<<
>>

1. Реформы местного управления в XV - середине XVI в.

В отечественной истории вторая половина XV в. стала временем окончательного объединения русских земель в единое государство под главенством Московского княжества. Распадается Золотая Орда1, теряет независимость Северо-Восточная Русь, прекращают существование Новгородская и Псковская феодальные республики.

Существенные изменения происходят в центральном управлении Московского государства: расширяется состав Боярской думы, которая становится постоянно действующим советом при великом князе, формируется новая система исполнительных учреждений (казна, областные дворцы, приказы), а для консультаций по наиболее значимым вопросам, прежде всего, военным, начинают созываться совещания феодальной знати и высшего духовенства. Система государственных институтов приспосабливается к новым условиям - политическому обезличиванию бывших самостоятельных княжеств, становлению единого Русского государства и укреплению центральной власти.

С середины XV в. московское правительство начинает осознавать необходимость реформ в местном управлении. Обширные административ-

' Золотая Орда (Улус Джучи) - государство, созданное в начале 40-х гг. XIII в. ханом Батыем в результате монгольских завоевании. Территория Золотой Орды охватывала Западную Сибирь, Северный Хорезм, Волжскую Булгарию, Северный Кавказ, Крым, Половецкие степи, земли Северо-Восточной Руси (без Новгорода и Пскова). Во второй половине XV в. распалась на несколько ханств. но-полицейские, судебные и военные полномочия наместников и волостелей, выраженные формулой кормленной грамоты: «И вы, все люди тое волости чтите его и слушайте, а он вас ведет и судит и ходит у вас по всем по тому, как было преж сего»436, тормозили интеграционные процессы в стране, ассоциировались с прежней удельной автономней, вызывали активное недовольство служилого и тяглого сословий, препятствовали созданию боеспособной армии. В этот период были составлены многочисленные челобитные, в которых местное население открыто высказывалось против кормленщиков, называя их «волками», «мучителями» и «разорителями».

Проведение реформ началось с появления во второй половине XV в. должностных лиц местного управления - городовых приказчиков, назначаемых великим князем для надзора за строительством укреплений, мостов и дорог, производством пороха, хранением боеприпасов, оружия, продовольствия и организацией народного ополчения.

В конце XV - начале XVI в. центральное правительство приступило к реформированию системы «кормлений» в уездах, волостях и станах Московского государства. Оно существенно ограничило полномочия наместников, сократило сроки их пребывания на «кормлении» до од- ного-трех лет. Одновременно начали создаваться органы местного самоуправления; постепенно определялись их права и обязанности. По словам А. А. Кизеветтера, «вплоть до XVI столетия эта существенная сторона нашего административного быта пе была нормирована и утверждена законом, не получала юридического определения и развивалась исключительно на основе народного обычая, как естественное и неизбежное восполнение недостаточности и несовершенства официальной княжеской администрации»-.

Уже в 1488 г. Белозерская уставная грамота упоминает должностных лиц местного самоуправления - сотского и «добрых» людей.

В их ведение передавался сбор «кормов» с населения края: «6. А кормы наместничьи, и тиуновьг', и доводчиковы поборы берут в станех сотцкие да платят наместником, и тиуном, и доводчиком в городе»'1, они участвовали в суде княжеского наместника или тиуна: «19. А наместником нашим и их тиуном без СОТІДКОВО и без добрых людей и не судити суд»437.

Белозерская уставная грамота не говорит прямо о выборном статусе сотского и «добрых» людей, но неопределенность процедуры их выдвижения, очевидно, предполагала проведение каких-то выборных действий. Грамота 1488 г. не только возложила на органы местного управления часть административных функций, по и отразила начальный этап формирования сословно-представительной монархии в Русском

С принятием в 1497 г. обязательного общегосударственного закона - Судебника\ полномочия выборных органов самоуправления были несколько расширены. Судебник предоставил должностным лицам от местного населения дополнительное право гражданского контроля над судебной деятельностью кормленщиков и других великокняжеских чиновников: «38. А бояром или детем боярским, за которыми кормления с судом с боярским, ймуть судити, а на суде у них быти дворьскому, и старосте и лутчимъ людем. А без дворского, и без старосты, и без лутчих людей суда наместником и волостелем не судити; а посула им от суда не имати, и их тиуном и их людем посула от суда не имати же, ни на государя своего, ни на тиуна, и пошлинником от суда посулов не просити»2. Помимо «дворских» и «старост» здесь упомянуты «лутчне люди», которые, вероятно, также выбирались населением.

Дальнейшее развитие и юридическое оформление принципа выборности связано с проведением реформ местного управления в первой половине XVI в. Их результатом стало ослабление власти наместников и волостелей, учреждение новых органов самоуправления - губных и земских изб и окончательная отмена системы «кормлений».

В конце 30-х гг. XVI в. на отдельных территориях Русского государства учреждаются губные, а с начала 50-х гг. - земские избы. Их полномочия, состав и порядок формирования определялись специальными губными и земскими грамотами, которые издавались от имени царя. Первые передавали населению уезда и его выборным органам (губным избам) судебные и карательные (по отношению к «лихим людям») функции, а вторые регламентировали финансово-хозяйственную, судебную и полицейскую деятельность выборной «земской» (волостной) администрации. В ряде случаев полномочия губных и земских учреждений совпадали. С 1555 г. губные и земские избы вводятся повсеместно и заменяют собой кормления.

Рассмотрим выборные нормы этого времени на примере формирования губных органов самоуправления. Губные грамоты стали первыми законодательными документами, в которых не только перечислялись категории местного населения, имевшие право участвовать в выборах и выдвигать своих представителей, но и указывались требования к кандидатам, общий порядок их избрания. Наиболее важным было то, что выборы в губные избы носили широкий сословный характер. Об этом свидетельствует одна из таких грамот - Белозерская (1539 г.). В ней от имени «великого князя Ивана Васильевича11 всеа Русии» предлагалось населению края, а именно - «князем и детем боярскым, отчинником и помес- чиком, и всем служилым людем, и старостам, сотцкым, и десятцким, и /

Принесение присяги (из книги А. Олеария, XVII в.)

всем крестьяном моим великого князя, и митрополичим, и владычним, княжим, и боярскым, и помесчико- вым, и монастырским, и черным, и псарем, и осочни- ком, и перевестником, и бортником, и рыболовем, и бобровииком, и оборочни- ком и всем без отмены, чей кто нибуди»438 избрать своих должностных лиц: «И вы бы, меж собя свестясь все заодин, учинили собе в тех своих волостях в головах детей боярских в волости человекы три или четыре, которые бы грамоте умели и которые пригожи, да с ними старост и десят- цких и лутчих людей крестиян человек пять или шесть, да промеж бы есте собя, в станех и в волостях, лихих людей розбойников сами обыскивали по нашему крестному целованыо въправду без хитрости...»439.

В этой грамоте порядок выборов в губное самоуправление был сведен к двум основным этапам - общему собранию населения и избранию органа местного самоуправления, состоящего из 3-4-х детей боярских, старост, десятских и 5-6-ти «лутчих людей». Процедура завершалась крес- тоцеловинием - присягой, к которой приводились новые должностные лица. По окончании выборов список с именами избранных представителей должен был незамедлительно отправлен в столицу: «А которых детей боярскых и старость и десятцких, и лутчих людей учините в головах, в которой волости нибуди, и вы б о том отписали часа того на Москву...»-1.

Несколько иной порядок выборов губной избы был установлен спустя шестнадцать лет для Медынского уезда. В наказе 1555 г. процедура избрания старост и целовальников дополнна последующим утверждением их кандидатур царем. Это нововведение характерно и для других, более поздних грамот. Например, грамота, направленная в 1586 г. в Трои- це-Сергиев монастырь, указывала: «А кого имены, для розбойных и тати- ных дел, приказщиков и в губные целовалники крестьян и дьячков выберут, и им тех прикащиков, и крестьян, и дьячков для крестного целованья прислати в Москву в Разбойный приказ»"1. Помимо отчетливого упоминания о выборах, эта грамота также свидетельствует о формировании в конце XVI в. общегосударственной избирательной системы. Ее схематическое построение предложил современный исследователь: «Проживавшие в исторически сложившихся территориальных единицах дворяне и посадские люди избирали на сходе открытым голосованием главу губного органа. Функции контроля за выборами выполняли должностные лица Разбойного приказа, этот же приказ и утверждал в должности выборное лицо - губного старосту. Помимо этого на Разбойном приказе лежала обязанность выдавать специальный наказ (инструкцию) с разъяснением основных прав и обязанностей губного старосты. Староста непосредственно формировал аппарат, который состоял из целовальников, избиравшихся посадскими и чернотяглыми крестьянами. Каждый губной орган имел специальную канцелярию - губную избу, делопроизводство в которой вел губной дьяк. Сначала старосты избирались бессрочно, затем выборы стали проходить ежегодно»440.

Таким же порядком формировались земские избы. Но в данном случае в избирательном процессе не участвовали служилые люди, подчинявшиеся непосредственно царю.

Выборные органы местного управления просуществовали с середины XVI до начала XVIII столетия. За это время правительство неоднократно изменяло их полномочия, уточняло требования к кандидатам на должность старосты или головы, постепенно усиливало ответственность должностных лиц за исполнение своих обязанностей. В ряде грамот прямо указывалось, что губных старост за служебные упущения может ожидать смертная казнь «от меня, царя и великого князя».

Характер выборов существенно изменился во второй половине XVI в. По мнению А. А. Кизеветтера, избрание должностных лиц местного самоуправления становится в этот период «не столько возложением на данное лицо известных полномочий, обусловленных общественным доверием, сколько актом поручительства за избираемого человека со стороны избирателей перед теми лицами и учреждениями, перед которыми ему придется нести ответственность за свои действия... Мирской выбор был коллективной порукой избирательной группы за выбираемого человека. Такая порука очень скоро начала принимать в Московском государстве принудительный характер, благодаря чему общественное самоуправление становится не правом, а тяжелой принудительной повинностью»441.

После Смутного времени442 губные и земские избы стали вытесняться приказно-воеводской администрацией, которая более эффективно обеспечивала исполнение распоряжений царской власти. Выборы все чаще проходили под контролем центрального правительства, теряя свою всесословную значимость. Окончательная ликвидация губных и земских учреждений произошла в 1699-1702 гг. Полномочия первых были переданы дворянским коллегиям при воеводах, а вторые были подчинены органам городского самоуправления.

Губная и земская реформы середины XVI в. способствовали формированию системы выборного представительства в Русском государстве, которая наиболее ярко проявилась в деятельности земских соборов и при избрании царей в конце XVI - начале XVII в.

<< | >>
Источник: Ю. А. Веденеев и др.. Очерки по истории выборов и избирательного права: Учебное пособие. - Калуга: Калужский обл. фонд возрождения историко- культурных и духовных традиций «Символ». - 692 е. 2002

Еще по теме 1. Реформы местного управления в XV - середине XVI в.:

  1. 11. Местное управление и самоуправление
  2. 1. Представительство в системе местного управления американских колоний в XVII-XVIII вв. Колониальный период
  3. 1. Реформы местного управления в XV - середине XVI в.
  4. Органы местного управления
  5. §2 МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ МОСКОВСКОГО ЦАРСТВА
  6. Местное управление
  7. Реформа местного управления и самоуправления
  8. Перестройка местного управления, его централизация и бюрократизация
  9. §2.Реформа местного управления при Екатерине II.
  10. Государственное управление России в период сословно-представительной монархии (середина XVI - середина XVII вв.)
  11. ГЛАВА 3. Образование Русского централизованного государства и развитие права (XIV - середина XVI вв.). Судебники 1497 и 1550 гг. Причины государственной централизации
  12. Что означает прекращение выдачи служилым лю­дям тарханных грамот в начале XVI века, и не­судимых грамот около 1554 года? Право вотчин­ного суда становится в середине XVI века общим правом служилого землевладения.
  13. Органы местного управления
  14. Новые идеи в проектах 1750-х гг. Проект реформы местного управления гр. П.И. Шувалова
  15. Курс на реформу местного управления
  16. Изменения в местном управлении (Контрреформа или новая реформа?)
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -