Попытки изменить характер выборной службы

Как уже отмечалось, 1722г. можно с полным основанием считать началом нового этапа в становлении системы государс­твенного управления, так как принятые в 1722—1724гг. указы вносили существенные изменения в предшествовавшее законо-

136 Шестаков С.Е.

137 Анпилогов Г.Н. Фискалитет при Петре 1 // Вестник Московского университета. Историко-филологическая серия. 1956. № 2. С. 70—73, 76— 78; Барсов Т. Указ. соч. С. 347—348; Соловьев С.М. Соч. Кн. 8. С. 467—474, Кн. 9. С. 454—455; Богословский М.М. Областная реформа Петра Велико­го. С. 295—307; и др.

211

дательство. Они коснулись и состава выборных людей, привле­кавшихся к делам управления, прежде всего финансового. В Мо­сковском государстве обязанность исполнять государственные службы лежала на торговых людях и черносошных крестьянах северных районов страны. Единственным исключением были губные старосты, на эту должность избирались дворяне.

При Петре I предпринимаются попытки отступить от сло­жившейся практики и изменить состав выборных исполнителей. Прослеживаются два направления, по каким идут эти изменения: 1) превращение выборных должностей в административные, т.е. бюрократизация этой сферы управления; 2) привлечение дворян к исполнению выборных должностей.

Существует значительное количество указов, свидетельствую­щих о стремлении законодателей к бюрократизации финансовой сферы управления путем передачи сбора различных налогов госу­дарственным служащим. Так, уже в 1714 г. дело счетоводства в губерн­ских и прочих местных канцеляриях было поручено особым дьякам и подьячим, заменившим выборных счетчиков, как у сбора, так и у расхода казны. Кроме того, на подьячих были возложены сборы на строительство кораблей, канцелярские сборы и др.138

Курс на замену выборных исполнителей государственны­ми служащими особенно откровенно проявился в указах 1722г., предусматривавших широкое привлечение к финансовым делам отставных военных.

138 ПСЗ—1. Т. 5. № 2805. 5 мая 1714г.; Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ, соч. С. 88-89, 346.

212

не достанет, быть по-прежнему из купечества»139. Интересно, что число выборных людей, занятых только сбором налогов, достига­ло 7 тыс. чел. и заметно превышало общую численностью госу­дарственных служащих, составлявших лишь вершину управленче­ской пирамиды. Очевидно, что дальнейшее продвижение по пути бюрократизации управления привело бы к резкому увеличению государственного аппарата, что во всех отношениях было не по силам Российскому государству. Недостаток людей был не единс­твенным препятствием для последовательного внедрения начал, заимствованных областной реформой 1719 г. у Швеции. Новый порядок сбора налогов потребовал от казны почти 70 тыс. руб. дополнительных расходов на жалованье государственных сбор­щиков. После смерти Петра было признано, что пользы от новых чиновников «никакой нет, кроме ссор и кражи», и сбор налогов был вновь передан городам под ответственность магистратов140.

Другим направлением в решение этого вопроса было привле­чение к выборной службе дворян. Эту идею законодатели пыта­лись осуществить на протяжении всей первой четверти XVIII в., внедряя в структуру местного управления выборных дворян внача­ле в качестве товарищей воевод, а затем ландратов при губернато­рах. В этом же русле можно рассматривать и указ 19 января 1722 г., предписывавший избирать обер-инспекторов магистратов из дво­рян. К концу правления Петра I впервые была предпринята по­пытка привлечь шляхетство к финансовым делам. Такой службой стала должность земского комиссара или, «комиссара от земли» — так называли ее, чтобы отличить от земского комиссара-правителя дистрикта, учрежденного в 1719г. и назначаемого Камер-коллеги­ей. Новые комиссары избирались местными дворянскими обще­ствами сроком на один год для сбора подушной подати. Первые выборы земских комиссаров прошли в конце 1723г., в ходе кото­рых было избрало 200 земских комиссаров (без Московской губер­нии и ряда провинций), в том числе 190 дворян (из них 6 князей) и 10 крестьян (из них 6 черносошных и 4 дворцовых волостей)141.

139 ПСЗ-1. Т. 6. № 3966. 13 апреля 1722; Т. 7. № 4388. 9 декабря 1723 г., №4620. 21 декабря 1724г.

140 Милюков П.Н. Государственное хозяйство. С. 455, 514; ПСЗ—1. Т. 7. № 5000. 9 января 1727 г.; № 5017. 24 января. 1727 г.

141 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Прило­жение 2. С. 40—44; подробно о должности земского комиссара см.: Там же. С. 404—443.

213

При этом сохранялись и прежние «камер-коллежские» ко­миссары, хотя круг полномочий их сузился. Параллельное су­ществование двух земских комиссаров продолжалось до 1727 г., что заметно усложняло систему местного управления. Выборные комиссары также находились в ведомстве Камер-коллегии, но, в отличие от назначаемого комиссара, в состав администрации не входили. Обязанности комиссаров «от земли» заключались в сборе подушной подати с населения подведомственных им полковых дистриктов и передаче денег полковым начальникам, в ведении которых они и находились.

Таким образом, в годы правления Петра I выборный эле­мент был широко представлен в местном управлении, значи­тельно превосходя по численности коронных служащих. Часть этих исполнителей (бурмистры, ратманы, обер-инспекторы и инспекторы магистратов, фискалы, надсмотрщики и писцы крепостных контор) были прочно вписаны в систему госу­дарственного управления и по своему положению приближа­лись к чиновникам. Однако для большинства из них участие в делах управления по-прежнему было разновидностью тягла. Все попытки законодателей перестроить систему местного уп­равления на новых началах не увенчались успехом. Как счи­тал А.Д. Градовский, при Петре 1, несмотря на заимствования европейских форм, «в принципах и основных условиях управ­ления перемены не совершилось»142.

Чтобы установить, насколько справедлива подобная оценка, необходимо сравнить состав центрального и местного управле­ния в конце XVII и первой четверти XVIII в. Но прежде соста­вим общее представление о государственном аппарате, создан­ном административными реформами Петра 1.