Верховенство Конституция Российской Федерации в ее соотношении с федеральным законодательством, с актами федеральных органов государственной власти.
Французский юрист Ж.П.
Эсмен писал: «Власть не является для палаты голым правом; власть - это функция, которую доверяет конституция не для того, чтобы распоряжаться ею по своему усмотрению, а для того, чтобы палаты сами осуществляли ее согласно конституции. Только суверен может предоставить такие права; законодательная же власть не является сувереном, она лишь представитель суверена»7.Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Конституция Российской Федерации в статье 125 предоставляет Конституционному Суду Российской Федерации право разрешать дела о конституционности нормативных правовых актов федеральных органов власти. Однако, в перечень таких актов, не попали федеральные нормативные акты ниже уровня постановлений Правительства (нормативные акты федеральных министерств и ведомств)8.
Три года спустя по запросу Законодательного Собрания Республики Карелия Конституционный Суд Российской Федерации определил, что при наличии у судов сомнения о противоречии закона Конституции суды не просто применяют норму Конституции, а обращаются с запросом в Конституционный Суд, который единственный и оценивает конституционность того или иного нормативного акта9.
Поскольку на практике возникает немало вопросов относительно соответствия Конституции федеральных нормативных актов, а обращаться в Конституционный Суд в каждом случае правоприменения сложно, порядок разрешения коллизий вновь оказался как бы в тупике.
К тому же возникла трудность при реализации Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», пункт 3 статьи 5 которого гласит, что «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации ...принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу»10.Волна коллизионности, создавшая огромные проблемы, в первую очередь для практического правосудия, побудила Пленум Верховного Суда Российской Федерации принять в октябре 1995 года специальное постановление, которое, в отсутствие регулирования вопроса на федеральном уровне, дало рекомендации судам общей компетенции, предусматривающие варианты их действий в случае противоречий нормативных правовых актов11. Причем в постановлении шла речь не о возможности признания нормативных актов неконституционными, а лишь о том, нормы каких актов в силу их иерархии подлежат применению при рассмотрении конкретных дел.
В механизме соотношения Конституции Российской Федерации как нормативного акта высшей юридической силы, с другими нормативными правовыми актами в Российской Федерации особое место занимают указы Президента Российской Федерации. Указы Президента Российской Федерации по своей юридической природе являются административными актами, изданными высшим административным органом Федерации, а не законодательной властью. Указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (часть 3 статьи 90 Конституции Российской
Федерации)- Это требование Конституции Российской Федерации определяет подзаконный характер актов Президента Российской Федерации.
Верховенство Конституции Российской Федерации в ее соотношении с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Договорное регулирование полномочий субъектов Российской Федерации получило достаточно широкое распространение. Кроме Федеративного договора 1992 года, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти (договоры о компетенции) заключены с 42 субъектами Российской Федерации.
Конституция РФ ясно определила свое преимущество перед положениями договоров в Разделе II «Заключительные и переходные положения».
«1* ... В случае несоответствия положениям Конституции ... договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ... действуют положения Конституции Российской Федерации».Несмотря на конституционное закрепление высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, несоответствие ей договоров является частым явлением. «Однако не менее рискованным, - по мнению И.В. Лексина. - представляется «узаконение неконституционности» договоров... «Конфликтная» юридическая сила договоров о разраничении предметов ведения и полномочий в настоящее время, в первую очередь, производна от присвоения договорами предмета регулирования, соответствующего конституционному, а никак не договорному уровню (имеется в виду типичный для федеративного государства «подконституционный» уровень договорного регулирования). Возвращение договорного правотворчества на истинный путь возможно лишь посредством приведения в надлежащий вид предмета договора, однако, последнее, в свою очередь, станет реальным только через четкое закрепление его юридической силы на должном уровне, а на этом основании уже можно будет зафиксировать пределы договорного регулирования12».
Субъект федерации не имеет права устраниться из федерального политико-правового пространства. Между тем, надконституционный договор, перераспределяющий конституционные предметы ведения и полномочия в пользу отдельного субъекта Федерации, является оформлением именно такого освобождения. Правовой режим договоров о компетенции (в том числе требования к их содержанию, форме, порядку заключения и вступления в силу) определен Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Указанный закон предусматривает два вида договоров о компетенции:
1) договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий;
2) соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.
В соответствии со статьей 14 закона договор о разграничении предметов ведения и полномочий может бьггь заключен:
а) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения;
б) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона.
Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Соглашение о передаче осуществления части полномочий может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора о разграничении предметов ведения и полномочий.
Рассматриваемый федеральный закон закрепляет ряд важнейших положений государственного строительства: —
федеральные законы, конституции республик и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут изменять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения; —
положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
— не могут быть приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если они ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов Федерации, нарушению установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.
Закон закрепил предназначение договоров - конкретизация конституционно определенных предметов ведения и полномочий.
Реализация закона позволит структурировать сами формы договорного процесса, избавиться от неоправданного многообразия форм договорного регулирования. До принятия и вступления в силу рассматриваемого федерального закона основными нормативными актами, регулирующими процесс заключения соглашений о разграничении полномочий, были Указ Президента РФ № 1499 от 20 июля 1994 года «Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и Указ Президента РФ № 370 от 12 марта 1996 года «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».Указ Президента РФ № 1593 от 12 марта 1996 года предъявлял следующие требования к проекту договора: договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъектов Российской Федерации; в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ; не подлежат передаче полномочия федеральных органов государственной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
Особо надлежит отметить, что договоры, заключенные до вступления в силу Федерального закона от 24 июня 1999 года вступили в явное противоречие с данным законом.
Закон предусмотрел их приведение в соответствие с законом в течение трех лет со дня его вступления в силу (статья 32). Разрешает дело о соответствии договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации (пункт «в» статьи 125 Конституции Российской Федерации).Из вышеперечисленного следует, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий должны четко соответствовать Конституции Российской Федерации. Несмотря на правовую беспочвенность оспаривания соотношения юридической силы положений договоров и Конституции, по-прежнему предпринимаются попытки переосмысления места федеральной Конституции в иерархии правовых актов относительно договора. Также предпринимаются попытки теоретически оправдать договорное перераспределение конституционных предметов ведения и полномочий. Так, Б.А. Страшун считает допустимым отклонение договорных положений от конституционных, основываясь на том, что заключение конституционно-правового договора «влечет политические последствия, не учитывать которые нельзя»13, и в целях сохранения целостности государства следует отказаться, хотя бы временно, от категоричного следования конституционным установлениям. Более того, отступления в договорах от требований статей 71-73 и некоторых связанных с ними статей даже не следует рассматривать как неконституционное явление. Б.А. Страшун также предлагает обозначить в особом федеральном конституционном законе помимо процедурных моментов заключения договоров и пределы возможных отклонений от статей 71-7314.
Подобный подход противоречит основам построения правовой системы Российской Федерации. По поводу возможных отступлений в договорах от конституционных положений следует отметить, что они, по- видимому, будут встречаться время от времени, поскольку от приоритета политики по отношению к праву не застрахована ни одна государственная система. Однако сложность преодоления таких тенденций в определенные исторические периоды вряд ли может расцениваться как оправдание несоответствий договоров Конституции.
Обеспечение конституционности в данной сфере означает: —
недопустимость изменения конституционно установленного перечня предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральными законами, договорами и соглашениями; —
недопустимость принятия федеральных законов, заключения договоров и соглашений, если это ведет к изменению конституционно- правового статуса субъектов Российской Федерации, ущемлению, ограничению или утрате прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов Российской Федерации.
Еще по теме Верховенство Конституция Российской Федерации в ее соотношении с федеральным законодательством, с актами федеральных органов государственной власти.:
- 1.2 Разграничение предметов ведения в Российской Федерации
- 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
- Сравнительная таблица норм конституций (уставов) субъектов РФ, устанавливающих соотношение федерального законодательства и правовых актов субъектов РФ…
- § 1. Конституционно-правовое закрепление верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства
- Верховенство Конституции Российской Федерации в ее соотношении с нормами международного права и международных договоров.
- § 3. Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации
- Глава II. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЕЕ СТРУКТУРНЫЙ СОСТАВ
- Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Глава 18. Конституционные акты Российской Федерации и Республики Башкортостан о правовом статусе республики
- ГЛАВА 4. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Полномочия федеральных органов государственной власти по обеспечению законности в деятельности муниципальных органов
- 2.2. Федеральные органы государственной власти в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
- § 1.2. Основные закономерности: использования: законодательной техники: в правовой: практике субъектов Российской: Федерации: анализ проблем совершенствования
- § 2. Совершенствование нормативно-правовой регламентации правотворчества субъектов Российской Федерации
- § 2. Генезис и теоретические предпосылки формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе.