РЕФОРМЫ АЛЕКСАНДРА I. — ЦЕНТРАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

Царствование Екатерины II отнюдь не может быть рассматриваемо как отправной момент в истории развития центральных учрежде­ний. Она удерживает сенат, созданный, как мы видели, Петром Ве­ликим; она восстановляет должность генерального прокурора и возвращает ей в почти полном объеме значение, которое она имела при великом реформаторе; она прилагает все усилия, чтобы иско­ренить взяточничество и нерадивость, столь обычные для членов высшего сословия, и применяет теорию разделения властей, пору­чая одним секциям сената отправление чисто судебных функций и делая из других контролирующее учреждение, пред которым в слу­чае дурного управления ответственны все чиновники и все админи­стративные коллегии.

Легко увидеть после сделанных замечаний что Екатерина ii не внесла никаких органических перемен в политическую организа­цию империи. Государыня-самодержица, как и ее предшественники, не создала никакого нового учреждения, которое помогало бы ей в ее осуществлении неограниченной власти, даже такого учреж­дения, какое сохраняли современные ей монархи в лице Государ­ственного совета. Однако принимались серьезные решения по со­вету каких-нибудь совершенно неответственных безвестных людей, чаще всего по совету какого-нибудь любимца, как известный По­темкин или как его счастливый соперник, бесчестный и деспотиче­ский Зубов. Тем не менее именно вышеописанные монархические и аристократические учреждения имели в виду такие люди, как поэт и важный чиновник Державин или историк Карамзин, когда в цар­ствование Александра i говорили о необходимости уберечь старые государственные учреждения от революционных попыток переде­лать их по образцу учреждений императорской Франции.

Всякий, кому дорога историческая истина, признает, что было очень мало древнего и соответствующего народному духу в этих по- лушведских, полунемецких надстройках над московскими учрежде­ниями и обычаями. Характернейшей чертой тех, которые в эпоху Александра i считали себя консерваторами, являлось и является еще теперь желание восстановить не столько русские, сколько также иностранные учреждения, лишь бы только они не соответ­ствовали новым нуждам общества. В самом деле, ни крепостное право, ни местное самоуправление в виде уездных и губернских дво­рянских собраний не были в числе основ Московского государства; полное отсутствие всякого центрального политического учрежде­ния, кроме сената, собственно административного и судебного цен­тра, совершенно противоречило политической системе старого го­сударства, где сперва князья, позже великие князья и цари обыкно­венно решали текущие дела, советуясь как с боярской думой, так и со всем народом, собиравшимся на общее собрание, а позже на со­бор, являвшийся видом неполного народного представительного собрания.

После смерти Екатерины в России было столь полное отсутствие центральной политической организации, что Павел i, который призван был руководить судьбами России, мог без всякой помехи проявлять самый жестокий деспотизм, подвергая всяким случайно­стям внутреннюю и внешнюю безопасность государства. Высшее сословие увидело, что его вольности, дарованные Екатериною, на­ходятся в опасности из-за недоверия государя к дворянству, которое ввиду этого не могло сохранить своих предводителей и свои губерн­ские собрания. Вместо того чтобы основать свое самодержавие на самоуправлении высшего сословия, Павел i задумал завершить бю­рократическую организацию; он создал сперва должности мини­стров, затем секретариат, разделенный на столько департаментов, сколько было министров, т.е. на семь, и общее собрание начальни­ков департаментов и министров, которое было неточно названо Го­сударственным советом.

Административная централизация, подобная французской, была, таким образом, уже введена в России, когда удачный дворцовый за­говор открыл Александру I, ученику республиканца Лагарпа, дорогу к трону и дал возможность завершить политическое преобразова­ние России по образцу учреждений императорской Франции.

Чтобы выяснить причины незаконченной политической эволю­ции России, мы попытаемся дать общее описание политических и социальных идеалов этого монарха. Среди монархов первой части XIX в. никто в большей степени, чем внук Екатерины II, не может считаться учеником французских философов и моралистов. Его воспитание было доверено императрицей знаменитому Лагарпу, который сам был проникнут теориями энциклопедистов и еще в большей степени философией Ж.-Ж. Руссо. Нечего поэтому удив­ляться, что еще за много лет до своего восшествия на престол, мо­лодой наследник выражал уже крайне отрицательные мнения о су­ществовавших в России учреждениях. В своих письмах к Лагарпу, недавно опубликованных автором наиболее полной биографии Александра I, генералом Шильдером, он ясно говорит о своем на­мерении созвать когда-нибудь в России представительное собрание. Этому собранию он предполагал поручить выработку либеральной конституции для империи. Для себя же он мечтал о тихой, спокой­ной жизни вдали от общественных дел, о жизни, полной радости при виде созданного им самим общего счастья, так как им была бы России дарована политическая свобода, им же она была бы избав­лена от деспотизма и тирании.

Эти политические воздушные замки («divagations politiques»), как называл эти мечты Александра I его выдающийся друг и совет­ник, князь Адам Чарторыйский, не покидали императора в течение наилучшей и наиболее достойной части его царствования. Этим мечтам великое герцогство Варшавское обязано своею свободной конституцией, отмененной после первого польского восстания в 1830 году. Они же должны рассматриваться как отправная точка ряда политических реформ, которые медленно подготовляли пол­ное изменение в условиях внутренней жизни России и были вне­запно и несвоевременно прерваны необходимостью употребить все силы на защиту страны от иностранного вторжения. Через не­сколько лет, когда падение Наполеона снова дало России возмож­ность обратиться к своему внутреннему развитию, новые препят­ствия, исходящие из-за границы, точнее реакционный дух, харак­теризовавший Священный союз, еще раз остановили либеральные устремления царя и, лишив его симпатий наиболее просвещенной части русского общества, толкнули недавних еще его союзников к возмущению и участию в несчастной революции 1825 года. Хотя ли­беральные мечты молодого Александра были иностранного проис­хождения, но в то же время они явились результатом отрицатель­ного отношения к всемогущей бюрократии, царствовавшей в Рос­сии в течение всего xviii столетия, дурные последствия управления которой признавались уже Екатериной ii.

Мрачные стороны абсолютизма сделались особенно заметны тогда, когда он подверг опасности свободу и безопасность как част­ных лиц, так и членов императорской фамилии. За несколько дней до убийства Павла i распространился слух о том, что будут аресто­ваны наследник и его старший брат Константин. И одним из пер­вых распоряжений нового царствования было возвращение из ссылки целого полка, сосланного в Сибирь за какое-то ничтожное нарушение дисциплины.

