Федеральная структура законодательства

федеральное законодательство (Конституция РФ, федеральные конституционные и обычные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства, акты центральных opi анов исполни тельной власти); •

законодательство субъектов РФ (конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, городов

федерального значения, законы, указы президентов республик, постановления глав администраций и т.д.);

• систему нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления (постановления, распоряжения и т.д.).'

'Законодатели: изо федеративного i осударства представляет собой единую систему, вне которой оно существовать не может, так как в противном случае становится реальным распад страны по образцу Союза ССР.

Отметим, что известная доля правотворческой самостоятельности (в рамках территориальной автономии) имелась даже в Российской империи.

Правовая система Российской империи «даже в отсутствие федерализации власти широко использовала практику автономного правового регулирования.

' См.: Мухасв Р.Т Теория государства и права.

? См.: Синюков В. П., Сииюкова Т. В. Правовые системы субъектов Федерации: обшая характеристика и пути совершенствования .'/ Становление государственности и местного самоуправления в регионах России: На примере Саратовской области. Саратов. 149? С . 43.

приемлемое для сторон решение при рассмотрении спора в низших инстанциях (родах). Государством были предприняты попытки кодифицировать обычное право местного населения, что способствовало учету «степных законов» в разрешении дел государственными органами. При ?VI ом именно государство выс гуиало инициатором кодификации и финансировало проведение соответствующих работ. Такая деятельность должна была способствовать инкч рации обычно-правовых регуляций в законодательну ю систему России»1.

Однако уже в дореволюционный период - с середины XIX века - начинает складываться и постепенно укрепляться структурный перекос в здании общероссийской правовой системы - ее центрально-национальная полярность, в основном двухполюсное развитие правовых источников: жестко централизованного, правительственного и узконационального, во многом отчужденного oi духовной cymnociи общественною правового у клала.

После Октябрьской революции 1917 юда данный перекос нашел законодательное закрепление, в результате чего стал питательной средой для возникновения и укрепления кризиса советской государственности, приведшего к распаду СССР.2

Для обозначения законодательства субъектов Федерации некоторые исследователи предлагают использовать термин «региональное законодательство»"4. Мы разделяем высказанную в научной литературе точку зрения о том, что традиционно под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающей общностью природных, социальпо- экономических.

Оба уровня законодательства взаимосвязаны, что по оценке Ю.Л. Тихомирова, «выражается, прежде всего, в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических прошноречий»'. Потому попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства1.

I данная содержательная проблема системы законодательства на уровне субъекта Федерации это отражение в законах географической и социокультурной специфики соответствующего субъекта.4 Петь федеральное законодательство, развивающееся как в рамках исключительной компетенции федерации, так и в рамках совместных предметов ведения с ее субъектами. Есть законодательство субъектов федерации, принимаемое как в пределах совместной компетенции, так и самостоятельно. Система законодательства опирается на базовые принципы верховенства Конституции России в общей правовой системе Российской Федерации (часть 1 статьи 15), верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4, часть 5 статьи 76), самостоятельности собственного правового регулирования субъектов федерации и его приоритета при условии соблюдения положений (части 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ).1

Наиболее важным, с точки зрения нашего исследования, является принцип обеспечения единства двухуровневой системы законодательства России. Единство системы конет игу ционного законода тел ьст ва характеризуется следующими принципами:

принципиально единым источником любых властных полномочий в стране - народом; -

закреплением верховенства Конституции РФ и федерального законодательства на всей территории Российской Федерации; -

определением сфер исключительной компетенции РФ, совместной компетенции Федерации и ее субъектов, очерчиванием собственных полномочий субъектов Федерации, -

разкраничением предметов веления и полномочий (в 1.ч.

гарантированностью самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства (отнесенному к их ведению); -

определением общей процедуры разрешения юридических споров и коллизий путем отнесения к ведению РФ федерального коллизионного права.

Это составляет правовую основу обеспечения единства двухуровневого конституционного законодательства Российской Федерации. Разумеется, ведущее место здесь принадлежит Конституции РФ и ее правовому реагированию федеративных отношений.

Конституция РФ нс сганиг вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов федерации Конституции РФ, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции РФ направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного с г роя России: народовлас тин. федеративного, правового, социального государе гва. разделения властей, идеологического и политического mhoi ообра И1Я, признания и таран i ированности местного самоуправления, соблюдения и зашиты прав и свобод человека и гражданина, признания и защип,i равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности, прямою действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

Вне этого субъекты федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои. Перечисленное служит основным целям - созданию условий существования России как целостною единою федеративного государства и обеспечению самостоятельности субьсктов РФ, созданию единой системы законодательства

Конечно, в реальной жизни все происходиi tic kik просто. Следует иметь в виду, что Российская Федерация сейчас представляет собой переходное государство. Какой отрезок времени в истории займет этот период, сказать довольно сложно. Понятно, что переходному государству соответствует переходные конституция и законодательство.

Необходимо также учитывать, что если раньше, в условиях существования СССР. Российская Федерация осуществляла все текущее законодательство, то с заключением Федеративного договора и принятием Конституции РФ 1993 года по вопросам, отнесенным к ведению РФ, она издает федеральные конституционные и федеральные законы, а по вопросам совместной компетенции - федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам собственного ведения субъекты федерации самостоятельно осуществляют правовое регулирование, в т.ч. законодательное.

Федеративный договор закрепил основы деления предметов ведения во внуфифедеральиых отношениях. Конституция РФ 1993 года признала здесь три сферы ее развития и функционирования.

Во-первых. согласно статье 71 установлены предметы исключительного ведения Российской Федерации. К их числу отнесены способы обеспечения публичных ин герееов и государственного суверенитета, статуса важнейших государственных экономических и ресурсных систем, единое правовое регулирование в масимабе Федерации.

Во-вторых, согласно с татье 72 определены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Речь идет о мере согласованного решения социально-экономических вопросов, особенно в сферах культуры, образования, организации государственных структур и органов местного самоуправления. Закреплен перечень отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении, их - 10 (административное, трудовое, земельное и т.д.).

Абдулатииов Р. в статье «Жить дружно всегда нужно.

' См.: Рос. газет а. 2000. 14 окт. веления (статья 7; Конституции РФ). Это действительно необходимо, так как и конституционная норма и упомянутый федеральный закон не вносят определенности, а, следовательно, совместное ведение в таком изложении представляет зону риска. Установлено, что нарушения субъектами РФ касаются, прежде всего, прав человека и распределения полномочий. Итак, прерогативой Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина, а к общему ведению Федерации и ее субъектов - лишь зашита прав и свобод человека и гражданина. Таким образом. Российская Федерация взяла на себя ответственность за единую регламентацию прав и свобод на всей территории страны, субъекты РФ тем самым должны считаться с запретом регулировать отношения с участием граждан на своем уровне.

Понимание и практическое применение статьи 72 Конституции РФ возможны только в системной связи с положениями статьи 76 (имеются ввиду нормы о прямом действии федеральных конституционных законов и федеральных законов на всей территории страны (пункт I), о соответствии законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральными законами (пункт 2), о самостоятельном правовом регулировании субъектов Федерации вне предметов ведения Российской Федерации или законов ее субъектов в сферах собственного действия).

Порочной, на наш взгляд, до недавнею времени являлась сложившаяся в России практика по распределению законодательных полномочий.1

Конституция РФ не дает оснований для передачи даже части законодательных полномочий субъектам РФ относительно предметов исключительного ведения Федерации. Хотя в статье 78 российской Конституции и предусмотрена возможность взаимной передачи части

' См. Новая Конституция Российской Федерации и развитие законодательства uipe.no и право 1994. ЛЧ 2 С 137.

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ 41 БИБЛИОТЕКА

полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, речь идет только об исполнительных органах и их полномочиях.

В-третьих, в статье 73 гарантировано самостоятельное определение субъектами РФ всей полноты государственной власти вне пределов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, установленных в статьях 71, 72. Тем самым рамочная компетенция субъектов РФ открывает простор для их инициативных решений и действий, связанных со спецификой условий регионов1.

Однако законодательство субъектов Федерации не существует совершенно обособленно и автономно. В соответствии с частью I статьи 15 Конституции РФ конституционные нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России (в данном случае это касается и законодательства субъектов РФ) не должны противоречить ее конституции.

Когда мы говорим о двухуровневой системе законодательства, то имеем в виду, как указывали выше, законодательство Федерации и ее субъекiон. Возникасг вопрос: иредставляеi ли систему законодательство самих субъектов РФ? На сей счет в юридической литературе существуют различные ючки зрения.

Ниго.ткин А.С. и Т.Н. Рахманина при анализе законодательства на уровне субъектов Федерации выделяют такой его недостаток, как бессистемность.2

Аналогичную точку зрения высказывает губернатор Свердловской области ')/). Россель, который считает, что в формировании областного законодательства еще не достигнута необходимая системность1. Раянов Ф.М. полагает, что сегодня с полным основанием можно и нужно оперировать понятием «система законодательства»2. Встречается и такая точка зрения, согласно которой идея формирования системы законодательства субъекта РФ вообще не приемлема/

Мы разделяем высказанную в литературе точку зрения о том, что современное законодательство субъектов РФ, несомненно, обладает признаком системности. В большинстве субъектов РФ к настоящему времени в основном сформировалось собственное законодательство. За сравнительно короткий срок в субъектах федерации удалось разработать и принят!» целый ряд важнейших нормативных правовых актов: Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, большое число законов и подзаконных актов.4 На наш взгляд, анализ статьи 5 Конституции РФ дает основание говорить о наличии системы законодательства в субъектах РФ: «Республика (государство) имеет свою Конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». По справедливому мнению Ф.М. Раянова, понятие «законодательство», употребляемое в сочетании со словом «свое», можно трактовать только как систему законодательства в субъектах РФ

1ермин «система законодательства» используется в законодательстве некоторых субъектов РФ. Например, о системе законодательства Республики Башкортостан говорится в ее Конституции (ст. 1) Упоминание о системе нормативных правовых актов регионального уровня встречаются в Уставах Красноярского края (ст. 84) Омской области (ст. 34) Иркутской области (ст. 20)16, в региональных законах «О законодательных актах Магаданской области» (сI. I). «О нормативных правовых актах республики Дагестан» (ст. 2> п I. д.

В ряде случаев в конституциях (уставах) субъектов Федерации вообще не решен вопрос о сист еме нормативных правовых актов."

Говоря о системе законодательства субъектов Российской Федерации, Т.Н. Рахманина подразумевает под этим понятием лишь их учредительные документы (конституции республик и уставы других субъектов Федерации) и региональные законы17. Такое понимание законодательства получило практическое подтверждение, например, в статье 46 Устава Кировской области и статье 39 Устава Костромской области.

В качестве примера рассмотрим правовые акты Республики Мордовия, образующие систему, в ко юрой выделяют ся следу ющие уровни: законодательство - Конституция Республики Мордовия; законы о внесении изменений в Конституцию Республики Мордовия; конституционные законы Республики Мордовия: договоры Республики Мордовия международные и внутренние (с федеральными органами государственной власти субъектов Федерации); подзаконные нормативные акты.18

Некоторые особенности имеет система законодательства в сложноустроенных субъектах РФ. Исследование уставов таких субъектов Российской Федерации, как Камчатская область и Корякский автономный округ, Тюменская область и Ханты-Мансийский автономный округ, показывает, что в них создаются нормы, регулирующие принятие совместных нормативных правовых актов законодательными и исполнительными органами государственной власти.

Таким обраюм, «вполне реально, что в сложноустроенном субъекте в систему законодательства, - как полагает В.И. Ульянов, - будут входить Устав, законы субъекта и совместные законы, принимаемые с участием органов государственной власти входящих субъектов Федерации»2.

Рассуждая по поводу приведенного высказывания, В.Л. Лебедев лишен «Ясно, что над совместными законами в данном случае понимаются законы, принимаемые с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в рассматриваемой си гуацип органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало- Ненецкого автономных округов). Возникает вопрос, будет ли такой нормативный акт называться совместным законом?».1

Допустимо также, что законы сложноустроенного субъекта могут распространяться на входящий субъект. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о части 4 статьи 66

Конституции Российской Федерации указал на то, что при реализации избирательных нрав населения автономною округа но выборам органов государственной власти сложноустроенного субъекта, если субъекты не заключили договор о конкретизации условий и порядка формирования органов власти, то при отсутствии такого договора «должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области».19

«Указанные особенности в статусе сложноустроенного субъекта, - ио справедливому мнению В.И. Ульянова, - указывают на наличие отличительных признаков от других видов субъектов Российской Федерации, что не противоречит Конституции России, так как учитываются сложившиеся традиции и специфика государственно! о правового регулирования в сфере федеративных отношений. Конституция Российской Федерации допускает особенности конституционно-правовою регулирования статуса отдельных субъектов Федерации»".

Выступая на зональном семинаре «Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации», председатель Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Л.Л. Хузанов заявил, что, несмотря на то, что Усть- Ордынский автономный округ находится в составе Иркутской области, фактически получается, что он не входит в правовую систему области. Дело в том. что если Иркутская область принимает законы по социальной политике, то автономный округ не можем принимать аналогичные законы или распространять действие областных законов на территорию автономного округа. Причина такого положения объясняется тем, что автономный округ не располагает финансовыми ресурсами, а раздельность бюджета области и округа не позволяет области напрямую финансировать эти расходы.

Меньшая социальная защищенность населения автономного округа, по сравнению с областью, вызывает недовольство части населения округа.1

В юридической литературе иногда выделяется и такой признак законо/циельетва субъекта Российской Федерации, как его

"V

самостоятельность", что соответствует тому, что мы изложили выше. Отсюда ! цшными системообразующими связями для федеративной структуры законодательства являются не только связи порождения (генетические), субординации, ной связи координации, взаимодополнения (субсидиарное™).

Отраслевая (в т.ч. комплексная), иерархическая, федеративная структуры законодательства составляют разные плоскости единой системы российскою законодательства. Они демонстрируют разные аспекты законодательства. Отраслевая структура в большей мере показывает предмет ную направленность правовою регулирования. Через пес законодательство, будучи формой регулирования общественных отношений, вбирает в себя сложный характер последних со всеми их противоречиями.

Федеративная структура раскрывает сложную субъектную подоснову ттравотворческого процесса и законодательства. Законодательство предстает системой, творимой, изменяемой, перестраиваемой множеством разных субъектов, часто относительно независимых друг от друга. Следует также у казать, что федеративная структура как способ деления законодательства по субъектам правотворчества трех политико-территориальных уровней (Российская Федерация - субъекты Федерации - муниципальные образования) дополняется выделением в законодатсльсiве секторов, входящих в круг правотворческих полномочий отдельных органов государственной власти и местного самоуправления. В описанных условиях, чтобы сохранить единство и целостность, законодательная система предрасположена к формированию внутри себя внутренней иерархии актов по видам, по субъектам их принятия, по важности регулируемых актами, составляющих законодательство, общественных отношений. Следовательно, иерархическая структура законодательства в значительной мере направлена на решение внутренних задач, присущих законодательству как системе. Она призвана упорядочить, адаптировать к особенностям законодательной системы ту сложность, чго привносят в нее предмет правового регулирования и активность субъектов правотворчества.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы: 1.

Система законодательства (законодательная система) есть внешняя форма системы права, понимаемой как совокупность юридических норм. 2.

Термин «законодательство» в отечественном правоведении понимается неоднозначно. Разные авторы включают в него разный набор источников права. В узкой трактовке законодательство обозначает лишь совокупность законов. При широком толковании в законодательство включаются не только законы, но и иные нормативные правовые акты, договорные источники. Представляется необходимым включение в законодательство в его широком понимании актов судебных органов, принимаемых в порядке нормоконтроля и толкования конституционных (учредительных) источников. 3.

В правовом регулировании на разных ею направлениях могут использоваться разные интерпретации термина «законодательство». Однако в каждом случае данный i ермин применительно к соответствующим сферам регулирования должен име1ь строгое легальное содержание. Важно также на федеральном уровне приня I ь закон, формулирующий обшеиравовыс определения законодательства, системы законодательства, а кроме того, дающий состав системы федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, нормативных актов органов местного самоуправления и определяющий основные правила их принятия, изменения, действия. 4.

Сложность многоцелевой, многофакторной системы законодательства (законодательной системы) проявляется в складывании в ее рамках разнообразных подсистем. Среди указанных подсистем, в первую очередь, выделяю! отраслевую (в т .ч. комплексную), иерархическую, федеративную. Без учета отмеченного строения системы законодательства невозможно ее совершенствование, в т.ч. систематизация действующего законодательства, а также обеспечение ее сбалансированного, непротиворечивого действия. 5.

Законодательство субъектов Российской Федерации, будучи автономной частью российского законодательства, образует собственную систему. Конституция РФ (часть 4 статьи 76) говорит о собственном правовом регулировании субъектов Российской Федерации. Как представляс гея, собственное правовое peiулирование невозможно без собственного законодательства. Упоминание о собственном законодательстве субъекта РФ встречается также в некоторых постановления Конституционного Суда РФ.1

Постановление Конституционного Суда РФ ло делу о проверке конституционности Лесного Кодекса Российской Федерации от 9 января 1998 года /.' СЗ РФ. 1998. Мч .V Ст. 42^. I Установление Конституционного Суда Российской Федерации по доту о проверке конституционности статьи > Федерального закона «О рекламе» от 14 M.vv., !^г.(Ч;| cm!> 1007. .V. П (T I "72