Федеральное избирательное законодательство.
Первым федеральным законом в цепи новейшего избирательного законодательства Российской Федерации, принятым в соответствии с Конституцией РФ и обеспечивающим реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, являлся Федеральный закон от 6 декабря 1994 г.
№ 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», впоследствии трансформированный в Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в который в дальнейшем вносились существенные изменения и дополнения, связанные в основном с определением правового статуса политических общественных объединений (политических партий) как избирательных объединений и их участием в избирательном процессе. Этот Федеральный закон зафиксировал базовые положения и стандарты свободных выборов и гарантии реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В частности, он закрепил универсальные принципы и гарантии участия граждан в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, основные стадии и процедуры избирательного процесса, определил статус избирательных комиссий, условия финансирования выборов и избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений, а также регламентировал ряд других вопросов подготовки и проведения выборов.Новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. существенно укрепил гарантии правовой базы выборов. Так, указанный Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, поэтому иные федеральные законы о выборах, а также конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах не должны ему противоречить; в случае противоречия непосредственно применяются нормы этого Федерального закона.
Кроме того, в целях усиления правовых гарантий обеспечения избирательных прав граждан введена норма, в соответствии с которой при отсутствии в субъекте РФ закона о выборах либо недостаточности имеющейся правовой базы выборы проводятся на основе указанного федерального закона, а также указов Президента РФ (ст. 11). Такой же порядок определен для аналогичных ситуаций применительно к выборам органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления в случае,если срок их полномочий истек или полномочия были прекращены досрочно.
Целый ряд новелл указанного Федерального закона касаются повышения роли политических партий в избирательном процессе. Так, при проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения. При этом в течение двух лет со дня вступления в силу Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (до 14 июля 2003 г.) избирательными объединениями наряду с политическими партиями признаются общероссийские политические общественные объединения, созданные и зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Изменилось также законодательное содержание понятия «избирательный блок»: это не только предвыборный союз двух и более избирательных объединений, но и союз одной или нескольких политических партий, являющихся избирательными объединениями, с одним или двумя общероссийскими общественными объединениями (организациями, движениями), устав которых предусматривает участие в выборах. При этом в избирательном блоке может состоять не более трех участников.
Ряд новелл Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» стимулирует участие политических партий в выборах. Так, регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы федеральные списки кандидатов этих политических партий, избирательных блоков были допущены к распределению депутатских мандатов.
Кроме того, вводится пропорциональная часть избирательной системы при проведении выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Так, в п. 16 ст. 35 указанного Федерального закона закреплено принципиально новое положение о том, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта РФ может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.Таким образом, на региональном уровне в обязательном порядке должна быть введена смешанная избирательная система, которая прежде применялась только некоторыми субъектами РФ (по состоянию на 1 января 2003 г. смешанная избирательная система применяется на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти, в частности, в Красноярском крае, Калининградской и Свердловской областях). Указанный Федеральный закон устанавливает переходный период до 14 июля 2003 г. для того, чтобы привести законодательство субъектов РФ в соответствие с этим требованием. Данное правило не является обязательным для тех субъектов РФ, где зарегистрировано менее трех региональных отделений общероссийских политических партий. В целях оказания научно - практической помощи региональным законодателям в этой работе Центральной избирательной комиссией РФ были подготовлены и постановлением от 25 декабря 2002 г. № 1671419-3 утверждены Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта РФ о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Наконец, в состав избирательных комиссий в субъектах РФ в обязательном порядке должно быть назначено не менее половины (прежде — одной трети) членов комиссии по предложениям политических партий, представленных в Государственной Думе или законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ.
В целом указанный Федеральный закон развил и существенно обогатил положения Конституции РФ, касающиеся проведения свободных выборов, и на этой основе восполнил некоторые конституционные пробелы. Так, согласно Конституции, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании предусмотрено избрание только Президента РФ (ст. 81). Рассматриваемый же Федеральный закон закрепил, что указанные принципы как конституционные принципы организации избирательного процесса применяются на всех выборах в Российской Федерации, и такой подход нашел поддержку со стороны Конституционного Суда РФ1. Избирательное законодательство Российской Федерации инкорпорирует положения Федерального закона «О политических партиях» (2001 г.), который внес принципиальные изменения в субъектный состав участников выборов как на федеральном, так и на региональном уровнях.