную власть осуществляют Президент и Правительство РБФ.

В переходный период сохраняют свои полномочия ныне действующие президенты России и Белоруссии. Их взаимоотношения определяются Временным конституционным актом РБФ, в соответствии с которым Президентом РБФ становится Президент России, а вице-президентом РБФ - Президент Белоруссии. Вице-президент РБФ имеет свой четко определенный круг полномочий, которые не исчерпываются «дублированием» Президента и представительством. Фактически он выступает в роли «Генерал-губернатора» Белоруссии (по аналогии с Финляндией в составе царской России), а также властно решает другие вопросы.

После переходного периода Президент РБФ избирается на всеобщих выборах, а вице-президент - либо вместе с Президентом на всеобщих выборах, либо парламентом РБФ, но из числа кандидатов, предложенных белорусской стороной.

Функции правительства РБФ в переходный период выполняет специально созданный для этих целей Правительственный Совет РБФ, который возглавляет Президент РБФ. Его первыми заместителями являются вице-президент и Председатель Правительства России. В состав Совета входят также Председатель Правительства Белоруссии и ряд ключевых министров России и Белоруссии (пропорционально). Правительства России и Белоруссии сохраняют при этом полномочия по руководству социально-экономической жизнью на своих территориях.

В дальнейшем предполагается поэтапное превращение Правительственного Совета в Совет Министров РБФ, после чего Правительство РФ и Правительство РБ прекращают свое существование.

3. Судебная власть подлежит полному объединению с самого начала.

В РБФ вводится единое гражданство на основе единого закона о гражданстве. Национальное гражданство РФ и РБ, а также гражданство субъектов РФ упраздняются.

Вариант II. «Конфедерация». Объединение осуществляется на базе Договора об образовании Российско-белорусского Союза (РБС), который может восприниматься и как «усовершенствованное» Сообщество России и Белоруссии. Новое образование по сути является конфедерацией.

Общая конституция не предусмотрена, ее заменяет Договор.

Существует единое гражданство, но сохраняется и национальное.

Предусмотрен общий парламент (по типу Европарламента), избираемый населением на всеобщих выборах, который принимает общие законы (обязательные) по строго определенному кругу вопросов. Таким образом формируется единое законодательство.

Предусмотрена система общих (наднациональных) судов, в том числе по арбитражным делам.

Формируется общий бюджет под выполнение задач Союза. Может быть введена общая наднациональная валюта.

В обязательном порядке вводится единая система обеспечения внешней безопасности. Целесообразна единая система защиты внешнеполититических и внешнеэкономических интересов.

Таковы были некоторые варианты весной 1997 г. Согласен, что первый вариант был, очевидно, слишком жестким по отношению к Белоруссии, и все же...

Сожалею, но мои предложения не были восприняты в процессе подготовки государственных и международно-правовых актов, хотя ход событий подтвердил точность их логики.

Во второй половине января 1997 г. стало окончательно ясно, что бесперспективно и пагубно терять время на вариант очередной конфедерации, а при выдвижении в качестве цели создания Белоруссией и Россией единого государства необходимо срочно определять политическую и правовую технологию воссоединения России и Белоруссии.

Ключевыми проблемами, которые предстояло решить в процессе воссоединения с учетом сложившегося политически срока (первое полугодие 1997 г.), являлись:

1) снижение зависимости процесса воссоединения от политической конъюнктуры, воли глав государств и их окружения, преследующих явно не совпадающие цели, использование объективно существующих между ними противоречий в пользу общего дела;

2) максимальная активизация «парламентского фактора» на всех стадиях объединительного процесса, превращение парламентов России и Белоруссии в основную направляющую и движущую силу воссоединения.

С учетом реально существующей ситуации в российско-белорусских отношениях на официальном уровне, а также ряда других факторов («антилукашенковская» позиция российских СМИ, активизация сил в российской политической элите, стремящихся «замотать» и дискредитировать идею воссоединения, обставив ее множеством условий и т. д.) полноценное решение этих проблем практически невозможно, если следовать трафаретной схеме действий «референдум - договор» или «договор - референдум», предполагающей наличие множества формально-юридических «зацепок», позволяющих в любой момент затормозить, а то и вовсе блокировать процесс объединения.

Оптимальным выходом, позволяющим предотвратить такой неблагоприятный ход развития событий, мог бы стать последовательный перенос «центра тяжести» объединительных усилий в сферу деятельности Парламентского Собрания Сообщества России и Белоруссии, а также парламентов обеих стран. В этом случае мной было предложено осуществить следующие действия:

Первое. На предстоящем во второй половине февраля 1997 г. заседании Парламентского Собрания Сообщества принять Обращение к Федеральному Собранию РФ и Национальному Собранию РБ с призывом провести 2 апреля 1997 г. в Москве или Минске совместное заседание парламентов России и Белоруссии для обсуждения вопроса воссоединения двух славянских государств. Такое решение полностью соответствовало бы позиции А. Г. Лукашенко, сформированной им в выступлении в Государственной Думе 13 ноября 1996 г.

Принятию Обращения должны предшествовать интенсивные консультации между руководством Федерального Собрания РФ и Национального Собрания РБ с целью:

- достижения принципиального согласия на проведение совместного заседания;

- достижения договоренности по содержанию, форме и порядку подготовки решений, подлежащих принятию на совместном заседании.

Второе. На совместном заседании Федерального Собрания РФ (Совет Федерации и Государственная Дума) и Национального Собрания РБ (Совет Республики и Палата представителей) с участием президентов и глав правительств России и Белоруссии принять Декларацию о воссоединении Российской Федерации и Республики Беларусь, постановление о подготовке Конституционного договора о воссоединении Белоруссии и России, включая создание Объединенной комиссии по подготовке Конституционного договора.

Декларация - чисто политический документ, выражающий волю народных представителей к воссоединению двух государств, но не порождающий немедленных прямых правовых последствий. В силу этого ее весьма трудно оспорить, тем более блокировать ее принятие по формально-юридическим основаниям.

С другой стороны, принятие Декларации - это и политическая, и до определенной степени правовая фиксация некой «точки отсчета», после которой полное возвращение к изначальному состоянию разделенности практически невозможно без серьезных политических издержек для государственного руководства России и Белоруссии. К тому же, задавалось бы направление дальнейших действий, ибо после «А» всегда следует «Б», «В», «Г» и т. д.

Постановление о подготовке Конституционного договора могло содержать:

- принципиальные решения о начале работы над договором;

- фиксацию временных рамок работы над договором (оптимально 3 месяца);

- перечень мер организационного, материально-технического и

информационно-пропагандистского характера по обеспечению подготовки договора;

- решение о создании Объединенной комиссии по подготовке Конституционного договора;

- персональный состав Объединенной комиссии (президенты-сопредседатели, главы правительств, руководств парламентов, руководители Конституционных и Верховных судов, по 5-7 депутатов от разных фракций - но не более 40-50 человек);

- назначение дат следующего совместного заседания парламентов для рассмотрения итогов работы Объединенной комиссии и определения порядка подписания и ратификации договора.

Конституционный договор - главный и единственный правовой документ, не только юридически фиксирующий факт воссоединения, но и создающий правовую основу для функционирования единого федеративного государства на переходный период (предположительно до 2000 г.), вплоть до принятия новой Конституции Россииско-Белорусской Федерации, после чего он официально терял силу. Договор заменил бы собой Временный конституционный акт, содержание которого, включая принципы и формы организации власти, изложено в служебной записке от 14 января 1997 г.

Третье. Во второй половине июля 1997 г. провести повторное совместное заседание парламентов, на котором подвести итоги работы Объединенной комиссии и организовать торжественное подписание конституционного договора президентами России и Белоруссии.

Вслед за этим национальные парламенты приступают к процедуре ратификации Конституционного договора. Целесообразно, чтобы он помимо этого был вынесен на утверждение референдума одновременно в России и Белоруссии не позже конца 1997 г., что придаст документу высшую легитимацию, в том числе по сравнению с национальными конституциями. При положительном решении референдума фактически вступает в силу временная Конституция Российско-белорусской Федерации, начинает функционировать единое государство.

В конце января я ознакомил с этими предложениями руководителей Белоруссии. Но решающие роли в объединении, это понимали все и в России, и в Белоруссии, да и во всем мире, в силу объективных факторов были отведены Российской Федерации и ее государственному руководству. Только поняв смысл и проблемы Российской Федерации, можно было бы идти в будущее.

После того как 17 марта 1997 г. Парламентское Собрание Сообщества России и Белоруссии на своей сессии в Минске не стало определяться в цели своей деятельности, ушло от определения своего отношения к будущей форме российско-белорусского объединения, я обратился с письмом к президентам Российской Федерации и Республики Беларусь.

Обращаясь к президентам, пришлось выразить уверенность, что этап дискуссий о необходимости и целесообразности объединения двух республик давно пройден. Воля наших народов к поэтапному воссоединению не вызывает сомнения - и для граждан России, и для белорусов, в их абсолютном большинстве, тема реинтеграции является предметом устойчивого общенационального консенсуса. Почти год назад сделан первый, хотя и робкий, но важный шаг навстречу друг другу в форме Договора о Сообществе России и Белоруссии. Тем самым создан плацдарм, с которого можно и нужно двигаться вперед, к качественно новому уровню наших взаимоотношений.

К сожалению, темпы этого продвижения явно не соответствуют глубинным чаяниям наших народов, жизненным интересам наших стран. За «перетягиванием каната», борьбой за «интеграционную приоритетность», бесконечными спорами о сроках, формах и процедурах воссоединения, мы бездарно тратим бесценное историческое время, фактически способствуем идущей уже шестой год эрозии экономических, социальных и культурных связей между Россией и Белоруссией, позволяем нашим геополитическим соперникам закрепляться на новых позициях, дискредитировать саму идею объединения.

11 марта 1997 г. в выступлении Председателя Высшего Совета Сообщества России и Белоруссии А. Г. Лукашенко перед участниками III сессии Парламентского Собрания Сообщества прозвучало много правильных и важных мыслей^[867], но осталось ощущение недоговоренности.

Нельзя долго идти вперед ни в экономике, ни в политике, ни в жизни вслепую. Движение должно иметь цель. У интеграции могло быть три цели:

- или слияние в новое единое государство с одновременным отказом от национального суверенитета как Российской Федерации, так и Республики Беларусь;

- или создание Российско-Белорусской Федерации;

- или сохранение Сообщества (Союза) Белоруссии и России как условного конфедеративного объединения с неизбежным продолжением бесконечных разговоров о «дальнейшей интеграции».

Позиция Президента Белоруссии по вопросам интеграции наших стран у меня всегда вызывала чувство глубокого уважения. Но когда он с болью говорит, что Российская Федерация не готова к равноправному объединению, с этим нельзя согласиться. Что значит «не готова»? Кто конкретно не готов? Ведь нельзя было позицию России отождествлять с мнением отдельных, пусть даже самых высокопоставленных должностных лиц.

Настораживал также скрытый от общественности, кулуарный способ решения судеб наших народов. Мы опять ждали, когда нас поставят перед очередным фактом достигнутых в кабинетной тиши договоренностей, который каждый будет трактовать по-своему. Где открытый и честный анализ альтернатив, серьезное обсуждение моделей объединения органами государственной власти, облеченными доверием народа?

Было очевидно, что процесс реинтеграции будет продолжен в направлении трансформации государственного союза в некую форму единого федеративного государства, т. е. Российско-белорусской Федерации. Поэтому Конституционный договор вполне мог бы просуществовать до принятия новой Конституции нового федеративного государства.

Уже во второй половине июня 1997 г. парламенты наших стран могли собраться еще раз с тем, чтобы подвести итоги работы Объединенной комиссии и организовать торжественное подписание Конституционного договора президентами России и Белоруссии. Естественно, общей Конституции у нас в этом случае не было бы, ее должен был заменить Конституционный договор. Зато было бы единое гражданство, при сохранении национального. Появился бы общий парламент (по типу Европарламента), избираемый населением на всеобщих выборах, который будет принимать общие обязательные законы по строго определенному кругу вопросов. Таким образом формировались бы единое законодательство, система общих наднациональных судов, в том числе по арбитражным делам.

2 апреля 1997 г. совместного заседания парламентов Белоруссии и России не состоялось, хотя в Минске были к нему готовы, Государственная Дума России приняла официальное решение о его проведении, а члены Совета Федерации России получили накануне телеграмму, вызывающую их в Москву (к концу того же дня они получили и официальную отмену заседания). Более того, предварительно согласованные между полномочными представителями документы подверглись 1 апреля по инициативе российской стороны пересмотру. В назначенный день состоялось лишь заседание Высшего Совета Сообщества Беларуси и России, а также в торжественной обстановке были подписаны российско-белорусские документы.

Перипетии российско-белорусского сближения требуют отдельного исследования, поэтому ограничусь краткой констатацией.

Договор о Союзе Беларуси и России на самом деле был подписан президентами обеих республик, и произошло это 28 марта 1997 г. в Москве, после завершения встречи глав государств - участников СНГ. Вначале текст договора подписал А. Г. Лукашенко, а после его отъезда в Минск - и узнавший об этом Б. Н. Ельцин. Нестандартность ситуации (под договором стояла дата 2 апреля) прикрыли словами о «парафировании» текста главами государств. 31 марта официальная копия договора по поручению Президента России была представлена его помощником Д. Б. Рюриковым в Федеральное Собрание. Подписи президентов были корректно убраны, но оставались визы М. В. Мясниковича и В. М. Серова.

Занимаясь подготовкой назначенного на 1 апреля 1997 г. заседания Парламентского Собрания Сообщества Беларуси и России, я специально позвонил 31 марта Д. Б. Рюрикову, спросив, не повторится ли история 1996 г. с «трансформацией» текста договора, и получил соответствующие заверения. Увы, утром 1 апреля «чудеса» начались (Д. Б. Рюриков был отставлен через два дня). Договор в прежнем его виде исчез (для убеждения в этом белорусской стороны в Минск пришлось лететь И. П. Рыбкину), появился вобравший в себя основное содержание проект Устава будущего Союза, Договор протокольного характера и вспомогательный Меморандум.

Новые российско-белорусские документы 2 апреля 1997 г. в Кремле были подписаны, началось «всенародное» обсуждение проекта Устава. В своем заявлении от 14 мая 1997 г. Государственная Дума России выразила сожаление о том, что воссоединение двух братских народов в рамках единого государства не обозначено в Договоре и проекте Устава как важнейшая цель интеграции.

Окончательный вариант текста Устава был 23 мая подписан президентами (внесенные изменения не носили принципиального характера), 6 июня ратифицирован Государственной Думой России, 10 июня - одобрен Советом Федерации. Уже 11 июня состоялся обмен ратификационными грамотами, а 12 июня в Бресте состоялось первое после вступления в силу Устава Союза заседание Парламентского Собрания.

Наиболее важными чертами нового уровня интеграции следует полагать преобразование Сообщества России и Белоруссии в Союз, пусть и с сохранением за каждым государством-участником государственного суверенитета и территориальной целостности, всех атрибутов государственности, а также установление института гражданства Союза (ст. 2 Устава).

Примечательно, что по настоянию белорусской стороны из текста документов было исключено понятие территории Союза, но при этом сохранилось упоминание о границах Союза (п. «ж» ст. 20 Устава). В своих рамочных параметрах Союз России и Белоруссии практически не вышел за пределы концепции Евразийского Союза Н. Назарбаева. В этой связи важно отметить, что Устав не стал итогом российско-белорусской интеграции. На высшем законодательном уровне удалось лишь закрепить тот уровень объединения, к которому оказались готовы Белоруссия и Россия, их правящие элиты.

Показателен в этом отношении стиль работы исполнительных органов Союза.

За период 1996-2001 гг. Высший Совет (с 2000 г. - Высший Государственный Совет) принял 91 решение, собравшись на свои заседания 11 раз: в 1996,1997 и 2001 гг. по два раза, в 1998,1999 гг. - по одному, а в 2000 г. «целых» три раза. Высший исполнительный орган - Исполнительный комитет - рассмотрел 290 вопросов на 17 заседаниях (6 раз в 1996 г., по 3 раза в 1997 и 1998 гг., 5 раз в 1999 г.). Совет Министров Союзного государства, который придет к нему на смену, только с января 2000 г. по декабрь 2001 г. соберется семь раз и примет 7 директив, 66 постановлений и 5 резолюций.

При Президенте России Б. Н. Ельцине из 57 решений, принятых Высшим Советом, только 30 были приняты на заседаниях, а 27 - путем опроса членов ВС^[868]. После того как его сменит В. В. Путин, вне заседания будет принята лишь директива Высшего Государственного Совета 22 июня 2001 г. Правда, практика опросов перекочует в работу высшего органа союзной исполнительной власти.

Только в 2001 г. из 31 постановления Совета Министров Союзного государства 6 были приняты «в рабочем порядке», причем такие, как постановление от 16 мая 2001 г. № 12 «О смете расходов на содержание Постоянного Комитета Союзного государства на 2001 год», от 24 мая 2001 г. № 13 «О финансировании совместного мероприятия "Подготовка методических рекомендаций по разработке прогнозов социально-экономического развития Союзного государства", от 24 мая 2001 г. № 14 «О финансировании совместного мероприятия "Разработка методического обеспечения системы мер по сближению основных социальных и макроэкономических показателей развития Российской Федерации и Республики Беларусь"», от 19 июня 2001 г. № 15 «Об утверждении ликвидационного баланса упраздняемого Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России», от 27 ноября 2001 г. № 31 «О финансировании совместного мероприятия "Разработка методических рекомендаций по формированию, обоснованию и применению единых показателей и индикаторов государственного регулирования экономики государств - участников Договора о создании Союзного государства"».

Но вернемся к 1998 г., который вновь прошел при традиционной в российско-белорусских делах активности регионов и бездеятельности центра. Под самый конец года общественность России и Белоруссии была радостно изумлена подписанной президентами двух государств 25 декабря 1998 г. Декларацией о дальнейшем единении России и Беларуси. Признавая необходимость выхода на новый этап интеграции, придания нового качества процессу единения, Президенты России и Беларуси заявили о решимости продолжить поэтапное движение к добровольному объединению в Союзное государство при сохранении национального суверенитета государств - участников Союза.

Впервые официально была провозглашена цель всех усилий по ускорению интеграции. Более того, сказано, что в XXI в. Россия и Белоруссия должны войти как Союзное государство. И уходило на второй план то, что заведомо нереально звучали в декларации слова о том, что уже к концу первой половины 1999 г. «будет создана единая для всех субъектов хозяйствования правовая среда, сформировано единое таможенное пространство, унифицированы гражданское и налоговое законодательство, валютное регулирование и денежно-кредитная система. Завершатся объединение энергетической и транспортной систем, создание единого научно-технического и информационного пространства. Будет осуществлен переход к единой валюте»^[869]. Авторы и их советники, очевидно и не планировали исполнить заявленное. А после подписания декларации не пытались - это точно.

Что касается проекта договора о Союзном государстве, то на подготовке именно его и сосредоточились основные усилия и команды президентов, и нашей парламентской Комиссии по формированию Союзного государства.

И вот 8 декабря 1999 г., день в день, но через 8 лет после подписания «Беловежских» соглашений, Президенты Б. Н. Ельцин и А. Г. Лукашенко подписали Договор о создании Союзного государства и Программу действий по реализации его положений. Договор был ратифицирован Государственной Думой 13 декабря 1999 г.

Жалею о двух моментах. Что не смог настоять на том, чтобы название договора было без слова «создании», но его именно потому и вставили в последний момент, чтобы объявить процесс начатым, но отнюдь не завершенным. Вот и понимает каждый по-своему, то ли Союзное государство уже есть, то ли оно только планируется.

И второе - ради юридической чистоты я не согласился с Г. И. Тихоновым, требовавшим записать в тексте договора, что первые выборы Союзного парламента пройдут осенью 2000 г. Действительно, чисто технически российский и белорусский парламенты могли весной 2000 г. принять национальные законы о выборах союзных депутатов, а осенью можно было провести выборы. Все участники подготовки текста договора с этим согласились, но мы записали, что выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства первого созыва проводятся не позднее 6 месяцев после принятия парламентами государств -участников соответствующих законодательных актов (ст. 64 Договора). Этот срок и планировался - октябрь-ноябрь 2000 г., совмещая с выборами парламента Белоруссии, что меня и склонило не фиксировать конкретной даты.

К сожалению, изменились настроения высшей исполнительной власти обоих государств, по итогам российских парламентских выборов 1999 г. я лишился возможности дальше влиять на процесс российско-белорусской реинтеграции, соответствующие национальные законы оказались в 2000 г. не приняты, а затем и сам процесс воссоединения стал топтаться на месте. На формально законном основании депутаты Парламента Союзного государства так и остались до сих пор не избранными, соответственно, не завершилось формирование и остальных союзных органов власти.

Российско-белорусское Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств-участников, добровольности, добросовестного выполнения ими взаимных обязательств. Оно основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками (ст. 3). Определение Союза предполагает четкий ответ на вопрос о форме государственного устройства Союза, его международной правосубъектности.

Как следует из анализа текста Договора о создании Союзного государства от 8 декабря, достижение поставленных в нем целей и осуществление Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации его положений ознаменует завершение процесса объединения России и Беларуси в Союзное государство с общим экономическим, правовым, таможенным, оборонным пространством, общим бюджетом и денежной единицей, союзными государственными органами, единой внешней политикой. По сути речь идет о создании реального федеративного государства. Как зафиксировано в ст. 5 Договора, Союзное государство является светским, демократическим, социальным, правовым государством, в котором признается политическое и идеологическое многообразие.

Но этому положению противоречит уже следующая, 6-я статья Договора, в соответствии с которой каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий свой суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, все атрибуты государственности. Государства-участники сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях. Оговорено лишь, что по взаимной договоренности государствами -участниками может быть определена возможность единого членства в международных организациях и других международных объединениях.

В этой противоречивости и правовой неясности - яркое отражение сложной политической борьбы вокруг российской реинтеграции. Очевидно, что с подписанием Договора о создании Союзного государства Союз Беларуси и России перерос рамки международной межгосударственной организации, в качестве которой он был признан при регистрации в сентябре 1997 г. в Организации Объединенных Наций Договора о Союзе и его Устава. Согласно требованиям конституционного (государственного) права и международного права Союзное государство не может быть межгосударственной международной организацией. Государство и международная организация - два различных самостоятельных субъекта международного права.

Граждане России и Белоруссии являются одновременно гражданами Союзного государства (ст. 14). Никто не может стать гражданином Союзного государства без приобретения гражданства государства - участника.

В соответствии со ст. 17 Договора к исключительному ведению Союзного государства относятся создание единого экономического пространства и правовых основ общего рынка, обеспечивающего свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в пределах территорий государств-участников, равные условия и гарантии для деятельности хозяйствующих субъектов.

Пробуксовка механизма российско-белорусского Союзного государства заставляет обратиться к анализу фундаментальных основ самого процесса воссоединения, используя этические, политические и правовые категории. Посмотрим правде в глаза: «спринт» в реинтеграции России не удался, нас пустили по трассе «марафона». Пора многое осмыслить по-новому.

В современной России любой общественно значимый разговор уже пора начинать словами великого русского поэта и мыслителя Ф. И. Тютчева, который 160 лет тому назад писал: «Больше обманывать себя нечего - Россия, по всей вероятности, вступит в схватку с целой Европой. Каким образом это случилось? Каким образом империя, которая в течение 40 лет только и делала, что отрекалась от собственных интересов и предавала их ради пользы и охраны интересов чужих, вдруг оказывается перед лицом огромнейшего заговора? И, однако ж, это было неизбежным. Вопреки всему - рассудку, нравственности, выгоде, вопреки даже инстинкту самосохранения, ужасное столкновение должно произойти. И вызвано это столкновение не одним скаредным эгоизмом Англии, не низкой гнусностью Франции... и даже не немцами (США тогда с полным основанием никто не брал врастет. - С. Б.), а чем-то более общим и роковым. Это - вечный антагонизм между тем, что, за неимением других выражений, приходится называть: Запад и Восток»^[870].

Эта давняя дилемма определяющим образом влияет на российско-белорусское Союзное государство. Интеграционные процессы на постсоветском пространстве наиболее значимы в защите человечества от безликости глобализации. Основной формой антиглобализма выступает процесс возрождения единой русской государственности, осуществляющийся через воссоединение Белоруссии и Российской Федерации, с возможностью присоединения к ним в дальнейшем Украины, Молдавии, Казахстана.

Система правовая строится исходя из модели политической системы. Точнее, в международной организации нет ни той, ни другой, существуют, практически не пересекаясь, национальные правовые системы, дополненные международно-правовыми институтами; при конфедерации (а модель Европейского Союза начиналась с конфедеративной, сейчас приближаясь к федерации) мы встречаемся с национальными правовыми системами, которые, не посягая друг на друга, добровольно приняли на себя обязанность применения согласованных правовых механизмов. И, наконец, в федеративном государстве национальные и региональные особенности не ведут к разрушению единой правовой системы. В здоровом федеративном государстве.

В результате союзного государственного строительства 1996-2005 гг.

российско-белорусское единство обрело форму общего Союзного государства, теоретически превосходящего уровнем интегрированности Европейский Союз, но далеко уступающего ему по воплощению в жизнь принятых решений. Правовая система союзного государства предполагает существование общих для государств-участников системы права, системы законодательства и существенно автономных (но не независимых) национальных правовых систем.

Как известно, гносеологическая и функциональная связь между системой права и системой законодательства создают каркас более широкой по объему системе правовых явлений - правовой системе^[871]. Союзная правовая система включает в себя:

- реальную структуру собственно союзного права (позитивного права), комплекс присущих ему специфических институтов - правовых средств, юридических конструкций, структурных подразделений, а также правовых источников и методов их толкования;

- систему союзного законодательства,

- союзную правовую идеологию, т. е. господствующую юридическую доктрину, доминирующие юридические идеи, которые признаются в качестве непреложных, непререкаемых, и которые образуют теоретико-правовое обоснование союзного права и союзной правовой системы.

Российско-белорусская Союзная правовая система, выступая производной из российской и белорусской правовых систем, обладает всеми чертами и особенностями систем, выросших из романо-германского права^[872]. Отличительными чертами российско-белорусской Союзной правовой системы оказываются в настоящее время народность, нестабильность и виртуальность.

Народность Союзной правовой системы предполагает как признание гражданами двух объединившихся республик общего права, так и осознанную поддержку вплоть до инициирования ими самого законодательного процесса и системы союзного законодательства. Народ, по существу, подталкивал и подталкивает органы власти и России и Белоруссии к более решительным шагам по воссоединению. Мы вновь можем убедиться в правоте великого русского реформатора М. М. Сперанского, писавшего: «Общее мнение, или дух народный, есть внутреннее убеждение большей части людей, в каком-либо политическом или гражданском предмете происходящее или от долговременной привычки, или от предрассудка, или от постоянного действия климата, правительства и законов»^[873]. В этом народном духе - главный нравственный смысл и правовой системы Союзного государства, и российской реинтеграции в целом.

Нестабильность Союзной правовой системы проистекает из ежегодной за 1996-1999 гг. смены основополагающего правового акта, определяющего скорость и формы реинтеграции, правового нигилизма государственного чиновничества Белоруссии и России. Что касается 2000-2002 годов, то это период стабильной неопределенности, означающей сохраняющуюся нерешенность очевидных вопросов воссоединения.

Виртуальной Союзную правовую систему следует признать потому, что она как бы есть, включая союзное гражданство, равенство прав граждан, единое экономическое и таможенное пространство (чего стоят предусмотренные ст. 21 Договора 1999 г. единая денежная единица и единый эмиссионный центр), и ее как бы и нет, ибо в повседневной реальности практически ничего, в том числе и всего вышеперечисленного, просто не существует. Правовые нормы сформулированы и провозглашены, но они не реализованы, в жизни их не существует. Союзное право так и не перешло из должного в сущее.

Национальные правовые системы Республики Беларусь и Российской Федерации продолжают развиваться изолированно друг от друга. К примеру, на заседании Совета Министров Союзного государства 4 июня 2002 г. было отмечено, что за период, прошедший с момента подписания Соглашения о завершении унификации и создании единой системы тарифного и нетарифного регулирования в Союзном государстве, количество расхождений ставок таможенных пошлин существенно увеличилось и составляет 4188 позиций по ввозным пошлинам и 993 позиции по вывозным пошлинам, по существу сохраняется практика предоставления индивидуальных налоговых и таможенных льгот. Было принято к сведению заявление Белорусской стороны о том, что в Республике Беларусь подготовлены изменения в национальные нормативные правовые акты по вопросу установления единого с Российской Федерацией таможенного тарифа (экспортного и импортного) в соответствии с указанным Соглашением, которые будут введены с 1 июля 2002 г. Другой пример: важная для обеих республик разработанная в 2000 г. российская федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства, четко определившая приоритеты для развития малого предпринимательства^[874], не стала союзной, да и не получила адекватной поддержки в Белоруссии.

Таковы черты правовой системы российско-белорусского Союзного государства на современном этапе его существования. Можно выделить и главные принципы построения этой правовой системы.

Единый территориальный суверенитет. Статья 7, ч. 1, Договора 1999 г. закрепляет существование единой территории Союзного государства, состоящей из государственных территорий государств-участников. Именно единство территориального суверенитета отличает Союзное государство от конфедерации как союза государств. Если конфедерация - это межгосударственное объединение, предполагающее большее или меньшее сближение правовых режимов территорий соответствующих государств, то в Союзном государстве на всей его территории существует единый правовой режим (даже при сохранении национальных правовых подсистем), а высшие органы Союзного государства осуществляют союзную юрисдикцию на всей союзной территории. Роковое использование понятия «внешние границы» - Внешней границей Союзного государства являются границы государств -участников с другими государствами или пространственный предел действия государственных суверенитетов государств-участников - позволяет предположить сохранение и внутренних границ Союзного государства. Благо, что и суверенитеты подчеркнуто никак не совмещаются.

До принятия нормативного правового акта Союзного государства о государственной границе охрана внешней границы Союзного государства осуществляется в порядке, установленном государствами-участниками на момент подписания Договора 1999 г.

Общность законодательной власти. Становление Союзного государства может происходить только на основе и в рамках союзного законодательства. Договор 1999 г. предусматривает среди целей Союзного государства формирование правовой системы демократического государства (ст. 2). Владение, пользование и распоряжение движимым и недвижимым имуществом Союзного государства осуществляется на основании нормативных правовых актов Союзного государства (ст. 9). И, наконец, в качестве представительного и законодательного органа Союзного государства учреждается Парламент Союзного государства (ст. 37 Договора).

Расширяющаяся компетенция предполагает реализацию Союзным государством не только компетенции, отнесенной к его исключительному ведению (ст. 17 Договора), но и объективное нарастание его активности в вопросах совместного ведения (ст. 18). Такое нарастание вызывается общей тенденцией реинтеграции.

Субсидиарность предполагает право Союзного государства принимать правовые акты и вне пределов своей исключительной компетенции по проблемам, которые не в состоянии быть урегулированы самостоятельно (поодиночке) государствами -членами, а также в случаях, когда правовое решение на уровне Союзного государства способно дать лучший результат, чем при решении проблемы национальным законодательством. Здесь многое зависит от конкретной практики реализации совместной компетенции.

Условием создания и существования общей российско-белорусской правовой системы выступают единое правовое сознание граждан обеих республик и общая правовая практика. Обнадеживающие шаги в этом направлении есть. Постановлением № 28 Совета Министров Союзного государства от 15 октября 2002 г. определены механизмы координации позиций по присоединению государств - участников Договора о создании Союзного государства к Всемирной торговой организации (ВТО), в частности, признано целесообразным при вступлении в ВТО Республики Беларусь принять за основу переговорную позицию Российской Федерации. С полным основанием мы можем зафиксировать поэтапное возвращение к единой правовой практике.

Союзное законодательство как система общеобязательных нормативных правовых актов включает в себя, прежде всего, акты, принимаемые органами Союзного государства в пределах их компетенции. Но в нее должны быть отнесены также международные договоры, заключаемые Союзным государством как субъектом международного права, конституции Российской Федерации и Республики Беларусь, международные договоры, заключенные Российской Федерацией и Республикой Беларусь с другими государствами и межгосударственными объединениями, а также Конституционный Акт Союзного государства - после его принятия и вступления в силу.

К нормативным правовым актам, предусмотренным договором 1999 г., относятся законы и Основы законодательства Союзного государства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения

(ст. 58 Договора).

Несмотря на этот конкретный перечень практика, как всегда, идет своим путем. Так, 12 апреля 2002 г. Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства утвержден Порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства, ранее одобренный Постановлением Совета Министров Союзного государства (25 января 2002 г.) и принятый Постановлением Парламентского Собрания (14 марта 2002 г.). Во вводной части этого документа записано, что «настоящий Порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства является нормативным правовым актом Союзного государства»^[875]. И - никаких соотношений с перечнем актов, исчерпывающе перечисленных Договором.

Выбирая между полной интеграцией в единое государство, надгосударственным образованием по типу Европейского Союза и объединением на основе действующего Договора о создании Союзного государства, следует помнить, что строительного инструмента более чем достаточно, но сам по себе он бесполезен, если его не взять в руки и не пустить в дело.

Торможение интеграции не может быть объяснено только нашим национальным характером. В наши дни вполне актуально давнее убеждение К. П. Победоносцева в том, что «всякие учреждения и правила не только сами по себе бессильны, но превращаются в ложь, когда бездействует... власть, долженствующая приводить их в исполнение»^[876]. А Власть наша в последние годы в лучшем случае бездействует.

С другой стороны, создание Союзного государства - не одномоментный акт, а непростой процесс восстановления экономических, правовых и культурных связей, утверждения единой государственной и управленческой модели.

Поэтому на период формирования Союзного государства его органы следует определить в качестве органов международной межгосударственной организации, осуществляющих деятельность по выполнению программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений договора о создании Союзного государства.

Подобный статус должен действовать вплоть до завершения процесса создания Союзного государства, который будет ознаменован утверждением на референдуме Конституционного Акта (Основного закона) Союзного государства.