Реформа центрального управления

Интерес Петра I к коллегиям возник еще в 1698 г. во время его пребывания в Англии. Именно тогда английский ученый Ф. Ли составил по его просьбе проект введения семи «комитетов или коллегий», и слово «коллегия» впервые было применено к рус­ским приказам1.

1 Князьков С. Очерки из истории Петра Великого и его времени. СПб., 1914. С. 186-187; Брикнер А.Г. История Петра Великого. СПб., 1882. С. 595.

2 Павлов-Сильванский Н.П. Проекты реформ в записках современ­ников Петра Великого. М., 2000. С. 167; ПСЗ-1. Т. 5. № 2733. 12 февраля 1712г.

145

в разработке этих вопросов. Только с лета 1714г., когда это дело было поручено П.М. Апраксину, вопрос о введении коллегий, как писал П.Н. Милюков, «переходит на другую, более твер­дую почву». Из дьяков и подьячих Москвы, Петербурга, Каза­ни и других городов была сформирована канцелярия коллегии и в 1718—1719гг. организация Коммерц-коллегии закончилась3.

Хорошо известно, каких трудов стоило Петру устроить «ко­леса нового механизма государственного управления», чтобы с 1720 г. Россия «зачала управляться по новому манеру»5. К это­му времени было открыто 9 коллегий: Чужестранных (Иност­ранных) дел, Камер (государственные доходы), Юстиции, Реви-зион (контроль за доходами и расходами), Воинская (сухопутные силы), Адмиралтейская (морские силы), Коммерц (торговли), Берг и Мануфактур (горнозаводская и фабричная промышлен­ность), Штатс-контора (государственные расходы)6.

Каждая коллегия состояла из присутствия, куда входили президент, вице-президент, 4—5 советников и столько же асес­соров (помощников), и канцелярии. Во главе канцелярии сто­ял секретарь или обер-секретарь, в его подчинении находились: нотариус или протоколист (отвечал за протоколы заседаний), актуариус (хранил документы), регистратор (вел учет входящих и исходящих бумаг), переводчик и канцелярские служители (канцеляристы, подканцеляристы и копиисты). Вместе с колле­гиями в служебный быт вошли новые для допетровской России названия должностей; получившие по «Табели о рангах» четкую иерархию. Генеральным регламентом были четко определены должностные обязанности каждого служащего, установлены

3 Письма и бумаги императора Петра Великого. Т. 12. Вып. 1. С. 288; Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра" Великого. СПб., 1905. С. 424; Анисимов Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в пер­вой четверти XVIII в. СПб., 1997. С. 109—110; Козлова Н.В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в.: 20-е — начало 60-х годов. М., 1999. С. 45—51; Бабич М.В. Государственные учреждения XVIII в.: Комиссии петровского времени. М., 2003. С. 196—197.

4 ПСЗ—1. Т. 5. №3129, 3133. 11, 15 декабря 1717 г.; № 3255. 12 декабря 1718 г.; Т. 6. № 3534. 28 февраля 1720 г.

5 Соловьев СМ. Соч. Кн. 8. С.

6 ПСЗ—1. Т. 5. №3255. 12 декабря 1718г.; Т. 6. №3534. 28 февраля 1720 г.

146

часы пребывания на службе и порядок принятия решений. За соблюдением этих правил наблюдал фискал, который должен был «смотреть», чтобы все «управляемо было правдой и доброй ревностью», а в случае необходимости «доносить» на прези­дента генеральному фискалу7. Помимо чиновников и канцеляр­ских служителей, коллегиям полагалось иметь и определенное количество низших служителей (сторожей, рассыльных, солдат и др.). С учреждением в 1722 г. органов прокураторы в каждую коллегию было введено по одному прокурору8.

Регламенты и инструкции не только унифицировали струк­туру и состав коллегий, но предусматривали сложную проце­дуру и определенный порядок принятия решений, вводили общие правила делопроизводства и новые формуляры докумен­тов. «Нельзя утверждать, — писал М.Н. Тихомиров, — что все петровское делопроизводство и последующее делопроизводство XVIII в. было более четким, чем в XVII в. Оно приняло более, так сказать, ученый характер, известную ученую видимость: вмес­то "памяти" XVII в. при Петре I писали "промемории", вместо "отписки" появились "репорты" и т.д. Но если присмотреться к делопроизводству более раннего времени, то мы увидим, что многое из того, что сделано при Петре I по типу голландских, французских, немецких учреждений, собственно, могло бы и не делаться, необходимости такой в этом не было»9.

Основной формой деятельности коллегий были заседания членов присутствия, на рассмотрение которых через дежурного чиновника поступали все бумаги. При этом указы царя распечаты­вал только председатель, а прочие бумаги — старший член кол­легии. После регистрации документов секретарь докладывал их содержание, начиная с дел государственных. Члены присутствия высказывались по очереди, начиная с младших, не перебивая («снизу, не впадая один другому в речь»). Дела решались боль­шинством голосов, протокол и решение подписывали все члены присутствия.

7 ПСЗ-1. Т. 6. № 3534. 28 февраля 1720 г. Там же. № 3877. 12 января 1722 г.

Тихомиров М.Н. Приказное делопроизводство в XVII веке // Тихоми­ров М.Н. Российское государство XV—XVII веков. М., 1973. С. 363.

147

командующий коллегии должен был быть отцом строгим, но справедливым. «А когда послабит, — предостерегает законода­тель, — то тем непременно оных (подчиненных) в непослушание приведет и из добрых злых сочинит и нерадетельных, и в сво­ем звании оплошных. Итако сам себе гроб ископает и империи Российской бедство приключит...»10 Между собой коллегии были равны и каждая из них имела право суда над своими служащи­ми, кроме членов присутствия11.

Петр I был доволен новыми учреждениями, так как в кол­легиальном устройстве видел способ обеспечить законность уп­равления, независимость учреждений от влияния сильных лиц и возможность соблюдать интересы государства, а не отдельных должностных лиц. Коллегии стали важным звеном между Се­натом и местными учреждениями, получив в свое ведомство огромное количество местных дел, которые до этого перегру­жали сенатскую канцелярию. Иностранные дипломаты прида­вали большое значение созданию коллегий, рассматривая их в качестве альтернативы Сенату, так как в Швеции подобного учреждения не существовало. В частности, французский консул Лави писал из Петербурга 13 января 1719 г.: «Его Царское Вели­чество осуществил, наконец, свое давнишнее намерение унич­тожить Сенат и учредить на место его несколько коллегий... Эта перемена может быть лишь выгодна для общества, потому что, вследствие вводимых ею разумных постановлений, правосудие будет отправляемо по справедливости, тогда как прежде оно было, так сказать, изгнано из судов... это учреждение... обойдет­ся Его Величеству почти в 200000 рублей в год; но это увели­чение расходов ничто в сравнении с благом, которое оно при­несет государству, где знатные сановники не будут более иметь случаев.обогащаться, как прежде, на счет своего государя и его

подданных»12.

В 1721 —1722гг. список центральных учреждений пополни­ли Главный магистрат, Духовная, Вотчинная и Малороссийская коллегии (последняя находилась в резиденции гетмана в городе Глухове Киевской губернии, но состояла из московских чинов­ников), а также Берг и Мануфактур коллегии, возникшие в ре­зультате ведомственного разделения общей структуры. Вместе с тем прекратили самостоятельное существование Ревизион

10 РГАДА. Ф. 248. Оп. 11. Кн. 606. Л. 5—5 об.

11 ПСЗ—1. Т. 6. № 3849. 10 ноября 1721 г.

12 Сборник РИО. Т. 40. СПб., 1884. С. 4—5.

148

коллегия (в 1722г.) и Штатс-контора (в 1723г.), которые пре­вратились в конторы Сената (впоследствии были восстановлены как самостоятельные учреждения)13. В результате этих преобра­зований к концу правления Петра I насчитывалось 12 коллегий, которые имели свои конторы в Москве (см. Приложение 3).