Правотворческая (законодательная) инициатива

Это деятельность компетентного органа, состоящая в юридически значимом предложении об издании нормативного юридического акта, т.е. в решении о необходимости подготовки его проекта и внесении проекта на рассмотрение правотворческого органа.

Правотворческая (законодательная) инициатива представляет собой такое начальное звено правотворческой процедуры, которое придает ей официальный, юридически обязательный характер1. Этим правотворческая инициатива отличается от правотворческого почина, т.е. от неофициальной инициативы – предложения об издании нормативного акта, исходящего от любого лица и не порождающего обязательных юридических последствий в области правотворчества.

Содержание правотворческой инициативы состоит в юридически значимом предложении об издании нормативного юридического акта. Оно складывается из совокупности организационных действий, охватывающих и первые стадии подготовки проекта, и первую стадию издания нормативного акта. В него входят:

а) решение о необходимости подготовки официального проекта нормативного юридического акта, которое выражается в акте органа официальной правотворческой инициативы (например, в отношении законов – в решении Верховного Совета, его Президиума, Совета Министров СССР и т.д.).

Такое решение не определяет ни самого факта издания нормативного акта, ни его содержания. Все это входит в компетенцию правотворческого органа. Юридическое значение рассматриваемого решения состоит главным образом в том, что оно кладет начало правотвор-

1 Об юридическом содержании правотворческой (законодательной) инициативы см.: Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе // Советское государство и право. 1964. № 9. С. 63; Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. № 9. С. 122–123.

404

Глава XXII.

ческому процессу. Вместе с тем надо полагать, что значение данного решения не исчерпывается одной лишь организационной стороной правотворческой процедуры; здесь все же в предварительном порядке решается вопрос о необходимости издания нормативного юридического акта и в ряде случаев определяются основные линии его разработки; б) внесение подготовленного проекта на рассмотрение правотворческого органа. Юридическим последствием такого действия является

принятие правотворческим органом проекта к рассмотрению.

Правом на внесение проекта нормативного акта на рассмотрение правотворческого органа пользуются субъекты официальной правотворческой инициативы, т.е. органы, которые принимают решение о необходимости подготовки проекта акта. Конечно, в социалистическом обществе любой гражданин, любая организация могут обратиться непосредственно в правотворческий орган с предложением об издании акта. Однако в этом случае (если предложение признано правильным) последний не сразу же принимает предложение к рассмотрению, а, как показывает практика, лишь выносит решение о необходимости подготовки его проекта.

Юридический характер правотворческой инициативы определяется тем, что она является реализацией особого субъективного права на правотворческую инициативу. Это право имеет структурно сложный характер – включает два правомочия на положительные дейст-

вия: правомочие вынести решение о подготовке официального проекта нормативного акта и правомочие внести проект на рассмотрение правотворческого (законодательного) органа.

Реализация этого права порождает обязательные юридические последствия (обязанность соответствующих органов приступить к работе по подготовке официального проекта нормативного юридического акта; обязанность правотворческого органа рассмотреть проект).

Понятие правотворческой (законодательной) инициативы трактуется в нашей литературе нередко слишком узко. Между тем это не только право внести проект нормативного акта на рассмотрение правотворческого органа.

«на внесение» (и возникающая при его реализации обязанность компетентных лиц по рассмотрению проекта) потому и существует, что соответствующим организациям и должностным лицам предоставлено право в предварительном порядке решать вопрос о необходимости подготовки проекта данного нормативного юридического акта. Отсюда, собственно, и начинается правотворческая (законодательная) инициатива и весь официальный правотворческий процесс. Таким образом, действия, подпадающие под понятие правотворческой (законодательной) инициативы, весьма разнообразны. В соот-

405

Раздел третий. Нормативные юридические акты

ветствии с этим структурно сложное строение имеет и субъективное право, охватываемое понятием правотворческой (законодательной) инициативы: оно состоит из двух связанных между собой, но все же разнородных правомочий. В последнее время мысль о более широком содержании и более глубоком юридическом значении правотворческой инициативы все более утверждается в юридической литературе. Так, в частности, Н.П. Колдаева подчеркнула, что реализация права на законодательную инициативу связана «с подготовкой за-

конопроекта (как внутри законодательного органа, так и вне его) и внесением законопроекта в высший законодательный орган» и что сообразно этому

«основная деятельность по созданию законопроекта сосредоточивается в руках субъектов права законодательной инициативы»1.