<<
>>

2. Противоречииt конфликты и ко. пиши в законодательной системе

Законодательная система в Российской Федерации, как было показано в предыдущем параграфе, является сне темой сложноорганизованной, зависящей от множества разных факторов, осуществляющей множество разных целей. Следовательно, постоянное появление в ней разного рода сбоев, нссогласованностей, конфликтов неизбежно и само по себе не должно рассматриваться как недостаток, низкий уровень организации законодательства.

Для оценки качества эффективности законодательства важно то, каков характер внутрисистемных противоречий, конфликтов, как долго они существуют, каковы социально-правовые последствия их действия.

Важно i дкже то. имеет ли гаконода кмьство. орг ани гационный механизм, поддерживающий его действие, средства быстрого и максимально безболезненного устранения указанных противоречий, конфликтов и сохранения стратегического единства законодательной системы.

В свое время советское право с высокой степенью эффективности обеспечивало единство законодательных систем всех субъектов Советской Федерации за счет фактической унификации своей законодательной системы.

С подписанием 8 декабря 1991 года Соглашения о создании Содружества Независимых государств Союз ССР как субъект меж iy народного права и теоподит ичсская реальность прекратил существование. Правовое пространство Союза ССР распалось. Это привело к тому, что различные проблемы правового регулирования, прежде всего экономических, хозяйственных, социальных отношений, оказались неразрешенными. Распаду правового пространства способствовали, по мнению Б.11. Елисеева, следующие обстоятельства. 1.

Нормагивно-правовое оформление разрушения союзной государственности осуществлялось как актами прежних союзных республик, так и актами союзных федеральных органов власти. 2.

Разрушение Союза ССР произошло неправовым путем, не были выполнены требования действующего на тот момент законодательства. 3.

Российская Федерация, в отличие от друз их прежних союзных республик, не является государством-преемником. Российская Федерация государе г во-продол жат ель Союза ССР.20

Российская Федерация как продолжатель Советского Союза восприняла на себя все его обязательства, в том числе и правовые. Однако Российское право не содержало механизмов, способствующих поддержанию государственного и правового единства страны.21

Правовая реформа, которая практически осуществляется в стране, есть реформа переходного периода. Отсюда значительная нестабильность законодательства как результат нестабильности общественных отношений. Принятые законы в силу объективных причин могут являться нормой не слишком долт осрочного действия, поскольку характер общественных преобразований, быстро меняющихся общественных отношений не может быть спрогнозирован на длительный период времени. В таких условиях идет формирование законодательной системы Российскою государства. Этот процесс еще далек до точки стабильности. Трансформация российской законодательной системы осущест вляется в последние пятнадцать лет в отсутствие научного прогноза. Отсюда - расчет исключительно на самоорганизацию правовой действительности, абсолютизация метода проб и ошибок. Переходной можно считать законодательну то систему, обеспечивающую смену общественных отношений и характеризующуюся нее итбнльностыо, ci руктурной неполнотой и кризисом ее легитимности и механизма действия.22Нестабильность, разбалансироваиность и противоречивость переходной законодательной системы требует неординарной тактики правовых реформ - не ускорения, а убавления их скорости.

Построение правовой государственности предполагает постепенное 1ь проведения правовой реформы, последовательное решение задач переходного периода, удержание темпов переходных правовых преобразований под контролем. Это обуславливается интересом самосохранения законодательной системы в переходный период.

Возникновение переходной ситуации свидетельствует о том, что противоречия в правовой сфере не могут быть разрешены в рамках существующего общественно-политического строя. 11ротиворечия переходной правовой системы существенно отличаются от противоречий стабильной правовой системы, прежде всего тем, что имеющиеся различия достигают положения несовместимости и острого конфликта, которые можно преодолеть только качественной сменой типа правовой системы. К внешним противоречиям правовой системы в переходный период можно о шест и рассогласованность государства и правовой системы; несоогветс! вис последней объективным потребностям общественного рапиния и реально складывающимся общественным отношениям нового типа: несоответствие правовой системы другим формам социальной регуляции - государственной идеологии, морали, нравственности; противоречия между правовой системой и привычными, сложившимися стереотипами сознания и поведения субъектов, их привычками и традициями. К внутренним противоречиям относятся существенный разрыв между наличным и потенциально возможным, целевым состояниями переходной правовой системы;

противоречивые тенденции ее развития: интеграция и дифференциация; несоответствие между действием правовой системы в целом и действием ее отдельных подсистем (компонентов).23

Отмсгим, что до самого последнего времени на фоне разрастания регионального сепаратизма разрушение хрупкого единства законодательной системы страны шло во многом с периферии, со стороны региональных >лш. Хотя в числе серьезных дестабилизирующих факторов объективности ради надо назвать и неправовой слом Конституции РСФСР 1978 года осенью 1993 года.

Юридические противоречия, а также рассогласованность между различными нормативными актами ведут к деформации действующей системы нормативных правовых актов России. разрушают ее законодательную спс iему.

Гак, в 2000 году в майском телеобращении В.В. Путин отмены, что Конституции Российской Федерации противоречит пятая часть законов, принятых в субъектах Российской Федерации. По оценкам Генеральной прокуратуры. Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству не соответствовало более 580 тысяч (!) актов субъектов Российской Федерации. Гак, к сентябрю 2000 года Конституции РФ не соответствовали отдельные положения уставов всех субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский федеральный округ, а также 27% их законодательных актов. что повлекло обвальное сокращение инвестиций в регионе. Это уже не просто массив нарушений, а тотальное hi норированис Конституции Российской Федерации и федеральных законов .

Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти явилось одной из главных причин действия в субъектах Федерации нормативных правовых актов, не соответствующих федеральным законам и даже Конституции РФ. Насколько это явление получило широкое распространение, свидетельствуют данные Генеральной прокуратуры РФ: на 1 марта 2002 года были приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституции и уставы 64 субъектов Федерации: отменено или изменено более 2500 иных нормативных акгов24.

По сведениям, опубликованным Министерством юстиции Российской Федерации по состоянию иа 2002 год, издание нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, противоречащих действующему законодательству, значительно снизилось.

Гак, за последние полтора года на юридическую экспертизу в территориальные органы Минюста России поступило 74572 нормативных правовых акта субъектов Федерации Она состоялась но 67925 актам. При этом 7986 актов признано несоответствующими действующему законодательству.

1>ез вмешательства прокуратуры и судов за это| период приведено в соответствие на основе экспертных заключений органов юстиции 75 % актов, признанных несоответствующими федеральному законодатсльсгву:.

В этой связи актуальны вопросы обеспечения единства законодательной системы Российской Федерации, сущность которых точное соответствие актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления нормам Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Существенно важное значение имеет правильное решение вопроса о соотношении таких терминов, как «противоречие», «конфликт» и «юридическая коллизия». ')in термины лежат в одной плоскости, отражая развитие, но не являются идентичными.

Противоречие это положение, при котором одно (мысль, действие) исключает другое, го есть речь идет об определенной несовместимости: нечто не может совмещаться, сочетаться, существовать одновременно с чем- либо другим. Например, несовместимыми являются понятия, которые исключают друг дрчга, между которыми нет какого-либо промежуточного (среднего, третьего) понятия1.

В советском энциклопедическом словаре указано: противоречие означает наличие двух высказываний, из которых одно отрицает другое2.

Вопрос о противоречиях как источнике и движущей силе развития общества привлекает внимание многих исследователей*. Ото и понятно. Глубокое осмысление правовой действительности вряд ли возможно вне категории «противоречие». Диалектическое мышление обращается к пой категории не только для того, чтобы найти в предмете исследования какой-то новый пласт теоретического поиска, но. в первую очередь, для того, чтобы схвапиь самую суть явления, обнаружить источник его развития. Без изучения диалектических противоречий, - отмечал В.И. Ленин, - представление о явлении было бы неполным и искаженным, и практическая деятельность, основанная на таком представлении, была бы несвободной от ошибок и произвола4.

Изучая специфику проявления диалектических противоречии в процессе развития и функционирования права, B.C. Жеребин указывает пути эффективного преодоления противоречий и считает, что диалектические противоречия являются источником развития не потому, что их становится все больше, что они консервируются и нагнетаются, а потому, что такие противоречия вовремя обнаруживаются и разрешаются. При этом автор отмечает активную роль права1.

Механизм устранения противоречий может быть правовым или политическим. Первый предполагает установленную законом юридическую процедуру «настройки» регионального законодательства, в том числе конституций республик на территории Российской Федерации, по общероссийским кршериям и меркам. "Гак, в юридической литературе высказаны предложения о необходимости устранения пробелов и противоречий Конституции РФ. прежде всего самим законодателем . Второй допускает волевые (в том числе силовые) решения органов власти государства по изъятию из правовых систем субъектов Федерации элементов, противоречащих общегосударственным стандартам Правовой путь устранения противоречий предполагает и встречную корректировку общероссийских правовых норм25.

Необходимо отметить, что понятие «противоречие» не тождественно понятию «несоответствие». Соответствие - это определенная согласованность, определенное равенство, подобие тех или иных предметов, явлений в каком-либо отношении (например, говорят о соответствии формы и содержания, природных дарований и убеждений, профессии п должности). Следовательно, смысловое поле понятия «несоответствие» несколько шире смыслового поля понятия «противоречие». Противоречие как бы конкретизирует, в чем именно заключается то или иное несоответствие1.

Существуют различные виды и формы противоречий в действующем законодательстве. Например, законы, иные нормативные правовые акты, изданные в одной общественной обстановке, действуют в совершенно других условиях. Те или иные законы могут не соответствовать объективным общественным потребностям, интересам, общественному правосознанию, уровню нравственного развития граждан данного государства. Могу г быт ь противоречия между действующей Конституцией РФ и текущим законодательством, между конкретными законами или отдельными частями их, противоречия внутри закона и т.д. Ученые справедливо подчеркивают особую значимость для правового развития, совершенствования современной российской государственности вопроса о противоречиях конституционного характера^.

Самая распространенная категория противоречий была связана с нарушением принципа верховенства Конституции России и федеральных законов. В консги гуционном (уставном) законотворчестве субъектов Федерации в одностороннем порядке установлено право приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат конституциям (уставам) или законам субъектов Российской Федерации (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми), суверенным правам и ишерссам субъекта Федерации (Дагестан), приостановления лейавия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область)3.

' С*.. . 4*1 коп. спитые и толкование Мод ред. Д. С Пиголкипл. М.. 1998. С 121.

- См.: Тихомиров Ю.Л. О конституционных противоречиях и конфликтах Конституционный вестник. 1993. № 15.

См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М.. 2ООО. С. 122 Конфликт (от лат. conflictus - столкновение) столкновение сторон, мнений, сил26. В теории конфликта, получившей распространение в западной социологии пятидесятых годов XX столетия, конфликт рассматривался как выражение противоречий в обществе и государстве.

Становление правового государства связано не только с созданием законодательных и судебных учреждений, законов, но и с формированием правовых взглядов и убеждений. Известный русский юрист Б.Л. Кистяковский в статье «В защиту права» писал, что беда российской интеллигенции заключается в отношениях к правовой норме как к внешнему правилу, а не правовому убеждению. И тго ттрудняет правовую реорганизацию государства, то есть превращение государственной власти из власти силы во нласiь права. Он призывал признать прочность правопорядка одной из абсолютных ценностей.27 Эти же идеи позднее развивал русский государствовед И.Л. Ильин в заметках «О свободной лояльности». Честным, верным, законопослушным, считал он, можно быть только по личной убежденности, в силу личного решения. Без этого нет правосознания и лояльности, и гражданин становится не опорой, а брешыо в правопорядке. Человек есть самостоятельный субъект права, он сам управляет собой, отвечает за себя. В этом смысле правопорядок и государственность воплощают в себе идеи «общественного договора».' Из новейших исследований в данной сфере отметим выводы А.П. Чумикова. По ею мнению, главное состоит не в устранении конфликта, а в управлении им, в его регулировании с последовательным ослаблением путем перевода на другой уровень. Здесь важны, среди прочего, институциональные аспекты, правила и процедуры28.

Ин терееными представляются следующие конституционные положения иностранных государств. Так, в Австрии в случае систематическою нарушения законодательства представительным органом субъекта федерации объявляется роспуск этого органа. Федерация вправе временно изымать полномочия субъектов по принятию отдельных законов, если они не выполняют обязанности в законодательной сфере. В Конституции Германии 1871 года был выделен раздел III «Устав о конфликтах и наказании», в коюром регламентировались конфликты между государствами союза. В статье 84 нынешней Конституции Германии предусмотрены меры воздействия на субъекты федерации земли при нарушении ими ее законов'.

Кудрявцев В.Н. особое значение придает рассмотрению конфликтов не в абстрактном социальном пространстве, а в реальной связи с действующими государственно-правовыми инструментами и структурами. Отсюда и практический смысл такого подхода: установить, могут ли нормы права воздействовать на зарождение, развитие и разрешение конфликта, а сели не могут, то как использовать юридический инструментарий для смягчения, прекращения конфликта или предупреждения его*

К сожалению, пока еще не определены достаточно четко и полно предмет юридической конфликтологии, не разработан ее понятийный аппарат и содержание исследований; не выявлены факторы и условия, устраняющие конфликты между властью и обществом, пути выхода из конфликтной ситуации в области межнациональных и межличностных отношений29.

Одним из видов противоречий, сопутствующих развитию права законодательной системы, законотворчеству являются юридические коллизии.

Юридические коллизии в переводе с латинского означают «противоречие, расхождение интересов, взглядов, стремлении30.

Признаками юридических коллизий являются: разное правопонимание и толкование; наличие законной процедуры рассмотрения коллизий и разрешения конфликтов; использование и оценка доказательств; наличие органа, уполномоченного разрешать конфликты; признание обязательной силы решения по спору; компенсация ущерба и восстановление прежнего юридического состояния либо формирование нового состояния'.

Типичными объектами юридических коллизий становятся: правомерность издания законов, иных актов, их соотношение между собой; скиус органа, органи*аиии, должностного лица, гражданина: соответствие прав и обязанностей участников спора и юридические действия (бездействия); юридические факты и юридические документы; препятствия законной деятельности и внеправовое образование институтов, организаций; неисполнение правовых аспектов31.

Однако в современной российской юриспруденции проблема юридических коллизий в крупном масштабе пока не становится и не решается, а сводится в основном к коллизионным нормам, предписывающим, какие акты принять в случае, когда возникает противоречивая ситуация.

Коллизионность как сопутствующее для законодательство явление никак не выделяется32.

Тихомиров Ю.Л. доказывает, что через «юридическое противоречие, которое возникает скрыто, неотцугимо, может быть непредвиденно, а потом явственно, в качестве циклического развития, возможно, добиться успеха в разработке мер по легализации или устранению конфликтов»33.

Алексеев С.С. характеризует юридические коллизии как противоречие и столкновение «между отдельными нормативными актами» и как о I ношение между нормами, «выступающие в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения».34 Он полакает, что источником юридических коллизий является несоответствие писаною права требованиям жизни общества, современному состоянию уровня «прирожденных прав человека» и в целом «современному естественному праву»".

Как противоречие определяет юридическу ко колли зию Ю.Л. Тихомиров35.

Коллизия - зто не только разовый акт или действие, одномоментное и одновременно совершаемое. "Это и процедура анализа, оценки актов и действий, установление своего рода «прелправовой противоправности», той ее меры, которая строю еще не зафиксирована и ей не дана юридическая квалификация. Здесь мы имеем дело с комплексом средств, норм и процедур, которые рассчитаны как бы на стадийное изучение правовой действительности и выявление противоречий, причем часто не только юридических, а и других, прямо или косвенно влияющих на юридические противоречия1.

По мнению Б .Я. Бляхмана, юридическая коллизия может стать причиной иных противоречий, выступать их следствием, наконец, приводить к конфликтам. Стремление же к урсгулированности дает надежду на перевод коллизии, конфликта в категорию юридических противоречий, поддающихся п ра во во м у ра з ре шен и ю .

Юридические коллизии можно классифицировать по различным основаниям.

Во-первых, в зависимое!и ог тою. какого рода факторы оказали решающее воздействие на их появление, можно выделить две разновидности юридических коллизии: коллизии, на возникновение которых в большей степени повлияли объективные причины, и коллизии, образовавшиеся под воздействием, главным образом, субъективных факторов.

Во-вторых, в зависимости от различной юридической природы коллизионных норм можно выдели I ь следующие разновидности юр\tдичееких коллизий:

коллизии между общенри шанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ. с одной стороны, и нормами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, актов Правительства РФ и центральных органов исполнительной власти РФ, актов органов местного самоуправления, с другой стороны;

коллизии между нормами Консгшуции РФ и нормами федеральных конституционных законов;

коллизии между нормами Конституции РФ, иных федеральных законов и нормами, содержащимися в указах Президента РФ, актах Правительства РФ и иных органов исполнительной власти; коллизии между нормами Конституции РФ, законодательством Российской Федерации и нормами конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ;

коллизии между нормами Конституции РФ. федеральных законов и договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий;

коллизии между нормативными правовыми актами субъектов РФ; коллизии между нормативными актами органов государственной власти Российской Федерации и се субъектов и актами органов местного самоуправления, изданными вне пределов их ведения, а также между актами орг анов местного самоуправления различных уровней.

Приведенный перечень, конечно, существенно неполон.

4 В-третьих, если сталкивающиеся нормы имеют одинаковую юридическую силу, то юридические коллизии можно подразделить на: коллизии между нормами, содержащимися в одной статье нормативного правового акта; коллизии между нормами, содержащимися в разных статьях одного нормативного правового акта: коллизии между нормами, содержащимися в статьях различных нормативных правовых актов.

В-четвертых, в зависимости от того, какие элементы правовых норм не согласуются друг с другом, юридические коллизии можно разделить на три группы: коллизии между гипотезами правовых норм, коллизии между диспозициями правовых норм, коллизии между санкциями правовых норм.

В-пятых, коллизии статусов (компетенции) государственных органов и должностных лиц.

В-шестых, коллизии между нормативными правовыми актами и актами толкования1.

В отечественной литературе основательно изучаются предпосылки юридических коллизий2, причины их проявления, социально-кулыл рные основания юридических конфликтов.'

Проблема интересов в праве сопряжена с проблемой юридических коллизий, отражающих «столкновение» правовых норм и актов, правовых позиций и юридических действий. Юридический конфликт часто рассматривается как тождественное понятие, но нам кажется более правильным характеризовать его как такую стадию развития, когда коллизионные ситуации перерастают в конфликтные, а юридическая коллизия - в юридический конфликт с присушим ему противоборством сторон, непризнанием правового порядка и стремлением его сокрушить4.

Чем же отличается юридический конфликт от юридической коллизии?

Во-первых, юридический конфликт - это противоречие между субъектами права как сторонами конфликта (они же выступают субъектами конфликта, а объектом - право), а юридическая коллизия - противоречие правовых норм, принципов, толкований.

Bo-ыорых, юридический конфдик г это динамический,

разворачивающийся во времени процесс, позволяющий выделить его стадии, а юридическая коллизия - статичное состояние правовой системы, характеризуемое отсутствием стадий и переходных процессов.

' См.: Ьуякон A.IO. Юридические коллизии и способы их устранения Лыорсф. дисс... канд. юрид. наук Саратов. 1999. С. 12-13.

: См.. напр. Туманов В.А. О правовом нигилизме //Сов. государство и право. 1989.

№ 10.

; См. Социально-культурные основания конфликтов V/ Правоведение. 1992. Av 6. С. 10].103

J См. Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 68.

В-третьих, юридический конфликт разрешае i ся ус тановлением юридических прав сторон, а юридическая коллизия - установлением того, какая из противоречащих друг другу норм обладает юридической силой, а какая - нет. Иначе говоря, юридический конфликт разрешается правоприменительной решением (актом)» а юридическая коллизия пра вотворч ее kiim .

В отличие от унитарного федеративное государство имманентно включает в себя возможность возникновения публично-правовых споров между властными центрами различных уровней, а значит, залогом его устойчивости является наличие конституционных процедур предотвращения и разрешения конфликтов в системе вертикального разделения властей. Отсутствие таких процедур означает, что любые юридические коллизии, не имея адекватных правовых средств их разрешения, будут переноситься в политическую плоскость, что чревато значительными потрясениями самих основ организации и функционирования единого государства. Особые механизмы разрешения конституционно-правовых конфликтов между федерацией и субъектами составляют, таким образом. основу, принципиальную идею организации федеративного государства1.

В настоящее время в стране отсутствует четкое и последовательное раз1раннчение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами теку дарственной власти субъектов Российской Федерации. В первую очередь нужно отметить отсутствие четкой юридико-организационной расшифровки конституционных понятий, закрепленных в статьях 71 и 72 Конституции РФ. Речь иде! о таких понятиях кик «разграничение», «управление».

«регулирование». «зашита», «обеспечение», «координация», «общие вопросы», «общие принципы» и т.д.1

Сама формулировка статьи 76 Конституции не препятствует федеральному законодателю принимать сколь угодно подробные законы, оставляя для регламентации законодателя субъекта лишь частности. Приведем лишь один пример. Конкретизация на федеральном уровне такой сферы совместного ведения как установление общих принципов налогообложения и сборов на территории РФ (пункт «и» части 1 стат ьи 72) потребовала принятие двух частей Налогового кодекса. А ведь общие принципы налот сюбложения должны получить свое законодательное развитие и на уровне субъектов РФ, не говоря уже собственно о регулировании налогообложения в соответствии с этими общими принципами.

Укажем на массовое принятие федеральных кодексов и по другим предметам совместного ведения.

При этом двухуровневость нормативного регулирования становится практически фикцией. Законы субъектов по данным вопросам сганоияюя всего лишь калькой федеральных законов, изменяющих их лишь в част установления коккрешых цифр и нормативов, варьирующих в весьма незначительных пределах. Не имея возможности изменить или нарушить федеральные нормы и не имея неурегулированных общественных отношений. законодатель субъектов зачас тую ограничивается минимальными изменениями - «законотворческими гомеопатическими добавками»2, призванными подчеркнуть, что данная сфера все же принадлежит к совместному ведению, и законодательство субъекта призвано играть здесь роль обособленного регулятора общественных отношений36. Изложенное позволяет констатировать, что сбои, противоречия в законодательстве порождаются действиями не только органов субъектов Федерации, муниципальных образований, но и федеральною центра. Противоречия, конфликты мо1утбыгь инициированы не только «снизу», но и «сверху».

Потребности общественной жизни заставляют субъекты Российской Федерации нормативно решать многие правовые вопросы, не рассмотренные по тем или иным причинам в федеральном законодательстве. Поэтому, думается, нельзя усматривать противоречие в основных нормативах, определяющих, что до издания соответствующих федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов сами субъекты вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование (статья 35 Устава Ставропольского края37, статья 5 Устава Иркутской области', статья 21 Устава Курганской области1, часть I статьи I I Устава Псковской области38). Приводя свои норма!ивные акты в соответствие с федеральным законодагельством, законодательные органы субъектов Российской Федерации, как представляется, вправе определенным образом конкретизировать федеральные нормативы применительно к особенностям данного региона, что целесообразно отразит ь в федеральной Конституции39.

Необходимо отметить, что принятие федеральных законов по предметам совместного ведения требует приведения в соответствие с ними ранее принятых здесь нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что не всегда осуществляется в должной мере, и требует дополнительных финансовых затрат.

С другой стороны, слишком часто вносятся изменения и дополнения в недавно принятые законы. Так, почти половина принятых с 1994 года ио настоящее время законов подверглась изменениям и дополнениям, что свидетельствует о спешке при подготовке нормативных решений, недостаточной юридической и содержательной проработке проектов, принятии их без соответствующих экономических, финансовых, экологических обоснований, без анализа прогнозов их эффективности. Нее это снижает престиж законов, идею их общеобязательности, способствуют оправданию нарушения правовых норм. Кроме того, частота изменений федеральных законов и особенно практика введения их в действие с момента опубликования не оставляют времени на приведение в соотвектвие с ними законов субъектов Федерации1.

В итоге оказывается, что многие противоречия с федеральным законодательством появляются в актах субъектов Федерации, муниципальных образований не в момент их издания, а после изменения Российской Федерацией собственных актов. Забегая вперед, отметим, что законодательство об ответственности органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления не видит разницы между противоречиями и {начальными и возникшими по \олу действия тех или иных актов, но, видимо, н н их двух случаях и санкции должны быть разными.

В настоящее время существует немало противоречий, споров из за нарушения компетенции органов, то есть орган власти выходит за установленные пределы, либо присваивает себе полномочия других звеньев, либо не в полном объеме осуществляет закрепленную за ним компетенцию. Распространенным является вторжение в «чужие» сферы, неизбежно порождающее коллизии и споры. Их обострение ведет к возникновению противоречий в экономике, в социальной сфере, в политических отношениях, негативные последствия которых трудно предвидеть.

Американский ученый Г. Алан Тэрр, анализируя особенности организации российского федерализма, замечает: «То, что существуют трения между федеральным центром и субъектами, мало кого может удивить, так как разногласия между федеральными правительствами и субъектами свойственны всем федеральным системам»1.

Юридические конфликты (коллизии) могут также возникнуть из-за расхождения интересов центра и мест, из-за стремления создать нормативные решения в пользу групповых, корпоративных интересов. Эта тенденция особенно опасна в сфере законодательной деятельности, так как закон по своей природе должен быть выразителем общей поли и общезначимого интереса. Однако на практике все это приводит к задержке или «провалу» базовых законов, вместо которых принимаются законы ad hoc - как «часть» больших законов, удобных для региональных и финансовых элит, для президентских и правительственных структур. Примером может служить явная задержка с принятием Федерального закона «О нормативных правовых актах» и двукратное отклонение Советом Федерации в 1996 и 1999 годах Федерального закона «О процедуре преодоления разногласия и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации», принятого Государственной Думой1.

Благоприятную почву для противоречий и несогласованностей в законодательстве создаем проблема (как на федеральном, гак и на региональном уровне) формально действующих, но фактически у тративших силу правовых актов. Субъектам правотворчества нужно оперативно решать судьбу «устаревших» актов, чтобы не загромождать законодательство, не плодить излишнюю множественность актов по одному и тому же вопросу40.

Иногда субъекты Российской Федерации дублируют федеральные нормы права и объясняют это удобством пользования нормативными правовыми актами субъекта Федерации. Например, все конституции республик и \славы краев, областей, автономных образований, городов федерального значения содержат положения о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Однако кроме положительной стороны дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации таит опасность искажения, в результате чего возникает опасность путаницы в правоприменительной деятельности или многозначности толкования актов Российской Федерации*1.

В целях разрешения проблемы устранения противоречий законодательства субъектов РФ федеральному законодательству можно предложить ряд конкретных мер. Одной из них, предлагаемой многими учеными, практиками, могла бы стать регулярная деятельность федерального центра по созданию модельных законов ятя субъектов Российской Федерации. От себя добавим, что необходимо развивать модельность.

вариативность в федеральных актах в сфсрс совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Перспективы развития регионального законодательства тесно связаны с механизмом создания модельных правовых актов в качестве типовых образцов нормативно-правового регулирования различных сфер общественных отношений, что позволит, не навязывая субъектам РФ жесткого эталона, обеспечить общую концептуальную основу нормативных актов, принимаемых на региональном уровне, согласовать нормы, тяготеющие к унификации, а также преодолеть неоправданный разнобой в решении однотипных задач правовою регулирования1.

Обострились коллизии на «стыке» национального и международною права. В последние десятилетия расширяется поле действия национального и международного права. Нстественно, между их нормами возникают противоречия. Их предотвращению и прекращению служат «парные» нормы - нормы-принципы и нормы-доминанты. Гак. в национальном праве получил признание приоритет принципов и норм международного права. Таково содержание части 4 стат ьи 15 Конституции РФ. Причем между народно- правовые акты подтежат предварительной конститу ционно-правовой экспертизе - таково требование Регламентов палат Федерального Собрания. Вопрос в том, насколько объективно и тщательно это делается. Конституционный Суд РФ вправе разрешать дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу между народных договоров, но гакпх дел почти нет (в Армении и Белоруссии подобная практика намного богаче)2.

