Верховенство Конституция Российской Федерации в ее соотношении с федеральным законодательством, с актами федеральных органов государственной власти.

Французский юрист Ж.П.

Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Конституция Российской Федерации в статье 125 предоставляет Конституционному Суду Российской Федерации право разрешать дела о конституционности нормативных правовых актов федеральных органов власти. Однако, в перечень таких актов, не попали федеральные нормативные акты ниже уровня постановлений Правительства (нормативные акты федеральных министерств и ведомств)8.

Три года спустя по запросу Законодательного Собрания Республики Карелия Конституционный Суд Российской Федерации определил, что при наличии у судов сомнения о противоречии закона Конституции суды не просто применяют норму Конституции, а обращаются с запросом в Конституционный Суд, который единственный и оценивает конституционность того или иного нормативного акта9.

Поскольку на практике возникает немало вопросов относительно соответствия Конституции федеральных нормативных актов, а обращаться в Конституционный Суд в каждом случае правоприменения сложно, порядок разрешения коллизий вновь оказался как бы в тупике.

Волна коллизионности, создавшая огромные проблемы, в первую очередь для практического правосудия, побудила Пленум Верховного Суда Российской Федерации принять в октябре 1995 года специальное постановление, которое, в отсутствие регулирования вопроса на федеральном уровне, дало рекомендации судам общей компетенции, предусматривающие варианты их действий в случае противоречий нормативных правовых актов11. Причем в постановлении шла речь не о возможности признания нормативных актов неконституционными, а лишь о том, нормы каких актов в силу их иерархии подлежат применению при рассмотрении конкретных дел.

В механизме соотношения Конституции Российской Федерации как нормативного акта высшей юридической силы, с другими нормативными правовыми актами в Российской Федерации особое место занимают указы Президента Российской Федерации. Указы Президента Российской Федерации по своей юридической природе являются административными актами, изданными высшим административным органом Федерации, а не законодательной властью. Указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (часть 3 статьи 90 Конституции Российской

Федерации)- Это требование Конституции Российской Федерации определяет подзаконный характер актов Президента Российской Федерации.

Верховенство Конституции Российской Федерации в ее соотношении с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Договорное регулирование полномочий субъектов Российской Федерации получило достаточно широкое распространение. Кроме Федеративного договора 1992 года, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти (договоры о компетенции) заключены с 42 субъектами Российской Федерации.

Конституция РФ ясно определила свое преимущество перед положениями договоров в Разделе II «Заключительные и переходные положения».

Несмотря на конституционное закрепление высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, несоответствие ей договоров является частым явлением. «Однако не менее рискованным, - по мнению И.В. Лексина. - представляется «узаконение неконституционности» договоров... «Конфликтная» юридическая сила договоров о разраничении предметов ведения и полномочий в настоящее время, в первую очередь, производна от присвоения договорами предмета регулирования, соответствующего конституционному, а никак не договорному уровню (имеется в виду типичный для федеративного государства «подконституционный» уровень договорного регулирования). Возвращение договорного правотворчества на истинный путь возможно лишь посредством приведения в надлежащий вид предмета договора, однако, последнее, в свою очередь, станет реальным только через четкое закрепление его юридической силы на должном уровне, а на этом основании уже можно будет зафиксировать пределы договорного регулирования12».

Субъект федерации не имеет права устраниться из федерального политико-правового пространства. Между тем, надконституционный договор, перераспределяющий конституционные предметы ведения и полномочия в пользу отдельного субъекта Федерации, является оформлением именно такого освобождения. Правовой режим договоров о компетенции (в том числе требования к их содержанию, форме, порядку заключения и вступления в силу) определен Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Указанный закон предусматривает два вида договоров о компетенции:

1) договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий;

2) соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.

В соответствии со статьей 14 закона договор о разграничении предметов ведения и полномочий может бьггь заключен:

а) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения;

б) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона.

Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Соглашение о передаче осуществления части полномочий может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Рассматриваемый федеральный закон закрепляет ряд важнейших положений государственного строительства: —

федеральные законы, конституции республик и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут изменять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения; —

положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

— не могут быть приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если они ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов Федерации, нарушению установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.

Закон закрепил предназначение договоров - конкретизация конституционно определенных предметов ведения и полномочий.

Указ Президента РФ № 1593 от 12 марта 1996 года предъявлял следующие требования к проекту договора: договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъектов Российской Федерации; в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ; не подлежат передаче полномочия федеральных органов государственной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Особо надлежит отметить, что договоры, заключенные до вступления в силу Федерального закона от 24 июня 1999 года вступили в явное противоречие с данным законом.

Из вышеперечисленного следует, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий должны четко соответствовать Конституции Российской Федерации. Несмотря на правовую беспочвенность оспаривания соотношения юридической силы положений договоров и Конституции, по-прежнему предпринимаются попытки переосмысления места федеральной Конституции в иерархии правовых актов относительно договора. Также предпринимаются попытки теоретически оправдать договорное перераспределение конституционных предметов ведения и полномочий. Так, Б.А. Страшун считает допустимым отклонение договорных положений от конституционных, основываясь на том, что заключение конституционно-правового договора «влечет политические последствия, не учитывать которые нельзя»13, и в целях сохранения целостности государства следует отказаться, хотя бы временно, от категоричного следования конституционным установлениям. Более того, отступления в договорах от требований статей 71-73 и некоторых связанных с ними статей даже не следует рассматривать как неконституционное явление. Б.А. Страшун также предлагает обозначить в особом федеральном конституционном законе помимо процедурных моментов заключения договоров и пределы возможных отклонений от статей 71-7314.

Подобный подход противоречит основам построения правовой системы Российской Федерации. По поводу возможных отступлений в договорах от конституционных положений следует отметить, что они, по- видимому, будут встречаться время от времени, поскольку от приоритета политики по отношению к праву не застрахована ни одна государственная система. Однако сложность преодоления таких тенденций в определенные исторические периоды вряд ли может расцениваться как оправдание несоответствий договоров Конституции.

Обеспечение конституционности в данной сфере означает: —

недопустимость изменения конституционно установленного перечня предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральными законами, договорами и соглашениями; —

недопустимость принятия федеральных законов, заключения договоров и соглашений, если это ведет к изменению конституционно- правового статуса субъектов Российской Федерации, ущемлению, ограничению или утрате прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов Российской Федерации.