§ 1. Централизованное и региональное правовое регулирование в Российской империи

Российская империя не была федеративным государством, которым в теории государства и права в строго научном смысле признается государство с такой формой территориального устройства, при которой юридически обладая определенной политической самостоятельностью, несколько государств (государственных образований) образуют одно союзное 45 государство^[4], «союз государств, основанный на договоре или конституции»^[5].

Исторически сложилось так, что определение классического федеративного государства не совсем допустимо к строившейся не «снизу», а «сверху» Российской Федерации. Субъекты федерации стали таковыми вследствие их учреждения центральной властью и передачи им части своих полномочий. Так является неслучайным, что в первой российской Конституции (1918 г.) отсутствовал перечень субъектов федерации, а в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст. 65) уже закреплен.

Особенностью российской государственности был и остается многонациональный состав населения, который, как считали многие отечественные государствоведы, предполагает не федерализацию, а автономизацию отдельных территорий Российской империи в сочетании с культурной автономией^[6]. Так, Ф.Ф. Кокошкин полагал, что

«децентрализация в той или иной ее форме всегда служит могущественным средством для удовлетворения потребности населения в самоопределении, в частности в культурном самоопределении»^[7]. Из-за огромных масштабов территории России и ввиду разнообразия национального состава ее населения необходима не только местная децентрализация управления, но и «децентрализация законодательства». При этом «местные представители общегосударственной власти или центральное правительство должны иметь сведения об издаваемых автономными органами местных законах до приведения их в действие». По мнению Ф.Ф. Кокошкина, «автономия есть необходимый в представительном государстве порядок издания местных законов; она нужна там, постольку и в тех пределах, где, поскольку и в каких пределах нужны местные законы».

И в наше время М.Н. Марченко считает: «Любое федеративное, равно как и унитарное государство имеет свое начало - период зарождения и становления, свой апогей - период наивысшего развития и расцвета, и, соответственно, период увядания и заката, свой конец. Так было, например, с федеративным устройством советского государства - СССР»^[8]. Неслучайно в число «обреченных» государств автор патриотично не включил Российскую Федерацию. Полагается, данный прогноз, носящий столь

пессимистический характер, особенно по отношению к западным федеративным государствам, по крайней мере в ближайшие десятилетия вряд ли является актуальным.

Весьма оригинальную мысль о зарождении федеративных государств высказал М.Х. Фарукшин: «Первоначальный смысл термина "fedus"сводится к тому, что федерация и конфедерация формируются снизу по инициативе самих участников этих образований. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федеративными, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом недобровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели»^[9]. По мнению русского историка Н.И. Костомарова, «начала, соединяющие земли между собой, хотя и были достаточны для то, чтобы не допустить эти земли распасться и каждой начать жить совершенно независимо от других, но не настолько были сильны, чтобы заглушить всякое местное проявление и слить все части в одно целое.

История федеративного Российского государства, как и зарубежных федераций, подтверждает их динамичное развитие под влиянием изменений социально-политических и экономических условий жизни общества. Федерализм являет собой динамику, процесс, не простой, а циклический, свидетельствуемый периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. Эти отношения в разные периоды истории могут быть в различной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Данный процесс не является стихийным, а

обусловлен, как и характер всей федерации, множеством не только объективных, но и субъективных факторов^[11].

В отечественной литературе высказываются идеи о некоей федерализации общественной и государственной жизни на Руси уже в VI - IX веках. Так, М.В. Глигич-Золотарева М.В., И.П. Петров, В.М. Полежаев, В.В. Гайдук, А.П. Гаранжа и некоторые другие ученые в области юриспруденции, истории и политологии вводят в научный оборот термин «протофедерация», именуя им «славянскую политическую структуру, функционировавшую на основе так называемого ряда, под которым понималось соглашение, договор между центром (княжеской властью) и регионами (северо-западными землями славян)», которая в дальнейшем была «утрачена в связи с процессом централизации государственной власти, достигшей своего пика в период царствования Екатерины Великой^[12]. А.П. Гаранжа пишет: «Возникшее в конце IX века в результате объединения южного и северо-западного суперсоюзов Древнерусское государство являлось до середины Х века раннефеодальной асимметричной протофедерацией, возглавляемой Великим князем Русским со значительной самостоятельностью входящих в неё княжеств, наличием общегосударственного органа, в котором были представители всех русских земель. В результате действий Великих князей Русских по укреплению «вертикали власти» в Древнерусском государстве в X - XI веках выстраивается феодальная генеалогическая протофедерация, в которой местные княжеские династии заменяются на членов федеральной княжеской династии Рюриковичей.

13 государство»^[13].

На наш взгляд, государственность Руси была более близка к конфедерации. Аналогичный вывод сформулирован А.С. Морозовой о том, что «происхождение Киевской Руси было конфедеративным - это был весьма рыхлый союз племен»^[14]. Ее позиция основана на убедительных аргументах Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой и Ю.Ф. Ярова, которые, определяя территориальное устройство Киевской Руси как «федерацию областей независимых, охваченных одной цепью охранной стражи», подчеркивают, что благодаря этой конфедеративности Русь не покорилась Орде: полицентричность стала спасением и сохранила ее как культурную общность^[15].

В дальнейшем форма территориального устройства России характеризуется как унитарная с элементами автономии, а юридическое официальное рождение федерации в России произошло с принятием Резолюции Всероссийского Учредительного собрания от 18 января 1918 г., провозгласившей Россию Российской Демократической Федеративной Республикой^[16]. Однако процесс федерализации, по мнению В.В. Иванова, открыла Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа^[17], утвержденная III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г., провозгласившая учреждение Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР)^[18].

Вместе с тем идеи, проекты превращения унитарной России в федерацию рассматривались как на официальном уровне, так и в среде декабристов, народников, панславистов, а также анархистов^[19].

В различные периоды истории развития федеративного государства изменяется и компетенция субъектов федерации в области правового регулирования. Однако прежде чем анализировать эволюцию правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации, необходимо отметить, что полиэтничность Российского государства, объединенного великорусской народностью, была с момента его возникновения, и этот фактор существенно влиял на правовую систему России.

Расширение границ России, как правило, сопровождалось довольно лояльной национальной политикой царского правительства, которое стремилось не преступать сложившиеся правила хозяйственной системы, традиционного быта, не вмешиваться в вопросы вероисповедания присоединенных народов, сохранялась специфика управления новыми регионами. Для России XX века характерно возникновение на территории квазигосударственных образований (Царство Польское и Великое княжество Финляндское), по факту связанные с Россией только личной унией. Как отмечают А.В. Баранов и А.А. Вартумян, «в Российской империи наиболее высокий уровень автономии был предоставлен Великому княжеству Финляндскому и Царству Польскому. Ко времени включения в состав империи оба эти региона имели формы управления, сложившиеся в соответствии с европейской культурно-политической традицией. Царство Польское стало частью Российской империи в 1815 году, российский император стал также королем Польши, а Конституция 1815 года закрепила

квазигосударственный статус Польши, который даже повысился по сравнению с периодом наполеоновского господства»^[20].

Остановимся на анализе правотворчества регионов в Российской империи, которая формально федерацией не была, но практику автономного регионального правового регулирования использовала. Собсвенные законодательные акты имелись у Остзейского края (Прибалтика), Царства Польского, Бессарабии, Финляндии (Шведское уложение 1734 г.), Сибири.

Так, в Царстве Польском действовала Конституционная хартия 1815 года, что проявилось в деятельности Сейма царства, администрации, автономии судебной системы и законодательства, национальном принципе формирования чиновничества и армии. При этом польский Сейм был единственным в странах центральной Европе парламентом, избираемым прямыми выборами с участием практически всех общественных классов, хотя доля участия крестьян была незначительна. Русское правительство практически не вмешивалось в дела царства и в основном касалось вопросов безопасности и участия русских монархов в созыве и деятельности сейма.

обращение российская монета, в 1841 г. упразднен особый Государственный совет, с 1832 по 1852 г. проведена сословная реформа, благодаря которой Царство Польское получило сословное самоуправление по образцу российского^[22]. Повторное восстание в 1862 г. привело к отмене Органического устава, упразднению всех особых местных правительственных учреждений, замене их заступают общеимперскими.

В 1876 г. в Царстве Польском были введены в действие Судебные уставы. До этого времени гражданские отношения регулировались Кодексом Наполеона, действовавшем частично наряду с изданным в 1825 г. имперским Гражданским уложением Царства Польского, и изданными Ипотечным уставом и Законом о союзе брачном. В 1875 г. в связи с введением российских Судебных уставов прекратили свое существование Французский гражданско-процессуальный кодекс, Французский нотариальный устав, а также некоторые уголовно-процессуальные законы Австро-Венгрии и Пруссии. Наряду с этим торговый оборот регулировался действовавшим фактически до 1917 г. Французским торговым кодексом 1815 г., содержание которого практически не менялось имперским законодательством^[23].

Остзейский край (Прибалтика), включенный в состав Российской империи по Ништадскому мирному договору 1721 г. также имел особые привилегии в действии на его территории местного права, включая шведское. До 1845 года местные прибалтийские узаконения носили несистематизированный характер, мало сочетаясь с общеимперским правом. При этом изложенное в виде Usus Modernus Pandectarumримское право было одним из распространенных источников права во всем Остзейском крае^[24]. В дальнейшем местные учреждения были заменены общими правительственными органами управления, в результате чего местные

узаконения перестали господствовать и интегрировались с общеимперскими. В 1845 г. был издан Свод местных узаконений губерний Остзейских, положения которого в последующем вошли в Свод законов Российской империи.

В Бессарабии, присоединенной к России в 1812 г. по Бухарестскому миру, сохраняло действие в отношении местного населения реципированное молдавскими господарями греко-римское (византийское) право, сохранившееся со времен турецкого владычества^[25]. В Бессарабии до 1917 г. в качестве местного права использовалось Шестикнижие Константина Арменопуло (1345 г.), этот акт в 1831 г. и 1854 г. был издан с официальным переводом на русский язык. Также до 1917 г. действовали Василики византийского императора Льва Философа (Мудрого) 829 г., переведенные на русский язык.

На особом положении в составе России с момента присоединения находилась Финляндия, что позволяет ученым считать ее «автономией внутри Империи»^[26]. Законодательный орган Великого княжества Финляндского - Сейм имел существенные полномочия в области местного законодательства, отличавшегося по многим параметрам от имперского. Как отмечается в литературе, финляндское законодательство не было кодифицировано. Кроме того, «имело место выделение, так называемых, основных законов, которые, однако нельзя охарактеризовать в качестве конституции края, как пытались представить некоторые авторы. Плюс ко всему, не было официальной позиции о том, какие законы следовало считать основными. ... вплоть до начала ХХ в. отсутствовало четкое разграничение предметов ведения между центром и окраиной - какие законы Империи имели для Финляндии обязательный характер (общегосударственных

законов), долгое время не было определено. ... характерной чертой финляндского права являлось большое количество отсылок к актам шведского периода, что часто приводило к правовым коллизиям. Также наследием шведского периода являлось деление местных финляндских законов на сеймовые, требовавшие согласного решения Императора и Сейма, и административные, для принятия которых достаточно было воли Императора»^[27]. Так, в 1734 г. императрица Екатерина II санкционировала применение в России Шведского уложения 1734 г. в уголовных делах на территории Выборгской губернии - в Старой Финляндии. Указ Екатерины II (19 февраля 1779 г.) предписывал, что «обыватели старой и новозавоеванной Финляндии, яко люди одного закона, одного языка и равно подданные ее императорского величества, долженствуют и на равных правах состоять, без всякого одним пред другими преимущества». С.В. Кодан и С.А. Февралев подчеркивают: «При этом даже признавалось действие последующей редакции положений Шведского уложения, которые смягчали тяжесть уголовных наказаний, т.е. самым распространялась обратная сила иностранного законодательства по уголовным делам финнов, рассматриваемым в России»^[28]. В манифесте Александра I от 15 марта 1809 г. «Об учреждении прав Великого княжества Финляндии» также гарантировалось сохранение шведских основных законов и местного права. Глава Российского государства объявил о сохранении grundlagar (конституций) и их религии «вместе с вольностями и правами, коими каждое сословие в особенности и вообще все жители Финляндии пользовались»^[29].

Шведским уложением регулировался широкий круг вопросов, включая недвижимое имение, наследование, брак, строения, торговлю, взыскания, преступления и наказания, судопроизводство.

М.А. Исаев о местном финляндском законодательстве пишет: «В общем смысле особое финляндское законодательство полагалось в форме привилегий местным жителям и распадалось на две отрасли: публично­правового и гражданско-правового характера.»^[30]. Среди таких актов можно выделить Учреждение Правительствующего Совета (6 августа 1809 г.), Манифест об именовании Правительствующего Совета Императорским Финляндским Сенатом (9 февраля 1816 г.), Инструкцию финляндскому генерал-губернатору (31 января 1812 г.) и др. «Одним из главных последствий реализации этих актов стало то, что Финляндия, соединенная после 1811 г. в единое целое, напрямую была подчинена Всероссийскому императору, минуя центральные общеимперские правительственные учреждения. Позднее тем не менее данный характер подчинения был изменен Манифестом от 15 февраля 1899 г. и рядом других актов, ставших источником ст. 2 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г.»^[31].

С 1812 по 1859 годы законодательство органов имперской власти в Финляндии издавалось в виде особых систематических сводов, изданных Его Императорским Величеством и Императорским Финляндским Сенатом по хозяйственным, судебным и полицейским делам (Сборник указов и рескриптов, разъяснений и предписаний и Сборник постановлений, манифестов, указов и других распоряжений правительства). Эти сборники с 1860 г. были объединены в один Сборник постановлений Великого княжества Финляндского. В последующем была начата кодификация местных законов. Общеимперским законом после 1906 г. был принят подробный перечень вопросов, согласно которым только центр Империи мог

осуществлять законодательствование и регулировать, например призыв в армию (внутренняя финляндская армия милицейского характера была окончательно упразднена в период 1901-1905 гг.), объединения монетной системы; пути сообщения.

Всем остальные вопросы регулировал Финляндский Сейм, но с последующим утверждением этих законов Государем Императором^[32].

Таким образом, происходила интеграция местного права в систему российского права. Как отмечают ученые, в Российской империи выделялось два уровня законодательства - общегосударственное, действующее на территории всей империи, и местное, признанное российской верховной властью функционирующим в рамках правовых систем отдельных национальных регионов, включенных в состав Российского государства^[33]. Местное право в Российской империи во второй половине XYII - начале XX вв. характеризуется учеными как совокупность партикулярных систем права, представленных действующими в отношении населения присоединенных к Российскому государству территорий и санкционированными российской властью источниками партикулярного права, ранее сложившимися в национальных регионах в период их вхождения в другие государства или наличия у них собственного государства

34

и права^[34].

С.В. Кодан пишет: «В XIX веке правовая регуляция жизни России осуществлялась на уровнях общеимперского и регионального законодательства. Причем последнее во многом опиралось на обычное право,

Государством были предприняты попытки кодифицировать обычное право местного населения, что способствовало учету «степных законов» в разрешении дел государственными органами. При этом именно государство выступало инициатором кодификации и финансировало проведение соответствующих работ. Такая деятельность должна была способствовать интеграции обычно-правовых регуляций в законодательную систему России»^[35].

Тем не менее, обычное правовое регулирование у многих народов, например у пермских, как указывает О.А. Плоцкая, избежало кодификации вплоть до 1-ой четверти XX века. Особенно это касалось крестьянской среды^[36]. Обратим внимание на тот факт, что с вхождением Коми в состав России центральной властью населению не был наложен запрет применять нормы обычного права, потому что оно не оказывало сопротивление при вхождении края в состав Московского государства^[37], в тех реалиях у пермских этносов не осуществлялось насильственное искоренение сложившегося обычного права. С расширением территории Российского государства не происходило универсализации права и культуры.

Калмыки, оформление российского подданства которых состоялось в 1710 г., в отличие от других кочевых присоединенных народов, пользовались не обычным правом, а системой законодательства, сведенной воедино в Ойрато-калмыцкий устав^[38], представлявший собой свод постановлений, призванный регулировать все стороны жизни степняка. При этом в качестве основных источников этого акта были положены священные книги буддизма. Постановление Ойратского устава было дополнено Законами хана Дондок

Даши в 1758 г. и регулировало права калмыков, которые сформировали свой уклад жизни за столетнее пребывание в русских землях. В 1762 г. было издано Положение о суде Зарго, а в 1822 г. Зинзилинские постановления^[39][40].

С присоединением Осетии к Российской империи центральная власть также «не пошла на полное упразднение институтов старейшин и народных собраний - они продолжали действовать в видоизмененной форме вплоть до 1917 г.». В судебной системе нередко действовал суд народного собрания,

40 применялась очистительная присяга .

Необходимо отметить, что в Свод законов Российской империи непосредственно включалось региональное законодательство, в частности сибирское, прибалтийское, польское^[41]. С позиций современности В.Н. Синюков расценивает этот факт в качестве одного из вариантов специального юридического механизма, осуществляющего совместную компетенцию центра и регионов, при этом включение местных актов в федеральный закон является санкцией на них центра, а также формирует

42

легитимную основу правовой автономии регионов^[42].

Национальное и обычное право составляло немалый удельный объем в общеимперском праве. Некоторые суды, например волостные, могли при отправлении правосудия руководствоваться региональными нормами. Более того, нерусское население при отправлении судопроизводства по частным делам могло руководствоваться собственными обычаями и законами.

Например, у многих народов Сибири долгое время сохранялось общинное правосудие. Государство считалось с особенностями

регионального регулирования общественной жизни, исходя из идеи ограниченного, осторожного вмешательства государственных институтов в систему традиционных социальных связей, культуру и экономику нерусских народов, и предоставляло им право самостоятельного выбора темпа интеграции в доминирующее российское общество^[43]. Постепенно происходило взаимодействие позитивного и обычного права, когда народы Сибири воспринимали общеимперское позитивное право и дополняли его своим обычным правом в той части, которое оставалось неурегулированным Империей. Хотя в последующем обычное право заменялось позитивным, например, у удмуртов обычай многоженства, распространенный с конца XVIII века, в первой половине XIX столетия был постепенно вытеснен^[44]. Однако в литературе приводятся примеры, доказывающие, что и обычное право опосредованно влияло на развитие позитивного права. В частности, в крестьянских наказах, использованных при подготовке Уложенной комиссии, содержались законодательные предложения, основанные на нормах обычного права^[45].

Необходимо отметить, что по гражданским делам национальные законы обладали верховенством над официальным имперским законодательством. В Своде законов Российской империи определялось: «При несогласии на примирение, Улусные Зарго дела тяжебныя между Калмыками об имуществе разбирают и решают по древним Калмыцким

постановлениям, руководствуясь при недостатке их законами Русскими»^[46]. Свод содержал и такое правило: «В решении исковых дел окружные суды основываются на степных законах и обычаях»^[47].

Применялось светское национальное право, а также национально­религиозные нормы. Так, религиозные нормы сохраняли свое действие почти среди всех закавказских и горских народов при присоединении их к России. Шариат и основанный на нем адат были особыми источниками права, регулирующими абсолютно все стороны жизни человека. Для местного населения с 1867 г. функционировали специальные коронные суды, в которых рассматривались только самые важные споры, касающиеся имущества, а также споры туземцев с русскими, тяжкие уголовные

48 преступления^[48].

В Своде законов определялось, что «Постановления Окружного Суда по Шариату представляются на решение к Главноначальствующему гражданской частью на Кавказе, который препровождает подобные дела, предварительные решения на рассмотрение и изложение своего мнения муфтию»^[49]. Была в Своде законов и такая норма: «все дела брачныя Калмыков рассматриваются по правилам Буддийского вероисповедания и окончательно решаются Ламою»^[50]. О.А. Плоцкая отмечает, что на протяжении длительного времени элементы язычества в обычно-правовой системе олицетворяли обычное право пермских финно-угорских народов России^[51]. Распространенными были обычаи калыма - выкупа родителям или

родственникам невесты, «отсог (веме)» - общинной взаимопомощи, взаимного гостеприимства и взаимодарения между сородичами^[52].

Свод законов устанавливал альтернативу по делам с национальным элементом русского официального законодательства: «Исковые дела инородцев . разбираются первоначально чрез посредников и внутренним управлением инородцев, на основании их обычаев и обрядов; когда тяжущиеся будут недовольны решением, если иск превышает тридцать рублей, кочевые инородцы разбираются, по принадлежности, в мировых и общих судебных установлениях. Решения по сим делам основываются на степных законах и обычаях инородцев. При недостатке сих законов прилагаются общие постановления»^[53]. Другая статья Свода законов закрепляла: «Инородцы Ставропольской губернии: Калмыки, Ногайцы и других наименований, управляются особенным начальством, на основании их степных обычаев и обрядов и правил.»; «Степные законы приемлются присутственными местами в основание в суждениях о делах иноверцев; недостаток в степных законах при решении дел дополняется общими

54 узаконениями»^[54].

В отношении уголовного права в XIX веке вместе с «общеимперским» Уложением о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года самостоятельное уголовное законодательство (санкционированное императором) существовало в Царстве Польском^[55] и в Финляндии^[56]. Действовавшая правовая система определяла, что при возникновении коллизий между ним и общеимперским законодательством предпочтительный выбор отдавался последнему.

Также по Уложению (1845 г.) в случае совершения незначительных преступлений на территориях компактного проживания представители некоторых народов и общностей, такие как киргизы и самодийцы Оренбургской, Астраханской и Архангельской губерний и другие инородцы, были ответственными в соответствии с обычным правом, а местные суды осуществляли в отношении них юрисдикцию^[57]. Вплоть до XIX - начала XX века на Северном Кавказе существовала система религиозных судов, которые применялись при рассмотрении уголовных дел. Обычным правом Кавказа выступали нормы общеимперского уголовного права, адаты и шариат^[58], которое стало применяться также сельскими судами с 1889 года ^[59].

Таким образом, ориентированность имперского законодательства на интеграцию всех населяющих Россию народов, независима от насильственного или договорного пути включения в состав Российского государства, не позволяет согласиться с утверждением некоторых авторов о колониальной сущности политики России^[60]. Реальная политика Российской империи способствовала как формированию имперской нации и развитию унитарных начал, так и развитию национального самосознания народов России, правовых основ защиты особых условий их жизнедеятельности, и в результате, реализации права этнических и религиозных общностей на самоопределение в этнокультурных формах.

Анализ особенностей правового регулирования в Российской империи и особенностей регионального управления убеждает в формировании тенденции к федерализму, в создании благоприятной почвы для становления федерализма в отечественной государственности.

Последующая советская федеративная практика решительно отказалась от использования самобытного законодательства регионов, насаждала централизацию правового регулирования через унифицированное позитивное законодательство. Субъекты федерации, хотя имели и ныне имеют определенные формальные полномочия в сфере правового регулирования, но используют их преимущественно для воспроизводства, дублирования и адаптации федерального законодательства.