<<
>>

§ б. Развитие законодательства о саморегулируемых организациях в Российской Федерации

Основной идеей саморегулирования является выполнение лицами правил, которые исходят не от государства, а от самих лиц и ими же утверждаются. Для унификации таких правил и обеспечения контроля за их соблюдением создаются специальные организации и ассоциации, которые получили название «саморегулируемые».
Отметим, что саморегулирование, в основе которого лежат принципы гражданского права, осуществляется независимо от наличия или отсутствия в законодательстве норм о саморегулируемых организациях (СРО), саморегулируемых ассоциациях (CPA) или других формах юридических лиц, «обслуживающих» саморегулирование'0.

Б, Л. Суханов отмечает, что регулятивная функция гражданского права заключается в предоставлении участникам регулируемых правоотношений возможн остей их самоорганизации, саморегулирования'1. Государство (публичная власть), учитывая частный характер нчаимосвязей между гражданами, со своей стороны предоставляет своим гражданам возможность саморегулирования этих отношений, поскольку никакие его отдельные нормативные акты, ни даже их совокупность не в состоянии предусмотреть все встречающиеся в реальной жизни ситуации Л Тем самым, Е.А. Суханов понимает саморегулирование, во-первых, как предусмотренную законом возможность закрепления сторонами в договоре положений, не предусмотренных законодательством, а также выбора правового режима в случае, если норма закона диспознтивна. Во-вторых, самостоятельная организация своей деятельности участниками гражданских правоотношений с целью достижения необходимых им результатов'3.

Несмотря на то, что СРО появились в России только в середине 1990-х гг., идея саморегулирования субъектов гражданских правоотношений получила свое развитие уже в науке советского гражданского права26. В литературе отмечалось, что "применительно к организации (упорядочению) экономических (хозяйственных) связей можно говорить о властно- организационной и координационной деятельности органов управления", то есть о государственном регулировании, "и о деятельности хозяйственных организаций по упорядочению взаимоотношений в договорной форме"'3. Иначе говоря, о саморегулировании гражданских правоотношений на основании договора76. Такие отношения получили название гражданско- правовых организационных отношений.

О.Л. Красавчиков определял гражданско-правовые организационные отношения как правоотношения, основанные на равенстве их участников, выражающие совершаемую в пределах закона деятельность граждан и организаций по упорядочению своих взаимосвязей и координации усилий в процессе реализации государственной или собственной инициативы" '.

В 1996 году вступил в силу Федеральный закон «О рынке цепных

ой

бумаг» , который предусмотрел, что профессиональные участники рынка ценных бумаг вправе объединиться в саморсгулируемую организацию, которая функционирует на принципах некоммерческой организации. Еще до принятия этого федерального закона уже были созданы первые ассоциации профессиональных участников рынка ценных бумаг (НАУФОР, ПЛРТАД,

7J Там же

,4 См.: Клейн Н.И. Оргашолиия догоиорно-хозяйствснных связей. ML, 1976; Красавчиков О.А. Гражданские организациэнно-прзвовьзе отношения // Сояетское государство и лраию.

1966. Кч 10.

п Клейн Н.И. Указ. соч. С.27.

7?' В литературе отмечалось, что "основным критерием классификации договоров на товарные и организационные служит содержание договора: осуществление подготовки и самого акта ювар»и>го обмени либо лишь сами организационная деятельность"- См., например: Клейн Н.И. Указ. соч. С.73.

77 Красавчиков О.А. Указ. соч. C.SS.

п Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

НФА), которые с принятием закона смогли получить статус саморегулируемой организации. Такой статус предполагает участие в регулировании. В связи с этим актуальным стал вопрос о роли саморегулируемых организации и соотношении государственного регулирования и саморегулирования79.

При заимствовании Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» из зарубежного законодательства термина «self-regulatory organization» и закреплении в законодательстве понятия «саморегулируемая организация» не была учтена роль саморегулируемых организаций в CI1JA и Великобритании, а также наличие еще одной формы организации, обслуживающей саморегулирование - саморегулируемой ассоциации, которая имеет ряд существенных отличий от саморегулирусмой организации. Поскольку

неясность терминов «саморегулирование» и «саморегулируемая организация»

»

не была устранена законодателем? большое значение приобрела деятельность ФКЦБ России, которая и определяла роль СРО в России. Так, председатель Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг И.В.Костиков отмечал, что «саморегулируемая организация — это организация, которая устанавливает и обеспечивает контроль за соблюдением более высоких по сравнению с установленным регулятором стандартов для своих участников, чтобы защитить права клиентов-инвесторов и таким образом привлечь их к работе через компании, которые входят в эту саморегулируемую организацию. Поэтому ожидания от саморегулирования и саморегулируемых организаций - это, в первую очередь, то, что эти организации должны установить для своих членов гораздо более высокие профессиональные стандарты и обеспечивать контроль за их соблюдением80.

Кроме перечисленных в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» задач предпринимались попытки возложить на СРО функции и полномочия

В 1995 году» до принятия закона о рынке пенных бумаг, был принят закон о рекламе, который предусматривал создание гак называемых органов саморегулирования. Это явились заимствование зарубежного опыта, когда некоторые вопросы, например, о допустимости той или иной рекламы, отдали на решение таким органам саморегулирования, которые СРО не являются. В РФ они не получили развития» поэтому в дискуссии о саморегулировании их представители не учаегио&али. hllp://\vvv\v.garanJ.ru'coupcnitioa'gov/rconf,26032003 .htm

Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). Так, согласно п.3.4 Положения о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного

а ]

Постановлением ФКЦБ России от 23 ноября 1998 г. N 50 , СРО участвовали в лицензировании, принимая решение о выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг или об отказе в выдаче ходатайства. Названное постановление устанавливало, что саморегулируемая организация принимала решение о выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, составленного в установленной постановлением форме, либо уведомления об отказе в выдаче ходатайства, составленного в установленной постановлением форме.

Саморегулируемые организации привлекались ФКЦБ России также к проверке соблюдения своими членами не только правил и стандартов СРО, но и всего законодательства. Тем самым на СРО возлагались функции, которыми субъекты фажданских правоотношений в принципе обладать не могут. Речь идет о наделении СРО элементами регулятивных функций государственных

Я"?

органов .

Кроме указанного федерального закона роль и место саморегулируемых организаций участников рынка ценных бумаг определила Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденная Укалом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 100883. Согласно Концепции (п.7 раздела III) цель создания СРО - повышение эффективности системы регулирования рынка ценных бумаг и контроль деятельности профессиональных участников рынка, снижение государственных расходов. Концепция основывалась на передаче государственно-властных полномочий саморсгулируемым организациям, и, как следствие, на принципе обязательного членства в СРО всех профессиональных участников рынка, осуществляющих виды

''См.: Веетннк Федеральной комиссии ikj рынку ценных бумаг. 1998. № 11.

11 См.: Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Госудзрстио н регулирование инвестиций. М., 2003. С. 172.

ю С*.: СЗ РФ. 1996. N 28. Сг.3357.

деятельности, регулирование которых входит в компетенцию соответствующей саморегулируемой организации, так как регулирование должно охватывать всех профессиональных участников рынка ценных бумаг, иначе цели наделения СРО полномочиями государственных органов не будут достигнуты.

Кроме того, в литературе отмечалось, что «в период становления рынка ценных бумаг передача Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг отдельных своих функций саморегулируемым организациям при отсутствии надлежащей системы контроля со стороны государства является преждевременной и приводит не только к ущемлению в ряде случаев прав профессиональных участников рынка ценных бумаг* но и снижению

DI

эффективности государственного контроля» .

После исключения положения об обязательном членстве85 Концепция практически утратила свое значение в части, касающейся СРО, однако до сих пор содержит ряд спорных положений. Например, положение о том, что СРО станут составной частью единого механизма регулирования рынка после наделения соответствующими государственно-властными полномочиями.

Несмотря на то, что Законом СРО были определены как добровольные объединения профессиональных участников рынка ценных бумаг, ФКЦБ России в соответствии с п.1 и 2 Постановления от 3 июня 1998 г. № 22 "Об усилении роли саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации и внесении дополнений в Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 19 сентября 1997 года № 26К6 обязала профессиональных участников рынка ценных бумаг,

м д. Л. Звягинцев. Проблемы pajmiuw рынка ценных бумаг в России // Законодательство. )h ]. 2001.

