ґ . Центральные государственные учреждения

і

v . Реформы 60-х — 70-х годов привнесли в управление страной некоторые элементы буржуазной государственности: выборные представительные учреждения местного административно- хозяйственного управления, выборные органы суда (мировые судьи), основы буржуазного судопроизводства, более гибкие формы государственного финансового контроля и цензуры, принцип всесословности в комплектовании армии, в деятельности органов народного просвещения и т.

Эти реформы способствовали развитию торговли, промышленности, кредитной системы.

Изменения претерпел и кадровый состав управления. Представители буржуазии чаще стали приглашаться в качестве членов в совещательные отраслевые учреждения министерств. Высшие государственные органы стали больше рассматривать дела, связанные с предпринимательством, собственностью, акционерными обществами и компаниями. Правительственный аппарат стал больше считаться с мнением дворянской и буржуазной общественности, выражаемым в печати и публицистике.

Численность бюрократии в начале XX в. составила 385 тыс. чел., причем 161 тыс. из них составляли классные чиновники. Отряд чиновников пополнялся за счет представителей новых слоев общества: богатых людей из буржуазии, «третьего элемента» — вольнонаемного персонала органов самоуправления (врачи, учителя, статистики, агрономы и др.). К концу XIX в. на государственной службе находилось 38 тыс. женщин.

Усложнившиеся задачи управления, появление в государственном аппарате чиновников, обладавших глубокими техническими знаниями, побуждали самодержавие осуществлять реформы гражданской службы, и в частности упразднить Табель о рангах. Комиссия о службе гражданской (1895-1901 гг.) подготовила проект нового «Устава о службе гражданской», но до революции 1905-1907 гг. он не был принят. Установившиеся после реформ 60-х — 70-х годов связи бюрократии с буржуазными предпринимателями вынудили принять закон (1884 г.), запрещавший чиновникам I-III классов входить в правления акционерных обществ и компаний.

Однако Россия все еще оставалась абсолютной монархией, а государство — крупнейшим собственником. К концу XIX в. ему принадлежало 1/3 земель, 2/3 лесов, 2/3 железных дорог, 7/8 телеграфа страны. *

Высшими государственными учреждениями в это время оставались Государственный совет, Собственная его Императорского Величества канцелярия, Комитет министров, Сенат, Синод, ряд комитетов и канцелярий.

Государственный совет сохранил значение высшего законовещательного органа. Предложения расширить его состав, введя представителей земств, городов (проекты

М. Т. Лорис-Меликова, П. Д. Святополк-Мирского), не были реализованы. Возглавлялся Государственный совет великими князьями Константином Николаевичем (1865-1881 гг.) и Михаилом Николаевичем (1881-1909 гг.). По характеру деятельности, составу, делопроизводству к Государственному совету близки были высшие комитеты, создаваемые по определенному поводу, с определенной целью, нередко временно: Главный комитет об устройстве сельского состояния, Второй Сибирский комитет (до 1864 г.), Кавказский (до 1882 г.), Западный (1862-1865 гг.), Комитет по делам Царства Польского (1864-1881 гг.), Комитет железных дорог (1859-1874 гг.), Комитет Сибирской железной дороги (1892-1905 гг.).

Комитет министров выполнял те же функции. Но в пореформенное время он становится органом карательной политики. По закону 1872 г., министр внутренних дел подавал на имя Комитета министров представления о запрещении книг или периодических изданий, которые признавались вредными. Комитет министров принимал решение об их уничтожении. За 1872-1904 гг. по его постановлениям было уничтожено около 200 изданий.

Через Комитет министров в эти годы проходили решения об усилении власти губернаторов, об усилении полиции, введении временных генерал-губернаторов, о евреях, о правилах печати и т. д. Пост председателя Комитета последовательно занимали граф П. Н. Игнатьев (1872-1879 гг.), граф П. А. Валуев (1879-1881 гг.), С. Ю. Витте (1903-1906 гг.) и др.

К началу XX в.

В ходе осуществления буржуазных реформ был создан новый высший правительственный орган — Совет министров (1861-1882 гг.). Он рассматривал мероприятия общегосударственного значения. В него входили министры, главноуправляющие, председатели Комитета министров и Государственного совета и некоторые близкие к царю лица. Председателем Совета был царь, ему же принадлежало право вносить на рассмотрение те или иные вопросы. Совет министров рассматривал годовые отчеты министров, их предложения о реформах. .Иногда предложения сразу утверждались императором и получали силу закона.

Собственная его Императорского Величества канцелярия практически не изменилась в эти годы, продолжала играть значительную роль в аппарате, причем усилились карательные функции III отделения.

Сенат сохранил старое значение высшего органа суда и надзора, но осуществление судебной реформы 1864 г. и общественно-политическая обстановка в стране вызывали некоторые структурные изменения и в нем. Так, отпала необходимость в апелляционных департаментах Сената, которые раньше были высшей инстанцией для местных судов. Но были открыты кассационные департаменты (Уголовный и Гражданский), которые рассматривали жалобы на решения местных судов. Возглавляли их опытные чиновники из прокуратуры.

Буржуазные реформы повысили оперативность руководства местными учреждениями, умерили произвол местной администрации и полиции. Это снизило потребность в сенатских ревизиях и соответственно роль Сената как контролирующего органа. Поэтому в пореформенный период было проведено всего 20 сенатских ревизий.

В 1884 г. в Сенате был создан 2-й апелляционный департамент с иными функциями.

В 1872 г. в составе Сената было учреждено «Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах» — высший суд по политическим делам. В него входили пять сенаторов, первоприсутствующие и назначаемые царем по списку Министерства внутренних дел и юстиции на год сословные представители — губернский и уездный предводители дворянства, губернский городской голова и волостной старшина Петербургской губернии. Большинство дел рассматривалось при закрытых дверях, отчеты печатались в сокращенном виде. Кассационные жалобы на его решения разрешалось подавать в общее собрание Гражданского и

Уголовного кассационных департаментов Сената. В Особом присутствии рассматривались крупнейшие процессы того времени: дело «долгушинцев», о демонстрации на площади Казанского собора 6 декабря 1876 г., «процесс 50-ти», «процесс 193-х» и процесс «первомартовцев», «южно-российского союза рабочих» (1877 г.). Но реакция общественного мнения на эти процессы была резко отрицательной, что и заставило правительство принять соответствующие меры. И уже с 1878 г. политические дела рассматривались в военно-окружных судах на закрытых и ускоренных процессах. В 1885 г. в составе Сената был образован Высший дисциплинарный суд, который в обход принципа «несменяемости судей» получил право устранять неугодных судей.

Святейший Синод в эти годы практически не изменился, за исключением того, что все его меры были направлены на усиление идеологического влияния церкви на массы. С 1885 г. в составе Синода существовал Совет по церковноприходским школам — орган надзора за ними. Долгие годы (1880-1905 гг.) возглавлял Синод обер-прокурор К. П. Победоносцев.

Центральные государственные учреждения остались в основном прежними, но в них стали привлекать представителей промышленной, торговой, банковской, железнодорожной буржуазии, т.

Новым в Министерстве внутренних дел было создание Земского отдела и усиление цензуры через Главное управление по делам печати, которое до 1905 г. издало 562 циркуляра, запрещавших освещать в печати те или иные вопросы внутренней и внешней политики. Новым было и создание в составе министерства Департамента полиции, первыми директорами которого стали В. К. Плеве (1884 г.) и П. Е. Дурново (1884-1893 гг.).

Министерство юстиции, несмотря на осуществление судебной реформы, сохранило весь свой аппарат. В 1895 г. в его ведение было передано из Министерства внутренних дел Главное тюремное управление. Кроме того, в 80-е годы разрабатывалось новое «Уголовное уложение», устанавливающее более гибкую систему наказаний. И хотя оно было утверждено царем в 1903 г., чиновники Государственного совета настояли на сохранении старого уложения, а из нового включили лишь главы, касавшиеся политических преступлений: «О бунте против верховной власти», об усилении репрессий за массовые выступления рабочих (стачки, демонстрации), за хранение нелегальной литературы.

В пореформенный период еще более возросло значение Министерства финансов. Был проведен ряд реформ по упорядочению кредита, бюджетной, налоговой систем и государственного контроля.

С 1862 г. действовали новые правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи, предусматривавшие обеспечение бюджетного единства. Государственные росписи стали публиковаться. Было введено единство кассы. Все доходы стали сосредоточиваться в кассах государственного казначейства, и из них же производились расходы.

Еще в начале 60-х годов были упразднены винные откупы. Торговлю спиртным сделали свободной, а с 1863 г. производство спиртного обложили акцизным сбором.

Департамент неокладных сборов заведовал питейным, табачным, свеклосахарным, спичечным, керосиновым акцизами и пошлинами: гербовыми, судебными, канцелярскими, паспортными, страховыми и т. д. Акцизы в 70-е и 80-е годы составляли 35-40 % доходов государства.

Департамент окладных сборов заведовал системой прямого обложения, натуральными повинностями (дорожной, постойной и т. д.).

С 1864 г. в аппарате министерства существовал Департамент торговли и мануфактур, управлявший казенной промышленностью и «попечительствовавший» над частной промышленностью и торговлей.

При министрах финансов Н. X. Бунге (1881-1887 гг.), И. А. Вышнеградском (1887-1892 гг.), С. Ю. Витте (1892- 1903 гг.) в России значительно увеличились косвенные налоги.

В связи с этим Департамент неокладных сборов был преобразован в Главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей (1896 г.), заведовавшее акцизными сборами и казенной продажей спиртных напитков. Министерство через свои органы устанавливало размеры цен на поставку в казну спирта, продажные цены на спиртные напитки, рассматривало ходатайства о постройке винокуренных заводов и т. д.

Большие изменения произошли в кредитной системе государства. В 1860 г. был создан Государственный банк для «оживления кредитной системы», а после финансовой реформы 1898 г. Госбанк стал и эмиссионным учреждением. Были созданы Крестьянский поземельный (1882 г.) и Дворянский земельный (1885 г.) банки, которые возглавлял один управляющий.

Особая канцелярия по кредитной части управляла казенными банками и контролировала частные. С конца 50-х годов здесь велась государственная домовая книга. В связи с развитием промышленности, а значит, и ростом численности пролетариата при Министерстве финансов была создана фабричная инспекция, потом — Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие.

Однако Россия оставалась крестьянской страной. В 1894 г. было создано Министерство земледелия и государственных имуществ (из ранее существовавшего Министерства государственных имуществ). Основными задачами нового министерства стали улучшение состояния сельского хозяйства путем казенного попечительства о расширении полезной для земледелия территории, распространение агрономических знаний, развитие кустарных промыслов. В составе нового министерства были Сельхоз- совет, Департамент земледелия и два отдела — Отдел сельской экономики и сельскохозяйственной статистики и Отдел земельных улучшений.

Сельскохозяйственный совет, председателем которого был министр, состоял из чиновников министерства и помещиков и зажиточных крестьян, приглашенных на год. Совет обсуждал законопроекты, выяснял нужды сельского хозяйства России. Практические меры, предлагаемые Советом, реализовывал Департамент земледелия, который к тому же заведовал сельскохозяйственными учебными заведениями, организовывал сельскохозяйственные выставки и т. д. Отдел земельных улучшений заботился об орошении земель, осушении болот и т. д. Отдел сельскохозяйственной экономики и статистики изучал условия, в которых развивались сельские хозяйства. Но структура и аппарат министерства были громоздкими, средства, отпускавшиеся на нужды сельского хозяйства, ничтожными, и потому министерство было бессильно изменить что-либо кардинально.

Министерство народного просвещения занимало скромное место в государственном аппарате. Реформы 60-х годов не получили развития. После покушения Каракозова на царя (1866 г.) министерство установило более жесткий контроль над просветительными учреждениями. Министрами становились поэтому отнюдь не самые прогрессивные деятели — граф Д. А. Толстой (1866-1880 гг.), граф И. Д. Делянов (1882-1897 гг.), Н. П. Боголепов (1897-1901 гг.). Указы, принятые царем и министерством, ограничивали доступ в учебные заведения разночинной молодежи, усиливали идеологический контроль над образованием, что отразилось в правилах о печати 1883 г., университетском уставе 1884 г., циркуляре о «кухаркиных детях» 1887 г. и др. Вместе с тем министерство не могло не учитывать возросшие потребности в специалистах в связи с развитием промышленности, дорожного строительства и вообще с изменением экономической ситуации в стране. Поэтому в структуре министерства были созданы отделение по техническому и профессиональному образованию (1884 г.), особое отделение департамента по заведованию промышленными училищами (1893 г.), отдел департамента по женскому профессиональному образованию (1900 г.). Но забота о повышении образованности народа еще не стала главной заботой правительства России. Органы просвещения и образования охватывали ничтожную долю населения. Из госбюджета на это выделялись 1-2 %, и к началу XX в. более 70 % населения страны оставались неграмотными.

Реформы коснулись Военного министерства, частично Министерства иностранных дел, но их функции и роль практически не изменились.