§ 3. Правотворческий (законодательный) процесс и его этапы

Первый — предпроектный этап — заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы.

292

эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.).

Например, демократические реформы в Литовской республике потребовали правового закрепления свободы слова и печати. В результате 18 февраля 1990 г. появился Закон о печати, ст. 1 которого утверждала свободу выражения взглядов и устраняла цензуру, а в ст. 4 закреплялось право на получение информации от государственных и общественных организаций. В данном случае правовая форма получила приоритет перед другими видами социального воздействия в таких важных вопросах, как политические свободы.

Второй этап правотворчества называется проектным. этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Особенность его заключается в том, что, вопервых, эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а, вовторых, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта.

Первая стадия: внесение в Правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы.

Чаще всего инициатором принятия того или иного закона является правительство, которое реализует ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффективной работы. В силу сказанного часто законопроект возникает именно потому, что в нем больше всего нуждается исполнительная власть.

В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Например, профессиональные союзы могут оказывать' давление на министров, членов парламента, чтобы добиться издания или отмены закона либо внести изменения в существующий закон. Подобная деятельность называется лоббизмом с тех пор, как первые защитники чьихлибо интересов появились в кулуарах (lobby) парламента. Российская политическая практика

293

знает уже немало таких фактов: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.

Депутат парламента также имеет, право представить законопроект, который может стать законом. Однако на практике эта его возможность весьма ограничена, особенно если законопроект не предусмотрен программой законотворческих работ, как принято, например, в Российской Государственной Думе, или если законопроект не поддерживает правительство или президент.

Вторая стадия: рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остается последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палаты парламента.

Третья стадия: обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа.

б) возврат его на доработку с последующим прохождением процедуры обсуждения по комиссиям и комитетам парламента.

Четвертая стадия: принятие законопроекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении'.

В чем выражается принятие законопроекта? С процедурной точки зрения, принятие означает лишь то, что проект получил одобрение большинства депутатов палаты (или парламента в целом). С юридической точки зрения, принятие законопроекта составом депутатов парламента — один из необходимых юридических фактов, обусловливающих дальнейшее превращение законо

' В ряде стран порядок прохождения законопроекта содержит более двух чтений. Например, в Великобритании каждый законопроект читается парламентом трижды.

294

проекта в полноценный закон. Для завершения процесса правотворчества необходимы еще несколько важных этапов, логически включаемых в четвертую стадию правотворчества. Это подписание законопроекта главой государства и обнародование (опубликование в средствах массовой информации) текста нового закона.

В большинстве западных стран установлены сроки прохождения законопроекта до момента его принятия:

во Франции — 15 дней с момента внесения, в Германии — 6 недель, в Испании — до 20 дней (для срочных законопроектов). В Великобритании для частных законопроектов установлены сроки между стадиями — четыре дня (между первым и вторым чтением), три дня — между стадией доклада и третьим чтением. Россия пока не имеет четкой регламентации сроков рассмотрения законопроектов, что свидетельствует о существующей волоките в Государственной Думе и о возможности определенных политических сил затруднить их прохождение.