15 См.: Указ Президента РФ or 16 октября 2000 г. )lt 1756 о признании утрагипшими силу отдельных положении ькюп Президента Российской Федерации, касающихся развития рынка ценных бумаг. // СЗ РФ. 2000. №43. Сг.4233.

"' См.: Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 1998. N

осуществляющих брокерскую, дилерскую деятельность и деятельность по доверительному управлению ценными бумагами, стать членами саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, получившей в установленном порядке лицензию ФКЦБ России, учредительные документы которой предусматривают членство названных профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Профессиональный участник рынка ценных бумаг, осуществляющий брокерскую, дилерскую деятельность и деятельность по доверительному управлению ценными бумагами, обязан в срок до 1 января 1999 года стать членом саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, получившей в установленном порядке лицензию Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, учредительные документы которой предусматривают членство названных профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Профессиональный участник рынка ценных бумаг, осуществляющий депозитарную деятельность, был обязан в срок до 1 августа 1998 года стать членом саморегулирусмой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, получившей в установленном порядке лицензию Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, учредительные документы которой предусматривают членство названных профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Такая позиция ФКЦБ России вызвала возражения участников рынка, поскольку данное требование противоречит ст. 1 ГК РФ, определяющей основные принципы гражданского права - равенство сторон фажданского правоотношения и принцип диснози гивности.

Результатом дискуссий стали внесение изменений н указанные

постановления ФКЦБ России и отказ от принципа обязательного членства в

ft?

СРО , Оценивая деятельность саморегулируемых организаций на рынке

11 См.: Лоаановлсние ФКЦС России от I февраля 2999 г. К ] «О внесении изменений в постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг ог 3 июня 1998 года № 22 «Об усилении роли ценных бумаг до отмены обязательного членства В. С. Плсскачевский отметил, что в тот период существовала «модель квачисаморегулируемых

S8

организаций, которые фактически были продолжением регулятора»' .

В 2007 году было принято два нормативных акта, изменяющих роль саморе1улируемых организаций на рынке ценных бумаг. Во-первых, это Приказ ФСФР от 9 августа 2007 года JV? 07-87/пз-н «О внесении изменений в Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденный Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 06.03.2007 № 07-21/пз-н» частично вернул полномочия СРО по участию в лицензировании деятельности на рынке цепных бумаг. Так теперь соискатель лицензии вправе подать документы в одну из саморегулируемых организаций для получения ходатайства саморегулируемой организации о выдаче лицензии, выдаваемого в соответствии с внутренними документами саморегулируемой организации. При наличии ходатайства саморегулируемой организации о выдаче лицензии документы могут быть направлены в лицензирующий орган саморегулирусмой организацией, выдавшей ходатайство о выдаче лицензии в соответствии с внутренними документами саморегулируемой организации. Лицензирующий орган рассматривает документы и принимает решение о выдаче лицензии или об отказе в выдаче лицензии соискателю лицензии, представившему ходатайство саморегулируемой организации о выдаче лицензии в срок, не превышающий 15 рабочих дней со дня их получения лицензирующим органом (без ходатайства СРО срок составляет не более 30 рабочих дней).

Во-вторых, в соответствии с Порядком проведения проверок организаций, осуществления контроля и надзора над которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам, утвержденного Приказом ФСФР от 13 сентября 2007 года № 07-94/пз-н89 к проведению плановых: выездных проверок организаций, являющихся членами саморегул ирусмых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг или саморегулируемых организаций управляющих компаний (далее - саморсгулируемые организации), привлекаются уполномоченные работники соответствующих саморегулируемых организаций (п. 1.2). Уполномоченные работники саморегулнруемых организаций вправе совместно с инспекторами находиться на территории, в административных зданиях и служебных помещениях организации; рекомендовать инспекторам истребовать необходимые для достижения целей проверки документы (в том числе справки, письменные объяснения и другие) и их копии, а также устные разъяснения по существу проверяемых вопросов; получать от инспекторов копии документов (в бумажном и (или) электронном виде); получать доступ к информационным ресурсам автоматизированных систем, используемых в деятельности организации, в режиме «только для чтения», документации на используемые автоматизированные системы; изучать полученные » ходе проведения проверки документы; давать инспекторам устные и письменные разъяснения и (или) заключения по существу проверяемых вопросов (п. 3.5). Таким образом, саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг вновь получили право активно участвовать в проверке деятельности членов саморегулируемой организации.

Внесение упомянутых изменений согласуется с позицией ФСФР, руководитель которой В. Миловидов считает, что «СРО - это часть регулятора, а не просто составляющая рыночных институтов. Безусловно, СРО построены по своим канонам, поскольку они являются ассоциациями частных компаний, но по слоим функциям занимают место именно в системе регулирования»90. Такая позиция: ФСФР является возобновлением отношения

" Опубликован не был (доступен в СПС Консультант Плюс)

95 Пути взаимодействия ФСФР и СРО// Рынок ценных бумаг. № 15. 2007. С. 6

государства к деятельности саморегулируемых организаций как продолжению государствен)! о го регул ирова н и я.

В 2002 году был принят новый Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», который обязал всех арбитражных управляющих стать членами создаваемых в соответствии с этим федеральным законом саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Если в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг от обязательно участия в СРО было решено отказываться, то новый Закон о несостоятельности вернулся к принципу обязательного участия в СРО. Тем самым опыт деятельности СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг не был принят во внимание при разработке Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

В 2006 году были внесены изменения в ряд федеральных законов, в соответствии с которыми вводится обязательное членство в саморсгулнруемых организациях. Во-первых, это Федеральный закон «Об оценочной деятельности» (оценка внесенных изменений будут дана в следующей главе настоящей работы) и Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации». Последним было предусмотрено создание саморсгулнруемых организаций ревизионных союзов'1 сельскохозяйственных кооперативов, которые определены как некоммерческие организации, созданные в форме объединения (ассоциации, союза) ревизионных союзов сельскохозяйственных. Членство в такой саморегулируемой организации является обязательным. Таким образом, сельскохозяйственный кооператив вынужден быть членом ревизионного союза, который в свою очередь должен быть членом саморегулирусмой организации.

Таким образом, несмотря на то, что разделы о саморегулируемых организациях содержатся в ряде федеральных законов, ни в законодательстве,

" Ревизионным союзом сельскохозяйственных кооперативов являете» союз сельскохозяйственных кооперативов, осуществляющий ревизию финансово-хозяйственной деятельности входящих в него кооперативов, союзов кооперативов, координацию этой деятельности, представление и защиту имущественных интересов кооперативов, оказание членам рсиизионного сонм» сипутегеующих ревизиям услуг, а также иные функции. Членство в ревизионном союзе является обязательным, (ст.??) ни в литературе не прослеживается единого подхода к определению статуса СРО. Можно сказать, что в настоящее время существует две идеи СРО: 1)

саморегулируемые организации выражают собой продолжение государственного регулирования и заменяют его. В отношении субъектов предпринимательской деятельности, являющихся членами СРО, саморегулируемая организация будет осуществлять функции контроля за соблюдением ими не только внутренних правил И стандартов СРО, но и законодательства в целом. Таким СРО передаются государственно-властные полномочия. Эта позиция вступает в противоречие с основными принципами гражданского права; 2)

саморе]улируемые организации создаются для обеспечения саморегулирования участников гражданских правоотношений. Основная задача СРО - способствовать самоорганизации отношений между ее участниками. Саморегулирование должно быть не продолжением государственного регулирования, а альтернативой ему. Саморегулируемые организации разрабатывают правила для своих членов и следят только за их соблюдением и не могут наделяться государственно-властными полномочиями.

В связи с тем, что существуют такие полярные мнения, началась разработка Федерального закона «О саморегулируемых организациях», целью которого должно было стать закрепление в законодательстве понятий «саморегулирование» и «саморегулируемая организация». Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» был принят в 2007 году92. Между тем при обсуждении концепции законопроекта не было единого мнения относительного того, каким должен быть федеральный закон «О саморегулирусмых организациях».

Па наш взгляд, следовало бы обозначить три основные точки зрения:

1. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» должен касаться всех СРО. Существует мнение, что Закон о несостоятельности

Опубликован в Российской газете 6 декабря 2007 гола.

должен был быть принят только после принятия закона о саморегулируемых организациях. "Общий проект закона о саморегулируемых организациях еще даже не изучался в стенах Государственной Думы, а применение саморегулируемых организаций в такой конкретной и весьма конфликтной и деликатной области, как банкротство, уже претворяется в жизнь" , то есть противоречия правового статуса СРО арбитражных управляющих обусловлены в том числе отсутствием общего закона о СРО. Следует отметить, что принятый 1 декабря 2007 года закон не распространяется на все саморегулируемые организации, из его действия выведены саморегулирусмые организации рынка ценных бумаг.

2. должен быть принят не федеральный закон «О саморегулируемых организациях», который касался бы СРО субъектов предпринимательской деятельности, действующих во всех сферах экономики, а несколько федеральных законов, каждый из которых касался бы отдельной области предпринимательской деятельности94. Представляется, что принятие целого ряда законов нецелесообразно, поскольку в основе их деятельности лежит саморегулирование, принципы которого едины для всех СРО, и поэтому законы будут дублировать друг друга в части функций, прав и обязанностей СРО. Однако такие попытки делались. Один из первых проектов Федерального закона «О саморегулируемых организациях»45 касался только саморегулируемых организаций, членами которых являются организации, оказывающие финансовые услуги. Кроме того, несмотря на все претензии к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)», вряд ли необходим федеральный закон "О саморсгул ируемых организациях арбитражных управляющих", так как их деятельность урегулирована в Законе о несостоятельности, То же самое можно сказать и о Федеральном законе "О рынке ценных бумаг", в котором содержится глава о СРО, и поэтому принятие дополнительного закона нецелесообразно.

3. Принятие Федерального закона «О саморегулируемых организациях» не в качестве рамочного закона не разрешает противоречий в правовом статусе СРО, существующих в настоящее время. Главной задачей такого закона могло бы стать закрепление возможности существования саморегулируемых организаций как регулирующих организаций и идеи саморегулирования как альтернативы государственному регулированию. Однако для реализации такой идеи принятие отдельного специального федерального закона нецелесообразно. По нашему мнению должна быть принята Концепция развития законодательства о саморегулируемых организациях, и в соответствии с ней должны быть подготовлены федеральные законы о внесении изменений в действующее законодательство о саморегулируемых организациях.

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. Отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса таких саморегулируемых организаций, их деятельностью, а также в связи с осуществлением взаимодействия таких саморегулируемьсх организаций и их членов, потребителей их услуг (работ), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности. Таким образом, Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» не регулирует деятельность саморегулируемых организаций, которые исторически первыми появились Б России. Кроме того, закрепляя возможность установления обязательного членства в СРО, Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» не разрешает проблему существования двух идей СРО, которая должны быть разрешена в таком «базовом» законе.

<< | >>
Источник: Грачев Дмитрий Олегович. ПРАВОВОЙ СТАТУС САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ / Диссертация / Москва. 2008

Еще по теме § б. Развитие законодательства о саморегулируемых организациях в Российской Федерации:

  1. Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг.
  2. § 1 Конституционные основы организации и деятельности нотариальной палаты
  3. § 2. Организация управления в области юстиции
  4. § 2. Организация управления в области финансов
  5. § 2. Некоторые проблемы отношений саморегулируемых организаций с внешними управляющими
  6. § б. Развитие законодательства о саморегулируемых организациях в Российской Федерации
  7. § 4. Использование словосочетания «саморегулируемая организация» в наименовании юридического лица
  8. § 5. Членство в саморегулируемой организации
  9. § 6. Имущество саморегулируемой организации
  10. § 7. Концепция развития законодательства о саморегулируемых организациях
  11. § 3. Содержание правил сахюрегулируелюй организации.
  12. § 5. Роль омбудсмена при осуществлении саморегулируемой организацией контроля за деятельностью своих членов.
  13. § 2. Развитие правовых режимов приобретения крупных пакетов акций как способа установления корпоративного контроля
  14. ПОЛОЖЕНИЕ О МИНИСТЕРСТВЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  15. 7. Саморегулирование биржевого срочного рынка в США, странах ЕС и Российской Федерации
  16. § 3.1. Предпосылки развития процессуального представительства
  17. § 2. Виды юридических лиц по российскому законодательству
  18. § 3. Перспективы развития системы юридических лиц в современном российском праве
  19. § 2. Развитие правовых режимов приобретения крупных пакетов акций как способа установления корпоративного контроля
  20. §5. Конституционно-правовое значение деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации как высшего судебного органа
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -