6. Выводы к главе Отличительные черты приказного управления

К концу XVII в. приказное управление обладало всеми при­знаками, присущими развитой системе государственного управ­ления. Иерархия учреждений разного уровня, специализация их внутренних структур и исполнителей, унификация формуляров документов, существование общих правил делопроизводства и чинопроизводства (выделение приказных людей в отдельную сословную группу, свободную от государственных налогов и по­винностей) — все это говорило о бюрократическом характере приказного управления.

По оценке А.Д. Градовского, «система московской адми­нистрации представляла много невыгодных сторон, но общее ее направление благоприятствовало государственному единству. И оно росло, несмотря на все материальные препятствия, на плохое состояние путей сообщения, на разбросанность народо­населения, на обширность территории»152. Важная для Москов-

150 Бакланова Н.А. Указ. соч. С. 78, 96—99.

151 Цит. по: Седов П.В. Указ. соч. С. 141.

152 Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губерна­торств в России // Собрание сочинений. Т. 1. СПб., 1899. С. 303.

80

ского государства задача централизации страны решалась путем концентрации основных нитей государственного управления в высших органах власти, т.е. царя и Боярской думы, управляв­ших страной при помощи мобильного центрального аппарата.

Разветвленная сеть приказов, больших и малых, ведомс­твенных и территориальных была приспособлена к функ­ционированию на огромной, слабо населенной территории. Сеть приказов, образованных как по функциональному, так и по территориальному принципу, обеспечивала политическое и территориальное единство, так как позволяла управлять ог­ромной страной, не разделяя ее на обширные губернии или наместничества, что неизбежно вело бы к ослаблению центра и развитию сепаратистских тенденций. В структуре приказной системы уезды имели значение преимущественно территори­альных, а не самостоятельных административных образова­ний, так как основные нити управления этими территориями были сосредоточены в соответствующих приказах в Москве, откуда направлялись и высшие должностные лица местного управления.

Другая отличительная черта приказной системы заключалась в широком привлечении к местному управлению представителей тяглой части населения и «включенности» в его структуру, в ка­честве низшего звена, «мирских» учреждений. За исключением приезжих московских начальников и немногочисленных местных подьячих приказных изб, управление территориями строилось на выборных началах. Назначение местных подьячих также не об­ходилось без участия населения, переносившего на правительс­твенные учреждения привычный способ формирования состава «мирских» учреждений. «Выбор» населения, поступавший на имя царя, как правило, играл решающую роль при заполнении вакан­тных мест в приказных избах и служил определенной гарантией от чрезмерных взяток и поборов местной администрации.

Еще одна важная особенность приказного управления, в которой нередко видят проявление слабости и незрелости

81

его организации, заключалась в отсутствии специальных орга­нов надзора. Однако сам факт более чем двухсотлетнего пе­риода существования этой системы государственного управ­ления позволяет усомниться в справедливости таких оценок. В Московском государстве не было специальных учреждений, осуществлявших надзор за деятельностью администрации, потому, что надзирающие функции были заложены в самой организации управления. Все уровни власти приказного уп­равления, начиная с Боярской думы и кончая приказной из­бой, были тесно связаны между собой, что достигалось путем непосредственного участия служащих вышестоящих органов в делах подчиненных им учреждений.

Важную роль в такой организации надзора играли и чело­битные с мест. По количеству жалоб правительство судило о де­ятельности воеводы, от них зависела и дальнейшая карьера мес­тного администратора. Несмотря на такой контроль, воеводы допускали злоупотребления, порой вопиющие, но, как увидим ниже, с введением Петром I новой системы управления и орга­нов надзора, число должностных преступлений не сократилось, а напротив, резко возросло.

По оценке А.Д. Градовского, приказное управление XVII в. представляло собой систему «полного доверия к служащему со­словию в совокупности и отдельному чиновнику в частности»153. Благодаря приказной организации огромное по территории Мо­сковское государство управлялось меньшим числом чиновни­ков, чем европейские страны.

В XVII в. управленческая элита (члены Боярской думы, главы приказов, воеводы крупных городов) формировалась двумя пу­тями. Прежде всего, она пополнялась из представителей старых родов, традиционно участвовавших в управлении государством. Большинство из них отличали опыт в делах управления и разви­тое понятие родовой чести. Другую часть элиты составляли так называемые «дельцы» — профессионалы, знатоки своего дела, многие из которых принадлежали к числу наиболее образован­ных людей своего времени.

153 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII ст. и гене­рал-прокуроры // Собр. соч. Т. 1. С. 77.

82

hi Среднее и низшее звено государственного аппарата представ­ляли приказные люди: дьяки и подьячие трех степеней. В свя­зи с малочисленностью высших чинов приказные люди играли значительную роль в управлении. Их силой была не знатность, так как происходили они из самых широких слоев населения, а образование, личные качества и профессионализм. Для при­казной службы XVII в. была характерна преемственность между низшими и высшими должностями: подьячими начинали служ­бу подавляющее большинство дьяков и половина всех думных дьяков.

К концу XVII в. сформировался особый слой населения, занятый исключительно в сфере управления и приводивший в движение весь государственный механизм. Но этот слой тогда еще не был достаточно многочисленным, чтобы путем воспро­изводства обеспечить растущие потребности управления. Пре­пятствием на пути к быстрому росту его численности служила и открытость этого слоя, позволявшая приказным людям пере­ходить в более престижные разряды служилых людей. Дворя­не, для которых обязательной была только военная служба, не могли активно участвовать в формировании приказных кадров. Кроме того, приказная служба в связи с ее низким социальным статусом, считалась не престижной для дворян, способной на­нести «поруху дворянской чести». При таких условиях приказ­ная среда по своему происхождению не могла быть дворянской или потомственно приказной. Аппарат государственного уп­равления пополнялся преимущественно выходцами из низших слоев населения. Вопреки указам 1640-х гг., запрещавшим прием в приказные тяглых и служилых людей, а также духовенства, эти слои населения были широко представлены в составе приказной бюрократии.

Приказная система управления, при кажущейся на первый взгляд неупорядоченности ее организации и рыхлости структу­ры, обладала внутренней логикой, присущей только системам, выросшим на исторической почве, а не привнесенным извне. Формируясь на протяжении столетий, с учетом исторических

83

его организации, заключалась в отсутствии специальных орга­нов надзора. Однако сам факт более чем двухсотлетнего пе­риода существования этой системы государственного управ­ления позволяет усомниться в справедливости таких оценок.

Важную роль в такой организации надзора играли и чело­битные с мест. По количеству жалоб правительство судило о де­ятельности воеводы, от них зависела и дальнейшая карьера мес­тного администратора. Несмотря на такой контроль, воеводы допускали злоупотребления, порой вопиющие, но, как увидим ниже, с введением Петром I новой системы управления и орга­нов надзора, число должностных преступлений не сократилось, а напротив, резко возросло.

По оценке А.Д. Градовского, приказное управление XVII в. представляло собой систему «полного доверия к служащему со­словию в совокупности и отдельному чиновнику в частности»153. Благодаря приказной организации огромное по территории Мо­сковское государство управлялось меньшим числом чиновни­ков, чем европейские страны.

В XVII в. управленческая элита (члены Боярской думы, главы приказов, воеводы крупных городов) формировалась двумя пу­тями. Прежде всего, она пополнялась из представителей старых родов, традиционно участвовавших в управлении государством. Большинство из них отличали опыт в делах управления и разви­тое понятие родовой чести. Другую часть элиты составляли так называемые «дельцы» — профессионалы, знатоки своего дела, многие из которых принадлежали к числу наиболее образован­ных людей своего времени.

153 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII ст. и гене­рал-прокуроры // Собр.

82

& Среднее и низшее звено государственного аппарата представ­ляли приказные люди: дьяки и подьячие трех степеней. В свя­зи с малочисленностью высших чинов приказные люди играли значительную роль в управлении. Их силой была не знатность, так как происходили они из самых широких слоев населения, а образование, личные качества и профессионализм. Для при­казной службы XVII в. была характерна преемственность между низшими и высшими должностями: подьячими начинали служ­бу подавляющее большинство дьяков и половина всех думных дьяков. Постепенность в прохождении ступеней чиновной лест­ницы обеспечивала высокий профессиональный уровень бюрок­ратии. В знании законов и делопроизводства приказные люди не уступали европейским чиновникам, получавшим специальное образование. Профессионализм приказных людей достигался постепенным продвижением на служебной лестнице, которое начиналось с самых низших ступеней и, при благоприятном сте­чении обстоятельств, могло закончиться на самой ее вершине.

К концу XVII в. сформировался особый слой населения, занятый исключительно в сфере управления и приводивший в движение весь государственный механизм. Но этот слой тогда еще не был достаточно многочисленным, чтобы путем воспро­изводства обеспечить растущие потребности управления. Пре­пятствием на пути к быстрому росту его численности служила и открытость этого слоя, позволявшая приказным людям пере­ходить в более престижные разряды служилых людей. Дворя­не, для которых обязательной была только военная служба, не могли активно участвовать в формировании приказных кадров. Кроме того, приказная служба в связи с ее низким социальным статусом, считалась не престижной для дворян, способной на­нести «поруху дворянской чести». При таких условиях приказ­ная среда по своему происхождению не могла быть дворянской или потомственно приказной. Аппарат государственного уп­равления пополнялся преимущественно выходцами из низших слоев населения. Вопреки указам 1640-х гг., запрещавшим прием в приказные тяглых и служилых людей, а также духовенства, эти слои населения были широко представлены в составе приказной бюрократии.

Приказная система управления, при кажущейся на первый взгляд неупорядоченности ее организации и рыхлости структу­ры, обладала внутренней логикой, присущей только системам, выросшим на исторической почве, а не привнесенным извне. Формируясь на протяжении столетий, с учетом исторических

83

особенностей страны и ее народа, приказная система отвеча­ла всем требованиям своего времени; с учетом огромной тер­ритории, малочисленности населения и бедности казны, она выработала и соответствующий тип чиновника, обладавшего высоким профессиональным уровнем и мобильного. Волокита и злоупотребления — недостатки этой системы, особенно раз­вившиеся к концу XVII в., требовали ее реформирования, но не уничтожения. «Крутая реформа.., — писал А.Д. Градовский об административных преобразованиях Петра I, — была излишней мерой строгости в нашем отечестве». По мнению исследователя, «в конце XVII столетия в администрации нашей началось движе­ние, которое могло привести к самым благоприятным результа­там. В сфере приказов начинают выделяться учреждения с пос­тоянным значением, начинается распределение между ними дел, а в местном управлении складывается важная должность воеводы, с сближением ее с местными землевладельцами. Выра­ботка этих начал требовала упорного, продолжительного труда, глубокого уважения народных начал, откровенного содействия служащего земства. Готовые шведские учреждения требовали меньше забот — стоило только расписать служилое сословие по многочисленным коллегиям и канцеляриям»154.

XVIII в., открывая новый период в истории России, не мог полностью освободиться от традиций, заложенных в предыду­щем столетии. И эти традиции в значительной степени коррек­тировали многие начинания Петра I.

154 Градовский А.Д. Высшая администрация России... 101.