1.1. Председатель Правительства Российской Федерации: самостоятельность конституционно-правового статуса

Конституционно-правовой статус Председателя Правительства РФ определяется прежде всего значением и статусом самого Правительства как политического института и органа государственной власти.

Выделение статуса Председателя Правительства как руководителя Правительства РФ поэтому требует определения степени самостоятельности самого Правительства РФ от Президента РФ, которая в отечественной науке конституционного права оценивается далеко не равнозначно.

Многие авторы отрицают самостоятельную государственную роль Правительства РФ, полагая его всецело зависимым от Президента России. Такой авторитетный ученый как С.А. Авакьян считает, что федеральное Правительство является и по Конституции, и в реальности Правительством Президента РФ, отмечая, что при введении поста Президента в 1991 г. в Конституции РФ было прямо сказано, что Президент руководит Правительством РФ. «В Конституции 1993 г. слов о руководстве нет. Но и юридически, и фактически у Президента есть все возможности для руководства Правительством»1. Свидетельством зависимости Правительства РФ от главы государства автор называет право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства, определять основные направления внутренней и внешней политики страны, в реализации которых Правительство только участвует, сложение полномочий Правительством перед вновь избранным Президентом.

Заметим в этой связи, что названные полномочия обнаруживаются у президента практически всякой полупрезидентской республики, разновидностью которой является и Россия, и основываются на приоритете и превосходстве президентской власти.над исполнительной.

В.Н. Суворов в свою очередь полагает, что Президент РФ «фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»3.

Аналогичной позиции придерживается и И. Б. Шаблинский, утверждающий, что российское Правительство по Конституции РФ выступает по сути дела президентской командой. «Сами функции главы государства у российского Президента неотделимы от его функций главы исполнительной власти. Формально таким титулом он не обладает, но фактически у Президента в руках все важнейшие управленческие рычаги»'1.

Противоположного мнения придерживается Л.А. Окуньков, который небезосновательно указывает, что Конституция 1993 г. закрепляет за

Президентом РФ статус главы государства и не более того. Из Конституции РФ и федеральных законов не вытекает, что Президент осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально. Правительство и по букве закона, и по практике - это действительно высший исполнительный орган общей компетенции. Президент без Правительства - гуго заведомо слабая фигура. Специфика взаимоотношений этих органов в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации. «За организацию работы Правительства как коллегиального органа, - пишет автор, - несет персональную ответственность Председатель Правительства. Возлагая па Президента ответственность за деятельность Правительства, мы тем самым принижаем роль Председателя Правительства»4.

Позиция Л.Л.

Государственная самостоятельность Правительства РФ вполне сказывается в следующих показателях его конституционного статуса. Правительству посвящена отдельная и особая глава Конституции, обстоятельно регламентирующая его положение. О Правительстве РФ говорится в главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», что позволяет отиести его к слагаемым этого строя, в статье 11, при характеристике общей схемы государственной власти в России, которая в силу части первой этой статьи осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами Российской Федерации. Конституционный Суд РФ в своем решении от 11 декабря 1998 г. № 28-П «О толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации»6 со ссылкой на статью 11 Конституции РФ назвал Правительство РФ одним из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации.

Только Правительство официально именуется высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации (статья 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

исполнительной власти в Российской Федерации и действует на

з

коллегиальной основе» .

Порядок деятельности Правительства РФ согласно Конституции (ч. 2 ст. 114) определяется не ординарным, а конституционным законом, статус которого подчеркивает значимость института федерального Правительства.

Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы, является единственным субъектом разработки и представления Государственной Думе проекта федерального- бюджета и отчета о его исполнении (ч. 1 ст. 114 Конституции). Как отмечается в литературе, «правительство на деле полностью контролирует все стадии законодательного процесса, фактически оказывая на него решающее влияние. В результате большинство принимаемых в демократическим странах законов имеют не парламентское, а правительственное происхождение либо прямо или косвенно лоббировались исполнительной властью»7.

Участие Правительства РФ в законотворчестве проявляется также в обладании им достаточно редкого для зарубежной практики и весомого права давать заключения на финансовые законопроекты. Согласно Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие г расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104). Как справедливо указывает Ю.С. Кононенко, подобное право «означает прежде всего возможность Правительства своим мнением влиять на принятие тех или иных законодательных норм»8.

Кроме того, Правительство РФ может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах.

Весьма ценным для статутной характеристики российского Правительства представляется право конституционной инициативы, принадлежащее Правительству РФ, позволяющее ему вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (ст. 134 Конституции РФ).

О значимости правительственного статуса неопровержимо свидетельствуют конституционные полномочия Правительства РФ, предполагающие прямое участие этого органа в формировании государственной политики. Во всяком случае, согласно Конституции именно Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет меры по реализации внешней политики государства (ст. 114 Конституции РФ). Таким образом, па федеральное Правительство Конституцией определенно возлагается формирование общей административной политики. Не будет преувеличением утверждать, что государственная политика осуществляется Правительством РФ.

Хотя функция определения основных направлений внутренней и внешней политики возложена на Президента РФ (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ), в то же время, отдельные, весьма значимые аспекты государственной политики, непосредственно определяются именно Правительством РФ. К числу правительственных актов, определяющих содержание государственной политики России, можно отнести, например, Постановление Правительства РФ от 31 августа 1994 г. «Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»9, Постановление Правительства РФ от 22 апреля 1994 г. «Основные положения концепции государственной политики по отношению к казачеству»10.

О формировании Правительством РФ основ государственной политики, свидетельствуют также многочисленные концепции* развития, принятые Правительством1 РФ, среди которых можно назвать Концепцию улучшения положения женщин в Российской-Федерации от 8 января 1996 г.11, Концепцию национальной космической политики Российской Федерации от 1 мая 1996 г.12, Концепцию комплексной программы развития инфраструктуры товарных рынков Российской Федерации на-1998-2005 годы от 3 августа 1996 г.\ Концепцию реформирования органов и учреждений юстиции Российской

Федерации от 7 октября 1996 г.13, Концепцию реформирования предприятий и

•j

иных коммерческих организаций» от 30 сентября 1997 г.

/

Здесь уместно привести Конституцию Франции 1958 г., в соответствии с которой^ именно Правительство этой страны определяет и проводит политику нации (ст. 20)15.

Значимый статус Правительства РФ-подтверждается тем немаловажным обстоятельством, что должность Председателя Правительства формируется с участием разных органов, а по существу ветвей власти - Президента РФ и Государственной Думы, причем расхождение между этими органами в данном вопросе вызывает роспуск нижней палаты парламента России. Все три основания роспуска Государственной. Думы связаны, с формированием

Правительства РФ и контролем над ним, что уже свидетельствует о значимости его статуса.

Существенным является и то, что Председатель Правительства РФ является единственным лицом, исполняющим обязанности Президента РФ во всех случаях, когда глава государства не в состоянии их выполнять лично (ч. 3 ст. 93 Конституции).

О конституционной концепции самостоятельного Правительства убедительно свидетельствует институт парламентской ответственности Правительства РФ, в соответствии с которым Государственная Дума может выразить недоверие федеральному Правительству либо отказать ему в доверии (ст. 117 Конституции). Как последовательно отмечает Н.М. Колосова, «если Правительство РФ признать субъектом конституционной ответственности, то должны быть такие полномочия, которые не совпадают с полномочиями Президента РФ и за которые ответственно Правительство РФ»16. Примечательно, что 27 октября 1994 г. на пленарном заседании Государственной Думы, рассматривавшей вопрос о выражении Правительству РФ недоверия, Председатель Правительства РФ настаивал па самостоятельности Правительства от Президента, о недопустимости смешения вопросов президентской и правительственной ответственности. «Я бы не хотел, чтобы часть моей работы или ответственность перекладывались на Президента. Я знаю, за что я должен отвечать, за что Правительство должно отвечать. Я могу здесь признаться, что я тоже не удовлетворен отдельными аспектами работы или отдельными работниками в Правительстве. Но я не хочу, чтобы сегодня с меня вы переложили ответственность на Президента. И я прошу: оценивайте работу Правительства»17.

О самостоятельности Правительства может свидетельствовать формулировка статьи 30 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1, в соответствии с которой Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти. «Такая формулировка, - пишут авторы проблемного комментария к Конституции РФ, - предполагает независимый статус Правительства, отсутствие в его деятельности непосредственного подчинения Президенту»2.

Сказанное выше свидетельствует о наличии у Правительства РФ весомого конституционно-правового статуса, вполне самостоятельного от главы государства. Как справедливо отмечает О.Е. Кутафин, Правительство России вполне может рассматриваться в качестве полноправного субъекта конституционного права и конституционно-правовых отношений18.

Государственная самостоятельность Правительства, имеющего собственные цели и задачи в правовой политике и Государствен ном управлении, свидетельствует о наличии в России президеитско- парламентарной или полупрезидентской формы правления, предполагающей самостоятельное существование правительственной власти наряду с президентской. Можно лишь говорить о некотором преобладании признаков президентской республики над парламентарной, вытекающим из особенностей российской модели смешанного правления, имеющей историческое и политическое обоснование. Как справедливо указывается в литературе, статус и фактическая роль правительства, порядок его формирования и деятельности определяются прежде всего формой правления, а также особенностями политического режима и политической практики,

4

которые сложились в данной стране .

Государственная и политическая самостоятельность Правительства РФ не противоречит его юридической зависимости от Президента РФ, однако эта зависимость не превращает Правительство РФ в рабочий орган главы государства, в часть президентской администрации, Президент не может обращаться к Правительству директивным образом, законодательство предусматривает лишь дачу Президентом Правительству поручений, о результатах исполнения которых Президенту Правительством направляется соответствующий доклад (п. 6 Регламента Правительства Российской Федерации19). Весьма примечательно, что постановления и распоряжения Правительства РФ отменяются Президентом не во всех случаях, а только в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам самого Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Как справедливо отмечает Д.С. Выголовский, «элементы подконтрольности и подотчетности Правительства Российской Федерации как федерального органа (осуществляющего государственную исполнительную власть) Президент}' Российской Федерации как высшей представительной власти (главе государства) не противоречат по сути конституционных установлений принципу разделения властей и ни в коей мере не умаляют статуса федерального правительства20.

Конституционная и административная самостоятельность Правительства РФ, венчающего систему исполнительной власти в России, позволяет говорить о самостоятельности Председателя Правительства, возглавляющего этот орган. Речь не идет об организационной самостоятельности, свойственной руководителю любого государственного органа, полномочного объединять и направлять работу коллектива, имеется в виду самостоятельность государственная, вырастающая из наличия у Председателя Правительства собственного государственно-правового, конституционного статуса, позволяющего ему индивидуально взаимодействовать с иными субъектами конституционного нрава, прежде всего, Президентом и Парламентом России, формирующего политическую фигуру «второго лица» государства, одного из руководителей государства.

Нашему тезису не противоречит коллективный характер Правительства РФ, состоящего, помимо Председателя, из заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (ч. 2 статьи 110 Конституции РФ). Практически во всех источниках, посвященных статусу Правительства, оно классифицируется как орган коллегиальный, противоположный органам, основанным на единоначалии. В самом Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» оно прямо именуется «коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (статья 1).

Дело, однако, в том, что Правительство РФ является коллегиальным органом преимущественно по составу и порядку обсуждения

ч

подведомственных вопросов. Что касается правительственных решений, то они, во всяком случае, на практике принимаются преимущественно не путем голосования, а путем обсуждения, то есть в редакции, предложенной председательствующим на заседании Правительства, которым, в отсутствии Президента РФ, оказывается Председатель Правительства РФ. Об этом недвусмысленно говорится в Регламенте Правительства РФ21. Согласно статье 37 Регламента на заседаниях Правительства РФ решения принимаются, как правило, общим согласием, то есть без голосования. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства.

Таким образом, даже при наличии предложения члена Правительства РФ решение о проведении голосования принимает председательствующий,

причем при равенстве голосов голос председательствующего на заседании

оказывается решающим.

Следует обратить внимание и на то, что статья 28 ФКЗ «О

Правительстве Российской Федерации» содержит перечень вопросов,

решаемых исключительно на заседаниях Правительства РФ. Из этого можно

сделать вывод, что иные вопросы могут решаться помимо заседаний

Правительства, то есть единолично Председателем Правительства. Данный

вывод вполне подтверждается Регламентом Правительства РФ, в соответствии

с которым акты Правительства РФ по вопросам, подлежащим решению

исключительно на заседаниях Правительства РФ, издаются только после их

рассмотрения на заседании (п. 3 Регламента). Из этого следует, что иные акты

Правительства РФ, то есть не рассмотренные на заседании Правительства (а

таковых большинство), представляют собой индивидуальные акты

Председателя Правительства РФ.

С небольшими оговорками можно утверждать, что правительственные

решения принимаются Председателем Правительства РФ после их

обсуждения с членами Правительства. Мы вполне разделяем позицию В.Е.

Чиркина, который указывает, что «Правительство - коллегиальный орган

(орган - коллегиально принимающий решения), чем оно, в частности,

отличается от кабинета президента. Однако в современных условиях от этого

принципа все чаще имеют место отступления. Юридически коллегиальность

признается, но фактически она все больше утрачивается. Все чаще решающее

1

значение имеет слово премьер-министра, от которого зависят министры...» .

Во многих зарубежных странах правительственные решения выносятся премьер-министром и даже формально являются индивидуальными актами. Применительно, например, к Франции А.Н. Козырин пишет, что «полномочия правительства реализуются через решения, принимаемые индивидуальными органами (президентом, премьер-министром, министрами). Французское законодательство не предусматривает возможность принятия правовых актов коллективными органами (правительством, Советом министров)»22. В Великобритании премьер-министр определяет число министерских постов, решает вопрос о составе кабинета, назначает на высшие должности в государственной администрации. Еще большую свободу

действий имеет канцлер ФРГ. Фактически большая часть актов исходит

2

непосредственно от него .

Индивидуальная класть Председателя Правительства РФ усиливается тем, что именно он предлагает кандидатуры на должности членов Правительства, которыми, таким образом, оказываются доверенные ему лица.

В то же время, нет юридических оснований именовать Председателя Правительства РФ самостоятельным органом государственной власти, а Правительство РФ вспомогательным органом при нем. Важнейшие вопросы ведения этого органа решаются на его заседаниях, предполагающих коллективное их обсуждение, которое Председатель Правительства не может отменить. Он не вправе формировать правительственные решения без их обсуждения на заседании Правительства. В этом отличие правительственной деятельности от президентской, которая не предполагает обязательное обсуждение главой государства принимаемых им решений со своей а дм и н и стр а ци ей.

М.К. Топоркова утверждает, что «поскольку руководство деятельностью Правительства РФ, осуществляющего исполнительную власть, возложено на Председателя Правительства, можно утверждать, что он именно руководит исполнительной властью в России» . Это суждение весьма спорно. При всем значении должности Председателя Правительства РФ в организации правительственной деятельности, нет оснований оспаривать конституционную формулу о том, что исполнительную власть осуществляет

Правительство Российской Федерации (ч. 1 статьи 110 Конституции), а не его 11редседатель.

Председатель Правительства РФ, не являясь отдельно от Правительства в целом органом государственной власти, в то же время обладает собственным конституционно-правовым статусом, который складывается из его индивидуальных прав и обязанностей, отделимых от общей компетенции Правительства, из его ответственности перед Президентом РФ и Государственной Думой. При этом мы исходим из той характеристики конституционного статуса, в соответствии с которой статус в конституционном праве зависи т от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений, и подходах к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает качествами устойчивости, относительного постоянства, внутренней согласованности и системообразующей значимости23.

Ниже мы рассмотрим наиболее значимые конституционно-правовые характеристики Председателя Правительства РФ, формирующие его индивидуальный конституционно-правовой статус. Речь идет о тех полномочиях главы российского Правительства, которые он осуществляет преимущественно лично, без принятия актов Правительства РФ, то есть независимо от Правительства в целом как органа государственной власти.

Согласно части 1 статьи 112 Конституции Председатель Правительства РФ после своего назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Председатель 11равительства предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (часть 2 статьи 112 Конституции), то есть проектирует персональный состав Правительства.

Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу (ст. 113 Конституции РФ).

Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ (часть 4 статьи 117 Конституции РФ).

Председатель Правительства РФ полномочен исполнять обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент не в состоянии их выполнять (часть 3 статьи 92 Конституции РФ).

Эти конституционные полномочия Председателя Правительства конкретизируются в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Председатель Правительства РФ:

представляет Правительство РФ в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации;

ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решающего голоса;

подписывает акты Правительства РФ;

представляет Президенту РФ предложения о наложении на заместителей Председателя Правительства и федеральных министров дисциплинарных взысканий или об их поощрении;

распределяет обязанности между членами 11равительства РФ;

систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ (статья 24 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Председатель Правительства РФ (наряду с другими членами Правительства) имеет право присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат (Ст. 36 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Для защиты позиций Правительства РФ в палатах Федерального Собрания по заключениям, поправкам и официальным отзывам Председатель Правительства своим поручением может направить, специального представителя, полномочия которого определяются в поручении (статья 36 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Здесь следует подчеркнуть, что в рассмотренных выше случаях Председатель Правительства РФ реализует собственную правоспособность, а не правоспособность Правительства РФ, выступает самостоятельным субъектом публично-правовых отношений.

Особый статус главы российского Правительства обнаруживается и в актах самого Правительства. Так, в Постановлении Правительства РФ от 8 июня 1999 г. «О некоторых вопросах организации работы Правительства Российской Федерации»24 говорилось о необходимости продолжения практики проведения Председателем Правительства РФ регулярных встреч с руководителями органов государственной власти субъектов. Российской Федерации и рабочих совещаний по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ - членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ (п. 4). Названные выше полномочия будут рассмотрены в отдельном параграфе настоящей работы, однако их наличие не позволяет усомниться в лидирующем положении Председателя Правительства РФ в составе этого государственного органа, в наличии у него самостоятельного конституционно-правового статуса, по содержанию не совпадающего со статусом Правительства в целом. Можно согласиться с тем, что Председатель Правительства РФ в системе исполнительной власти наделен самостоятельными полномочиями. «Это позволяет сделать вывод о том, что Председатель Правительства РФ играет особую роль в руководстве всей системой органов исполнительной власти, а это обусловливает его особую ответственность за выполнение возложенных Конституцией РФ на Правительство функций»25.

Наличие у главы правительства отдельных и самостоятельных полномочий отчетливо просматривается в конституциях многих стран. Так, согласно французской конституции премьер-министр несет ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов. С учетом конституционных требований он осуществляет регламентарную власть, назначает на высшие гражданские и военные должности. Он может делегировать некоторые свои полномочия министрам (ст. 21). С премьер- министром Президент республики проводи!4 обязательные консультации по поводу роспуска нижней палаты парламента (ст. 12 Конституции), по вопросу введения чрезвычайного положения (ст. 16 Конституции). Именно премьер- ми пистру, а не правительству в целом принадлежит законодательная инициатива (ст. 38 Конституции)26.

Выяснение статуса главы российского Правительства требует некоторого исторического анализа этой должности. Исторически должность главы правительства в нашей стране возникла с выделением органа правительственной власти в государственном механизме, что было связано с переходом России от самодержавного к ограниченному, разделенному государственному правлению, с утратой монархом как главой государства монополии государственной власти.

В эпоху самодержавную правительства как самостоятельного органа исполнительной власти не существовало, имевшие место правительственные учреждения центрального типа являлись по существу совещательными органами при императоре. Таковым представал созданный в 1857 г. Совет Министров, все дела в который вносились по инициативе монарха, председательствовавшего на его заседаниях.

Деятельность Совета Министров зависела исключительно от желания императора- С 1882 г. этот орган пс собирался и по существу не функционировал. «В течение всего XIX столетия, - отмечал Б.Э. Нольдс, - занимавшие русский престол монархи, со своей стороны, насколько известно, не только не стремились к созданию объединенного Совета Министров, но, напротив, ценили, что единственным и нормальным центром объединения администрации была верховная власть»27.

Существовавший наряду с Советом Министров Комитет министров также не обладал должностной автономией от монарха. Он не имел четкой подведомственности и разрешал дела, не входившие в ведение отдельных ведомств, но без личного участия императора. Как отмечал председатель Комитета министров С.Ю. Витте, «Комитет представлял высшее административное учреждение, которое весьма мало служило к объединению правительства, в него вносилась масса административного хлама - все, что не было более или менее точно определено законами...»\ Председатель Комитета министров осуществлял лишь организационные полномочия, не обладая никакой публичной властью. «Пост 11рсдссдателя Комитета

•у

министров, - писал Витте, - представляется совершенно бездеятельным» .

Центральными органами управления общей компетенции указанные органы назвать было трудно, поскольку они не объединяли правительственную деятельность, остававшейся вплоть до революции 1905 г. достаточно разрозненной, и не формировали общей административной политики государства. Существование этих органов, во всяком случае, не препятствовало главам министерств и ведомств лично докладывать императору о производстве отдельных дел и испрашивать по ним «высочайшие повеления», имевшие силу закона. По замечанию А.А.

Алексеева, министерства в самодержавной России оставались разрозненными, «а иногда даже враждебными друг другу учреждениями»28.

Возникновение самостоятельной и отделенной правительственной власти было вызвано установлением представительного правления в России в начале 20 в. «Министерство, - отмечал А.С. Алексеев, - как солидарное, гомогенное целое, объединенное общими политическими принципами,

л

является необходимым требованием конституционного строя» . 19 октября 1905 г. был издан высочайший указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений»29, учреждавший институт самостоятельного правительства, положения которого затем были кодифицированы в Учреждении Совета Министров и Основных Государственных Законах Российской империи редакции 23 апреля 1906 г., имевших специальную главу «О Совете Министров», что превращало правительство в конституционный институт власти, имея в виду конституционную природу новых Основных Государственных. Законов. Согласно указу 19 октября 1905 г. все министерства и главные управления должны были составлять единое управление «и ни одно из них не может отделяться от других ни в видах управления, ни в общей его цели».

Совет Министров конструировался как центральный орган государственной администрации общей компетенции, призванный к объединению в масштабе государства всей правительственной деятельности. Учреждение Совета Министров30 возлагало на этот орган направление и объединение действий министров и главноуправляющих отдельными частями по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления (ст. 1). Совет Министров был надежно отделен от законодательной власти, устанавливалось, что Совет Министров не разрешает вопросов, подлежащих ведению Государственного Совета и Государственной Думы (ст. 12), что возводило этот орган в систему разделения властей.

Министры одновременно более не могли входить в состав Государственного Совета, ставил его в рассматриваемое время органом законодательной власти наряду с Государственной Думой. Как отмечал A.M. Давидович, «реформированный, а по сути дела вновь созданный Совет Министров качественно отличался от существовавшего до 19 октября 1905 г. Он обладал реальной исполнительной властью и в пределах своей компетенции был, как правило, решающей инстанцией»31.

Образование самостоятельного правительства вызвало к жизни институт первого министра, в самодержавное время отсутствовавшего. Как отмечал Б.Э. Нольде, «история возникновения совета министров в России свидетельствовала..., что именно в создании этой должности лежал

л

жизненный нерв реформы 19 октября 1905 г.»". Учреждение Совета Министров тщательно и подробно регламентировало статус главы русского правительства, о котором упоминалось практически в каждой статье этого статутного закона.

Он имел собственные полномочия, отделенные от компетенции правительства в целом. Председатель Совета Министров, например, пользовался правом личного доклада императору (всеподданнейшего доклада), правом обращаться к начальникам отдельных ведомств и частей управления о доставлении необходимых ему сведений и документов (ст. 10 Учреждения Совета Министров), ему безотлагательно должны были доставляться сведения «о всех выдающихся, происходящих в государственной жизни, событиях и вызванных ими мерах и распоряжениях» (ст. 15). Т.н. всеподданнейшие доклады отдельных министров, имеющие общее значение, предварительно должны были сообщаться Председателю Совета Министров, который мог их внести на рассмотрение Правительства (ст. 19).

P.M. Дзидзоев, характеризуя институт премьер-министра в дуалистической России, справедливо указывает, что законодательные нормы, обращенные к Председателю Правительства Российской империи свидетельствовали о том, что речь шла не просто о председательствующем на заседаниях правительства, как первом среди равных, а о высоком государственном лице, самостоятельной государственной фигуре, с которой связывалось разделение государственной власти. Циклы государственного развития России в постсамодержавный период определялись не столько созывами Государственной Думы, сколько премьерством отдельных лиц. В истории думской России отчетливо выделялись периоды правления Витте, Горемыкина, Столыпина и т. д., каждый из которых знаменовал изменение государственного курса32.

Практика свидетельствует, что министерские назначения в думской России производились императором по предложению Председателя Правительства. В какой-то мерс можно даже говорить о контрассигнации актов императора Председателем Правительства, которая, по общему мнению, служит средством ограничения власти главы государства. В ст. 24 Основных Государственных Законов устанавливалось: «Указы и повеления Государя Императора, в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемые, скрепляются Председателем Совета Министров или подлежащим министром либо Главноуправляющим отдельной частью и обнародываются Правительствующим Сенатом»33.

С другой стороны, говорить о полной юридической независимости Совета Министров и его Председателя от императора не приходилось, согласно Основным Государственным Законам «власть управления во всем ее пространстве» (ст. 10), в пределах которого существовало и русское правительство, принадлежала императору. Россия в рассматриваемое время хотя и являлась монархией ограниченной, но дуалистического типа, в которой монарх как глава государства сохраняет сильные прерогативы в сфере исполнительной власти, позволяющие ему единолично формировать правительство, ответственное единственно перед императором,

пользовавшимся правом предания министров суду. Как определялось в Основных Государственных Законах, «Председатель Совета Министров, министры и главноуправляющие отдельным частями ответствуют перед Государем Императором за общий ход государственного управления» (ст. 123). Государственная Дума, во всяком случае, не обладала правом выражения вотума недоверия царскому Правительству, хотя практика представления Госдуме правительственной программы существовала (Горемыкин, Столыпин). Император пользовался дискреционным правом председательствовать на заседании Совета Министров. Как говорилось в Учреждении Совета Министров, «в тех случаях, когда императорскому величеству благоу годно председательствовать в Совете Министров, Председатель Совета участвует в нем на правах Члена» (ст. 5). У министров отсутствовало даже естественное право отставки. 'Гак, на прошении министра внутренних дел А.Г. Булыгина об отставке, Николай II написал: «Возвращаю прошение Ваше об увольнении от должности. Мы живем в России, а не какой- либо республике, где министры ежедневно подают прошения об отставке. Когда Царь находит нужным уволить министра, тогда только последний уходит со своего поста»34.

В советский период развития российского государства должность главы правительства не имела сколько-нибудь самостоятельного юридического значения, была политически безличной, как и статус правительства в целом, значимость главы правительства определялась не величиной занимаемой должности, а местом в партийной иерархии. Эта должность легко соединялась с высшей партийной (Сталин, Хрущев), что и придавало ей необходимую значимость и авторитет. Глава советского правительства обладал не столько административным, сколько партийным ресурсом управления. Советское правительство в своем курсе было всецело зависимо от Коммунистической партии и в силу этого не обладало политической самостоятельностью внутри государства. Как отмечалось в советской государственно-правовой науке, «во всей своей работе Совет Министров руководствуется четкой и всесторонне обоснованной политической линией ЦК КПСС, соответствующими указаниями Политбюро ЦК как по общим принципиальным проблемам, так и по конкретным вопросам нашего коммунистического строительства»35.

Вопросы статуса главы правительства стали предметом дискуссии на Конституционном Совещании, завершавшим процесс формирования действующей Конституции России. В т.н. президентском конституционном проекте в отношении главы Правительства формулировалось: «Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основанные направления деятельности Правительства Российской Федерации» (ст. 113). Впервые в конституционной практике, таким образом, глава Правительства текстуально отделялся от Правительства в целом, что само по себе являлось признанием его особого конституционного статуса.

Содержание материалов Конституционного Совещания свидетельствует, что в процессе подготовки новой Конституции РФ проектировался институт полномочного и ответственного главы правительства, руководителя высшего органа исполнительной власти. Об этом свидетельствуют высказывания участников Совещания. Так, на заседании группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке проекта Конституции РФ 14 июня 1993 г. В.Е. Гулиев заявил: «Я согласен с теми, кто говорит, что премьер должен стать по новой Конституции самостоятельной политической фигурой, возглавлять исполнительную власть» . На заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ от 22 июня 1993 г. А.В. Маслов высказался следующим образом: «В связи с тем, что у нас Правительство возглавляет исполнительную власть, у нас автоматически должен подниматься статус премьера, как это и происходит во всех парламентарных республиках. И премьер обладает рядом индивидуальных, не вполне связанных с Правительством полномочий. И в связи с этим такое повышение роли Правительства в этом тексте вполне оправданно»36.

Примечательно, что Конституция РФ 1993 г. лишила Президента звания высшего должностного лица Российской Федерации, которым он пользовался с введением должности Президента в России, избрав форму смешанного, полупрезидентского государственного правления, основанного на самостоятельной государственной роли 11равительства и исключительном статусе главы государства, стоящего над ветвями власти, обеспечивая их согласованное функционирование. Этот факт может объясняться лишь тем, что Президент РФ согласно конституционной концепции перестал быть главой исполнительной власти, которая теперь вверялась Правительству. Из этого неизбежно следует, что высшим должностным лицом Российской Федерации, исходя из Конституции, является Председатель Правительства Российской Федерации. Как справедливо отмечает Л.А. Окуньков, в процессе создания действующей Конституции РФ «речь шла о создании полноценного федерального органа общей компетенции, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, что и было записано в ст. 110 Конституции. При этом Председатель Правительства наделялся весьма существенными самостоятельными полномочиями (ст. 113 Конституции) и становился второй по значимости политической фигурой среди высших должностных лиц России»37. Законодательство не предъявляет специальных квалификационных требований к занятию должности Председателя Правительства РФ, как и другие члены Правительства РФ, он назначается Президентом РФ из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства (ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Кроме этого, Председатель Правительства РФ подчиняется общим требованиям несовместимости и независимости министерского звания, оправдываемым особой ответственностью членов Правительства за состояние государственных дел. Исключение, как известно, представляют государства с парламентарным режимом правления, в которых министры набираются из парламентской среды и сохраняют депутатские мандаты. Как отмечается в литературе «включение в конституцию принципа несовместимости обычно отражает стремление законодателей к более жесткой (чем в. странах с «чистой» парламентарной формой правления) реализации принципа разделения властей, к большей деполитизации кабинета, усилению независимости законодательной власти от исполнительной»1.

Согласно статье 11 ФКЗ о Правительстве РФ «Ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации», члены Правительства не вправе:

быть членами Совета Федерации, депу татами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатами выборных органов местного самоуправления;

занимать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

заниматься- предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Члены Правительства РФ обязаны передавать в доверительное управление иод гарантию государства па время своего пребывания в составе Правительства РФ находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом;

заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранным организациями;

быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти;

использовать в неслужебных целях информацию, средства материально- технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ;

получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств; выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Анализ условий доступа на должность главы российского Правительства свидетельствует об их недостаточности. Квалификационные требования, предъявляемые к главе Правительства, с учетом его должности, должны превосходить аналогичные требования к иным члена Правительства.

Следует учитывать, что Председатель 11равительства РФ в экстренных случаях полномочен исполнять обязанности Президента России, то есть является потенциальным исполняющим обязанности главы государства, которые Конституция вверяют лицу, достигшему зрелого возраста. Отсутствие возрастных ограничений для Председателя Правительства РФ может привести к ситуации, когда президентские полномочия, в том числе связанные с определением внутренней и внешней политики и обеспечением национальной безопасности, окажутся у лица, не имеющего достаточного жизненного опыта для их эффективного применения. Наличие минимального возраста премьер-министра - явление достаточно распространенное в зарубежном законодательстве, вполне оправдываемое значимостью самой премьерской должности. Так, например, в Азербайджане занятие этой должности возможно лишь в 30 лет (ст. 99 Конституции)1. Глава высшего органа исполнительного власти, во всяком случае, не должен быть моложе руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, который должен достичь 30 лет (п. 3 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»)38.

С учетом возможности занятия президентской должности можно было бы предложить, чтобы Председатель Правительства РФ назначался на должность Президентом РФ (помимо иных требований) из числа граждан Российской Федерации не люлоэ/се тридцати пяти лет.

Председатель Правительства Российской Федерации, будучи «вторым лицом государства», тем не менее, не обладает неприкосновенностью, что нельзя признать нормальным с точки зрения значимости статуса и характера выполняемых функций, требующих свободы от административного и судебного произвола. Как отмечает О.Е. Кутафин, «применительно к власти неприкосновенность - одна из важнейших гарантий статуса официальных лиц, выполнения ими своих обязанностей, означающая прежде всего невозможность их ареста, привлечения к уголовной ответственности и наиболее строгим мерам административной ответственности, налагаемых судом, без согласия уполномоченных на это государственных органов»39.

Практика неприкосновенности членов правительства существует во многих странах. Так, согласно Конституции Албании члены Совета министров обладают депутатским иммунитетом (ч. 3 ст. 103). В Азербайджанской Республике в течение срока полномочий личность Премьер-министра неприкосновенна. Премьер-министр не может быть задержан, привлечен к уголовной ответственности, кроме случая поимки на месте преступления, в отношении его не могут быть применены в судебном порядке меры административного взыскания, его не могут подвергнуть обыску, личному досмотру. Неприкосновенность Премьер-министра может быть прекращена Президентом Азербайджанской Республики только на основании представления Генерального прокурора (ст. 123 Конституции); в Польше премьер-министр и министры не могут быть привлечены к уголовной ответственности, арестованы, не может быть иным способом ограничена их свобода без предварительного согласия Сейма, а в период между сессиями Сейма - без предварительного согласия Президента Республики (ст. 100 Конституции); в Португалии ни один член Правительства не может быть задержан или арестован без разрешения Ассамблеи Республики, за исключением случая, когда он был застигнут на месте преступления и речь идет о преступлении, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок более трех лет40.

В отдельных странах члены правительства обладают даже индемнитетом, то есть безответственностью за свои высказывания. Гак, в Бельгии никто из министров не может преследоваться или разыскиваться за мнения, высказываемые им при исполнении своих обязанностей (ст. 101

Л

Конституции) .

Иммунитет главы Правительства РФ оправдывается уже самой возможностью замещения им должности главы государства. Согласно Конституции он временно исполняет обязанности Президента России (ч. 3 ст. 92 Конституции), в число которых президентский иммунитет формально не входит. На практике это чревато ситуацией привлечения исполняющего обязанности Президента России к уголовной и иной юридической ответственности, что может воспрепятствовать реализации им президентских полномочий.

Исходя из этого, следует в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» закрепить неприкосновенность Председателя Правительства РФ в объеме, равном неприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

В ряде стран (США, Грузия, Дания, Словения) министры, в том числе премьер-министр, отвечают в порядке импичмента. В Конституции Дании, например, записано, что министры могут быть подвергнуты импичменту Королем или Фолькетингом за ненадлежащее исполнение обязанностей по должности (ст. 16)41. Некоторые отечественные авторы предлагают практику импичмента, которой в России подвержен единственно глава государства, перенести и на членов Правительства. Н.М. Колосовой, например, предлагает «подумать о том, чтобы процедуру отрешения от должности Президента РФ, предусмотренную в Конституции РФ, распространить на членов 11равительства РФ, как это существует в других странах»".

Мы не разделяем подобной позиции, в полупрсзидентской республике правительство несет парламентскую ответственность, к которой импичмент, в сущности, сводится. В то же время отсутствие специальной судебной процедуры в отношении членов Правительства, во всяком случае, его Председателя, не представляется оправданным. Теоретически глава высшего органа исполнительной власти в России может быть судим мировым судьей, что, конечно же, расходится со значением его должности. Особая судебная процедура в отношении членов правительства образует довольно распространенный институт зарубежного конституционного права. Особенность ее состоит в том, что правосудие над членом правительства вершит либо один из высших судов, либо суд экстраординарный, призванный к наказанию высших доллшостных лиц государства. Так, в Польше члены Совета Министров за преступления, совершенные в связи с занимаемой должностью, несут ответственность перед Государственным Трибуналом (ст. 156 Конституции), избираемым Сеймом из числа депутатов и сенаторов на время срока полномочий Сейма. Конституция Франции насчитывает специальную главу «Об уголовной ответственности членов Правительства», в соответствии с которой члены Правительства несут ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, перед Палатой правосудия Республики, состоящей из пятнадцати судей: двенадцати парламентариев, избираемых в равном количестве палатами парламента, и трех судей Кассационного суда, один из которых председательствует в Палате правосудия42.

Приведенная практика вполне оправданна с позиции статуса членов правительства и, прежде всего, первого министра, который не может в силу высокой должности подлежать судебной ответственности на общих основаниях. Представляется, что за преступления, совершенные им при исполнении служебных обязанностей, Председатель Правительства РФ должен отвечать перед Верховным Судом РФ, что следует закрепить законодательно.

Конституция России и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ограничивают Председателя Правительства РФ руководством деятельности этого органа, что, на наш взгляд, является недостаточным для полноценного формирования его конституционного статуса. Тем самым исключается возможность одновременного занятия им министерской должности, которая может возникнуть из государственной необходимости, например, соединения с должностью военного министра, что практиковалось за рубежом. Подобная возможность присутствует в конституциях ряда стран. Так, в Австрии федеральному канцлеру может быть поручено в виде исключения также руководство каким-либо федеральным министерством (ч. 4 ст. 77 Конституции). Согласно Конституции Польши Председатель и вице- председатель Совета Министров могут выполнять также функцию министра

л

(ст. 147) . В ФКЗ «О Прави тельстве Российской Федерации» следует закрепить, что Председатель Правительства РФ может одновременно по решению Президента РФ возглавлять отдельное министерство. Подобная возможность на практике широко используется в отношении заместителей

Председателя Правительства РФ, которые нередко одновременно

возглавляют министерство, тем более она должна принадлежать Председателю Правительства РФ.

Из содержания данного параграфа можно сделать вывод о том, что Председатель Правительства Российской Федерации обладает собственным и значимым конституционно-правовым статусом, состоящим в наличии у него собственных конституционных полномочий, существующих наряду с конституционным ведением Правительства в целом.