Общая характеристика личного состава управления в 1726 г.

Общее представление о составе и численности государственного аппарата, сформировавшегося к концу правления Петра I, можно получить, обратившись к таблице 16.

142 Градовский А.Д.

Начала русского государственного права // Собр. соч. Т. 9. СПб., 1908. С. 37.

214

Примечание: * В том числе 31 коллегии-юнкер в коллегиях С.-Петербурга.

** Московские служилые люди, в начале XVIII в. получившие название «царедворцев», среди которых большинство было стольниками.

*** Сторожа, вахмистры, счетчики, вахтеры.

Составлено по: Кирилов И.К. Указ. соч. С. 36—291.

Таблица включает сведения о всех лицах, занятых в государственном управлении России в 1726г., и дает возможность сравнить их численность в центральном и местном управлении, проследить соотношение разных групп служащих (чиновников, канцелярских и низших служителей, выборных) в центральных и местных учреждениях.

Как следует из приведенных данных, в каждой из 12 губерний численность администрации была различной. Если в Петербургской насчитывалось 2,5 тыс. гражданских служащих, а в Московской — около 1,5 тыс., то в Смоленской их было чуть больше 100 чел., а в Ревельской — только 40. Объяснялось это как числом провинций, входивших в их состав, так и административно-территориальным значением губерний. Так, благодаря столичному статусу Петербурга и Москвы эти губернии по числу служащих значительно превосходили остальные. Включение сведений о составе центральных учреждений резко увеличило численность гражданских служащих столичных губерний: в Петербургской почти в 10 раз и в Московской почти в 1,5 раза (см. таблицу 15). Неравномерное распределение служащих по губерниям свидетельствовало об отсутствии унификации в административно-территориальном делении страны, что проявлялось в существовании на равных правах крошечной Ревельской губернии и гигантского образования, именуемого Московской губернией.

Если самые крупные Рижская и Московская губернии имели по 9 провинций, то Ревельская и Смоленская состояли из одной провинции, которая и была собственно губернией. Остальные губернии включали от 2 до 4 провинций (см. Приложение 4). Не было единообразия и в численности служащих провинций. В провинциях губернских городов, не считая столичных Санкт-Петербурга и Москвы, их численность колебалась от 186—182 (в Сибирской и Рижской) до 78 чел. (в Астраханской). Еще в большей степени отличались между собой рядовые провинции. Белгородская и Тамбовская по числу служащих (169 и 122 чел.) превышали центральные провинции своих губерний (Киевскую и Воронежскую), тогда как большинство провинций имели от 30 до 100 служащих, а в Бахмутской (Воронежская губерния) их было всего 8 человек. Отсутствие единообразия в структуре губерний и в распределении служащих по территории страны составляло характерную черту административно-территориальных преобразований первой четверти XVIII века.

Другая особенность государственного управления этого периода заключалась в малочисленности правительственного ап-

218

парата, особенно на местах. На огромной территории России редкими островками выделялись 50 административных центров, тогда как в остальных городах и селениях государственных служащих фактически не было (см. Приложение 3). Общая численность чиновников и канцелярских служителей местных учреждений только в 1,2 раза превышала их численность в столичных учреждениях (1711 против 1456), что указывало на слабое развитие административной структуры местного управления, служило признаком государственной «неосвоенности» территории страны.

Центральный и местный аппарат отличались не только количеством служащих: между ними существовали и принципиальные различия. Во-первых, центральное управление было сосредоточено в канцеляриях государственных учреждений, поэтому выборные служащие составляли в столицах менее 1 % их общего числа. В большинстве своем это были фискалы: 5 в Петербурге (генерал-фискал, два провинциал-фискала и фискал из купечества) и 20 человек в Москве (провинциал-фискал из шляхетства, два провинциал-фискала из детей боярских, фискал из купечества и 16 фискалов).

Во-вторых, должности центральных учреждений имели более высокие ранги, поэтому в столицах было больше чиновников высших и средних классов (по 19%), тогда как в IX—XIV классах состояло лишь 62% всех служащих (в местных, соответственно: 6, 12 и 82%). В то же время столичные учреждения заметно уступали местным по числу чиновников из бывших военных. Если среди служащих высших и средних классов военные составляли в местном управлении 85%, то в центральном — только 37%. В-третьих, удельный вес секретарей в центральном аппарате был выше: эту должность исполняли 16% чиновников VI—VIII классов (13 из 82 чел.) и 27% чиновников IX—XIV классов (против 25% в местных учреждениях). Более сложное делопроизводство в столичных канцеляриях требовало и большего числа опытных исполнителей, поэтому в этих учреждениях канцеляристы составляли 28% (в местных 22%), а копиисты — 67% всех канцелярских служителей (в местных 77%). Средняя группа, включавшая подканцеляристов, в целом была малочисленна. Эти наблюдения указывают на более высокую степень бюрократизации центрального управления по сравнению с местным. Всего в центральном и местном управлении было занято 4,5 тыс. человек, а вместе с низшими служителями канцелярий (сторожа, вахмистры, рассыльные, солдаты, палачи и др.), исполнявшими роль обслуживающего персонала, их число составляло 7,4 тыс. человек. Однако по-

219

нятию «государственный» из 4,5 служащих в полной мере отвечали только 3,2 тыс. чиновников и канцелярских служителей, остальные (бурмистры, ратманы, фискалы, служащие крепостных или нотариальных контор) были в основном выборными людьми.

Анализ статистических сведений о составе государственного аппарата в 1726 г. позволил составить достаточно полную картину его состояния через полтора года после смерти Петра I, которую можно рассматривать как итог преобразовательной деятельности первой четверти XVIII в. Однако эти данные еще не дают ответа на вопрос о том, как изменилась численность аппарата: вырос ли он к 1726г.

или, напротив, сократился? Чтобы ответить на него, проследим, как менялась численность служащих на протяжении всего исследуемого периода, выделив в качестве промежуточных вех годы проведения таких важных административных реформ, как губернская 1708 г., коллежская 1718г. и областная 1719 года.

Имеющиеся в нашем распоряжении статистические материалы не отличаются полнотой, что ограничивает возможность исследования и сводит его к сопоставлению изменений в численности отдельных групп служащих государственных канцелярий: чиновников, канцелярских служителей и низших служителей. В стороне осталась группа выборных служащих, которая в качестве одной из составляющих государственного аппарата рассматривалась в предыдущих главах. Их включение в состав 1726 г. при отсутствии сведений за другие годы привело бы к искажению общей картины.

Учитывая фрагментарность статистического материала, оказалось необходимым подразделить таблицу 17 на три самостоятельные части. Такая структура позволила в двух ее частях рассмотреть состав центральных и местных канцелярий (чиновники и канцелярские служители или подьячие), а в третьей, итоговой — проследите изменения общей численности государственного аппарата, включая низших служащих (сторожей, солдат и др.), и определить соотношение между личным составом центральных и местных учреждений. Исходной точкой служат цифровые данные 1698 г.; о влиянии губернской реформы 1708 г. можно судить по сведениям об отдельных группах служащих за 1711 и 1717гг.; результаты коллежской реформы прослеживаются по сведениям 1720 и 1726гг. После предварительных объяснений рассмотрим таблицу 17, отражающую численность государственного аппарата в 1698—1726 годах.

220

Как можно заключить из первой части таблицы, в течение исследуемого периода численность служащих центральных канцелярий постоянно сокращалась. Причем сокращение это шло за счет подьячих или канцелярских служителей (в 1711 г.

— 72%, в 1720 г. — 48%, в 1726 г. — 39% от уровня 1698 г.). Параллельно шел процесс быстрого увеличения числа дьяков («секретарей»), составлявших в конце XVII в. очень незначительную часть приказных людей. Очевидно, что введение «Табели о рангах» привело к определенной дифференциации среди подьячих, когда наиболее опытные из них, получив классные чины, переместились в разряд чиновников, что привело к образованию новой для предыдущего периода группы служащих — канцелярских чиновников. Сокращению числа подьячих способствовала и более четкая регламентация их обязанностей, освобождение их от дел, не связанных с канцелярской работой. Однако главной причиной сокращения центрального аппарата стало развитие местного управления и перераспределение функций между центром и областью.

Чтобы проследить изменения в составе местного управления, рассмотрим вторую часть этой таблицы. Особый интерес здесь представляет вопрос о влиянии губернской реформы 1708 г. на местное управление. Судя по сведениям 1717г. (без Сибирской губ.), в тот период произошло некоторое сокращение числа служащих местных канцелярий (до 93% по сравнению с 1698 г.). Не исключено, что недостающие сведения по Сибирской губернии могут изменить это соотношение и число служащих в 1717г. если не превзойдет уровень 1698 г., то, по крайней мере, останется прежним. Действительно, логика преобразований начала XVII 1в. неизбежно вела к росту численности губернского аппарата за счет центральных учреждений. Вместе с тем, как свидетельствует таблица, после коллежской реформы сокращение подьяческих кадров происходило и в местных канцеляриях, хотя и не так заметно, как в центре. В 1726г. подьячие составляли 63% к их численности в 1698 г. (1711 против 1890).

Таким образом, в результате административных реформ первой четверти XVIII в. число канцелярских служителей сократилось, что явно противоречило характеру этих преобразований, внедрявших в русский служебных быт сложное канцелярское делопроизводство.

Третья часть таблицы 17 отражает соотношение числа служащих центральных и местных учреждений. Здесь, в отличие от первой и второй ее частей, приводятся сведения обо всех государственных служащих, к которым относились не только чиновники

222

и канцелярские служители, но и низшие служители. Исключение составляют сведения за 1698 г., которые по-прежнему отражают только численность дьяков и подьячих. Именно они и определяют соотношение между служащими центральных и местных учреждений в 1698 г.: 55 и 45%. Однако в данном случае следует учитывать два обстоятельства, которые могут заметно повлиять на это соотношение. Во-первых, в силу специфики организации приказного управления, все воеводы и дьяки («чиновники») командировались в местные учреждения на определенный срок и являлись, по сути, служащими центрального аппарата. Во-вторых, включение в табличные данные 1698 г. сведений о низших служителях могло бы увеличить перевес центрального аппарата. Основанием для такого предположения служат сведения за 1675г., согласно которым в приказах низшие служители (приставы, сторожа и пр.) составляли 13% от числа московских подьячих. В местном же управлении их обязанности, как правило, исполняли представители тяглых миров.

В 1717 г. соотношение между центральным и местным управлением резко изменилось в пользу последнего, на долю которого приходилось 77% всех государственных служащих (4082 из 5300 чел.). Возникает вопрос, какие служащие обеспечили этот рост? Если вспомнить, что число канцелярских служителей постоянно сокращалось и что в 1717г. в местных канцеляриях числился 1761 подьячий, то источник столь резкого увеличения местного аппарата станет очевидным: низшие служители. Это подтверждает и тот факт, что в 1726 г. они составляли 48% личного состава местных канцелярий (1602 из 3313 чел.) и 46% состава центральных (1271 из 2727 чел.), а в 1720 г. их число приближалось к половине личного состава коллегий (1540 из 3100 чел.).

Проведенный анализ статистических сведений позволяет заключить, что в первой четверти XVIII в. рост рядов государственных служащих происходил за счет быстрого увеличения числа низших служителей и, прежде всего, отставных военных (младших офицеров и солдат), входивших в штат губернских и провинциальных канцелярий. Параллельно с увеличением численности этой категории служащих шел процесс постоянного сокращения числа канцелярских служителей — главных работников, обеспечивавших нормальный ход бюрократической машины. По сравнению с концом XVII в. в центральном управлении их стало меньше в 2,5 раза.

Сокращение числа канцелярских служителей происходило на фоне быстрого роста числа учреждений и усложнения делопроизводства, составлявшего суть коллежской формы управле-

223

ния. Насколько многолюдными были новые учреждения и в какой степени они были обеспечены работниками по сравнению с 1698г. можно судить по данным, приведенным в следующей таблице.

Таблица 18 Соотношение числа учреждений и служащих в 1698 и 1726 гг.

Примечания: * С учетом бурмистров, ратманов, фискалов, крепостных писцов и надсмотрщиков, но без низших служащих (сторожей, рассыльных, солдат и др.), насчитывавших 1271 чел. в центральных и 1602 чел. в местных.

** По сведениям Кирилова всего было 910 учреждений, но в это число входили 220 таможенных, кабацких и конских контор.

Составлено по: Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия. С. 23 (сведения за 1698 г.); Кирилов И.К. Указ. соч. С. 36—302 (сведения за 1726 г.). Подсчитано мною.

Как показывает таблица, к 1726 г. число учреждений в целом по стране увеличилось в 2,5 раза, особенно заметным был этот рост в местном управлении. Что касается их личного состава, то он, напротив, несколько сократился. При этом увеличение числа служащих в провинции не смогло в полной мере компенсировать почти двукратное их сокращение в центральных учреждениях. В результате число служащих в расчете на одно учреждение резко уменьшилось: в центральных в 3 раза, в местных — почти в 1,5, а в целом по стране — в 2 раза. Сократилось их число и по отношению к численности населения. Если в 1698 г. один служащий приходился на 2250 чел. (см. гл. 1), то в 1726 г. — уже на 3400 чел. (из расчета 454Q служащих на 15,6 млн чел.143 по сведениям на

143 Сведения о населении см.: Миронов Б.Н. Социальная история России. Т. 1. СПб., 2000. С. 20.

224

1719 г.). Следствием такого малолюдства был большой недостаток в канцелярских служителях. Нередки были случаи, когда местные начальники отнимали друг у друга опытных подьячих, буквально с оружием в руках. Недостаток приказных рук вынуждал самих подьячих, не справлявшихся с потоком бумаг, нанимать за свои деньги помощников144. Сокращение рядов бюрократии при расширении сети учреждений и усложнении делопроизводства говорит о том, что ход новой административной машины обеспечивался за счет интенсификации труда исполнителей.

Как на практике выглядела система государственного управления, созданная административными реформами первой четверти XVIII в.? Вот какой рисуется она по описанию И.К. Кирилова, современника этих преобразований (см. Приложение 3). Средоточием власти в провинции была воеводская канцелярия во главе с воеводой и двумя (редко тремя) асессорами, где под руководством секретаря трудились 9 канцелярских служителей и несли службу 2 сторожа; для денежных сборов существовала контора камерира со штатом в 6 человек (писарь, 4 копииста и сторож). При них находилось от 10 до 70 рассыльных из отставных солдат. Помимо этих двух государственных учреждений, были еще городовой магистрат, где заседали 2 бурмистра и 3 ратмана, и крепостная контора с надсмотрщиком и четырьмя писцами «для письма крепостей». Надзор за администрацией осуществлял провинциал-фискал или фискал из шляхетства. Эти власти находились в главных городах провинций. В губернских центрах, которые, за исключением столиц, мало чем отличались от провинциальных, действовали те же учреждения, только с большим числом служащих. Например, в большинстве губернских канцелярий насчитывалось по 16 человек (секретарь, 4 канцеляриста, 8 копиистов и 3 сторожа). Единственным отличием, подчеркивавшим военное значение губерний, были гарнизонные канцелярии, созданные по штатам Военной коллегии во всех губерниях, за исключением Нижегородской. Кроме того, в 8 губернских городах действовали надворные суды (еще 3 в центрах провинций, см. таблицу 11). Их канцелярии включали по 12—16 служащих. В штаты надворных судов Петербурга, Москвы и Ярославля входили еще палачи и команды рассыльных из 12 солдат во главе с капралом. В Петербургском надворном суде, находившемся при Юстиц-коллегии, значилось 12 заплечных мастеров, в Московском и Ярославском — по два.

Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 265.

225

В большинстве уездных городов единственными представителями власти были бурмистр с 1 —2 ратманами в магистрате и надсмотрщик с писцом в крепостной конторе. Нередко в этих учреждениях находилось по одному служащему: бурмистр и надсмотрщик. За исполнением законов надзирали фискалы: по 1—2 человека на несколько уездных городов. Судя по сведениям И.К. Кирилова, комиссары в качестве правителей уездов или дистриктов были тогда довольно редким явлением; большинство из них выполняли судебные функции. Неудивительно, что городовым воеводам, прибывшим на места в 1727г., приходилось нередко принимать дела не от комиссаров, а от случайных должностных лиц145. Картина будет неполной, если не отметить, что наряду с административными канцеляриями, во многих провинциальных и уездных городах по-прежнему действовали таможенные, кабацкие и конские конторы или избы (в общей сложности их было 221), где несли «казенные службы» выборные представители тяглых и сословных общин.

Таким образом, к концу правления Петра I административное управление было сосредоточено преимущественно в столицах, где бюрократическое начало имело прочные корни, уходившие в приказную систему XVI—XVII вв. В провинции же было только два учреждения, в полной мере отвечавшем определению «бюрократическое»: канцелярия воеводы и контора камерира. В уездных городках управленческие функции осуществляли учреждения, включенные в государственную структуру великим преобразователем. В результате реформ они были выделены из безбрежного моря «тяглого самоуправления» посадских и сословных общин, и по своей организации представляли промежуточное звено между административными и традиционными для Московской Руси выборными учреждениями. Однако многие исполнительские функции, особенно в финансовой сфере, по-прежнему были обязанностью тяглых и сословных общин, что явно противоречило инструкциям 1719г., носившим четко выраженный бюрократический характер. Эта характерная черта заимствованных в Швеции учреждений, последовательно проведенная в проектах и инструкциях 1719 г., в местном управлении оказалась «тотчас же нарушенной практикой жизни»146. Попытки правительства обойтись без привлечения выборных людей, подчинив административному управлению все области управления, не увенчались успехом.

145 Готье Ю. Указ. соч. Т. 1. С. 78.

146 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 59.

226

<< | >>

↑

Источник: Писарькова Л.Ф.. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. Эволюция бюрократической системы. М.,2007. - 743 с.. 2007

Еще по теме Общая характеристика личного состава управления в 1726 г.: