Становление феномена юридической техники в Российской империи

Реформирование российской правовой системы ставит перед государством целый ряд задач, важнейшей из которых является совершенствование юридических технологий, в том числе и юридической техники.

Мы разделяем мнение ученых о том, что термин «юридическая техника» пока еще неточен, противоречив и «применяется скорее со сложившейся в российской юриспруденции традицией»^[4].

Процедура создания нормативных правовых актов, в частности, регламентирующих деятельность органов внутренних дел, также нуждается в своем новом осмыслении, для чего важное значение имеет определение самого понятия «юридическая техника органов внутренних дел», а также сфера ее применения, идентификация общих нормативных требований в целях преодоления возможных последующих коллизий.

Юридическая регламентация социальной жизни в государстве осуществляется установлением правовых норм. При этом содержание правовой нормы всегда определенно оформлено. Как считает Е.А. Юртаева, «нормативные правила нуждаются во внешнем выражении, передаче: четкая техническая выраженность текста нормативного акта - обязательное его качество»^[5].

Юридическую технику характеризуют как деятельность репродуктивную: она воспроизводит содержание права, позитивного правопорядка в законодательстве. По словам Р. Штаммлера, «ее конечная цель направлена на изложение смысла и значения волевых содержаний»^{[6] [7]. Качественное воспроизведение содержания правового порядка, правовой нормы достигается посредством использования специальных приемов и методов, выработанных правотворческой практикой и представляющих собой комплекс правил для составителей законодательных текстов.}

В России интерес к научной разработке правил законодательной техники заметно проявился лишь с конца XVIII столетия. Этому предшествовал достаточно длительный процесс. Попытки нормировать технику законодательного творчества предпринимались уже в петровское время. В правовых актах данной эпохи можно обнаружить более четкое по сравнению с ранее изданными документами выделение обособленных тематических единиц, сюжетов, разделяемых на главы, пункты. Не было еще четкости и единообразия в оформлении разного рода актов, однако внутри каждого из них в логическом повествовании отграничивались самостоятельные части - параграфы, пункты или главы.

Петром I была введена обязательная письменная форма для актов государственных учреждений, имеющих силу закона, «дела разумеются, о кото-

Л

рых надлежит письменный указ» . С этого момента стало необходимо, чтобы постановляющая часть документа непременно излагалась на бумаге. Первые из опубликованных по следам этого указа законодательных документов (в повременном издании - петровских «Ведомостях») были очень трудны для восприятия их содержания главным образом из-за сложности языка, словесного оформления. Со временем законодательные решения стали оформляться, во многом благодаря не только возросшему интересу к чтению, но и большей «демократичности» печатного слова, в более доступной для массового читателя редакции.

Например, в Генеральном регламенте, одном из документов, составлением которого занимался лично император Петр I, уже заметна техническая проработанность структуры его текста. Регламент касался и вопросов нормирования правил законодательной техники. В различных главах этого документа говорится о необходимости проставления дат на документах, включая нормативные, упоминается о стилистике документов - «штиль канцелярский».

Большое внимание уделялось языку закона, его литературному слогу. Литературный язык в начале XVIII века выступал главным образом в двух его видах: книжный, преимущественно церковно-славянский, и народный, к которому примыкал язык документов (Уложения, Судебники, указы, трактаты).

Следует отметить, что в течение длительного времени предпринимались попытки кодификации законодательства путем разработки нового Уложения (вместо Соборного Уложения 1649 г.). Наказ комиссии о сочинении проекта нового Уложения Екатерины II уделял большое внимание стилистике

л

текстов законодательных актов . Общими были требования, что «законы должны быть писаны простым языком» и «всякий закон должен написан быть

3

словами вразумительными для всех, и притом очень коротко» .

В Наказе разъяснялось, что «слог законов должен быть краток, прост». Объяснялось это требование тем, что пишутся законы для всех людей, и чтобы им следовать, каждый должен понимать их смысл и значение. «Надлежит убегать выражений витиеватых, не прибавляти в составлении закона ни одного слова лишнего, чтоб легко можно было понять вещь, законом установляемую»^{[11] [12] [13]}.

Составителям законодательных текстов предписывалось избегать написания законов, «которые изобильны словами, а недостаточны смыслом», «которые по внутреннему своему содержанию маловажны, а по наружному слогу надменны»².

«Законы, - указывала Екатерина II, - не должны быть тонкостями от остроумия происходящими наполнены; они сделаны для людей посредственного разума равномерным образом как и для остроумных; в них содержится не наука, предписывающая правила человеческому уму, но простое и правое

3

рассуждение отца, о чадах и домашних своих пекущегося» .

Становилась все более очевидной потребность в совершенствовании подходов к составлению законов, использовании достижений правовой науки и привлечении к этой деятельности представителей научной юридической мысли.

Начиная с середины 30-х гг. XIX столетия, изданная законодательная норма подлежала дальнейшему включению в Свод законов Российской империи, а ее расположение не всегда подразумевалось вместе с актом, в котором она была издана впервые. Поэтому часто возможность практической реализации нормы или акта определялась «универсальностью» использованного в законодательной норме понятия.

Вопросы юридической техники стали предметом исследования среди ученых, в науке обособилась самостоятельная отрасль правового знания - учение о юридической технике^[14]. Появились научные публикации, в которых авторы говорили о правилах и способах конструирования и применения правовых норм, давали определения этому институту. В 1810 году была издана монография Л.А. Цветаева «Краткая теории законов», содержащая точку зрения автора об основных критериях качества закона, ими являлись внутренняя и внешняя доброта. Под внутренней добротой он понимал соответствие закона идеалам чистой нравственности, естественным правам и религиозным заповедям, а под внешней - полноту и написание закона «приличным, кратким штилем», его расположение в «пристойном и удобном порядке»^{[15] [16]}.

В 1819 году опубликована работа П.П. Соколова «Систематическое ру- 3

ководство к познанию российского практического законоведения» .

В Основных государственных законах, изданных в 1892 г., указывалось, что «законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения»^[17].

Как правило, уложения регулировали довольно широкий круг однородных отношений, и изложение нормативного текста уложения давалось «в порядке более или менее правильном»^[18]. Уложение как акт по содержанию и форме близок современному кодексу, однако некоторые исследователи дореволюционного права считали неправильным сужение понимания уложения до законодательного акта. Учреждения и уставы предназначались для регламентации организации и порядка деятельности органа или отдельного института государственной власти. Правовой статус правительственного учреждения определялся положением. Грамоты имели предметом установление прав и привилегий и адресовались определенным лицам либо сословиям. Манифестами часто вводились в действие другие законодательные акты, но манифест мог содержать и отдельные нормы о наиболее важных вопросах государственной жизни. Определения законосовещательного Государственного Совета могли приобрести силу закона после их утверждения царем. Письменным докладом отдельные должностные лица информировали императора по известным вопросам. Если тема доклада могла быть предметом закона, после утверждения верховной властью доклад становился законом. Силу закона могли иметь наказы, рескрипты, штаты и др. Законом могло стать решение по всякому делу, о котором докладывали царю.

Выработка внешних способов и приспособлений для создания норм права происходила по мере накопления опыта законодательного творчества. Законодательная практика представительных учреждений дала немало нового для дальнейшего развития «технологии» законодательствования.

Существование института чрезвычайно-указного права было основано на потребности монархической власти, хотя и ограниченной формально, но политически полновластной, единолично проводить законодательные акты, которым законодательное собрание могло бы отказать в санкции. В силу того, что эта санкция была юридически необходима, монархия стремилась добиться такого состава или такого поведения народных представителей, чтобы возможность отказа в санкции была минимальной.

Институт чрезвычайного указа с правовой точки зрения принципиально противоречил конституционным основам государства, с политической - представлялся удобным средством в руках правительственной власти «вносить и при конституционном порядке свободу усмотрения в область законодательства»^{[20] [21] [22], с точки зрения исторической - необходимым моментом в развитии конституционных учреждений.}

Обнародование законов «во всеобщее сведение», как и раньше, принадлежало Правительствующему Сенату , который согласно ст. 92 Основных законов мог не обнародовать законодательные постановления, если порядок их издания не соответствовал положениям Основных законов. Однако установленная ст. 92 формальная гарантия того, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Г осударственного Совета и Г осударственной Думы и восприять силу без утверждения Г осударя Императора», лишалась смысла, поскольку на практике она давала Сенату возможность препятствовать нормальному законодательному процессу отказом опубликовать тот или иной закон.

Обладая правотворческой функцией, Правительствующий Сенат сыграл большую роль в развитии законодательства. В компетенцию департаментов Сената входило пояснение и подтверждение законов, «разъяснение в потребных случаях истинного смысла узаконений» . Этим правом Сенат пользовался чрезвычайно широко и после издания Основных законов 1906 г. Так, указы Сената превратились в подчиненный вид общеобязательного толкования^[23], а сам Сенат выступал как вспомогательный законодательный аппарат.

В целях устранения возникавших в законотворческой практике Государственного Совета и Государственной Думы коллизий, а также с целью приведения законопроектов к «необходимому внешнему единообразию» в 1913 г. было образовано особое совещание чиновников Государственной канцелярии и канцелярии Г осударственной Думы для подготовки правил составления законов, которые впоследствии стали применяться в делопроизводстве канцелярий Совета и Думы.

Правила содержали некоторые предложения по единообразному применению некоторых технических приемов при составлении проектов законов, выработанных ранее практикой^[24]. Даваемые Правилами рекомендации излагались постатейно. Статьи объединялись в тематические разделы. Придерживаться этих Правил в законопроектной работе рекомендовалось министрам и представительным учреждениям.

Заголовок законопроекта согласно Правилам должен быть, по возможности, краток и содержать информацию преимущественно о вводимых мерах. Не рекомендовалось в наименованиях использовать фразы вроде «об изменении статьи такой-то». Следовало писать, например, «об изменении порядка производства по гражданским делам». Не рекомендовалось дополнять издаваемые акты приложениями, если они не предназначались для технического пояснения - таблицы, расписания и т.п. Таблицы, штаты, расписания, которые составляли непосредственное содержание акта, не должны были именоваться приложениями. Не рекомендовалось использовать в тексте акта примечания; к отдельным статьям примечания не допускались вовсе.

Несмотря на пожелание недопустимости примечаний в тексте законодательных актов, высказанное творцами Правил, их присутствие в Своде законов Российской Империи множилось год от года. Правительствующему Сенату, ведавшему включением в Свод законов новых норм, не было предоставлено право перерабатывать тексты законов в «кодификационном порядке». Новые нормы помещались в Свод законов в качестве примечаний к старым, а это часто затрудняло усвоение общего смысла вводимого правила.

Примечания и при зрительном восприятии оставляли впечатление чего-то дополнительного, неглавного - они набирались курсивом либо более мелким по сравнению с основным текстом статьи шрифтом. Действительно, значительное их число в российском законодательстве имело целью пояснить содержание текста статьи либо отдельных употребленных в ней терминов. Но были и такие, число которых тоже было немалым, которыми устанавливались правила поведения, обозначались рамки их действий, увязывалось действие правил с ранее изданными по тем же вопросам законодательными актами. При этом могли возникать несоответствия между текстами статьи и примечаниями к ней.

В апреле 1905 г. именным указом «Об укреплении начал веротерпимости»^[25] была закреплена необходимость согласовывать новые нормы со старыми при включении их в Свод законов Российской империи.

Разделы законопроектов рекомендовалось нумеровать римскими цифрами с точкой, статьи - арабскими с точкой, пункты - арабскими со скобкой. В конце текста разделов и статей ставилась точка, пунктов и подпунктов - точка с запятой; перед последним пунктом или подпунктом ставились запятая и союз «и».

Устанавливались рекомендации по грамматике текстов законопроектов^[26]. Например, предлагался один вариант написания слов «проектъ», «комиссия», «в течение», «несмотря», «на ряду» и др. (вообще же возможно было иное их написание, как-то: «проэктъ», «коммиссия», «не-смотря», «на-ряду» и т.п.).

Не рекомендовалось при написании текста законопроекта использовать слова иноязычного происхождения. Совершенно однозначно Правила устанавливали, что имена существительные в творительном падеже не могли иметь окончание «ей», «ой», но лишь «ею» и «ою», например, «Государственной Думою». Правила предлагали варианты употребления в законодательных актах сокращений от названий государственных учреждений, должностных лиц, сокращенные наименования нормативных актов.

К стилистике законодательных текстов также предъявлялись некоторые требования, общий смысл которых можно выразить словами крупного правоведа начала XIX столетия П.И. Дегая: «Язык законов не имеет особой, ученой терминологии и внятен каждому»^[27].

Особым постановлением Правил исключалось допущение в законопроектах указания на то, что законопроект может быть введен в действие ранее определенного срока разрешением соответствующего министра. Такая неопределенная формула, по мнению составителей Правил, не должна иметь место в законах.

Ссылки на другие акты рекомендовалось делать по Своду законов и его Продолжениям, а также Полному собранию законов. Если узаконение, на которое делалась ссылка, еще не было включено ни в Свод, ни в Полное собрание законов, то дозволялось ссылаться на Собрание узаконений и распоряжений правительства. Правила подробно говорили о порядке внесения дополнений в Свод законов, предлагали некоторые рекомендации при включении в Свод некодифицированного акта. Правила изложения законопроектов хотя и не были санкционированы императорской властью, но были признаны председателем Совета министров В.Н. Коковцовым вполне «целесообразными» и рекомендованы ведомствам для использования при составлении законопроектов.

Значительную роль в становлении юридической техники в Российской империи сыграли работы А.И. Новикова «Как должны писаться законы» (1907 г.); Ф.П. Будкевича «Законодательная ошибка и ее следствия» (1908 г.); В.Д. Каткова «Кое-что о критике юриспруденции» (1909 г.) и его же «Реформированная общим языковедением логика и юриспруденция. Т. 1. Цивили- етика» (1913 г.); М.А. Унковского «О неясности законодательства как общественном бедствии и о ближайших путях ее устранению» (1913 г.); Д.Г. Гремяченского «Как составлять законы» (1917 г.).

При этом юридическая техника понималась учеными как совокупность приемов и средств построения текстов законов и иных нормативных правовых актов. Объектом исследования были прикладные аспекты законотворчества. Вопросы техники применения права либо вообще не рассматривались, либо сводились к анализу формально-логической стороны правоприменительной деятельности. В результате такого подхода, в рамках технологии правоприменения разрабатывались вопросы техники построения силлогизмов, в которых большой посылкой была соответствующая норма закона, малой посылкой - фактические обстоятельства конкретного случая, а вытекающее из них с логической необходимостью заключение - ответ на возникший, подлежащий разрешению юридический вопрос^[28].

Рекомендации правоведов вполне усваивались и творчески воспринимались практикой. Оптимизация технических приемов законодательствования позволяет говорить о значительном продвижении по пути совершенствования законодательного творчества в Российской империи.

Завершая ретроспективный обзор исторического аспекта становления института юридической техники в Российской империи следует отметить, что на всем протяжении рассматриваемого периода отечественной истории складывалась тенденция создания законодательства как главного, важнейшего источника правовых норм. Законодательство исходило не столько от централизованной самодержавной власти, сколько из обобщения сложившейся юридической (в том числе договорной) практики и опиралось не только на волю князя, царя, но и на мнение боярской, дворянской, а также посадской знати путем действия таких органов, как съезды князей и их окружения, боярская дума, земские соборы.

Большое влияние на законодательство и его применение оказывала русская православная церковь, перенесшая в русское право ряд византийских традиций. «Источники истории русского права суть те же, как и источники самого права, т.е. обычай и закон. Памятниками обычного права служат все памятники русской истории (летописи, записки, акты, отчасти литературные памятники), а равно живое обычное право и юридические пословицы. Памятниками законов служат: договоры (международные и внутренние), уставы и указы (отдельные законы) и кодексы»^[29]. О юридической технике, как таковой, говорить не приходится, так как совокупности приемов и средств построения текстов законов пока не было, а техника построения текстов правоприменительных актов тем более не разрабатывалась.

Представляется, что процесс становления юридической техники развивался как «сверху» (от доктрины к практике), так и «снизу» (от реальных отношений через их обобщение и типизацию к становлению системы норм). На ранних стадиях процесса явно преобладает последний способ, а на более поздних - первый (например, рецепция и влияние чужого права - договоры с греками и с немцами, рецепция византийского права).

Период самостоятельной восточнославянской традиции в развитии русского права сменился в XVIII веке другой тенденцией - становлением и развитием законодательства абсолютистского, имперского Российского государства. Начало его было положено реформами Петра I.

В императорский период основные начала законописания еще только предстояло вынести, а затем предложить их к применению законосоставителям в их работе. Отсутствие общих рекомендаций по технике подготовки законов вовсе не означало, что практическое развитие техники составления нормативных актов при подготовке законов отставало от потребностей политической жизни. Некоторые наставления по технике правотворчества можно встретить в самом законодательстве, а не только в инструктивных письмах для чиновников законоподготовительных канцелярий. Однако, в России, как в прочем и в западно-европейских государствах, интерес к научной разработке правил юридической техники заметно проявился лишь с конца XVIII столетия. Стиль письменной речи формировался на базе смешения элементов церковнославянской книжной речи, светской деловой лексики и разговорного языка с включением речевых заимствований из западно-европейских языков.

Вторая половина XIX века характеризовалась некоторой либерализацией и модернизацией русского законодательства: были проведены крестьянская, судебная и земская реформы.

Однако самодержавный, имперский характер законодательства изменился лишь в незначительной степени. Это, однако, не означало, что в Российской Империи не было других источников права. Такими источниками являлись правовой обычай и судебная практика. Так, на основе различных уставов (торгового, гражданского судопроизводства) и отдельных законов в России допускалось применение местных обычаев при наследовании имущества крестьян и при решении других гражданских дел. Местные обычаи применялись волостными судами, мировыми судьями, другими гражданскими судами; применялись также обычаи инородческие, торговые^[30].

Судебная власть после соответствующей реформы 1864 г. получила самостоятельность от власти исполнительной. Следствием данных изменений стала отмена прежнего запрета толкования законов, так как при решении судебных дел нельзя было ссылаться на неполноту и неясность закона.

Источниками права, подчиненными законам и актам верховного управления, являлись указы и иные акты подчиненных органов управления: министров и главноуправляющих отдельными частями управления и местными органами управления^[31].

Таким образом, согласно российским законам все иные источники (формы) права должны были соответствовать законам, указам и повелениям, издаваемым Верховной властью. Эта Верховная власть и в начале XX в. оставалась в руках самодержца - Императора Всероссийского, без одобрения которого ни один закон не мог «иметь своего свершения» (ст. 9 Основных законов 1906 г.). Император должен был, однако, осуществлять законодательную власть «в единении с Г осударственным Советом и Г осударственной Думой» (ст. 7 Основных законов). Это не относилось к самим основным государственным законам, почин пересмотра которых принадлежал исключительно Императору (ст. 65). Император имел право роспуска Г осударственной Думы до истечения полномочий, а над самой Думой стоял еще консервативный Государственный Совет. Законодательная работа Государственной Думы и Г осударственного Совета проходила зачастую на фоне острой полемики, дискуссии, различия во взглядах становились причиной передачи обсуждения проекта закона в согласительную комиссию. Технические приемы выражения законодательных положений также нередко были причиной возникновения разногласий между Г осударственным Советом и Г осударственной Думой.

Имперский характер законодательства в начале XX века лишь немногим изменился, главным образом путем допуска избранных депутатов к процедуре обсуждения законопроектов (в качестве уступки давлению народных масс в предреволюционные годы). Однако и прошедшие всё стадии законотворческого процесса акты не всегда были безупречны с точки зрения их логико-литературного или технико-юридического оформления. В сборниках нормативных документов можно найти немало примеров противоречивых либо просто неудачных законодательных формулировок.

Господствующая роль законодательства императорской власти характеризует систему источников права царской России, как присущую европейской континентальной системе права. По мере накопления опыта законодательного творчества происходила выработка внешних способов и приспособ- лений для создания норм права. Законодательная практика представительных учреждений дала немало нового для дальнейшего развития «технологии» за- конодательствования.

Таким образом, мы приходим к выводу об исторической обусловленности феномена юридической техники как результата преемственного совершенствования нормотворческой деятельности в части создания гарантий высокого качества законов по форме и содержанию. Ведущее значение нормативных актов в системе источников права досталось современной России в наследство от всех предшествующих эпох развития ее правовой системы. По мере накопления знаний в области законотворчества происходила выработка внешних способов и приспособлений для создания норм права, а также инструментария юридической техники. Бесценным является исторический правовой опыт технического оформления текстов законодательных документов, получивший признание и апробацию. Исследование генезиса юридической техники способствует получению дополнительных знаний о природе юридических приемов создания, реализации и толкования норм права, определению правовых концепций и конструкций.

1.2.