Можно согласиться с М.В. Багласм в том, что включенная в Конституцию формулировка «общепризнанные принципы н нормы

1 См.: Теоретические проблемы Российского конституционализма Пол ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2000. С. 128-129.

: См.: Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 70.

между народного Права» лат в себе «много неясное гей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм»1.

Динамичное воздействие Конституции РФ на правовую систему происходит в условиях переходного процесса и осложняется факторами внешнего и внутреннего характера. Такими факторами являются: инкорпорация норм международного и европейского права, регулирующих основные права и свободы, столкновение консервативной функции права и его преобразующей роли; невысокий уровень доверия со стороны населения конституционным принципам и нормам; проблемы исполнения решений судебных органов и особенно решений Конституционного Суда РФ.

Анализируя действу юшее законодательство, М.А. Кравец констатирует, что роль конституции в процессе конституционализацин правового порядка проявляется в трех аспектах: 1)

конституция выступает юридической основой процесса конституционализацин; 2)

конституция является фактором интеграции законодательной системы: 3)

конституция устанавливает механизм согласования акгов международного л национального права, тем самым устанавливает конституционный механизм гармонизации законодательной системы2.

Однако в теории и практике международного права общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую

liai дай М.Н. К1>нспп)ционное право Российской Федерации. М , 1999. С. 23. - Краьец И.Л. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики! Автореф. ;1исс канд юрид. наук Екзтеринбур!. 2002 С. 35.

и не закреплены в каких-либо конвенциях. Они получили название норм «общего» международного права, или «общих», «универсальны» норм1.

Важно учитывать и тот фактор, что знание юридических ошибок, которые часто встречаются на практике, позволяют избегать их на стадии подготовки, принятия и выполнения правового акта. Некрасов С.И. справедливо отмечает, что средства недопущения возникновения конфликтных ситуации в федеративных правоотношениях играют не менее важную роль, чем меры ответственности: «Аксиомой может служить формула, согласно которой конфликт проще предотвратить, чем потом разрешить»2.

В заключении отметим следующее:

I. Причинами появления, существования в законодательной системе противоречий, конфликтов, коллизий являются причины объективного и субъективного порядка.

В числе первой группы причин: сложность российской законодательной системы, ее многоцелевой (ио предмету регулирования) и многофакторный (в т.ч. в силу множесгва субъектов правотворчества) характер; переходный характер российского общества и государства, выражающийся в необходимости постоянных перемен в правовом регулировании; высокий уровень обтцесоциалытой конфликтности, порождаемой существенным недостатком в обществе ресурсов, благ и соотвегст вепно трудностями их распределения; неразвитость механизма разграничения правотворческих полномочий разных субъектов правотворчества; сложный характер самого российского общества, являющегося многонациональным, многоконфессиональным, значительным

' См.: КутафиН ОК. Источники конституционного права Российской Федерации. М.. 2002. С 50.

Некрасов С.И- Федеральные и региональные средства и способы преодоления юридических коллизий публично-правового характера /' Государство и право. 2001. NV 4 С 7 по территории и региональным различиям в природных, экономических и иных условиях жизни людей; отсутствие слаженной деятельности по обеспечению единства законодательной системы.

В числе второй группы причин: неразвитость правового сознания, правовой культуры, низкий уровень владения приемами законодательной |ехники: неизжитость стремления с помощью законодательства подправить по своему усмотрению «жизнь», изменить объективно складывающиеся отношения; корпоративный эгоизм правотворцев разного уровня.

2. Противоречия, конфликты, коллизии подрывают единство законодательной системы, требуют своего разрешения. Однако разрешаться они должны с помощью правовых средств, а не по логике целесообразности. В любом случае противоречия, конфликты не должны «загоняться» внутрь законодательной системы, откладываться «на потом».

В противном случае они буду! не источником развития, а причиной дестабилизации законодательной системы, правового ретулирования и правоприменения.

<< | >>
Источник: Анциферова Ольга Валернановна. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук . 2003

Еще по теме 2. Противоречииt конфликты и ко. пиши в законодательной системе:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -