Глава 18. Конституционные акты Российской Федерации и Республики Башкортостан о правовом статусе республики

Политико-правовые и социально-экономические предпосылки преобразования БАССР в суверенную республику. Конституционные акты, которые определяют правовой статус Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации, можно разделить на три группы.

В договорах и Конституции Республики Башкортостан закреплен особый политико-правовой статус Республики Башкортостан в составе Российской Федерации и договорно-конституционный характер их отношений. В них аккумулирован политико-правовой опыт строительства демократической государственности в Башкортостане, и, несомненно, изучение истории их разработки и принятия, а также альтернативные варианты документов представляют интерес для юридической науки.

Мы считаем, что объективная оценка документов, составляющих правовую основу особого статуса Башкортостана, не представляется возможной без анализа событий, предшествующих их принятию, а также юридических актов Союза ССР и Российской Федерации, в той или иной степени регулирующих отношения центра с бывшими автономными республиками.

В конце 70-х годов прошлого столетия стало очевидным, что экономика СССР находится на краю пропасти и требуются кардинальные меры для изменения сложившегося положения в стране. Это видно из секретного доклада в Совет Министров СССР, подготовленного и подписанного заместителями председателя правительства, включая председателя Госплана СССР, рядом академиков, в том числе Президентом АН СССР, руководителями Минфина, Госснаба, Госкомтруда, ЦСУ. Основные положения и выводы доклада опубликованы в газете «Известия» в 1993 году 27 августа. Доклад сообщал об устойчивом падении темпов роста производительности труда в материальном производстве. Ручным и малоквалифицированным трудом было занято более половины работников материального производства - свыше 50 млн. Повсюду наблюдался дефицит рабочей силы. Из-за нехватки работников люди не дорожили рабочим местом, упала дисциплина. А причиной этого дефицита была, как утверждалось в докладе, политика министерств, распоряжавшихся капиталовложениями. Они предпочитали строить новые предприятия, а не переоснащать действующие.

Видимость экономического роста, которая выдавалась официальной пропагандой за успехи социализма, достигалась за счет снижения качества товаров. Престижным среди населения считалось приобретение импортных товаров. Несмотря на паритет в вооруженных силах, страна сильно отставала в развитии социальной инфраструктуры. Так, телефонов на тысячу жителей было вдесятеро меньше, чем в США, компьютеров - в сто раз меньше.

696

показателя в высокоразвитых странах .

Заработная плата работников народного образования, по данным за 1978 год, составляла всего 132,4 рубля в месяц против 160 рублей по народному хозяйству в целом. В здравоохранении, физкультуре и социальном обеспечении средняя заработная плата составляла 116,2 рубля в месяц494. Чтобы показать реальную картину, следует привести и стоимость некоторых товаров. Например, мужской костюм советского пошива стоил 120-180 рублей, женские сапоги - 60-90 рублей, мужское пальто 180— 220 рублей. Рыночная цена мяса составляла 10 рублей за 1 кг, бутылка водки стоила 10 рублей, колбаса - 3^1 рубля за 1 кг. К 1989-1990 годам самые обычные продукты питания повсеместно стали дефицитом, нормированное распределение охватило всю страну. Так, масло и колбасные изделия продавались по талонам по 200 г на человека в месяц. По талонам продавались сахар, чай, макаронные изделия и другие продукты питания. Чтобы отовариться, гражданам приходилось выстаивать многочасовые очереди. Особые тяготы несли жители периферии - областей, краев и автономных республик, которые при существующей в тот период административно-командной системе не обладали какими-либо рычагами по распределению производимой у себя продукции. Это наглядно было видно на примере Башкирской АССР, на территории которой функционировали 125 из 184 отраслей сферы материального производства (по классификации Госкомстата СССР) и которая по показателям совокупного общественного продукта опережала все автономные республики и занимала шестое-седьмое место среди союзных республик.

Однако из расположенных в республике крупнейших предприятий (заводов, шахт, фабрик) 97 % подчинялись центральным ведомствам и министерствам. Это означало, что доля отчислений с этих предприятий в бюджет Башкирской АССР была ничтожно мала.

Башкирская республика с ее плодородной землей, полезными ископаемыми, богатыми лесами, реками, с большим промышленным и сельскохозяйственным потенциалом, с трудолюбивым народом могла бы при определенных условиях жить значительно лучше. Однако, располагая всем этим, по уровню и качеству жизни своего населения Башкирия занимала одно из последних мест в РСФСР и СССР. Так, в БАССР в расчете на одного жителя выделялись средства на жилье на 20-25 % меньше, чем по РСФСР в среднем, в результате чего Башкирская АССР занимала по этому показателю 52-е место по федерации. На развитие здравоохранения на душу населения в Башкирию из государственного бюджета поступало средств меньше, чем в среднем по РСФСР и СССР в целом495. Использование национального дохода в Башкирии составляло 81,2% от среднесоюзного уровня в расчете на одного человека, в то время как показатель произведенного дохода превышал его среднесоюзный уровень на 12 %496.

БАССР отставала в развитии практически всех социальных отраслей. Это относилось к уровню денежных доходов, товарообороту, обеспеченности жильем, детскими дошкольными учреждениями, общеобразовательными школами, медицинской помощью, объему платных услуг и т. д. Положение осложнялось еще и тем, что при нищей социальной сфере республика представляла собой и экологически бедствующий край.

Особенно большие трудности испытывали сельские жители республики, что привело к повышенному оттоку из села. Так, за период с 1979 по 1989 год численность сельского населения уменьшилась на 341,6 тыс. человек. За 1970-1990 годы из БАССР убыло 558 тыс. человек, в том числе 400 тыс. трудоспособного населения. Неуклонно снижался начиная с 1926 года и процент башкирского населения в республике. Если в 1926 году в БАССР проживало 88 % всех башкир, то, по данным переписи 1979 года, в республике проживало всего 68 % башкирского населения. За десять лет (1979-1989 годы) численность башкирского народа уменьшилась на 72 тыс.

В республике сложились серьезные диспропорции между производственной и непроизводственной сферами. В структуре ее промышленности 85 % приходилось на производство средств производства и только 15 % - на предметы потребления, что существенно сдерживало рост потенциала отраслей, специализирующихся на выпуске товаров народного потребления. По стоимости основных непроизводственных фондов на одного жителя республика находилась на 52-м месте в РСФСР.

Значительно отставала и сфера образования. Так, по материалам переписи населения 1979 года, Башкирия по количеству лиц с высшим образованием на 1 000 человек в возрасте 10 лет и старше среди союзных и автономных республик занимала последнее место497. При этом если на 1 ООО человек населения в возрасте 10 лет и старше в среднем по респуб лике приходилось 44 человека с высшим образованием, то среди лиц коренной национальности - башкир - всего 32 человека498.

В чем же причина такого социально-экономического положения БАССР? Ответ один: статус автономной республики не позволял ограничить произвол союзных и союзно-республиканских министерств и ведомств. Автономные республики, которые являлись субъектами союзной республики, находились в административном и экономическом плане под двойным гнетом. Вначале решение того или иного вопроса надо было согласовывать на уровне министерств и ведомств, правительства союзной республики. Но в условиях жесткой централизации союзная республика также была во многом зависима от органов власти и управления Союза ССР.

Вполне естественно, первоначально движение за суверенитет БАССР возникло в форме борьбы за статус союзной республики. Это объясняется рядом причин. Во-первых, в массовом сознании населения жизнь в союзных республиках представлялась экономически благополучней и обеспеченней по сравнению с автономной республикой. Значительная часть переселенцев из БАССР оседали в соседней Казахской ССР и в Узбекистане.

Во-вторых, господствующая теория советского конституционного права не допускала наличие суверенитета у автономной республики. Таковым наделялась только союзная республика.

Таким образом, цель и лозунг движения были ясны и понятны для населения, а с теоретической стороны - вполне обоснованны.

Говоря о специфике башкирского движения, необходимо отметить, что попытка придания БАССР союзного статуса предпринималась и в 1930-е годы, в ходе обсуждения проекта новой Конституции СССР. Однако предложение о преобразовании отверг И. В. Сталин. Свое решение на внеочередном VIII съезде Советов он мотивировал отсутствием у республики внешних границ.

В 1976 году также рассматривалась возможность преобразования БАССР в союзную республику. Но в связи с политической ситуацией эпохи застоя не только не было предпринято никаких конкретных мер, данный вопрос даже не получил широкой огласки. С 1985 года начались реформы, названные «перестройкой». Важной их составляющей стала гласность, которая и породила плюрализм мнений о дальнейшем пути развития, социальной и национальной политике. Однако гласность сыграла роль лишь своеобразного катализатора, ускорившего процесс национального возрождения и благоприятствовавшего ему, явилась одним из условий, но никак не причиной. Основной причиной, как упоминалось выше, явилось возрождение, рост национального самосознания, важную роль в котором сыграло формирование и оформление новых национальных элит, не связанных с партийно-бюрократическим аппаратом.

Некоторые авторы считают, что движение за суверенитет республики было инициировано местной партийно-бюрократической элитой. Но это не соответствует действительности. Более того, со стороны Башкирского обкома КПСС были предприняты попытки воздействия на некоторых лидеров данного движения. 20 мая 1989 года в Уфе состоялся учредительный съезд общественной организации, которая затем переросла в Башкирский народный центр «Урал». В съезде принимали участие более 300 делегатов. Были рассмотрены организационные вопросы: утвержден устав, избран совет и образовано правление. Было принято Обращение к башкирскому народу, в котором зафиксировано требование предоставить БАССР статус союзной республики. На страницах газет «Совет Башкор- тостаны», «Ленинец», в эфире ГТРК «Башкортостан» развернулась широкая дискуссия по данному вопросу. К началу августа 1989 года в БАССР было собрано около 300 тыс. подписей в пользу статуса союзной республики. Только после этого данная идея была поддержана Башкирским обкомом КПСС. На сентябрьском пленуме ЦК КПСС, посвященном вопросу межнациональных отношений, выступил первый секретарь Башкирского обкома КПСС P. X. Хабибуллин с предложением предоставить Башкортостану статус союзной республики. С этого момента начинается новый этап борьбы за суверенитет - борьба за реальное воплощение в жизнь идеи предоставления БАССР статуса союзной республики. Партийные чины уже не смогли возглавить движение за изменение статуса республики и попали под влияние его лидеров. 1 ноября 1989 года состоялась внеочередная сессия Верховного Совета БАССР одиннадцатого созыва. Лидерами движения за суверенитет накануне была проведена агитационная работа среди группы депутатов, которые поставили на повестку дня сессии вопрос о предоставлении БАССР статуса союзноіі республики. В результате на сессии была образована комиссия по подготовке предложений по изменению статуса БАССР. Хотя в состав комис сии не был включен ни один представитель общественности, тем не менее это была большая победа лидеров движения. Образование комиссии Верховного Совета БАССР означало постановку проблемы на государственный уровень. Однако партийно-бюрократический аппарат не был единой системой: существовали различные группировки, которые боролись друг с другом за посты и должности. Так, Уфимский горком КПСС и ряд комитетов других городов республики встали в ярую оппозицию к обкому КПСС. И в самом обкоме и его аппарате были представители «уфимской группы». Она рассчитывала найти социальную опору прежде всего у русского населения республики, отмечая, что предоставление союзного статуса БАССР и другим автономным республикам ведет к развалу государства. Поскольку для русских в рассматриваемый период СССР представлял собой Россию, Родину, основная масса русских не видела такой угрозы, хотя определенные опасения обострения межнациональных отношений были.

В республике создавались татарские общественные организации. Главными требованиями были признание татарского языка государственным, изменение названия республики на Башкиро-Татарскую республику при поддержке идеи предоставления БАССР союзного статуса.

В данном случае цели «уфимской группы» и татарских общественных организаций пересекались: ТОЦ потребовал отставки аппарата обкома КПСС (собрание от 31 января 1990 года), а Уфимский горком партии - бюро обкома (пленум горкома от 2 февраля 1990 года). В результате на внеочередном VII пленуме Башкирского обкома КПСС, состоявшемся 10 февраля 1990 года, весь состав бюро Башкирского обкома КПСС ушел в отставку. После этого партийные органы потеряли свою власть и влияние на общественные процессы. Центр власти переместился в избранный 4 марта 1990 года Верховный Совет БАССР, куда в результате демократических выборов прошло много сторонников суверенитета. Следует отметить, что идея предоставления Башкирской АССР статуса союзной республики к концу 1989 года получила широкое распространение, и во время предвыборной кампании в Верховный Совет БАССР двенадцатого созыва многие кандидаты в депутаты взяли на вооружение лозунг «Башкирии - статус союзной республики!». Он был притягателен для жителей как городов, так и сельской местности. Верховный Совет БАССР двенадцатого созыва образовал соответствующую комиссию, которая занялась подготовкой проекта Декларации о государственном суверенитете БАССР.

Следует признать, что полное понимание правового статуса Башкортостана и других республик в составе Российской Федерации невозможно без юридического анализа тех законов Союза ССР, которые сделали для расширения прав автономных республик столько, сколько не было сделано для них за все предыдущие годы союзным и республиканским (союзной республики) законодательством. Это Закон СССР от 26 апреля 1990 года «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», Закон СССР от 10 апреля 1990 года «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», которые оказали, по сути, революционное воздействие на развитие конституционного законодательства автономных республик. Многие положения указанных законов легли в основу проекта Союзного договора и Федеративного договора от 31 марта 1992 года.

В статье 1 Закона СССР от 26 апреля 1990 года Союз ССР был определен как суверенное социалистическое федеративное государство и автономная республика была признана субъектом этой федерации. Данный закон в области экономического и социально-культурного строительства на своей территории автономной республике предоставлял те же права, что и союзной республике, за исключением тех, которые по Соглашению между ними относились к последней. В целом автономные республики обладали всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов полномочий, переданных ими в ведение Союза ССР и союзных республик. Отношения автономных республик с союзными республиками, в состав которых они входят, согласно части IV статьи 1 рассматриваемого нами закона, определялись соглашениями и договорами, заключаемыми в рамках Конституции СССР, Конституций союзных и автономных республик и данного закона. Таким образом, Законом СССР от 26 апреля 1990 года закладывалась основа конституционнодоговорной федерации в стране.

Кроме того, данный закон содержал интересные новеллы о том, что законы СССР и другие акты органов СССР могли издаваться лишь в пределах полномочий Союза ССР и не должны нарушать права союзных, автономных республик (статья 11, часть II); высшие органы государственной власти союзных, автономных республик были вправе опротестовывать постановления и распоряжения Совета Министров СССР, если они нарушали права союзной, автономной республики, приостанавливать действие на своей территории актов министерств, государственных комитетов и ведомств СССР в случае нарушения ими законодательства СССР или соответствующей союзной, автономной республики с уведомлением об этом Совета Министров СССР. Спорный вопрос решал Верховный Совет СССР в случае, если действие акта соответствующего ор- гана СССР приостановлено Верховным Советом союзной, автономной республики, либо Совет Министров СССР - в случае, если действие акта соответствующего органа СССР приостановлено Советом Министров союзной, автономной республики (статья 13).

Закон СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» хотя был принят раньше рассматриваемого нами закона на 16 дней, дополнял Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» в экономической сфере и определял финансово-экономические отношения федерального центра с субъектами федерации.

Закон от 10 апреля 1990 года определил, что республики полномочны решать экономические и социальные вопросы, за исключением тех, которые Конституцией СССР, законодательством СССР были отнесены к ведению Союза ССР. Данным законом республикам в соответствии с законодательством Союза ССР было дано право устанавливать взимаемые на своей территории и зачисляемые в их бюджеты республиканские налоги, сборы и обязательные платежи, включая платежи за природные ресурсы. Они также получили право учреждать в столице Союза ССР и столицах других республик свои представительства, содержащиеся за счет средств республиканских бюджетов (статья 5, пункт 2); возможность давать или не давать согласие органам государственного управления Союза ССР на создание своих служб и подразделений на территории республики (статья 5, пункт 2, часть II); право обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении действия постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, противоречащих экономическим интересам этих республик (статья 6, пункт 2).

Также была установлена взаимная ответственность сторон. Так, органы управления Союза ССР в случае реализации ими своих решений, принятых в нарушение действующего законодательства без согласования с союзной или автономной республикой и нанесших ущерб республике, обязаны по требованию республики устранить отрицательные последствия таких решений и возместить ущерб (статья 8, пункты 3, 4).

В случае принятия органами союзной или автономной республики решений, нарушающих права и охраняемые законом интересы других республик и Союза ССР, убытки компенсировались республикой, принявшей такое решение.

Таким образом, рассмотренные законы СССР заложили правовую основу демонтажа централизованной административно-командной системы и создания федеративного государства с разграничением предметов ведения и полномочий как федерального центра в лице органов

власти Союза ССР, так и его субъектов в лице союзных и автономных республик. 84.

Разработка и принятие Декларации о государственном суверенитете БССР. 12 июня 1990 года съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. В пункте 4 данной Декларации было провозглашено право каждого народа на самоопределение в избранных им национально-государственных формах. В пункте 14 была заявлена приверженность РСФСР к общепризнанным принципам международного права и готовность жить со всеми странами, народами в мире и согласии, принимать меры к недопущению конфронтации в международных, межреспубликанских и межнациональных отношениях. Съезд подтвердил необходимость существенного расширения прав автономных республик, областей, краев и округов. Данная Декларация и Законы Союза ССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» явились юридической основой для разработки и принятия Декларации о государственном суверенитете Башкирской ССР.

С началом работы комиссии Верховного Совета, которая занялась подготовкой проекта Декларации о государственном суверенитете Башкирской ССР, в республике развернулась дискуссия о месте Башкортостана в Союзе ССР и Российской Федерации. Речь шла главным образом о том, будет ли являться суверенная Башкирская республика субъектом только Союза ССР или же одновременно субъектом как Российской Федерации, так и Союза ССР. Забегая немного вперед отметим, эта дискуссия продолжалась и в период разработки проекта Союзного договора вплоть до распада Союза ССР.

12 августа 1990 года в Уфе состоялся митинг, на котором выступил Б. Н. Ельцин. В своем выступлении он заявил: «...мы не допустим ошибок союзного руководства, которое три года назад при предложении союзных республик дать им самостоятельность отказало им и этим создало национальное напряжение. Мы говорим народу Башкирии, Верховному Совету: возьмите ту долю власти, которую сами можете проглотить. И мы согласимся с этой волей, Верховный Совет России не будет ни в коем случае препятствовать. Если вы решите: недра, богатство, земля - это собственность Башкирии, значит, так оно и будет» 702.

Предметом дискуссии являлись также вопросы о целесообразности провозглашения только народного или экономического суверенитета.

Встречи руководства республики, депутатов Верховного Совета БАССР, ученых, юристов, экономистов с населением республики в трудовых коллективах, учебных заведениях, на сельских сходах показали, что многонациональный народ Башкортостана поддерживает идею суверенитета. Социологические опросы также показали притягательность идеи суверенитета республики.

В процессе работы над текстом Декларации обозначились два центра: в Верховном Совете БАССР и Совете Министров БАССР. В конце июля 1990 года были разработаны два проекта Декларации, которые 2 августа 1990 года были направлены народным депутатам СССР, РСФСР от БАССР и народным депутатам БАССР для изучения и представления своих предложений.

Оба проекта провозглашали Башкирскую республику суверенным советским социалистическим государством, продекларировали разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно проектам вся полнота государственной власти на территории Башкирской ССР передавалась Верховному Совету, который обладал законодательными, распорядительными, контрольными функциями и исключительным правом выступать от имени народа Башкортостана. Таким образом, оба проекта предусматривали дальнейшее развитие Башкортостана в виде парламентской республики. Отличие проектов заключалось в том, что проект Декларации Верховного Совета БАССР предусматривал субъектность Башкирской ССР только Союза ССР (пункт 1) и на территории БССР в качестве государственного языка признавал башкирский язык, а русский язык - в качестве языка межнационального общения (пункт 16). Проект Декларации Совета Министров предусматривал, что суверенитет БССР вытекает из статуса республики как субъекта Союза ССР и Российской Федерации (пункт 1). Вопрос о языках был обойден вниманием.

10 августа 1990 года проекты были опубликованы на страницах республиканских газет для всенародного обсуждения. Из проекта Декларации Верховного Совета БАССР было исключено положение о статусе языков. Кроме того, был опубликован проект Декларации, подготовленный молодыми учеными-юристами Л. Ш. Гумеровой, 3. И. Еникеевым,

А. Н. Тимониным и Ф. 3. Юсуповым703.

Авторский коллектив третьего варианта проекта Декларации о суверенитете Башкирии не пошел по традиционному пути и не ограничился разработкой основ лишь государственного суверенитета республики. Авторы исходили из того, что истинный государственный суверенитет немыслим без провозглашения свобод человека и суверенитета народа. Проект Декларации состоял из пяти разделов, каждый из которых имел свое функциональное значение и логическую взаимосвязь.

В первом разделе, посвященном суверенным правам граждан республики, проводилась идея о том, что государство создано для человека, а не человек для государства. Никакое государство, никакой народ не могут быть суверенны при подавленности или ущемленности естественных прав и свобод человека.

Второй раздел раскрывал сущность народного суверенитета, без которого не может быть построено какое-либо демократическое государство. Именно поэтому в разделе утверждается верховенство воли и власти народов Башкирии. Авторы считали, что никакая организация, никакая личность не могут присвоить себе осуществление народного суверенитета.

В третьем разделе определялись основы государственного суверенитета Башкирии.

По мнению авторов третьего проекта, Башкирская Советская Социалистическая Республика как государство должна строить свои взаимоотношения с РСФСР, другими союзными республиками и СССР в целом на договорных началах, исключающих всякое административно-командное давление и насилие.

Республика должна гарантировать представление и защиту интересов всех национальностей, проживающих на территории Башкирии. В связи с этим предлагалось ввести в Верховном Совете двухпалатную систему.

Четвертый раздел, посвященный экономическому суверенитету, закреплял гарантии реализации народного и государственного суверенитетов. В этом же разделе была заложена идея свободы производственнохозяйственной деятельности товаропроизводителей, их независимости от государства.

Рабочей группой Верховного Совета БАССР на основе трех проектов была выработана окончательная редакция Декларации о государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики, которая была принята 11 октября 1990 года.

Основные идеи, содержащиеся в Декларации, нашли свое отражение в Конституции Республики Башкортостан, в Приложении к Федеративному договору от Республики Башкортостан и Договоре между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. Поэтому здесь мы отметим лишь те моменты, которые характеризуют сущность данной Декларации. Важным является то, что Башкирская АССР, принимая свою Декларацию, отказалась от определения ее «автономной республикой». В преамбуле было подчеркнуто, что статус автономной республики ныне не обеспечивает всестороннее социально-экономическое развитие Башкирии.

Декларация в целом состоит из преамбулы и десяти пунктов. Преамбула содержит исторические, правовые, этнические, социально-экономические предпосылки принятия Декларации.

Пункт 1 документа землю, недра, природные богатства и ресурсы Башкирской ССР, а также весь экономический и научно-технический потенциал республики объявляет собственностью многонационального народа Башкортостана. Второй пункт Декларации определяет отношения БССР с СССР и РСФСР на основе соглашений, Союзного договора и Договора с РСФСР. Следующий пункт Декларации гарантирует в Башкортостане права и свободы человека и гражданина, равноправное развитие языков и культурных ценностей всех населяющих республику народов. В пункте 4 говорится, что Башкортостан содействует удовлетворению национально-культурных потребностей лиц башкирской национальности, проживающих за пределами республики. В следующих трех пунктах нашли свое отражение принципы народовластия и строительства правового государства. Согласно пункту 8 Декларации БССР имеет свою систему законодательства; Конституция и законы БССР обладают верховенством на всей территории Башкортостана, за исключением тех сфер правового регулирования, которые добровольно передаются республикой в ведение Российской Федерации. Следующий пункт Декларации констатирует наличие герба, флага и гимна Башкирской ССР. Там же г. Уфа определяется столицей Башкортостана.

Таким образом, Декларация впервые после 1919 года подчеркнула договорный характер отношений с Российской Федерацией, провозгласила верховенство республиканских законов по предметам своего ведения, отнесла природные, материальные богатства и ресурсы, находящиеся на территории Башкортостана, к исключительной республиканской собственности.

Она положила начало строительству правового государства, формированию гражданского общества. Ее основные принципы, как мы уже отметили, развиты в новой Конституции Башкортостана и республиканской системе законодательства. 85.

Проекты Союзного договора и их влияние на политикоправовую мысль. Огромное влияние на общественную жизнь страны, характер и содержание Федеративного договора, Приложения к нему от Республики Башкортостан и Конституции Республики Башкортостан оказал процесс разработки проекта Союзного договора, который затем трансформировался в Договор Союза Суверенных Государств.

Первый официальный проект Союзного договора был направлен Президентом СССР Верховным Советам союзных и автономных республик, Советам народных депутатов автономных областей и автономных округов 22 ноября 1990 года. Он состоял из преамбулы, трех частей и 23 статей. В части первой, в которой речь шла об основных принципах, было отмечено, что каждая республика-участник Договора является суверенным государством и обладает всей полнотой государственной власти на своей территории. Союз ССР признавался как суверенное федеративное государство, образованное в результате добровольного объединения республик и осуществляющее государственную власть в пределах полномочий, которыми его наделили участники Договора (пункт первый, часть 1).

В пункте пятом части 1 было отмечено, что республики самостоятельно определяют свое государственное устройство, административнотерриториальное деление, систему органов власти и управления. Там же были продекларированы приверженность фундаментальному принципу демократии, основанной на народном представительстве, и стремление к созданию правового государства, которое служило бы гарантом против любых тенденций к авторитаризму и произволу.

Статья 1 была посвящена членству в Союзе ССР. Поскольку вокруг этого положения в дальнейшем были большие дебаты, представляется целесообразным привести эту статью в полной редакции:

«Статья 1. Членство в Союзе.

Членство республик в Союзе ССР является добровольным.

Республики-участники Договора входят в Союз непосредственно либо в составе других республик, что не ущемляет их прав и не освобождает от обязанностей по Договору».

Отношения между республиками, одна из которых входит в состав другой, регулируются договорами и соглашениями между ними.

Таким образом, проект Союзного договора позволял Башкортостану строить свои отношения с Российской Федерацией на договорной основе, что соответствовало истории взаимоотношений между ними и не противоречило Декларации о государственном суверенитете Башкирской ССР. В дальнейшем в процессе работы проект Союзного договора неоднократно видоизменялся, но модель взаимоотношений между республиками, одна из которых входит в состав другой, оставалась в целом неизменной. Главное, чем привлекал бывшие автономные республики Союзный договор, - это признание их суверенными государствами и предоставление равных с союзными республиками прав и полномочий в области экономического и социального развития своей территории.

Договор был открыт для подписания с 20 августа 1991 года. Предусматривалось его подписание вначале общефедеральной делегацией от имени РСФСР, а затем полномочными делегациями республик РСФСР. В данном механизме подписания учитывались две главные реальности: существование самостоятельных национально-государственных образований (республик) в РСФСР и сохранение целостности Российского государства как федерации равноправных республик. Однако подписание Договора было сорвано августовским путчем, организаторы которого были нацелены на сохранение советской системы «ранжирования республик на “союзные” и “автономные”»499.

21-22 августа 1991 года войска, введенные членами ГКЧП в Москву, были возвращены к местам постоянной дислокации. Однако, как было отмечено в заявлении Президента СССР и высших руководителей союзных республик, «в результате государственного переворота, совершенного 19-21 августа сего года, был сорван процесс формирования новых союзных отношений между суверенными государствами, что поставило страну на грань катастрофы»500. Отметим, что это уже было началом катастрофы, ибо было сорвано подписание Договора о ССГ.

Таким образом, государственный переворот, совершенный якобы во имя сохранения единства союзного государства, построенного на принципах унитаризма, заимел обратный эффект. Республики потеряли остатки доверия к центру, московской бюрократии, которая держала власть в союзных структурах, что усилило центробежные тенденции и явилось одной из главных причин развала Союза ССР. 86.

Федеративный договор и Приложение к нему от Республики Башкортостан. В тот период с проблемой Союзного договора генетически была связана судьба договора, работа над которым была начата на основе Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 7 июля 1990 года «О федеративном договоре»501.

В целях координации работы по заключению Федеративного договора был создан Совет Федерации в количестве 63 человек в составе Председателя Верховного Совета РСФСР, председателей Верховных Советов автономных республик, председателей Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения, определяемых Председателем Верховного Совета РСФСР.

Процесс по Федеративному договору следует разделить на два этапа. Первый этап вбирает в себя время с 1990 года до 8 декабря 1991 года, то есть до заключения лидерами РСФСР, Украины и Белоруссии Соглашения о прекращении действия Союзного договора 1922 года. Для Башкирской ССР важное значение в тот период имело сохранение реальных прав, предоставленных союзным законодательством в области государственно-правового и социально-экономического строительства бывшим автономным республикам как субъектам Союза ССР, и подписание Союзного договора с одновременным сохранением целостности Российской Федерации.

На всех этапах работы проекты Федеративного договора в Башкортостане обсуждались с широким привлечением общественности, с опубликованием их на страницах республиканской печати. К примеру, 12 марта 1991 года Верховным Советом Башкирской ССР, после дискуссии на страницах периодической печати, в основном был одобрен проект Федеративного договора, который был разработан, как писала секретарь рабочей комиссии Совета Федерации JI. Болтенкова, с учетом мнений более чем 60 субъектов Российской Федерации.

31 марта 1992 года в Москве состоялось подписание Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами суверенных республик в составе Российской Федерации.

Федеративный договор состоит из преамбулы и восьми статей. В преамбуле признается государственный суверенитет республик, входящих в состав Российской Федерации. В первых трех статьях определены предметы ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации; совместного ведения федеральных органов и республик; оговорены полномочия республик в области международных и внешнеэкономических отношений, правового регулирования в вопросах использования природных ресурсов и условия введения в республиках чрезвычайного положения.

Статья IV предполагает возможность перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и республиками, что дало возможность заключения двусторонних договоров между федеральными органами государственной власти и республиками.

В статье V говорится о признании юридических документов, выданных органами власти Российской Федерации и республик в пределах полномочий этих органов, учреждений и должностных лиц, на всей территории Российской Федерации.

Статья VI устанавливает порядок разрешения споров между республиками и органами государственной власти Российской Федерации. Следующая статья запрещает изменение в одностороннем порядке предметов ведения и полномочий, установленных Федеративным договором. Статья VIII предполагает включение содержания Федеративного договора в качестве составной части в Конституцию Российской Федерации.

Это положение было реализовано постановлением съезда народных депутатов Российской Федерации (№ 2689-1 от 10 апреля 1992 года).

Подписание Федеративного договора в трех его вариантах, в которых юридически закреплена разнотипность субъектов федерации, и инкорпорация его содержания в Конституцию Российской Федерации представляли собой важный компромисс, позволивший смягчить остроту политической ситуации и предопределивший природу нового федеративного устройства России. Этот компромисс привел к решению весьма сложных конституционных проблем, позволил обеспечить особый статус республик в составе Российской Федерации и говорить о том, что республика в составе федеративного государства представляет собой определенный способ организации политической власти и систему органов власти, наделенных легитимными полномочиями.

Федеративный договор закрепил, что республики в составе Российской Федерации являются суверенными государствами, образованными по национально-территориальному принципу; имеют собственные конституции; гражданство; высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти; располагают широкими полномочиями в сфере правотворчества, экономики, финансов, социальной жизни, экологии, культуры.

Руководители Российской Федерации и Республики Башкортостан наряду с Федеративным договором подписали также Приложение к Федеративному договору от Республики Башкортостан, в котором закрепили исключительно важные для Башкортостана условия подписания полномочными представителями республики самого Федеративного договора. В отличие от Федеративного договора до настоящего времени комментария к Приложению для широкой общественности нет. Между тем Приложение - важный политико-правовой акт, последовательная реализация которого имела и имеет для Республики Башкортостан самое серьезное значение. В силу этого игнорирование его или противопоставление Федеративному договору может вызвать непонимание характера новых взаимоотношений между Республикой Башкортостан и Российской Федерацией в целом. В связи с этим считаем необходимым кратко прокомментировать текст Приложения.

Приложение - небольшой по объему документ. Он состоит из преамбулы и пяти пунктов.

При сравнительном анализе текста Федеративного договора и Приложения нетрудно заметить, что по своему содержанию эти документы отличаются друг от друга. По своим формулировкам Приложение идет значительно дальше Договора в обеспечении экономической и политической самостоятельности республики. Но это не значит, что Приложение противоречит Федеративному договору.

Если Федеративный договор подводит надежную правовую основу под процесс обновления отношений Российского центра с республиками в составе Российской Федерации, закрепляет договорный характер разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республики, признает их Декларации о государственном суверенитете, по-новому определяя предметы ведения и по-новому разграничивая полномочия, стремится создать благоприятные правовые возможности для самостоятельного развития каждой суверенной республики России в соответствии с существующими в ней социально-экономическими реалиями, закладывая в основу отношений центра и республик вместо принципа «власти- подчинения» принципы добровольности и договоренности, то Приложение - такой политико-правовой документ, который развивает эти основные идеи и принципы применительно к конкретному субъекту обновленной Российской Федерации - Республике Башкортостан. С чисто юридической точки зрения, Приложение закрепляет новые принципы отношений Российской Федерации с Республикой Башкортостан с учетом ее социально-экономических и политических особенностей.

В результате подписания Приложения Башкортостан приобрел особый правовой статус, значительно расширяющий его правовые возможности по сравнению с теми, которые в общем виде заключены в Федеративном договоре. В силу этого значение Приложения существенно не только для государственности Республики Башкортостан, но и для государственности Российской Федерации в целом, для превращения России в реально функционирующее федеративное государство, а Республики Башкортостан - в самостоятельное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации.

В преамбуле Приложения подтверждается, прежде всего, полномоч- ность участвующих в подписании Федеративного договора представителей Республики Башкортостан. Как известно, постановлением Верховного Совета Республики Башкортостан от 28 марта 1992 года была образована полномочная делегация Республики Башкортостан для участия в разработке и заключении Федеративного договора и Договора об основах межгосударственных отношений между Республикой Башкортостан и

707

Российской Федерацией .

В преамбуле обращено внимание федеральных органов власти на то, что при рассмотрении парафированного Федеративного договора и в дальнейшем при его подписании необходимо учитывать постановление Верховного Совета Республики Башкортостан от 28 марта 1992 года «О проекте Федеративного Договора (Договора) о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республики

^ w 70S

в составе Российской Федерации» , в котором зафиксирована позиция Верховного Совета республики в отношении проекта Федеративного договора и которым должна строго руководствоваться полномочная делегация Республики Башкортостан. Сравнительный анализ текста названного постановления Верховного Совета республики и текста Приложения приводит к выводу, что стороны практически полностью учли содержание указанного постановления в тексте Приложения.

Пункт 1 Приложения гласит:

«Подтвердить, что Республика Башкортостан является самостоятельным субъектом обновленной Российской Федерации.

При этом исходить из положений Декларации о государственном суверенитете и законодательства Республики Башкортостан о том, что: земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа. Вопросы владения, пользования и распоряжения этой собственностью регулируются законодательством республики и общефедеральными органами власти и управления Российской Федерации».

Этот пункт Приложения несет в себе существенную политикоправовую нагрузку.

Во-первых, прямо признается Декларация о государственном суверенитете Республики Башкортостан от 11 октября 1990 года.

Во-вторых, закрепляется, что Республика Башкортостан является самостоятельным субъектом обновленной Российской Федерации (как известно, понятие «обновленная Российская Федерация» имеется и в Декларации о государственном суверенитете республики). Под «обновленной» Россией имеется в виду, что она становится реальным федеративным государством, а не остается, как до недавнего времени, унитарным, что она признает государственный суверенитет Республики Башкортостан и добровольность ее вхождения в состав России. Что касается самостоятельности Республики Башкортостан как субъекта России, то она означает, что Республика Башкортостан как суверенное государство в составе Российской Федерации сохраняет всю полноту государственной власти на всей своей территории вне пределов прав, добровольно передаваемых ею Российской Федерации.

В-третьих, исключительно важным является положение данного пункта о признании сторонами того, что «земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа». Хотя эта формулировка в уточненном виде повторяет часть 3 статьи III Федеративного договора, принципиальная новелла заключается в ее продолжении. Далее в пункте 1 сказано, что вопросы владения, пользования и распоряжения этой собственностью «регулируются законодательством республики и соответствующими соглашениями с общефедеральными органами власти и управления Российской Федерации». Это означает, что в отношениях между российским центром и Республикой Башкортостан по этим вопросам приоритет отдается республиканскому законодательству, что возможны соответствующие соглашения с федеральными органами власти и управления.

Этим, собственно, и объясняется практика принятия Верховным Советом Республики Башкортостан своих кодексов по природным ресурсам до принятия соответствующих основ на уровне Российской Федерации.

В пункте 2 Приложения говорится о том, что «Республика Башкортостан является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, кроме тех, которые добровольно переданы по Договору Российской Федерации».

Этот пункт документа содержит важнейшее положение - право республики быть самостоятельным участником международных внешнеэкономических связей. Правовые возможности Республики Башкортостан в этой области могут быть ограничены лишь добровольной передачей федеральным органам государственной власти тех вопросов, по которым республика не намерена самостоятельно вступать в международные и внешнеэкономические связи. Формулировка пункта идет значительно дальше части 2 статьи III Федеративного договора, в соответствии с которой международные связи республик могут иметь место лишь в рамках законов Российской Федерации. В целях реализации данного пункта между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан было заключено Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических связей, которое было подписано 25 мая 1994 года.

Данное Соглашение в совместное ведение Сторон отнесло следующие вопросы: 1)

координация подготовки и заключения соглашений по торговоэкономическим вопросам между органами исполнительной власти Республики Башкортостан и органами исполнительной власти иностранных государств; 2)

защита экономических интересов Республики Башкортостан за рубежом; 3)

осуществление расчетов по внешнеторговым сделкам Республики Башкортостан с иностранными государствами; 4)

участие в подготовке вопросов, связанных с установлением торгово-экономического режима в отношениях с иностранными государствами, международными торгово-экономическими и валютнофинансовыми организациями, затрагивающих интересы Республики Башкортостан; 5)

лицензирование инвестиций Республики Башкортостан за рубежом; 6)

тарифное (экспертные пошлины) регулирование внешнеэкономической деятельности в отношении товаров и услуг, производимых исключительно на территории Республики Башкортостан; 7)

разработка и проведение политики привлечения иностранных инвестиций по федеральным программам на территории Республики Башкортостан; 8)

создание свободных экономических зон на территории Республики Башкортостан в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации; 9)

создание предприятий с иностранным участием независимо от отраслевой принадлежности и величины уставного капитала в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Государственная регистрация таких предприятий осуществляется на территории Республики Башкортостан.

В ведение органов исполнительной власти Республики Башкортостан были отнесены: 1)

самостоятельное осуществление связей с иностранными государствами в области экономики, науки, культуры и спорта, за исключением тех, которые отнесены к ведению федеральных органов исполнительной власти и совместному ведению Сторон; 2)

участие в решении вопросов в области международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации, непосредственно затрагивающих интересы Республики Башкортостан; 3)

формирование валютного фонда Республики Башкортостан и контроль за его использованием; 4)

привлечение иностранных государственных, банковских и коммерческих кредитов под гарантии Правительства Республики Башкортостан, контроль за их использованием; 5)

разработка и проведение политики привлечения иностранных инвестиций по региональным программам на территории Республики Башкортостан; 6)

участие в составе делегаций Российской Федерации в работе международных экономических и финансовых организаций и органов, а также межправительственных комиссий по торгово-экономическому, научнотехническому и культурному сотрудничеству по вопросам, касающимся Республики Башкортостан; 7)

содействие коммерческой деятельности предприятий и организаций Республики Башкортостан в зарубежных странах; 8)

участие в разработке международных договоров Российской Федерации по вопросам внешнеэкономических связей в части, непосредственно затрагивающей внешнеэкономические интересы Республики Башкортостан; 9)

заключение договоров с субъектами иностранных федераций, административно-территориальными образованиями других стран в рамках своей компетенции по осуществлению международных и внешнеэкономических связей; 10)

назначение представителей на территории иностранных государств для решения вопросов, находящихся в ведении органов исполнительной власти Республики Башкортостан в целях практического осуществления внешнеэкономических связей (о назначении таких представителей информируются Министерство иностранных дел Российской Федерации и Министерство внешнеэкономических связей Российской Федерации); 11)

разработка предложений по тарифному и нетарифному регулированию внешнеэкономической деятельности в отношении товаров и услуг, производимых на территории Республики Башкортостан.

Была достигнута договоренность о том, что полномочия органов исполнительной власти Республики Башкортостан в соответствии с настоящим Соглашением осуществляются Министерством внешних связей Республики Башкортостан во взаимодействии с Министерством иностранных дел Российской Федерации и Министерством внешнеэкономических связей Российской Федерации, Стороны будут регулярно проводить консультации по вопросам выполнения настоящего Соглашения.

Согласно пункту 3 Приложения к Федеративному договору «Республика Башкортостан самостоятельно определяет общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов и дополнительных соглашений по этому вопросу с соответствующими федеральными органами».

Для всякого государства вопросы налогов и сборов, формирования бюджета имеют центральное значение. От их решения во многом зависит степень экономической самостоятельности государства. Согласно Федеративному договору к ведению федеральных органов государственной власти были отнесены федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, а к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации было отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов (пункт «з» части 1 статьи I, пункт «з» части 1 статьи II).

Приложение же предоставляет Республике Башкортостан возможность самостоятельно определять общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов и дополнительных соглашений по этому вопросу с соответствующими федеральными органами. Это серьезная корректировка Федеративного договора.

В Республике Башкортостан вопрос о налогообложении и сборах в бюджет был урегулирован на конституционном уровне. Согласно статье 148 Конституции (Основного Закона) Республики Башкортостан бюджетная система Республики Башкортостан определялась Законом Республики Башкортостан от 31 октября 1991 года «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Башкортостан» (изменения и дополнения в этот закон внесены законом от 28 октября 1992 года). В соответствии со статьей 154 Конституции (Основного Закона) Республики Башкортостан республика производила взносы в бюджет Российской Федерации в размерах, определяемых ежегодно соглашением сторон, для реализации делегированных Российской Федерации полномочий и осуществления иных расходов в интересах обеих сторон. Все юридические лица - хозяйствующие субъекты, находящиеся на территории Республики Башкортостан, а также физические лица вносили налоги, сборы и иные обязательные платежи в бюджетную систему Республики Башкортостан.

В пункте 4 Приложения речь идет о том, что «в Республике Башкортостан создаются самостоятельные законодательная и судебная система, прокуратура, адвокатура и нотариат, которые обеспечивают правовое регулирование всех вопросов, кроме тех, которые добровольно переданы соответствующим органам государственной власти Российской Федерации».

В этом пункте решался вопрос создания в Республике Башкортостан собственной системы законодательства, которая бы обеспечивала правовое регулирование всех социально значимых вопросов, кроме тех, которые добровольно передавались Российской Федерации. Основные ее параметры были определены в постановлении Верховного Совета Республики Башкортостан от 15 июня 1992 года «О системе законодательства Республики Башкортостан»502. Важные вопросы создания системы законодательства республики были решены и в постановлении Президиума Верховного Совета и Совета Министров Республики Башкортостан от 4 июня 1992 года «О мерах по реализации положений Федеративного Договора и Приложения к Федеративному Договору от Республики Башкортостан»503.

Приложение позволяло формировать Республике Башкортостан самостоятельную систему законодательства по всем вопросам, кроме переданных добровольно ею соответствующим органам государственной власти Российской Федерации. Вместе с тем законы Российской Федерации, изданные по вопросам, переданным по Федеративному договору в ведение Российской Федерации, обязательны на территории Республики Башкортостан.

В Федеративном договоре вопросы судоустройства были отнесены к ведению и федеральных органов (пункт «о» части 1 статьи I), и к совместному ведению федеральных и республиканских органов (пункт «к» части 1 статьи И). Приложение предусматривало создание самостоятельной судебной системы в Республике Башкортостан. В соответствии с этим был принят Закон Республики Башкортостан от 31 марта 1993 года «О судоустройстве в Республике Башкортостан». В судебную систему Республики Башкортостан включались Конституционный суд Республики Башкортостан, Верховный суд Республики Башкортостан, Высший арбитражный суд Республики Башкортостан, местные (районные, городские) суды, региональные арбитражные суды. Из федеральных судов на территории Республики Башкортостан действовали лишь военные суды (часть 2 статьи I).

Согласно пункту «о» части 1 статьи I Федеративного договора вопросы о прокуратуре отнесены к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Однако Приложение из этого общего правила сделало для Республики Башкортостан исключение: ей было разрешено формировать самостоятельную прокуратуру. Вместе с тем имелось в виду, что Прокуратура Республики Башкортостан взаимодействует с Прокуратурой Российской Федерации в деятельности по надзору за исполнением законов Российской Федерации, принятых по вопросам, переданным республикой в ведение Российской Федерации, по защите государственного суверенитета Республики Башкортостан и ее интересов во взаимоотношениях с Российской Федерацией. Важно отметить, что прокурор Республики Башкортостан назначался Верховным Советом Республики Башкортостан по согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации (статья 88 Конституции (Основного Закона) Республики Башкортостан), а районные и городские прокуроры назначались прокурором Республики Башкортостан. Приложение допускало принятие республиканского Закона о Прокуратуре Республики Башкортостан.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи II Федеративного договора адвокатура и нотариат относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик. Однако Приложение дало возможность Республике Башкортостан самостоятельно принимать республиканский закон об адвокатуре и республиканский закон о нотариате без жесткой связи с общим правилом.

В заключительном, пятом пункте Приложения подчеркивалось: «Полномочная делегация Республики Башкортостан, строго руководствуясь решением Верховного Совета Республики Башкортостан, подписывает Федеративный Договор по всем положениям, кроме оговоренных в данном документе, по которым необходимо согласование и подписание дополнительного соглашения.

Данное Приложение имеет обязательную юридическую силу для сторон, его подписавших».

Последний пункт Приложения решал важные вопросы соотношения Федеративного договора и самого Приложения, его юридической силы и, по существу, определял необходимость подготовки и подписания двустороннего Договора между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.

Из первой части пункта 5 следует, что Республика Башкортостан подписывает Договор, причем четко оговорено, что ее полномочная делегация строго руководствуется постановлением Верховного Совета Республики Башкортостан от 28 марта 1992 года.

Поскольку в этом постановлении Верховного Совета республики определена позиция высшего органа власти в отношении содержания Федеративного договора и в самом Приложении постановление Верховного

Совета Республики Башкортостан от 28 марта 1992 года упоминается дважды, считаем уместным обратить внимание на следующий пункт данного постановления, где прямо закреплено: «...разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти Республики Башкортостан предусмотреть в двустороннем Договоре об основах межгосударственных отношений между Республикой Башкортостан и Российской Федерацией».

Вот почему оговорка о том, что полномочная делегация республики подписывает Федеративный договор «по всем положениям, кроме оговоренных в данном документе», то есть в Приложении, означала, что Федеративный договор в Республике Башкортостан действует лишь в той части, которая не противоречит Приложению. В целом, по нашему мнению, шесть из восьми статей Федеративного договора в связи с подписанием Приложения подлежали корректировке в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан, что и было сделано 3 августа 1994 года.

Согласно части два пункта 5 Приложение имело обязательную юридическую силу для сторон, его подписавших. Это значит, что ни федеральные органы государственной власти Российской Федерации, ни органы государственной власти Республики Башкортостан не могли в одностороннем порядке уклониться от реализации предписаний Приложения.

Во исполнение Приложения 25 мая 1994 года Председатель Правительства Российской Федерации и Председатель Правительства Республики Башкортостан подписали соглашения: 1)

об экономическом сотрудничестве; 2)

в области агропромышленного комплекса; 3)

в области международных отношений и внешнеэкономических связей; 4)

в области высшего и среднего профессионального образования; 5)

о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности; 6)

по разграничению полномочий по государственной собственности; 7)

по взаимодействию в борьбе с преступностью, обеспечению законности и правопорядка, общественной безопасности; 8)

в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; 9)

о сотрудничестве в отраслях топливно-энергетического комплекса; 10)

об урегулировании отношений в вопросах таможенного дела.

Говоря о Федеративном договоре важно заметить, что он, в отличие

от Союзного договора и последующих его проектов 1990-1991 годов, не

является документом учредительного характера504, а исходя из исторического факта существования Российского государства с определенными традициями в границах РСФСР он ставил целью перераспределение * предметов ведения и полномочий между уже существующими органами государственной власти федерации и ее субъектов. Система высших ор-

712

ганов законодательной , исполнительной и судебной власти в Российской Федерации определена не Федеративным договором, а Конституцией, и в качестве субъекта Федеративного договора выступили органы государственной власти Российской Федерации и ее субъекты, а не Российская Федерация как государство и республики, позже как государства. Таким образом, Федеративный договор в России отнюдь не создавал новое государство, а устанавливал сбалансированную федерацию505.

Однако, как справедливо заметил Р. Г. Абдулатипов еще в 1994 году, «не стоит предаваться иллюзиям на счет того, что Федеративный договор заживет полнокровной жизнью сам по себе. Этого не произойдет хотя бы потому, что России не свойственны развитые традиции законопослуша- ния, причем не только гражданам, но, может быть, в первую очередь, государственным органам»506.

Действительно, по истечении одного года и восьми месяцев после его подписания Федеративный договор был частично дезавуирован новой, 1993 года Конституцией Российской Федерации. Так, она не рассматривает республики в качестве суверенных государств. Согласно пункту 1 раздела 2 (заключительные и переходные положения) Конституции Российской Федерации в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации.

Таким образом, Федеративный договор, разработанный и заключенный в весьма драматических условиях угрозы распада России в целях

сохранения единства страны, после достижения своей цели был отодвинут в сторону. Главным актом, определяющим политико-правовой статус республик, стала Конституция Российской Федерации 1993 года, которая была принята, по мнению В. J1. Шейниса, в условиях подавления сил одной из сторон, поэтому она является «конституцией победителей» и содержит ряд очень серьезных дефектов в сфере распределения полномочий между ветвями власти507. В. J1. Шейнис считает, что «в полномочиях, которыми Конституция наделила Президента, вне всякого сомнения, содержится определенный перебор»508.

Нельзя не согласиться с В. JI. Шейнисом, когда он пишет, что «Президент не может и не должен единолично концентрировать в своих руках функции “гаранта Конституции” (статья 80. - 3. Е., А. Е.). Это расплывчатое положение опасно, поскольку может получать безбрежные интер-

717

претации» .

Другой автор - А. А. Волин, работавший председателем Верховного Суда СССР с 1948 по 1958 год, подверг критике Конституцию Российской Федерации с точки зрения нарушения баланса интересов по вертикали, то есть между федеральным центром и субъектами Федерации. Проанализировав статьи 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации, А. А. Волин приходит к выводу: «...по Конституции почти всю полноту властных полномочий Российская Федерация взяла на себя», поскольку «все регулируется из центра, либо непосредственно по особому кругу ведения, либо в форме совместного ведения, охватывающего, по существу, все сферы жизни и деятельности республик, без всякого учета их национальных особенностей»509.

Подробный анализ соотношения Конституции Российской Федерации 1993 года и Федеративного договора в политико-правовом и формально-юридическом аспектах дан JI. Ф. Болтенковой, Г. А. Гаджиевым,

719

Б. С. Крыловым и Ю. А. Тихомировым . С политико-правовой точки зрения, соотношение Конституции Российской Федерации и Федеративного договора, по мнению авторов, может быть охарактеризовано как усиление роли Федеративного договора посредством содержания Кон-

7'V)

ституции " . Нельзя не согласиться с уважаемыми авторами в том, что «принципы, установленные в главе 1 Конституции и составляющие основы конституционного строя, становятся “сквозными”, то есть должны определять государственное устройство и Федерации, и составляющих ее субъектов»510.

В иерархии правовых актов Федеративному договору место отводится в диапазоне от Конституции до федеральных конституционных ак-

722

тов . Рассматривая соотношение положений Федеративного договора и Конституции Российской Федерации через принцип единства и непротиворечивости правовой системы, закрепленный в части 1 статьи 15 Конституции, авторы комментариев приходят к выводу, что не могут быть реализованы те нормы, которые противоречат Конституции Российской

723

Федерации .

К данным выводам комментаторов Федеративного договора трудно что-либо добавить, на наш взгляд, ибо они бесспорны и играют основополагающую роль при исследовании особенностей правового статуса республики в положениях Федеративного договора и Конституции Российской Федерации. Однако предметом наших изысканий являются особенности правового статуса конкретного субъекта Российской Федерации, который помимо рассмотренных нами документов еще определяется, уточняется Конституцией Республики Башкортостан и Договором между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. 87.

Конституция Республики Башкортостан. Конституция Республики Башкортостан в целом в редакции от 24 декабря 1993 года была объектом монографического исследования511. В работе В. К. Самигуллина рассмотрены различия между федеральной Конституцией и Конституцией Башкортостана по ряду измерений, относящихся к содержанию, структуре, форме, отдельным нормам и статьям, юридической технике. Однако конституционное законодательство Республики Башкортостан не стоит на месте, оно совершенствуется и меняется с учетом политикоправовых реалий. В Конституцию трижды вносились изменения: 3 ноября 2000 года, 3 декабря 2002 года и 15 июня 2006 года.

Поводом для пересмотра Конституции Республики Башкортостан в 2000 году послужило письмо в то время исполняющего обязанности Президента Российской Федерации В. В. Путина к Государственному Соб-

725

ранию Республики Башкортостан от 6 мая 2000 года (№ Пр-922) , в ко

тором В. В. Путин обратился с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами Конституции Республики Башкортостан. По мнению В. В. Путина, согласование республиканского и федерального законодательства должно осуществляться на основе всех правовых актов, характеризующих взаимоотношения Российской Федерации и Республики Башкортостан, главным из которых является Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан.

Он считал, что первым шагом на пути решения этой проблемы может быть приведение в соответствие с федеральным законодательством тех положений Конституции Республики Башкортостан, которые не подкреплены положениями названного Договора.

В частности, в статьях 1, 5 и в пункте 9 статьи 95 Конституции Республики Башкортостан проводится идея верховенства республиканского законодательства над федеральным, что фактически означает установление конфедеративного характера отношений между государством в целом и его субъектом. Такой подход противоречит основам федеративного устройства, в том числе принципам распространения государственного суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, установленным статьей 4 Конституции Российской Федерации. В письме говорилось также о том, что положения статей 4, 22, 23, 32, 33, 63 и 64 Конституции Республики Башкортостан, определяющие права и свободы человека и гражданина, а также регулирующие меры по защите этих прав и свобод, не обеспечивают равноправие граждан Российской Федерации независимо от национальности, места жительства и других обстоятельств, поскольку права и свободы, содержащиеся в указанных нормах, гарантируются не всем гражданам Российской Федерации, а только гражданам Республики Башкортостан, что противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации.

В. В. Путиным были подвергнуты критике также следующие положения Конституции Республики Башкортостан: возможность для гражданина Республики Башкортостан иметь гражданство другого государства в соответствии с законом республики или международным договором республики; возможность предоставления права убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Республике Башкортостан в соответствии с нормами международного права; наделение Президента Республики Башкортостан полномочием вводить на территории республики или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а Государственного Собрания - правом утверждать соответствующий указ Президента Республики Башкортостан и возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в таких случаях соответствующим законом Республики Башкортостан; назначение Прокурора Республики Башкортостан Государственным Собранием Республики Башкортостан; отсутствие местного самоуправления в городах республиканского подчинения.

В представлении было указано, что с нарушением положений статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации определены предметы ведения и полномочия как самой Республики Башкортостан, так и ее органов государственной власти.

Так, пункт 6 статьи 88 и пункт 2 части третьей статьи 103 Конституции Республики Башкортостан относили к ведению органов государственной власти Башкортостана вопросы валютного и таможенного регулирования, укрепления денежной и кредитной системы. Указанные положения не только противоречили пункту «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации, но и выходили за пределы вопросов совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, определенных пунктом 7 статьи 4 названного Договора.

Следует отметить, что в статьях 74, 76 и 95 Конституции Республики Башкортостан проводилась идея об установлении полной международной правосубъектности Республики Башкортостан, включая самостоятельное участие в международных и внешнеэкономических отношениях, в межгосударственных объединениях и содружествах государств, заключение международных договоров, обмен дипломатическими, консульскими и иными представительствами с предоставлением Президенту Республики Башкортостан права назначать соответствующих представителей. Такой объем полномочий Республики Башкортостан при осуществлении международных и внешнеэкономических связей, естественно, не вытекал из Конституции Российской Федерации и выходил за пределы прав, оговоренных названным Договором Российской Федерации с Республикой Башкортостан. Эти положения, по справедливому замечанию В. В. Путина, также следовало привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации и названным Договором.

Изменения в Конституцию Республики Башкортостан в 2002 году были внесены в связи с решением Верховного Суда Республики Башкортостан, инициированным Прокуратурой Российской Федерации. В частности, были отменены следующие нормы: «право Президента Республики Башкортостан опротестовывать и приостанавливать действие актов государственных органов Российской Федерации на территории Республики Башкортостан» (пункт 9 статьи 86); «владение, пользование и распоряжение государственной собственностью осуществляется в соответствии с законодательством Республики Башкортостан, а также законодательством Российской Федерации по вопросам, переданным по Договору (от 3 августа 1994 года. - 3. Е., А. 3.) в ведение Российской Федерации» (статья 11); «согласование назначения Председателя Верховного Суда Республики Башкортостан, его заместителей, членов Президиума Верховного Суда Республики Башкортостан, судей Верховного Суда Республики Башкортостан, председателей и судей районных судов; избрание председателей судебных коллегий Верховного Суда Республики Башкортостан, мировых судей Республики Башкортостан» (пункт 16 статьи 79); «ратификация и денонсация договоров Республики Башкортостан в области международной деятельности» (пункт 21 статьи 79); «утверждение указа Президента Республики Башкортостан о чрезвычайном положении, вводимом при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом и законом Республики Башкортостан» (пункт 23 статьи 79) и др.

Кроме того, по мнению прокуратуры, в силу пункта 10 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», подлежали также отмене как противоречащие Конституции Российской Федерации нормы Конституции Республики Башкортостан, содержащие положения о суверенитете Республики Башкортостан, и статья 10 Конституции Республики Башкортостан, устанавливающая право собственности народа Республики Башкортостан на землю, недра, природные богатства и другие природные ресурсы на территории Республики Башкортостан.

Говоря о коллизии конституционных норм Российской Федерации и Республики Башкортостан следует заметить, что Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Башкортостан разрабатывались одновременно и приняты были с разницей во времени всего лишь 12 дней (соответственно 12 и 24 декабря 1993 года). Вполне естественно, что при таких условиях о каком-либо согласовании текстов Конституций не могло быть и речи. Во-вторых, на концепцию и дух Конституции Республики Башкортостан мощное влияние оказало законодательство Союза ССР начала 90-х годов, которое уровняло в правах союзные и автономные республики, предоставляя им широкие права, и вывело данные республики фактически на конфедеративные отношения с центром. В-третьих, в Конституцию Республики Башкортостан полностью вошли все положения Приложения к Федеративному договору Республики Башкортостан, которые, конечно, не могли быть отражены в Конституции Российской Федерации.

Позиции Президента Российской Федерации и Прокуратуры в оценке Конституции Республики Башкортостан существенно отличались. Если

В. В. Путин при этом ставил во главу угла Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан, то прокуратурой положения данного договора не были приняты во внимание. 88.

Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан от 3 августа 1994 года. В контексте исследования есть необходимость остановиться на некоторых положениях названного Договора. Как известно, он заключен 3 августа 1994 года в Москве. Договор составлен в двух экземплярах, каждый на русском и башкирском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу. Договор подписан Президентами Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Договор состоит из преамбулы и десяти статей. В преамбуле подчеркивается, что Российская Федерация и Республика Башкортостан руководствуются Конституцией Российской Федерации и Республики Башкортостан, Федеративным договором и Приложением к нему от Республики Башкортостан и считают, что разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между ними является важнейшей частью их отношений.

В статье 1 Договора Республика Башкортостан признается суверенным государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории вне компетенции Российской Федерации и полномочий, переданных Республикой Башкортостан Российской Федерации.

В статье 2 подчеркивается, что отношения Республики Башкортостан и Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Башкортостан, Федеративным договором, настоящим Договором, другими договорами и соглашениями.

Статья 3 определяет предметы ведения Республики Башкортостан. Следует напомнить, что в Конституции Российской Федерации не очерчен круг предметов ведения субъектов Федерации. По данному вопросу использован принцип негативного правового регулирования. Так, статья 73 Конституции Российской Федерации гласит, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В Конституции Республики Башкортостан также не определены предметы совместного ведения. В связи с этим считаем необходимым привести здесь в полном объеме положения статьи 3 Договора. Она гласит, что в ведении Республики Башкортостан находятся: 1)

обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств; 2)

система органов государственной власти Республики Башкортостан, порядок их организации и деятельности; административнотерриториальное устройство Республики Башкортостан; 3)

республиканские программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Республики Башкортостан; 4)

формирование государственного бюджета Республики Башкортостан; определение общих принципов налогообложения и сборов в бюджет республики; 5)

решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами республики, являющимися достоянием (собственностью) ее многонационального народа, в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федеральными органами власти Российской Федерации; 6)

государственная собственность Республики Башкортостан и управление ею. Разграничение государственной собственности на республиканскую и федеральную регулируется отдельным соглашением; 7)

создание системы законодательства Республики Башкортостан; 8)

обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности; 9)

вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры и нотариата в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и Российской Федерации; 10)

вопросы гражданства Республики Башкортостан; 11)

помилование лиц, осужденных судами Республики Башкортостан; 12)

организация прохождения альтернативной гражданской службы на территории Республики Башкортостан лицами, имеющими в соответствии с федеральным законом право на замену несения военной службы; 13)

договоры и соглашения с республиками и другими субъектами Российской Федерации, не противоречащие Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и настоящему Договору; 14)

осуществление международных и внешнеэкономических связей; установление отношений с иностранными государствами; участие в деятельности международных организаций и фондов; заключение международных договоров и соглашений, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и настоящему Договору; 15)

создание Национального банка в соответствии с отдельным соглашением; 16)

государственная служба Республики Башкортостан; 17)

государственные награды, почетные звания Республики Башкортостан; 18)

иные предметы ведения и полномочия, не отнесенные к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Следует заметить, что «помилование», которое согласно пункту «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, может осуществлять и Президент Республики Башкортостан в отношении лиц, осужденных судами Республики Башкортостан.

Вопросы судоустройства и прокуратуры также переданы в ведение Республики Башкортостан (пункт «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации). Из предметов совместного ведения Российской Федерации в ведение Республики Башкортостан были переданы вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами (пункт «в» статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Статья 4 Договора посвящена предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан. При сопоставлении данной статьи с нормами статьи 72 Конституции Российской Федерации, где речь идет о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, становится очевидным, что многие положения данных статей совпадают, за исключением тех вопросов, которые переданы в ведение Республики Башкортостан, о чем мы выше отметили. Более того, данный Договор значительно расширил круг вопросов, находящихся в совместном ведении и которые не были предметом конституционного регулирования. К ним относятся: 1)

соблюдение международных норм о правах и свободах человека и гражданина; 2)

защита суверенитета и территориальной целостности; 3)

согласование конституционного и текущего законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан; 4)

общие и коллизионные вопросы гражданства; 5)

обеспечение мобилизационной подготовки народного хозяйства; координация разработки и производства вооружений и военной техники на территории Республики Башкортостан; вопросы конверсии оборонных предприятий; размещение воинских частей и военных объектов на территории Республики Башкортостан в соответствии с действующим законодательством; 6)

координация бюджетно-финансовой, налоговой, денежнокредитной и ценовой политики; заключение межправительственных бюджетных соглашений; образование фондов регионального развития; 7)

создание общих фондов для финансирования совместных программ; 8)

обеспечение режима беспрепятственного и беспошлинного передвижения транспорта, грузов и продукции по воздушным, морским, речным, железнодорожным и шоссейным путям, а также по трубопроводному транспорту; 9)

оценка в соответствии с государственными и международными стандартами состояния качества природной среды; 10)

проведение общей политики в социальной сфере: занятости населения, оплаты труда, миграционных процессов.

Статья 5 Договора, в которой речь идет о предметах ведения Российской Федерации, текстуально в полной мере совпадает со статьей 71 Конституции Российской Федерации, где речь идет об аналогичном.

В статье 6 говорится, что юридические документы, выданные органами власти, учреждениями и должностными лицами Российской Федерации и Республики Башкортостан в пределах их полномочий, действительны на территории Республики Башкортостан и всей Российской Федерации.

Согласно статье 7 Российская Федерация и Республика Башкортостан не могут издавать правовые акты по вопросам, не относящимся к их ведению. Законы Российской Федерации, принятые по вопросам компетенции Российской Федерации и по вопросам, переданным Республикой Башкортостан в ведение Российской Федерации, обязательны на территории Республики Башкортостан.

Данная статья дает возможность органам государственной власти Республики Башкортостан, равно как и федеральным органам государственной власти, опротестовывать законы Российской Федерации и Республики Башкортостан, если они нарушают настоящий Договор.

Споры по осуществлению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан, установленных настоящим Договором, согласно части 3 данной статьи разрешаются в согласованном между ними порядке в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Башкортостан.

Статья 8 предоставляет возможность в целях осуществления настоящего Договора органам государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан заключать дополнительные соглашения, создавать комиссии и иные рабочие органы на паритетных началах.

Статья 9 позволяет иметь полномочные представительства как Российской Федерации, так и Республики Башкортостан соответственно в г. Уфе и г. Москве.

Статья 10 не позволяет отменять, изменять или дополнять настоящий Договор или отдельные его положения в одностороннем порядке.

Во исполнение Договора в последующем были подписаны следующие межправительственные и межведомственные соглашения: -

Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по физической культуре и туризму и Государственным комитетом Республики Башкортостан по физической культуре и спорту о разграничении предметов ведения и полномочий по вопросам физической культуры и спорта от 16 февраля 1995 года; -

Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий по финансовому обеспечению расходов на выплату пенсий в Республике Башкортостан от 28 сентября 1995 года; -

Соглашение между Государственным комитетом санитарноэпидемиологического надзора Российской Федерации и Башкирским Республиканским центром Государственного санитарно-эпидемиологического надзора о сотрудничестве в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения от 10 октября 1995 года; -

Соглашение о разделении полномочий органов государственного управления Российской Федерации и Республики Башкортостан в области государственной молодежной политики от 20 октября 1995 года; -

Соглашение между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Республики Башкортостан о разграничении полномочий в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций от 16 ноября 1995 года; -

Соглашение о разграничении полномочий между Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов от 17 ноября 1995 года; -

Соглашение между Правительством Республики Башкортостан и Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр о сотрудничестве и разграничении полномочий в области геологического изучения недр и недропользования от 4 декабря 1995 года; -

Соглашение между Министерством здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации и Министерством здравоохранения Республики Башкортостан о взаимодействии в области здравоохранения от 28 декабря 1995 года; -

Соглашение о разграничении полномочий между Министерством культуры Российской Федерации и Министерством культуры Республики Башкортостан от 19 января 1996 года; -

Соглашение о сотрудничестве между Комитетом Российской Федерации по торговле и Министерством торговли Республики Башкортостан от 19 апреля 1996 года.

Следует признать, что рассматриваемый нами Договор и межправительственные и межведомственные соглашения, равно как и договоры других субъектов Федерации с федеральным центром512, неоднозначно оцениваются юридической общественностью и политической элитой страны. Причем наблюдается амплитуда мнений от полного дезавуирования договоров до их абсолютизации. В нашу задачу не входит их анализ. Здесь считаем уместным отметить, что Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан оказал и сейчас оказывает мощное влияние на развитие общественно-политической и правовой мысли в стране, особенно в Башкортостане, и конечно на становление и развитие государственных институтов и правовой системы Республики Башкортостан. Межправительственные и межведомственные соглашения позволили по новому строить отношения между исполнительными структурами власти и дали возможность оперативно, без многоступенчатых ненужных согласований и «утрясок» решить десятилетиями накопившиеся проблемы, что в целом положительно сказалось на социальноэкономическом и культурном строительстве Башкортостана.

Верховный Совет Республики Башкортостан, оценивая Договор, в своем постановлении от 12 октября 1994 года отметил: «По своему содержанию и воздействию на поступательное развитие нашей республики Договор стоит в одном ряду с такими основополагающими документами, как Декларация о государственном суверенитете Республики Башкортостан, Приложение к Федеративному Договору от Республики Башкортостан, Конституция Республики Башкортостан.

В Договоре учтены исторически сложившиеся дружественные и договорные отношения между Башкортостаном и Россией, приоритеты основных прав и свобод человека и гражданина, общепризнанное право народов на самоопределение, принципы их равноправия, добровольности и свободы их волеизъявления, то есть важнейшие международные демократические принципы, определяющие современные отношения между народами и государствами. Договор свидетельствует о том, что руководство России в своих отношениях с Башкортостаном все больше отказывается от административно-командных форм, от системы “власти- подчинения”, господствовавших многие десятилетия вопреки формальному провозглашению Башкирии государством. Он устраняет отношение к республике как к обычному региону унитарного государства»727.

Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан включен в качестве части I Конституции Республики Башкортостан в ее редакции от 3 ноября 2000 года, его основные положения, определяющие правовой статус Башкортостана как субъекта Российской Федерации, нашли свое отражение в основном тексте Конституции Республики Башкортостан.

Однако внесенные изменения и дополнения в Конституцию Респуб лики Башкортостан не удовлетворили Прокуратуру Российской Федерации. На Конституцию Республики Башкортостан, в частности преамбулу, а также части 1, 2 статьи 1, часть 1 статьи 17, часть 2 статьи 82, часть 2 статьи 85, пункт 1 части 1 статьи 86, статью 143 Конституции Республики Башкортостан, в которых закреплены положения о суверенитете республики, в 2001 году был принесен протест Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Она считала, что по смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

При этом Генпрокуратура Российской Федерации ссылалась на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года (№ 92-0) по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан, которым нормативные положения о суверенитете, закрепленные в этих конституциях, признаны не соот-

728

ветствующими Конституции Российской Федерации .

Действительно, в статье 1 Конституции Республики Башкортостан определено, что Республика Башкортостан является демократическим, правовым, суверенным государством в составе Российской Федерации, выражающим волю и интересы всего многонационального народа республики. и ее суверенитет выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан.

При принятии данной нормы Государственное Собрание Республики Башкортостан руководствовалось постановлением Конституционного Суда Республики Башкортостан от 4 октября 2000 года, в котором было дано толкование отдельных положений Конституции Республики Башкортостан, содержащих понятие «суверенитет». При этом Конституционный Суд Республики Башкортостан исходил из того, что суверенитет - свойство государственной власти, означающее право последней устанавливать свою компетенцию и принимать на основе закона соответствующие решения. Суверенитет реализуется через компетенцию государственной власти и ее полномочных органов по предметам их ведения.

Характер распределения властных функций между разными уровнями институтов государственной власти в федеративном государстве определяет реальные их права и следующие из них регулятивные возможности, объем и пределы полномочий.

Обращаясь к статье 5 Конституции Российской Федерации, в которой республика признана «государством», Конституционный Суд Республики Башкортостан дал свое понятие содержания категории «государство». По его мнению, оно включает: а) определенный способ организации общества, основной элемент организации публичной политической власти;

б) совокупность официальных органов власти (правительство, парламент, суды и т. д.), действующих в масштабах страны или субъекта федерации; в) участие в международных отношениях.

Всем вышеназванным признакам республика в составе Российской Федерации отвечает, представляя собой и определенный способ организации политической власти, и систему органов власти, наделенных легитимными полномочиями, она может также принимать участие в международных отношениях, хотя и в ограниченных пределах.

Конституционный Суд Республики Башкортостан, принимая во внимание статью 73 Конституции Российской Федерации, которая определяет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а также то, что Конституционный Суд Российской Федерации в решении от 27 июня 2000 года указал, что признанием содержащихся в конституциях отдельных республик положений об их суверенитете не соответствующими Конституции Российской Федерации не затрагивается вся полнота государственной власти, которой обладает субъект Российской Федерации, дал свое толкование тем положениям Конституции Республики Башкортостан, в которых содержится понятие «государственный суверенитет».

По его мнению, понятие «государственный суверенитет» следует толковать как обладание Республикой Башкортостан всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусмотренной статьями 5 (часть 3), 73, 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

По предметам исключительного ведения Республики Башкортостан и полномочиям Республики Башкортостан по предметам совместного ведения Республики Башкортостан и Российской Федерации Республика Башкортостан осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие в пределах своих полномочий законов и иных нормативных правовых актов, обладающих верховенством на всей ее территории.

Таким образом, государственный суверенитет Республики Башкортостан находит свою объективизацию в деятельности органов государственной власти Республики Башкортостан, осуществляющих собственные полномочия по руководству социально-экономическим и культурным развитием республики, и создании своей законодательной системы по предметам собственного ведения.

По решению федеральных судебных органов в Конституцию Республики Башкортостан в 2002 году были внесены существенные изменения. В частности, из ее текста были исключены Договор от 3 августа 1994 года, право Президента Республики Башкортостан на осуществление помилования и др.

Последние (15 июня 2006 года) изменения Конституции Республики Башкортостан связаны с реализацией доктрины вертикали власти в Российской Федерации.