К счастью, среди своих ближайших товарищей молодой импе­ратор нашел трех человек, одинаково честных, хотя и неодина­ково талантливых, составлявших нечто вроде совершенно неофи­циального совета, подготовлявшего различные административ­ные реформы, которые скоро и были введены в империи не как нечто законченное, но как первый шаг к общей перестройке импе­рии на либеральных началах.

Именно по совету таких людей, как Кочубей, Чарторыйский и Сперанский, Александр приступил к установлению двух новых при­способлений в политической машине империи, т.е. к созданию Го­сударственного совета и Совета министров, главные руководители которых должны были собираться в общий комитет для обсуждения дел в присутствии императора. Воспитатель Александра, иностра­нец Лагарп приглашен был в Россию, чтобы высказать свое мнение по поводу переустройства государственного режима. В протоколах заседаний этого неофициального совета мы находим некоторые указания, данные Лагарпом молодому императору. Они сводились к необходимости установления могущественного личного прави­тельства, окруженного несколькими государственными учрежде­ниями, как например, Государственный совет, призванный выра­батывать законы и по характеру совершенно отличный от сената. Протестуя против назначения первого министра или канцлера, Ла- гарп настаивал на необходимости ограничить власть министра во­лей императора.

Здесь легко видеть уже, что республиканские взгляды Лагарпа уступили место новому идеалу могущественного единоличного правительства, руководимого идеями справедливости и свободы и управляющего народом сообразно с интересами его, но без его участия. Этот идеал доброго тирана, возрождающийся со времен Римской империи, не раз очаровывал и народные массы, и поли­тических мыслителей как в эпоху Возрождения, так и во вторую по­ловину xviii в. Он же был воспринят великим наследником револю­ции, первым консулом Наполеоном Бонапартом. Наполеон внушал изумление и наставнику Лагарпу, и ученику Александру. Последний в течение целых годов считал его истинным республиканцем, ли­шенным всякого личного честолюбия и создавшим диктатуру ис­ключительно временную для блага самой же республики. Новей­ший биограф Александра i прекрасно подчеркнул разочарование, испытанное императором при известии о новом государственном перевороте, при помощи которого Наполеон превратился в пожиз­ненного консула и превратил высших государственных чиновников французских, называвшихся «граждане-министры», в «превосходи­тельства». Слово «тиран» в применении к Наполеону было употре­блено Александром до начала войны, закончившейся Тильзитским миром и личным свиданием обоих императоров в 1807 г.

Последующие годы могут быть рассматриваемы, как период наи­большего политического и социального влияния Франции на Рос­сию. Это была эпоха первого франко-русского союза, направлен­ного главным образом против Англии и закончившегося общим из­гнанием ее товаров при помощи континентальной системы. Эти годы были также для России годами новых территориальных при­обретений и окончательного занятия Финляндии, которая перешла под владычество русских царей в качестве независимого княжества, получившего от победителя не только признание и даже расшире­ние своих политических привилегий и свободных учреждений, но также увеличение своей территории присоединением Выборгской губернии, раньше принадлежавшей России. Период до 1812 года во­обще является наиболее обильным как новыми учреждениями, так и проектами таковых. Именно в течение его сообразно с желани­ями царя Сперанский составил разработанный детально план но­вой организации империи и радикальной реформы ее централь­ного управления.

Мы дадим краткое изложение этого интересного документа, опу­бликованного уже по-французски Николаем Тургеневым в его из­вестной книге «Россия и русские». Составитель плана стремился найти, по его собственным словам, средство сделать основные за­коны государства ненарушимыми и священными для всех, не ис­ключая и монарха. Согласно взглядам Ж.-Ж. Руссо, Сперанский по­лагал, что правительство не может быть законным, если оно не основывается на выраженной народом воле. Это не значит, что Спе­ранский вместе с автором «Общественного договора» любил одну только демократию. Напротив, как выдающиеся люди великой ре­волюции, он пытался согласовать столь противоречивые взгляды, как взгляды Руссо и Монтескье. Он объявил, что право создавать законы должно быть предоставлено народу, но раз они установ­лены, блюсти их должна аристократия. «Никакая монархия, гово­рит он, следуя за Монтескье, не могла бы существовать без дворян­ства». Применяя эти общие правила к России, Сперанский начал с глубокой критики всего существующего государственного строя. «Судя по внешности, — говорит он, — мы обладаем всем, но в дей­ствительности у нас нет ничего, даже настоящей монархии, потому что жизнь, собственность и даже честь дворянина зависят не от за­кона, а от воли правительства». Население России состоит не из дворянства, третьего сословия и низших слоев населения, а только из двух классов — рабов земельных собственников и рабов самодер­жавия. Сперанский хотел создать в России новый социальный и по­литический строй. «Для высшего сословия, писал он, должен быть обязательным закон о первородстве. Это сословие призвано зани­мать главные должности в государстве и поддерживать существую­щие законы. Все те, которых монарх не включил в ряды высшего сословия, также и те, которые не получили своих привилегий по закону первородства, должны быть рассматриваемы как принадле­жащие к низшему сословию». Из этого видно, что Сперанскому до­рог был английский идеал в смысле близости и связи между дворян­ством и низшим сословием. Как это практиковалось в Англии, он хотел, чтобы царь возвел в дворянское звание богатые буржуазные фамилии. Дворянство составило бы отдельную палату как англий­ская палата лордов. Главная привилегия его состояла бы в исклю­чительном праве владения крепостными. Но не нужно это право считать вечным, так как институт рабства слишком противоречит здравому смыслу. Прежде всего, закон должен был установить раз­мер реальных требований, которые помещик имеет право предъ­являть своим крепостным. Затем крестьяне должны снова полу­чить возможность пользоваться старой привилегией перехода от одного помещика к другому. Таковы были социальные взгляды Спе­ранского.

Что же касается политической части его плана, то она основана на знаменитой теории разделения властей. В его проекте основных законов 1809 года мы в заключение читаем следующие фразы: «Три принципа приводят в движение государственную жизнь: принцип законодательной власти, исполнительной и судебной. Принцип и источник этих властей находятся в народе. Совершенно отделен­ные друг от друга, эти власти безжизненны, они не могут дать ни законов, ни прав, ни обязательств. Чтобы оживить их, мы должны их объединить и привести в равновесие. Их комбинированное дей­ствие является высшею властью. Трудно допустить, что один чело­век может поддержать строгое равновесие между этими тремя вла­стями во всех различных правительственных выступлениях; необ­ходимо иметь специальное учреждение, в котором вырабатывались бы правила для комбинированного действия этих трех властей при всяких обстоятельствах. Это главный довод в пользу специального учреждения, Государственного совета, в котором вырабатывались бы все мероприятия». Легко видеть, что во всей этой теории, дока­зывающей необходимость специального органа, который согласо­вывал бы административные правительственные действия с зако­нами, Сперанский находился под прямым влиянием французских образцов, точнее — проекта конституции, выработанного Сийесом, измененного и примененного на практике первым консулом. Эти идеи, которые принято называть наполеоновскими, послужили основанием для административного и политического устройства, еще до сих пор существующего во Франции, и определили собой в большой степени политическую философию современной Ев­ропы.

Согласно этим принципам, Сперанский предложил устройство четырех различных центральных учреждений: законодательного, известного под именем Государственной думы; высшего судебного учреждения, старого сената; учреждения, облеченного исполни­тельной властью в лице высших чиновников-министров, и, наконец, Государственного совета, специально предназначенного для выра­ботки мероприятий, согласных с существующими законами и при­водившихся в исполнение в случае утверждения их императором. Дума должна была составиться из делегатов, выбранных губерн­скими собраниями. Внесение вопросов на обсуждение Думы при­надлежало правительству за исключением следующих трех случаев, когда Дума сама могла проявить свою инициативу и высказать свои соображения: 1) по поводу общегосударственных нужд; 2) по поводу ответственности министров за неудачные распоряжения и 3) по по­воду действий, нарушающих основные законы. При организации министерств Сперанский преследовал особенно две цели: введение единообразия в способы заведования каждым министерством под­ведомственных ему дел и установление ответственности министров. Первая цель достигалась созданием специального учреждения, Ко­митета министров, председателем которого должен был бы быть император, вторая — подчинением министров в судебном отноше­нии представительному собранию. Вопреки общему мнению, Спе­ранский считал, что сенат нельзя наделить правами законодатель­ного учреждения; его функции должны были ограничиться только судебными функциями и он должен был сделаться одновременно и кассационным судом, и судьею между частными жалобщиками и го­сударственными чиновниками. Государственный совет должен был бы состоять из лиц, назначенных императором, и делиться на де­партаменты. Все департаменты должны собираться на общее со­брание, которому предоставлялось право обсуждать текст новых законов. Большинство, высказавшееся за какое-нибудь мнение, не обязывало императора, который мог настаивать на необходимости нового обсуждения предложений членов меньшинства.

Таков был в общих чертах план Сперанского. Он проводил в большой степени те самые идеи, которые поддерживались чле­нами неофициального совета, знаменитым триумвиратом, и нахо­дился в полной гармонии с желаниями самого Александра i. Тем не менее ему не суждено было осуществиться. Уже в 1812 году реак­ционная партия была достаточно сильна, чтобы внушить импера­тору подозрения к могущественному любимцу. На него донесли, что он находился в тайных сношениях с Наполеоном и что главной це­лью его деятельности было создание анархии внутри страны, кото­рая подвергла бы опасности существование империи как раз тогда, когда все силы нации должны были быть направлены против внеш­него врага. Но человек, читающий по прошествии почти века раз­ные памфлеты, опубликованные или неопубликованные, направ­ленные против Сперанского, остановится в изумлении перед пол­ным несоответствием между фактами и направленными против Сперанского обвинениями. Где удалось найти в проектах Сперан­ского что-нибудь, позволяющее сказать, что его намерением было дезорганизовать империю и вызвать всеобщее замешательство? Однако буквально таковы обвинения служившего под начальством Сперанского Розенкампфа. Нечего поэтому удивляться, что такие имена, как новый Кромвель, изменник, продавшийся Франции и Наполеону, часто встречаются в официальных и полуофициальных записках, при помощи которых консерваторы и националисты бо­ролись с человеком безукоризненно чистых намерений, с челове­ком бесспорной честности, который, наконец, вполне согласовал свои действия и проекты с точно выраженными желаниями царя. Трудно понять, почему даже в глазах людей с более или менее либе­ральным прошлым, как например знаменитый историк Карамзин, Сперанский являлся врагом дворянства, тогда как никто больше его не старался способствовать политическому значению дворянства, давая возможность этому сословию при помощи закона о первород­стве сорганизоваться по образцу английского высшего дворянства. Не следует забывать, что это обвинение первое обратило внимание императора Александра на недостаток доверия к его главному со­ветнику со стороны правящего сословия. Знаменитый мемуар Ка­рамзина «О старой России» был началом кампании консерватив­ной партии против всесильного любимца.

Но удивительнее всего та легкость, с какою государь поверил всем этим доносам, и глубочайшее лицемерие его поведения по от­ношению к человеку, который был только выразителем его соб­ственной воли. Нельзя ничем оправдать двуличность, проявленную Александром во время его последнего свидания со Сперанским. По­сле того, как Александр только что простился с человеком, пользо­вавшимся полным его доверием, после того, как он только что про­ливал слезы, обнимая Сперанского, Александр предал его немед­ленно чинам государственной полиции и приказал отправить его в ссылку. Письмо, написанное Сперанским немедленно по прибытии его в Нижний Новгород и оставшееся без ответа, заключало в себе лучший ответ на направленные против него обвинения и строгое осуждение поведения императора. Сперанский настаивает в нем, что первый набросок плана общей организации империи сделан был им под покровительством Его Величества и по формальной его просьбе. «Этот труд, Государь, — продолжает обвиняемый, — един­ственная причина всех выпавших на мою долю несчастий. Я могу отправиться в ссылку в Сибирь, не теряя уверенности, что рано или поздно Ваше Величество возвратится к тем же основным идеям; они проникли в Ваше сердце; они внушены не мною; они были уже сформулированы в Вашем уме. Если способ их применения может и должен быть изменен, а осуществление их должно быть отложено до более спокойного времени, — все же принцип, на котором они построены, не может оспариваться».

В виду таких признаний почти нельзя сказать, что немилость, постигшая Сперанского, является всецело результатом болтли­вой критики, которую позволял себе когда-то всемогущий министр по поводу частых перемен мнений и отсутствия последовательно­сти, проявленных Александром при выполнении давно задуманных реформ. Говорят, — чему склонен верить и позднейший биограф этого великого государственного человека, — что государь счел себя оскорбленным отзывами своего министра, но если это так, в ка­ком свете явится перед нами характер Александра i, который, мстя за личную обиду исполнителю собственных намерений, притво­ряется, что верит обвинениям, в лживости которых на самом деле не сомневается? Но слова, сказанные Александром насчет Сперан­ского одному из своих доверенных людей, Новосильцеву, к сожа­лению, не оставляют никакого сомнения в узком эгоизме импера­тора, которому он пожертвовал своим министром. «Верите ли вы, что он изменник? — спросил Новосильцев. — Ни в каком случае; на самом деле он провинился только предо мною лично, провинился тем, что за мое доверие и дружбу он заплатил мне самой черною, са­мою отвратительною неблагодарностью».

Император обвиняет Сперанского за выражения, которые тот осмелился употребить и которые, очевидно, касались всяких коле­баний внутренней политики Александра. Пожалуй, будет полезно взглянуть на эти колебания; они нам объяснят до известной сте­пени, почему хорошие намерения царя остались только намере­ниями и почему требования свободы и представительного прав­ления остались неудовлетворенными, требования, косвенно вы­званные самим императором и породившие впоследствии военное восстание, повлекшее массу жертв и так жестоко подавленное Ни­колаем i. Уже в 1803 году стало ясно, что Александр, как и его пред­шественники, не имеет никакого желания поступиться хотя бы не­значительною частью своих царских прерогатив. Вот и доказатель­ство этого: наряду с созданием министерств закон дал сенату право, которым уже целые века пользовались высшие судебные учрежде­ния Франции — делать представления по поводу законов, оказав­шихся не в полном соответствии со всем существующим законода­тельством. Случай такого рода представился в 1803 году по поводу нового распоряжения, согласно которому от дворян, имеющих чин ниже унтер-офицера, требовалась двенадцатилетняя служба. Этот закон противоречил жалованной дворянству грамоте Екатерины ii, которою уничтожалась обязательная служба дворян. Нечего поэ­тому удивляться тому, что один из сенаторов, граф Потоцкий, счел себя вправе предложить своим коллегам коллективно протестовать против закона, несмотря на непримиримую оппозицию этому пред­ложению со стороны председателя Державина. Сенат был холодно принят императором, а закон, изданный через несколько месяцев, пояснил прежнее распоряжение таким образом: разрешается се­нату делать представления только в тех случаях, когда старые за­коны противоречили один другому, но такое право вовсе не распро­страняется на законы, изданные в текущее царствование. На самом же деле это означало просто взятие назад только что дарованного права, ограничивавшего отчасти самодержавие.

Александр охотнее соглашался ограничить свою императорскую власть, когда собирался вступить во владение Польшей. Именно ему принадлежала инициатива создания великого герцогства Вар­шавского и дарования ему представительных учреждений. Австрия отнеслась очень враждебно к этому плану и Матерних так восстал против него на Венском конгрессе, что чуть не испортил своих хо­роших отношений с царем. Что же касается самой России, то Алек­сандр ограничивался только простым выражением своего намере­ния перестроить империю по образцу европейских конституцион­ных монархий. Но он вовсе не принимал мер для осуществления этого своего намерения. Священный союз и всякие конгрессы, со­зываемые для борьбы с революцией, приводятся обыкновенно в ка­честве причин, помешавших царю исполнить самые дорогие свои желания. В конце концов, царствование Александра i обогатило Россию только созданием Государственного совета и министерств.

Теперь рассмотрим детальнее этот новый законодательный и ад­министративный механизм. Начнем с Государственного совета. Что особенно отличает его от подобных же учреждений Англии, Фран­ции или Германии, это то, что он является не чисто совещатель­ным учреждением для всех государственных дел или, как во Фран­ции, в то же время административным судилищем, а учреждением, выполняющим самые разнообразные функции — законодательные, финансовые, административные, судебные. Объясняется это от­части тем, что выполнение функций, предоставленных, по про­екту Сперанского, Думе, перешло к Государственному совету, когда идея представительного собрания была окончательно оставлена. Не приходится поэтому удивляться и тому, что одним из главных за­нятий Государственного совета с 1812 года и до наших дней является обсуждение и подготовка законов и составление государственного бюджета, две функции, выполнение которых в представительных монархиях лежит на представителях народа и последняя из кото­рых, по крайней мере, выполняется обычно нижней палатой. Для американца, привыкшего видеть в законе выражение воли народа, должно казаться странным, что единственное различие в России между административным распоряжением и законом является то, что последний обсуждается Государственным советом. Таким обра­зом, тот самый акт, который во Франции, например, рассматрива­ется, как указ, в таком смысле этого слова, в каком оно употребля­лось во времена Тюдоров и Стюартов, в России имеет значение и характер закона. Самая форма, в которой выражается участие со­вета в составлении нового закона, прямо скопирована с форм, ко­торыми пользуется французский Государственный совет при изда­нии новых административных правил. В ней содержатся известные слова: «по рассмотрении предположений Государственного совета», что означает, что Государственный совет сперва высказал свое мне­ние по данному поводу.

Некоторые лица неправильно толковали смысл этих слов, го­воря, что решения совета обязательны для государя.

Если против Сперанского были вооружены русские консерва­торы, то отчасти благодаря неправильному предположению, что главной причиной введения упомянутых слов в тексте русских за­конов было стремление некоторым образом ограничить самодер­жавие. Карамзин был в числе умолявших Александра не разрешать введения этой формулы, говоря в своей записке «О старой и но­вой России», что император не должен слушать советов какого-то политического учреждения, а должен следовать соображениям, ко­торые он найдет в собственном уме, в книгах, в мнениях своих под­данных. Отвечая на это обвинение, Сперанский без труда доказал в письме из Перми, где он находился в ссылке, в январе 1813 года, что он вовсе не намеревался ограничить верховную власть учрежде­нием Государственного совета. «В чем видят такое ограничение? — писал он Александру. — Разве не от императора зависит поставить тот или иной вопрос на обсуждение совета. И разве решения этого последнего не становятся окончательными только после утвержде­ния императора? Несомненно, что таким образом, еще до издания в 1842 году нового закона относительно функций Государственного совета, в котором была опущена так взволновавшая консерваторов формула, император имел одинаково право принимать мнение как меньшинства, так и большинства совета. Так дела обстоят и ныне, и единственное основание, по которому современные министры предпочитают законам, обсуждающимся советом, так называемые временные правила, непосредственно представляемые для под­писи императору, заключается в недостатке доверия с их стороны к собранию, члены которого не совсем забыли либеральные тради­ции Александра ii.

Впрочем, хотя Россия не знает конституционных ограничений, существует со времени учреждения Государственного совета, точ­нее с 1810 года, следующее правило: законодательные меры, вве­денные в форме законов, т.е. меры, принятые голосованием Го­сударственного совета, могут быть отменены только законом же. Но это правило показалось стеснительным теперешним слугам са­модержавия, и они прибегли к 53 статье основных законов, которая признает силу закона за всяким царским приказом. Они выбрали именно этот более скорый и не могущий встретить оппозиции спо­соб издания таких распоряжений, как, например, отдача студентов в солдаты за участие в демонстрациях и коллективных заявлениях. Интересно отметить, что в последний период существования ста­рого режима во Франции министры проявляли то же отвращение к обычному способу введения реформ посредством законов, пред­ставляемых Верховным судам и регистрируемых ими, и предпочи­тали более удобную форму административных распоряжений. Со­временники считали эти приемы нарушением старой писаной кон­ституции королевства, проявлением министерского деспотизма, который политические писатели того времени рассматривали как величайшее зло для страны.

Кажется, то же самое может быть сказано о современной России, в которой всемогущая бюрократия предпочитает иметь дело с до­брым, но плохо осведомленным монархом и, действуя на него убеж­дением или запугиванием, вырывает у него подпись, которая осво­бождает бюрократию от всякой ответственности за самые незакон­ные и возмутительные действия.

Из сказанного можно легко понять, почему русские законоведы придают такую важность тщательному соблюдению форм, с кото­рым должны вырабатываться Государственным советом новые за­коны. Хотя его решения не обязательны для императора, но тот факт, что министры или, по крайней мере, их товарищи должны подвергаться критике со стороны своих коллег и государственных людей, назначенных царем в Государственный совет, что им при­ходится защищать статью за статьей свой проект и не один раз, а дважды — сперва в комитете совета и затем в общем собрании его, этот факт обуславливает часто серьезное изучение поставленных вопросов. Оба решения, большинства и меньшинства, представ­ляются в писаной форме императору, который и выбирает между ними, если не предпочтет какого-нибудь третьего мнения, выра­женного иногда одним членом совета, не присоединившимся ни к большинству, ни к меньшинству. В последнем случае государь может потребовать, чтобы члены совета детальнее рассмотрели эту тре­тью точку зрения.

Число членов совета довольно незначительно. Сперва, т.е. с мо­мента, когда он был окончательно конституирован, число это не превышало тридцати пяти. Теперь же оно доходит едва до семи­десяти или восьмидесяти. Бывшие гражданские чиновники обык­новенно составляют большинство, главным образом по причине присутствия в совете четырнадцати министров. Члены царской фа­милии бывают членами совета не по праву рождения, а по назначе­нию. Духовенство совершенно исключено из участия в нем. Лица, пользующиеся известностью, но не служившие, могут сделаться членами совета, хотя примеры этого рода крайне редки. Председа­тель избирается каждый год императором из числа наиболее выда­ющихся государственных людей — в течение последних лет из чле­нов царской фамилии.

Очень часто одно и то же лицо занимает пост председателя не­сколько лет подряд. Канцелярия с многочисленным персоналом подготовляет дела, переданные на решение совета. При каждой секции совета есть один секретарь. Высший чиновник, стоящий во главе секретариата, присутствует на общих заседаниях совета и называется государственным секретарем. В собраниях секций guo- rum ограничен тремя членами. Для общих собраний puorum не установлен.

Так как Государственный совет прежде всего призван вырабаты­вать законы, мы должны в нескольких словах отметить, как эти за­коны предлагаются и обсуждаются.

Право инициативы принадлежит, главным образом, правитель­ству. По тексту закона 1857 года министры не могут представлять совету никаких предложений без предварительного на то разреше­ния императора. Но некоторые законоведы полагают, что сенат и синод имеют право инициативы; тот и другой могут в том слу­чае, когда законы противоречат один другому, обратиться в Госу­дарственный совет с ходатайством об издании нового закона. Рус­ские подданные не имеют никакого прямого влияния на изменения в существующем законодательстве, но одно время для них было воз­можно хоть косвенное воздействие: они могли обращаться с пети­циями к государю. Среди различных ходатайств, которые должны были, по закону 1810 года, рассматриваться комиссиею прошений при Государственном совете, упоминаются и ходатайства о новых законах, проекты их. Те, которые комиссия находила заслуживаю­щими внимания, отсылались ею в соответствующее министерство. Закон 1835 года, реорганизовавший комиссию, сохранил это поло­жение, и только в 1884 году в новом законе без всяких оснований было устранено право подачи петиций об издании новых законов.

Проект закона до установления его окончательной формы под­вергался обсуждению сперва в одной из секций совета, а затем в полном собрании совета. Проект становился законом только по­сле санкции императора, выражающейся обычно в его подписи, ко­торой предшествует формула «быть по сему». Прежде чем закон вступает в силу, он должен быть обнародован. Русское законода­тельство отмечает эти две стадии и выражается так: его величество мнение Государственного совета утвердил и приказал исполнить. Кроме утверждения закона и приказания привести его в исполне­ние, он должен еще быть опубликован установленным порядком: он публикуется в Сборнике правительственных узаконений и рас­поряжений, издаваемом сенатом. И со дня этого опубликования ни­кто не может оправдываться незнанием закона.

Помимо выработки законов Государственный совет в России вы­полняет еще одну функцию представительного собрания: он подго­товляет государственный бюджет. В отличие от законов бюджет дол­жен котироваться без обсуждения как в Департаменте государствен­ной экономии совета, так и в полном собрании его. В этом случае императору не приходится выбирать между мнениями большин­ства и меньшинства. Единогласие достигается взаимными уступ­ками, которые иногда значительно изменяют первоначальный про­ект. Вся подготовительная работа по составлению бюджета произ­водится следующим образом. Каждое министерство вырабатывает свой проект предполагаемых доходов и расходов на ближайший год. Проекты эти рассматриваются министром финансов, государствен­ным контролером и государственным советом. Одно только Мини­стерство Двора избавлено от необходимости представлять свой проект на предварительное рассмотрение и прямо вносит его в об­щий бюджет. Не позже 1 ноября министр финансов обязан пред­ставить общий проект бюджета Государственному совету. В присут­ствии министров Департамент государственной экономии совета приступает немедленно к изучению его и вносит поправки. В слу­чае, если заинтересованный министр не соглашается на изменения, вопрос еще раз рассматривается в присутствии министра финан­сов и государственного контролера. Когда вопрос решен, секция приступает к обсуждению проекта с точки зрения целесообразно­сти и выгодности различных предполагаемых расходов и возмож­ности покрыть их предполагающимися доходами. Заключения сек­ции передаются затем общему собранию совета и представляются для утверждения государю не позже 15 декабря; это, впрочем, ско­рее в теории, чем на практике. Вся работа рассмотрения бюджета производится в сущности Департаментом государственной эконо­мии; обсуждение его в полном собрании совета является чистой формальностью и не занимает больше одного заседания. Опубли­кование бюджета лежит на обязанности министра финансов, ко­торый помещает его в «Правительственном Вестнике». Никакой расход, не включенный в бюджет, не может быть сделан без пред­варительного разрешения императора. Просьбы о специальных ас­сигнованиях в таких случаях направляются Министерством финан­сов в Департамент государственной экономии. Оно обсуждается в присутствии государственного контролера. Эти дополнительные ассигнования представляются департаментом непосредственно императору, минуя общее собрание совета. В случаях, когда специ­альные кредиты вызваны нуждами текущей политики, войною или расходами Двора, министр финансов освобождается от необходи­мости испрашивать мнения совета. Он представляет проект креди­тов непосредственно на утверждение императора.

Мы видели, что Государственный совет в России выполняет те функции, которые в представительных монархиях лежат на выбор­ных учреждениях. И благодаря смешению функций, которые, по первому проекту Сперанского, должны были выполняться Думой, с теми, выполнение которых вообще везде лежало на обязанности Государственного совета, этот последний по закону 1810 года полу­чил право высказываться о вопросах войны и мира, о внешних сно­шениях, принимать в исключительных обстоятельствах меры, каса­ющиеся внутренней политики, рассматривать отчеты министров, а также право толковать законы и обсуждать необходимость отчужде­ния общественных и частных имуществ. Закон 1811 года определил более точно пределы ответственности министров перед Государ­ственным советом. Совет должен был рассматривать жалобы, при­носимые на министров, и решать вопрос о том, подлежат ли они судебному преследованию. После того как закон 1842 года отнял у совета право рассматривать отчеты министров, это учреждение по­теряло большую часть своего политического значения. Хотя совету поручены были новые функции, а именно функция контроля над созданными Александром ii земскими учреждениями и городскими думами; но осуществлять это право совет мог только в тех случаях, когда население оказывалось, благодаря этим учреждениям, слиш­ком обремененным повинностями. В таких случаях совет мог со­всем отменить или изменить решения указанных местных учреж­дений.

Конечно, это далеко не полное перечисление всех различных функций высшего правящего учреждения, но и того немногого, что было сказано, достаточно, чтобы показать, что оно не может быть сравниваемо ни с частным советом в Англии, ни с Государственным советом во Франции. Функции представительной палаты настолько отодвинули в русском совете на второй план функции учреждения, обсуждающего административные вопросы, что явилась необхо­димость создать специальный, чисто административный орган. Этому органу присвоено в России совершенно не соответствующее ему название «Комитет министров». Нет никакой надобности ука­зывать, что этот комитет не имеет ничего общего с «Кабинетом», хотя создатели его имели в виду именно систему кабинетов. В 1802 году, предлагая создать различные министерства, главные совет­ники Александра, составлявшие неофициальный комитет — Кочу­бей, Новосильцев, Чарторыйский и Строганов, предлагали, чтобы все возбуждаемые каким-нибудь министерством вопросы предвари­тельно обсуждались общим собранием министров, так как это был единственный способ создать некоторое единство во внешней и внутренней политике государства. Закон 1802 года принял эту точку зрения и предписал, чтобы ни один министр не вносил никакого предложения, если оно предварительно не будет одобрено на со­брании всех его товарищей. Но этот проект очень скоро наткнулся на оппозицию реакционной партии. Последняя усмотрела в нем нарушение старого русского принципа, согласно которому только царская воля может решать все дела политического, законодатель­ного или административного характера. Нечего удивляться поэ­тому, что не раз, например в 1811 и 1825 годах, поднимался вопрос о том, чтобы совсем уничтожить этот комитет. Если, тем не менее, он продолжал и продолжает существовать, то лишь благодаря тому, что и личный состав, и характер этого органа подверглись значи­тельным изменениям. Кроме министров в нем заседают председа­тели различных департаментов Государственного совета. Со вре­мени царствования Николая I на заседаниях его присутствует на­следник престола, а Александр III введен в комитет в качестве члена председателя Государственного совета.

Хотя вначале идея создания Комитета министров была внушена необходимостью предварительного соглашения между ними по во­просам текущей политики, комитет вместо того, чтобы сделаться подобием французского кабинета министров, узурпировал в свою пользу, главным образом, функции Государственного совета. Так, право издавать постановления или административные правила пе­решло, главным образом, к Комитету министров, а на обязанно­сти Государственного совета осталось обсуждение законопроектов. Сверх того, еще некоторые дела были поручены Комитету мини­стров, например рассмотрение запросов министра внутренних дел о разрешении тому или иному лицу перейти в подданство иностран­ного государства. Этому же комитету предоставлено было выска­зываться по вопросу о принятии важных и исключительных мер и поддержанию государственного порядка, о мерах по отношению к недозволенным обществам, об изъятии из обращения произведе­ний, признаваемых опасными, наконец, о мерах продовольствова­ния населения в случае неурожая. Но мы не думаем дать исчерпы­вающий список всех предметов, которыми занимается Комитет ми­нистров. Комитет обсуждает все эти вопросы или по предложению заинтересованного министра, или же по приказанию «свыше», т.е. по распоряжению императора.

Сказанного достаточно, чтобы показать, что первоначальные намерения Александра I при создании этого учреждения были со­вершенно забыты, и на деле Комитет министров стал чем-то вроде Государственного совета, а совет превратился в совещательное за­конодательное собрание. В царствование Александра II этих двух учреждений показалось недостаточно для подготовления админи­стративных распоряжений, в которых были одинаково заинтере­сованы несколько министерств, и в 1861 году был создан новый ор­ган — Совет министров. Хотя все функции, выполнение которых лежало на последнем, целиком перечислены в тексте закона, но тот факт, что ни один вопрос не мог обсуждаться в этом совете без вы­сочайшего повеления, избавляет нас от необходимости привести перечень этих функций. И на самом деле в течение последних лет Совет министров вовсе не собирался. Вместо него начинает играть значительную роль в руководстве внутренней политикой совеща­ние, более или менее лишенное формализма, царя с министрами. Оно происходит по поводу таких случаев, как недавно бывшие сту­денческие и рабочие беспорядки в обеих столицах и в других уни­верситетских городах.

Кроме этих высших учреждений, надо обратить еще внимание на высший военный и морской совет. Первый занимается всеми во­просами военного законодательства и экономического положения армии и важнейшими вопросами ее управления. Совет этот состав­ляется из членов, непосредственно назначаемых государем. Воен­ный министр считается председателем его. Совет делится на сек­ции. Общее собрание заседает каждый раз по созыву высшего ми­нистра. Почти такова же организация и морского совета. Главное назначение обоих этих советов — уменьшение числа дел, входящих в сферу законодательной и административной компетенции Госу­дарственного совета и Комитета министров.

Обзор центральных политических учреждений России будет не­полон, если не упомянуть о собственной Его Императорского Ве­личества канцелярии. Она была создана в 1812 году, т.е. одновре­менно с Государственным советом и Комитетом министров. Закон 1826 года был издан несколько времени спустя после подавления политического движения декабристов, стремившихся дать России конституцию. Этот факт объясняет, почему закон пропитал это учреждение совершенно новым духом. Были созданы два новых от­деления канцелярии, так называемое второе отделение, которому поручена была выработка текстов новых законов, и третье, кон­центрировавшее в своих руках высшее заведывание политической полицией. Только за несколько месяцев до убийства Александра ii этот страшный политический застенок был объявлен уничтожен­ным. Это не значило, конечно, что русское правительство отказы­валось от помощи этого орудия, столь действенного, когда дело шло о раскрытии и преследовании всяких попыток уничтожить само­державную власть; это значило просто, что отныне политическая полиция должна была сложиться в специальный департамент при Министерстве внутренних дел. В этом случае, как и во многих по­добных, сказалось полное отсутствие верных сведений у редакто­ров больших и влиятельных газет Западной Европы, которые еди­нодушно восхваляли доброту царя за акт, бывший на деле только пе­ременою названия старого учреждения.

Через два года, в 1882 году такая же реформа коснулась законода­тельного отделения собственной Е. И. В. канцелярии. Оно превра­тилось в особый Департамент государственного совета. Таким об­разом, теперь собственная Е. И. В. канцелярия выполняет только две функции, не считая, конечно, той, которая дала ей ее название. Одно отделение ее, созданное в 1888 году и известное под именем Четвертого отделения, занимается управлением всех закрытых об­разовательных заведений для девиц. В 1892 году было создано еще новое отделение. Его деятельность соответствует деятельности со­вета ордена Почетного легиона во Франции. В этом отделении ре­шаются вопросы о способах вознаграждения чиновников, находя­щихся на государственной или общественной службе, путем ли да­рования им следующего чина или разрешения носить тот или иной знак отличия.

Теперь, рассмотрев главные политические учреждения России, мы можем сказать, что основные черты существующей в настоя­щее время системы были проведены в царствование Александра i. Люди, задумавшие эту систему, были конституционалистами в той же мере, как и император, прибегавший к их содействию. Поэтому нельзя удивляться, что в их проекте мы находим воспроизведение характернейших черт всякого либерального правительства: разде­ление функций, различение административной и судебной власти, солидарность министров и их коллективная или индивидуальная ответственность перед палатами и судами. Но так как император из­менил точку зрения или, вернее, встретил препятствия в деле осу­ществления своих взглядов в лице реакции, царившей как в Рос­сии, так и в государствах остальных членов Священного союза, то система, рассмотренная нами, осуществлена была в таком виде, что она не имела и отдаленного сходства с конституционным государ­ством. Россия ввела некоторые европейские учреждения, но пред­варительно лишила их свойственного им духа. Она создала вместо живого политического организма, основанного на принципе на­родного суверенитета, громадный и дорогостоящий бюрократиче­ский механизм, пользующийся почти бесконтрольной и безгранич­ной властью над телом и духом русского подданного, отнимающий у него право свободно двигаться, возможность поступать согласно велениям своей совести. Существование обязательной паспортной системы не только для уезжающих из России, но также и для кре­стьян и рабочих, переходящих из одной губернии в другую, воспре­щение менять религию, по крайней мере для исповедующих право­славие, строгая цензура над книгами, журналами и газетами, отсут­ствие свободы собраний и права петиций всецело подтверждают сделанное заключение.

Теперь мы перейдем к вопросу, очень хорошо известному на континенте Европы, но который, по всей вероятности, покажется странным в стране, воспитанной на идеях местной автономии и са­моуправления. Имперская конституция Франции, которой следо­вал Сперанский, вырабатывая свою систему министерств, воскре­сила, а не заново создала административную централизацию ста­рого порядка во Франции. При Наполеоне I появились скрытые под новыми именами старые учреждения — имперский совет, уна­следовавший права королевского совета, министры, унаследовав­шие права главных сотрудников прежнего самодержца, и префект и супрефект с правами прежнего интенданта и субинтенданта. Факт восстановления Наполеоном I того режима, при котором местная жизнь всецело зависела от нескольких высших чиновников, жив­ших в столице и получавших инструкции непосредственно от импе­ратора, слишком хорошо установлен Токвиллем, чтобы нужно было вновь доказывать его.

Эта именно система была введена в России законами 1802 и 1811 годов и существует у нас и по сие время, несмотря на сделанные в ней в царствование Александра II многочисленные изменения. Все выгоды и невыгоды административной централизации, так полно выясненные в сочинениях французских и английских публицистов (Токвилль, Дюпон-Уайт и Джон-Стюарт Милль), проявились и в России, где министры с помощью телеграфа могут в самое корот­кое время отдавать приказания на расстоянии многих тысяч верст и где жителям той или иной области приходится терпеть от полной непригодности для удовлетворения их действительных нужд при­казаний, данных на таком расстоянии. Однако не на эту сторону вопроса обращали внимание первые противники системы мини­стерств. Они считали ее несоответствующей духу русских учреж­дений, забывая, что и система коллегиальных приказов, которым министерства шли на смену, были в сущности также иностранного происхождения.

В основе оппозиции, которую вызвала реформа Сперанского в высших сферах России, мы, в действительности, находим упорное желание сохранить самодержавие, которое подвергалось некото­рому ограничению в том отношении, что министры по плану Спе­ранского должны были нести ответственность коллективно и ин­дивидуально. Но коллективная ответственность невозможна без единства политических взглядов и без системы правительства пар­тии, которая делает кабинет представителем направления, господ­ствующего в управлении государственными делами. Сперанский очень хорошо понимал тесную связь между коллективной ответ­ственностью министерства и системой представительного правле­ния. Его проект, как уже было сказано, включал и создание двух па­лат. Он желал также учредить высшее судебное установление для суда над министрами. Ни тот, ни другой из его проектов не был осу­ществлен. Нет ничего удивительного поэтому, что Россия была на­делена системой административной централизации без всех ее кон­ституционных и судебных ограничений. Министры ответственны только перед царем; они не обязаны следовать одной и той же по­литической программе; царь может выбирать их среди людей са­мых противоположных взглядов. Как достигнуть единства в сфере высшего управления, если для министров необязательны одинако­вые политические взгляды? В самодержавных империях и королев­ствах Европейского континента в период, предшествовавший ве­ликой революции, это единство достигалось тем, что все главные чиновники зависели от первого министра, как кардинал Ришелье, или же от Государственного совета. Но в России нет первого ми­нистра, а что касается Государственного совета, то он, как мы уже видели, является скорее законодательным, нежели административ­ным учреждением. Единственная гарантия, имеющаяся у поддан­ного против того, что французы до революции называли министер­ским деспотизмом, это — обращение в административное отделе­ние сената. Там дюжина людей, взятых большей частью из бывших губернаторов, подвергают судебному рассмотрению просьбу жалоб­щика и либо подтверждают, либо отменяют меру, принятую против последнего министром.

Нужно ли говорить, что подобное применение системы адми­нистративной юрисдикции, системы, еще процветающей во Фран­ции, совершенно недостаточно для того, чтобы обеспечить в Рос­сии господство закона? Мыслимо ли, чтобы эта маленькая группа бывших чиновников нашла время для серьезного рассмотрения огромного числа жалоб, ежедневно посылаемых и частными ли­цами, и городскими думами, и губернскими и уездными земствами? Можно ли ожидать точного соблюдения форм судопроизводства со стороны людей, не получивших юридического образования и вос­питавшихся на прежней своей административной службе на созна­нии безответственности исполнительной власти? Если прибавить, что это высшее административное судилище решает дела не в апел­ляционной, а в первой инстанции, то нетрудно будет заключить, что в юрисдикции административного департамента сената рус­ские подданные имеют лишь зародыш будущего правильного адми­нистративного суда.

Хотя в принципе русские министры являются чиновниками с од­ною лишь исполнительной властью, но в действительности им при­надлежат и некоторые законодательные и судебные функции. Так, министр внутренних дел имеет право вводить карантин в той или иной местности, а также налагать известные ограничения и обяза­тельства не только на своих подчиненных, но и на частных лиц. Та­ким же образом и министр путей сообщения издает циркуляры, ко­торым обязаны подчиняться частные железные дороги, а министр народного просвещения регулирует административный механизм частных учебных заведений. Чтобы обеспечить выполнение своих приказаний, министры могут налагать штрафы на частных лиц. За­кон признает за ними право издания обязательных постановле­ний и толкования существующих законов; одного этого факта до­статочно, чтобы показать, что они пользуются некоторыми зако­нодательными полномочиями, которые в других странах, например во Франции, принадлежат Государственному совету. В силу этого, именно, общего правила министр внутренних дел, например, имеет в России право регламентировать открытие частных больниц или способ приготовления искусственных минеральных вод.

Еще одно слово о законодательных правах наших министров. Хотя основные законы объявляют, что никакой министр не имеет права разбирать тяжбы, но в действительности в случаях наруше­ния таможенных уставов соответствующие решения постановляет не кто иной, как министр финансов, а в случаях нарушения правил, относящихся к сельскому хозяйству — министр земледелия и госу­дарственных имуществ.

Мы видели, что одной из причин ожесточенной оппозиции, встретившей введение министерства, по крайней мере, в некото­рых высших официальных сферах, было то, что вместо коллек­тивного обсуждения административных вопросов членами одного высшего совета система министерств вводила право министра раз­решать их по личному усмотрению. Чтобы ответить на это требо­вание коллективного обсуждения, закон 1811 года учредил при каж­дом министерстве «совет министерства». Он состоит из лиц, назна­чаемых самим министром, и, вероятно, по этой причине остается на деле одной лишь фикцией. Гораздо большее значение следует придать комитетам, составленным из специалистов, как статисти­ческий комитет при Министерстве финансов и технический при Министерстве народного просвещения; на обязанности последнего лежит, между прочим, рассмотрение и одобрение учебников и руко­водств, предназначенных к употреблению в средних и низших шко­лах. Некоторые комитеты, как например промышленности и тор­говли, заключают в себе, кроме чиновников, известное число част­ных экспертов, назначаемых министром финансов из выдающихся промышленников и крупных коммерсантов. Иные советы, как же­лезнодорожный, учрежденный в 1885 году, или тарифный причис­лены не к одному только министерству, а к нескольким.

Каждый министр имеет, по крайней мере, одного товарища, вы­бираемого самим министром, но назначаемого государем. Товарищ заменяет министра в его отсутствии и исполняет различные пору­чения, данные ему его начальником.

Так как количество работы, лежащей на одном министре, слиш­ком велико, то нет ничего удивительного, что эта работа распре­деляется между несколькими департаментами, подчиненными каж­дый одному директору и нескольким вице-директорам. Если тол­кование закона не вызывает никаких сомнений, то обыкновенно решение постановляется соответствующим департаментом и его директором. И лишь в случае возникновения некоторых затрудне­ний в применении законов и указов к спорному вопросу дело по­ступает к самому министру. Кроме департаментов, в каждом мини­стерстве имеется секретариат или канцелярия, которая обыкно­венно занимается делами, не подведомственными какому-нибудь особому департаменту или же не подлежащими оглашению. Число министерств, которых по закону 1802 года было восемь, впослед­ствии было увеличено. Некоторые известны под именем «главных управлений» и иные были недавно, если не учреждены, то, по край­ней мере, реформированы, как например Министерство земледе­лия и государственных имуществ, сменившее Министерство госу­дарственных имуществ; другие находятся на пути к образованию, как например Департамент торговли, состоящий под управлением особого товарища министра финансов. Вот список министерств и главных управлений: Министерство иностранных дел, Министер­ства внутренних дел, юстиции, финансов, путей сообщения, земле­делия и государственных имуществ, Министерство Двора и уделов, военное, морское и народного просвещения. Что касается учрежде­ния, которое соответствовало бы французскому министерству куль­тов, то его компетенция распределена между обер-прокурором Свя­тейшего синода и министром внутренних дел. Последний ведает всеми сектами и религиями, за исключением православия. Специ­альное высшее управление занимается государственным конноза­водством. Государственный контролер, которому подведомственна вся государственная отчетность, образует со своими подчинен­ными особое министерство. Существует также высшее управление женских учебных заведений. Это ведомство до сих пор носит имя императрицы Марии Феодоровны, матери Александра i, стоявшей во главе этих школ.

На этом мы закончим обзор министерств и тех методов, с по­мощью которых бюрократия овладела всем административным ме­ханизмом империи. В следующих главах мы увидим, в какой мере сфера ее деятельности была ограничена реформами Александра ii, и познакомимся с той своеобразной постоянной открытой войной, которую, начиная с этого момента, ведет бюрократия с созданными этим императором местными представительными учреждениями.