Попытки ограничить власть губернаторов. Независимые ландрихтеры и выборные ландраты

Следствием губернской реформа 1708 г. стало заметное по сравнению с XVII в. усиление власти местных правителей, что заставило законодателей искать способы к ее ограничению.

50 Милюков ГТ.Н.

51 ПСЗ-1. Т. 4. № 2135. 17 января 1707 г.

52 Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ. соч. С. 40—54, 96—99.

98

Важным шагом, предпринятым в этом направлении, следует признать создание в 1713 г. должности ландрихтера, являвшемся помощником губернатора по судебной части. Они осуществляли контроль за деятельностью всех судебных чиновников губернии. Ландрихтеры и их имения были изъяты из юрисдикции губер­наторов и подчинены непосредственно Сенату. Этим решением правительство пыталось еще до реформы 1719г. обеспечить не­которую независимость суда от местной администрации и под­нять авторитет судебных учреждений.

Другим шагом к ограничению власти губернаторов было вве­дение в местное управление коллегиального начала. С 1713 г. при губернаторах учреждались выборные губернские советы, вклю­чавшие 8—12 губернаторских советников из дворян или ланд-ратов (в зависимости от размеров губернии)53. Они учреждались по типу учреждений городов Риги и Ревеля, присоединенных к России во время Северной войны. Такие советы создавались и в провинциях при вице-губернаторах и обер-комендантах. Провинциальные советы состояли из 2—9 ландратов (от % до 1/2 численности губернских)54.

В советах все дела решались большинством голосов, и губер­натор, уже «не яко властитель, а яко президент», отличался от остальных членов только тем, что имел два голоса вместо одного. Ландратские советы иногда даже заменяли собой губернатора. Следует заметить, что при Петре I это была уже вторая попыт­ка ввести в местное управление выборный дворянский элемент. Первая была предпринята в 1702г., когда специальным указом помещикам каждого уезда предписывалось избирать 2—4 дворян на должность помощника воеводы55.

53 ПСЗ—1.Т. 5. №2663. 13 апреля 1713г.

54 Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ. соч. С. 56.

55 ПСЗ-1. Т. 4. № 1900. 10 марта 1702 г.; Т. 5. № 2663. 13 апреля 1713 г.; №2762. 20 января 1714г.; Милюков П.Н. Государственное хозяйство. С. 380.

56 В начале XVIII в. царедворцами называли служилых людей: окольни­чих, думных дворян и дьяков, стольников, комнатных стольников, стряп­чих, дворян московских и жильцов. Именно их определяли к гражданским Делам, посылали в командировки для смотров приказных и прочим делам. Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ. соч. С. 314-315.

99

скую — 12; в Архангельскую — 10; в Киевскую, Смоленскую, Азовскую губернии — по 8 человек; 6 царедворцев отправились в Сибирь57.

В 1715г. ландраты получили новое назначение: они стали начальниками долей. Доля была введена в 1710г. в качестве ус­ловной бухгалтерской единицы для определения вклада каждой губернии в государственный бюджет и обозначала часть подат­ного оклада, поступавшего с 5536 дворов. В России оказалось почти 147 таких долей, которые распределялись между губер­ниями следующим образом: 44,5 доли приходилось на Москов­скую, 32,2 — на Петербургскую, 21 — на Казанскую, 18,5 — на Архангелогородскую, по 9 — на Сибирскую и Смоленскую, 7,5 — на Азовскую и 5 — на Киевскую губернию58.

С 1715г. доля получила значение административно-террито­риальной единицы, которая должна была состоять из 5536 дво­ров «или по сколько удобно будет» (обычно включала от 5000 до 8000 дворов). Новая единица вводилась для большего удобства при взимании налогов и комплектовании армии59. Доли иног­да совпадали с уездами, иногда включали несколько уездов, а «нередко, — как писал В.О. Ключевский, — разрывали уезд, не признавая ни истории, ни географии во имя арифметики».

Русские ландраты соединили значение советников и прави­телей, что придавало этой должности двойственный характер61. С одной стороны, они оставались «товарищами» губернатора, что проявлялось в постоянном дежурстве при нем двух оче­редных ландратов и общих годовых съездах для совместного решения важных дел. С другой стороны, являясь правителями отдельных частей губернии, они превратились в подчиненных

57 Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ. соч. С. 61—62.

58 ПСЗ-1. Т. 4. №2305. 14 октября 1710г.; Милюков П.Н. Государ­ственное хозяйство. С. 288—289; Государственность России: Словарь-спра­вочник. Кн. 2. С. 57.

59 ПСЗ—1. Т. 5. № 2879. 28 января 1715 г.; Богословский М.М. Област­ная реформа Петра Великого. С. 51; Ерошкин Н.П. История государствен­ных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 96—97.

60 Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. Кн. 2. С. 454; Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 49.

61 Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ. соч. С. 68.

100

губернатора. Их зависимость от главного губернского начальни­ка заметно возросла в 1716г., когда эта должность окончатель­но утратила выборный характер и стала наградой за военную службу. Преимущественное право на эти должности получили малообеспеченные офицеры, вышедшие в отставку по старо­сти или ранениям, «которые за дряхлость к делам не годятся»62. Таким образом, в системе местного управления ландраты, как и их предшественники, товарищи воевод, не стали выборными представителями дворянского общества, и советы при губерна­торах превратились в чисто бюрократические учреждения. Вмес­те с тем эти должности, не получив своего полного воплощения в первой четверти XVIII в., сыграли заметную роль в развитии законодательства второй половины XVIII в.: именно они, как писал И.Е. Андреевский, «послужили мыслью для губернских управлений Екатерины II»63.

Превращение ландратов в администраторов потребовало значительного увеличения их числа. Так, только в Московской губернии их численность возросла с 13 до 44 человек64. Ландра­ты заменили комендантов в тех городах, где не было гарнизонов; они управляли уездными людьми в административном, полицей­ском, финансовом и судебном отношениях (городское управ­ление и суд над городским населением осуществляли земские бурмистры)65. При ландратах создавались канцелярии «для вся­ких сборов и земских дел», состоявшие из комиссара, 4 подья­чих и 12 конных рассыльных. Указом 1716г. новым начальникам предписывалось построить в своих долях дворы для размещения «приказа, тюрьмы и хором, где можно им жить»66. Казалось, что в качестве местных правителей ландраты прочно и надолго вош­ли в жизнь российской провинции. Но в ходе проведения об­ластной реформы 1719г. ландратские канцелярии были закры­ты, а ландраты направлены в Камер-коллегию для определения к другим должностям.

62 ПСЗ-1. Т. 5. № 3003. 22 марта 1716 г.

63 Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX—XIX столе­тия. С. 80—81; Андреевский И. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864. С. 111.

64 Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций. Кн. 2. С. 455.

65 ПСЗ—1. Т. 5. №2879. 28 января 1715г.; Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ. соч. С. 56.

66 ПСЗ-1. Т. 5. № 3025. 1 июля 1716 г.

101

Очевидно, что попытки законодателей уравновесить власть губернатора при помощи независимых должностных лиц в мес­тной администрации, не увенчались успехом.