1. Реформы местного управления в XV - середине XVI в.

В отечественной истории вторая половина XV в. стала временем окончательного объединения русских земель в единое государство под главенством Московского княжества. Распадается Золотая Орда1, теряет независимость Северо-Восточная Русь, прекращают существование Новгородская и Псковская феодальные республики.

С середины XV в. московское правительство начинает осознавать необходимость реформ в местном управлении. Обширные административ-

' Золотая Орда (Улус Джучи) - государство, созданное в начале 40-х гг. XIII в. ханом Батыем в результате монгольских завоевании. Территория Золотой Орды охватывала Западную Сибирь, Северный Хорезм, Волжскую Булгарию, Северный Кавказ, Крым, Половецкие степи, земли Северо-Восточной Руси (без Новгорода и Пскова). Во второй половине XV в. распалась на несколько ханств. но-полицейские, судебные и военные полномочия наместников и волостелей, выраженные формулой кормленной грамоты: «И вы, все люди тое волости чтите его и слушайте, а он вас ведет и судит и ходит у вас по всем по тому, как было преж сего»436, тормозили интеграционные процессы в стране, ассоциировались с прежней удельной автономней, вызывали активное недовольство служилого и тяглого сословий, препятствовали созданию боеспособной армии.

Проведение реформ началось с появления во второй половине XV в. должностных лиц местного управления - городовых приказчиков, назначаемых великим князем для надзора за строительством укреплений, мостов и дорог, производством пороха, хранением боеприпасов, оружия, продовольствия и организацией народного ополчения.

В конце XV - начале XVI в. центральное правительство приступило к реформированию системы «кормлений» в уездах, волостях и станах Московского государства. Оно существенно ограничило полномочия наместников, сократило сроки их пребывания на «кормлении» до од- ного-трех лет. Одновременно начали создаваться органы местного самоуправления; постепенно определялись их права и обязанности. По словам А. А. Кизеветтера, «вплоть до XVI столетия эта существенная сторона нашего административного быта пе была нормирована и утверждена законом, не получала юридического определения и развивалась исключительно на основе народного обычая, как естественное и неизбежное восполнение недостаточности и несовершенства официальной княжеской администрации»-.

Уже в 1488 г. Белозерская уставная грамота упоминает должностных лиц местного самоуправления - сотского и «добрых» людей. В их ведение передавался сбор «кормов» с населения края: «6. А кормы наместничьи, и тиуновьг', и доводчиковы поборы берут в станех сотцкие да платят наместником, и тиуном, и доводчиком в городе»'1, они участвовали в суде княжеского наместника или тиуна: «19. А наместником нашим и их тиуном без СОТІДКОВО и без добрых людей и не судити суд»437.

Белозерская уставная грамота не говорит прямо о выборном статусе сотского и «добрых» людей, но неопределенность процедуры их выдвижения, очевидно, предполагала проведение каких-то выборных действий. Грамота 1488 г. не только возложила на органы местного управления часть административных функций, по и отразила начальный этап формирования сословно-представительной монархии в Русском

С принятием в 1497 г.

Дальнейшее развитие и юридическое оформление принципа выборности связано с проведением реформ местного управления в первой половине XVI в. Их результатом стало ослабление власти наместников и волостелей, учреждение новых органов самоуправления - губных и земских изб и окончательная отмена системы «кормлений».

В конце 30-х гг. XVI в. на отдельных территориях Русского государства учреждаются губные, а с начала 50-х гг. - земские избы. Их полномочия, состав и порядок формирования определялись специальными губными и земскими грамотами, которые издавались от имени царя. Первые передавали населению уезда и его выборным органам (губным избам) судебные и карательные (по отношению к «лихим людям») функции, а вторые регламентировали финансово-хозяйственную, судебную и полицейскую деятельность выборной «земской» (волостной) администрации. В ряде случаев полномочия губных и земских учреждений совпадали. С 1555 г. губные и земские избы вводятся повсеместно и заменяют собой кормления.

Рассмотрим выборные нормы этого времени на примере формирования губных органов самоуправления. Губные грамоты стали первыми законодательными документами, в которых не только перечислялись категории местного населения, имевшие право участвовать в выборах и выдвигать своих представителей, но и указывались требования к кандидатам, общий порядок их избрания.

Принесение присяги (из книги А. Олеария, XVII в.)

всем крестьяном моим великого князя, и митрополичим, и владычним, княжим, и боярскым, и помесчико- вым, и монастырским, и черным, и псарем, и осочни- ком, и перевестником, и бортником, и рыболовем, и бобровииком, и оборочни- ком и всем без отмены, чей кто нибуди»438 избрать своих должностных лиц: «И вы бы, меж собя свестясь все заодин, учинили собе в тех своих волостях в головах детей боярских в волости человекы три или четыре, которые бы грамоте умели и которые пригожи, да с ними старост и десят- цких и лутчих людей крестиян человек пять или шесть, да промеж бы есте собя, в станех и в волостях, лихих людей розбойников сами обыскивали по нашему крестному целованыо въправду без хитрости...»439.

В этой грамоте порядок выборов в губное самоуправление был сведен к двум основным этапам - общему собранию населения и избранию органа местного самоуправления, состоящего из 3-4-х детей боярских, старост, десятских и 5-6-ти «лутчих людей». Процедура завершалась крес- тоцеловинием - присягой, к которой приводились новые должностные лица. По окончании выборов список с именами избранных представителей должен был незамедлительно отправлен в столицу: «А которых детей боярскых и старость и десятцких, и лутчих людей учините в головах, в которой волости нибуди, и вы б о том отписали часа того на Москву...»-1.

Несколько иной порядок выборов губной избы был установлен спустя шестнадцать лет для Медынского уезда. В наказе 1555 г. процедура избрания старост и целовальников дополнна последующим утверждением их кандидатур царем. Это нововведение характерно и для других, более поздних грамот.

Таким же порядком формировались земские избы. Но в данном случае в избирательном процессе не участвовали служилые люди, подчинявшиеся непосредственно царю.

Выборные органы местного управления просуществовали с середины XVI до начала XVIII столетия. За это время правительство неоднократно изменяло их полномочия, уточняло требования к кандидатам на должность старосты или головы, постепенно усиливало ответственность должностных лиц за исполнение своих обязанностей. В ряде грамот прямо указывалось, что губных старост за служебные упущения может ожидать смертная казнь «от меня, царя и великого князя».

Характер выборов существенно изменился во второй половине XVI в. По мнению А. А. Кизеветтера, избрание должностных лиц местного самоуправления становится в этот период «не столько возложением на данное лицо известных полномочий, обусловленных общественным доверием, сколько актом поручительства за избираемого человека со стороны избирателей перед теми лицами и учреждениями, перед которыми ему придется нести ответственность за свои действия...

После Смутного времени442 губные и земские избы стали вытесняться приказно-воеводской администрацией, которая более эффективно обеспечивала исполнение распоряжений царской власти. Выборы все чаще проходили под контролем центрального правительства, теряя свою всесословную значимость. Окончательная ликвидация губных и земских учреждений произошла в 1699-1702 гг. Полномочия первых были переданы дворянским коллегиям при воеводах, а вторые были подчинены органам городского самоуправления.

Губная и земская реформы середины XVI в. способствовали формированию системы выборного представительства в Русском государстве, которая наиболее ярко проявилась в деятельности земских соборов и при избрании царей в конце XVI - начале XVII в.