Глава 1 Конституционный статус Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Государственная Дума, будучи одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации, представляет собой выборный орган народного представительства, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти.

Выборные органы народного представительства, призванные осуществлять волю народа в виде законов, общегосударственных актов высшей юридической силы, по праву занимают одно из ведущих мест в системе органов государственной власти. Получая власть непосредственно из рук народа - суверена, в своей деятельности они олицетворяют народовластие в виде представительного правления.

Выборы и народное представительство высоко оценивали зарубежные и отечественные мыслители и государствоведы. Так, создатели теории разделения властей Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье и Ж.-Ж Руссо в своих учениях исходили из идеи суверенитета народа, выражаемого общенациональным выборным органом - парламентом, верховенства принимаемых им законов как актов общенародной воли по важнейшим вопросам жизни государства и общества.

Видный русский государствовед Н.И. Лазаревский еще на заре становления российского парламентаризма в 1905 году писал: “Выбор- ность...является фактом громадной практической значимости, в значительной степени предопределяет место народного представительства среди других государственных установлений, и его жизненное значение.

Выборность создает жесткую нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства.

Избирательный характер народного представительства обуславливает связь его с общественным мнением и то, что это есть орган, могущий непосредственно чувствовать действительные нужды народа, от имени которого он имеет право говорить с гораздо большим авторитетом, чем какой бы то ни было другой орган государства”[2].

Помимо выполнения своей главной функции - законотворчества, современные парламенты традиционно осуществляют ряд других важных полномочий, а именно: принимают главный финансовый документ государства - государственный бюджет, обеспечивают контроль за его исполнением, утверждают отчет правительства об исполнении бюджета; формируют или участвуют в формировании предусмотренных конституцией государственных органов, учреждений, назначении (избрании) должностных лиц; осуществляют парламентский контроль за деятельностью государственных органов, учреждений, должностных лиц; выполняют некоторые важные функции в области обороны, использования Вооруженных сил и обеспечения безопасности государства; участвуют в ратификации и денонсации международных договоров; в установленных законом случаях рассматривают вопросы о привлечении к конституционно-правовой и уголовной ответственности органов и должностных лиц; решают другие вопросы государственной жизни в соответствии с действующим в государстве законодательством[3].

Что касается Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, несмотря на то, что Конституцией 1993 года полномочия российского парламента существенно урезаны, тем не менее государственно-правовой статус палат Федерального Собрания достаточно высок и значим. Принимаемые им законы и иные государственные акты - важные слагаемые деятельности всего Российского государства, оказывают значительное влияние на политическую и социально-экономическую жизнь страны.

В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации Государственная Дума - неотъемлемая часть законодательной ветви власти. Фактически являясь законодательной палатой Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, органом прямого народного представительства, Государственная Дума выступает одним из общегосударственных центров публичной политики. Как орган общей компетенции Государственная Дума через принимаемые законы непосредственно участвует в выработке внутренней и внешней политики Российского государства. Кроме того, Конституцией ей определена важная роль в системе разделения властей, в реализации механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях ветвей государственной власти.

Конкретные функции и полномочия Государственной Думы определены непосредственно Конституцией. Главной сферой ее деятельности является разработка и принятие законов - основных регуляторов общественных отношений. Причем предметы законотворческой деятельности Думы практически ничем не ограничены[4]: законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно Конституции все законопроекты, кем бы они ни инициировались, вносятся в Государственную Думу, проходят установленную процедуру, принимаются в качестве законов и направляются на рассмотрение Совета Федерации, а последний, в случае одобрения, направляет их Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Более того, допускается возможность, когда федеральный закон может быть принят и одной Государственной Думой в случае преодоления ею вето Совета Федерации (за исключением законов о бюджете, налогам и сборам, эмиссии и некоторым другим).

Конституцией предусмотрен механизм преодоления вето Совета Федерации и вето Президента Российской Федерации на принятые законы. Для этого при повторном рассмотрении закона достаточно набрать не менее двух третей голосов общего числа депутатов Государственной Думы (для преодоления вето Совета Федерации), а также не менее двух третей голосов от общего числа голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (для преодоления вето Президента Российской Федерации).

Другой важнейшей функцией Государственной Думы является ежегодное[5] рассмотрение и принятие главного финансового документа государства - федерального бюджета (с одобрения Совета Федерации), осуществление контроля за его исполнением (через образуемую на паритетных началах обеими палатами Федерального Собрания Счетную палату) и утверждение отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за истекший финансовый год.

У Госдумы имеются и другие контрольные рычаги влияния на исполнительную власть (права парламентского запроса, депутатского запроса, заслушивать отчеты правительства, министров). Контрольные функции российского парламента были существенно расширены с принятием Федерального закона от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ “О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации”[6]. В соответствии с указанным законом парламентскому расследованию подлежат:

факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

обязательства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Инициатива возбуждения парламентского расследования принадлежит группе членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа членов соответствующей палаты Федерального Собрании Российской Федерации, оформленная письменно в виде обращения к председателю соответствующей палаты с указанием фактов и обстоятельств, подлежащих расследованию.

Основанием для проведения парламентского расследования является также предложение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о создании парламентской комиссии по расследованию фактов, связанных с грубым или массовым нарушением прав человека и гражданина.

Парламентское расследование проводится специальной комиссией, формируемой на паритетных началах палатами Федерального Собрания из числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Результаты парламентского расследования оформляются итоговым докладом комиссии, который должен содержать выводы комиссии по расследованным ею фактам и обстоятельствам, а также при необходимости предложения о принятии нормативных правовых актов, совершенствовании деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств чрезвычайного характера.

Однако комиссия не вправе устанавливать виновность конкретных лиц в совершении преступления. Эти вопросы в соответствии с законодательством находятся в компетенции правоохранительных органов.

После утверждения палатами Федерального Собрания итоговый доклад комиссии направляется Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и иные органы. С этого момента парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается.

Итоговый доклад комиссии подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации, а также иными органами, должностными лицами, которым он направлен. О принятом по докладу комиссии решении палаты Федерального Собрания уведомляются незамедлительно.

Кроме того, Конституция наделила Государственную Думу рядом исключительных полномочий по решению вопросов кадрово-распорядительного характера общегосударственного уровня. К ним, в частности, отнесены:

• дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

•решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации независимо от того, кем он инициировался;

• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации;

• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов;

• назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

• объявление амнистии;

• выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Государственная Дума решает и другие вопросы, отнесенные к ее ведению текущим законодательством. Так, согласно Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав граждан Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями, а также депутатами.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, половина которых до 2007 года избиралась по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, а другая половина - по пропорциональной избирательной системе по партийным спискам по единому федеральному избирательному округу В соответствии с Федеральным законом от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ весь депутатский состав Государственной Думы будет избираться исключительно по пропорциональной системе выборов, по федеральным спискам кандидатов, выдвинутым политическими партиями. Срок полномочий Государственной Думы - 4 года.

Депутаты работают на постоянной профессиональной основе и получают за свой труд денежное вознаграждение. Они обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий, то есть без согласия Государственной Думы не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску и личному досмотру за исключением случаев, оговоренных Конституцией и Федеральным законом о статусе депутатов.

Парламент - единственный коллегиальный государственный институт, представляющий весь народ, все социальные слои населения страны. Наличие парламента, особенно в парламентарных государствах, один из ведущих признаков демократичности государства. Он является одним из самых влиятельных центров публичной политики и государственной деятельности. Человечество пока не нашло альтернативы такой форме аккумулирования и защиты интересов народа как парламент. Парламент был и остается особо авторитетным политико-правовым институтом реализации власти народа, публично-правого регулирования важнейших направлений государственной и общественной жизни страны.

В современных условиях становления правового государства и плюралистической демократии роль российского парламента и представительных учреждений в целом серьезно повышается. Эта ветвь государственной власти в лице Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации вносит весомый вклад в выработку и осуществление внутренней и внешней политики Российского государства, законодательное регулирование социально-экономических отношений, прав и свобод граждан, в обеспечение политической стабильности и устойчивого развития государства и общества.

Выступая на первом заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва 29 декабря 2003 года, Президент Российской Федерации В.В. Путин дал высокую оценку итогам первого десятилетия нового российского парламента. Он подчеркнул: “...Ценой напряженных усилий на смену политической конфронтации в парламенте пришла конструктивная законотворческая работа. И сегодня мы вправе назвать этот период временем укрепления отечественного парламентаризма и правовой культуры, можем говорить о современной Государственной Думе как о состоявшемся, работающем институте власти, институте, набравшем государственный политический авторитет не только у нас в стране, но и за рубежом...”[7].