<<
>>

Изменение местного государственного и общественного сословного управления

Унаследованная из XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в.

Александр I сохранил статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией именем императора, хозяина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом. Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.)[170] предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е.

не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената — контролировать его исполнение. Губернаторам указано: «Дабы никакие поборы, кроме узаконенных деланы не были, и те, чтобы взыскиваемы были без излишеств, но сколько действительно надлежит»[171].

Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превращалось к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения: 1. По обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора и правления[172]. 2. По управлению полицией. 3. По связи администрации с судами. 4. По связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.

Созданы новые коллегиальные аппараты под председательством губернатора в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные должностные лица, руководители местных, прокурор. С их помощью осуществлялись хозяйственно-административные ведомственных учреждений, губернские предводитель дворянства и функции, решались социальные проблемы. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. — комитеты), комиссии народного продовольствия[173], строительные, дорожные, комитеты статистические, земских и городских повинностей, общественного здравия, холерные, оспенные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские и др.

Во второй четверти XIX в. губернаторство приобрело характер централизованного, бюрократического института управления. По «Общему наказу гражданским губернаторам» (3 июня 1837 г.)[174] главы губерний объявлены блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, полномочными хозяевами губерний, обязанными обеспечить точное, полное исполнение императорских законов, указов Сената, предписаний МВД, оберегать законы, не допускать отступления от них ни в коем случае, организовать четкую и оперативную работу губернских управлений, приказов общественного призрения, комиссий, комитетов, обеспечить единство местного управления.

Установлен бюрократический порядок функционирования губернаторства как института власти и управления, годичных и специальных отчетов его перед вышестоящими структурами[175], проведения сенатских и иных ревизий, представления отчетных данных, различных сведений по конкретным формам, связи с уездной администрацией.

По «Учреждению губернских правлений» (2 января 1850 г.)[176] они являлись высшим в губернии местом, управляли в пределах вверенной им власти, по законам, именем императорского величества, осуществляли широкий спектр подробно расписанных распорядительных и исполнительных функций, решали все дела жизни губернии через разветвленный аппарат местной царской администрации, особое внимание уделяли взиманию податей, налогов, рекрутским наборам, полиции, местным воинским частям, судебному управлению. Определены состав губернского правления, его присутствия, канцелярии, круг полномочий вице-губернатора.

Губернское правление состояло в ведомстве МВД, будучи подчинено непосредственно правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение, «встретив сомнение и недоразумение в смысле законов».

Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, созданные на местах министерствами. Сеть их обширна: полицейские и жандармские управления, казенные палаты Минфина, палаты государственных имуществ, удельные конторы и отделения в губерниях с удельными крестьянами, палаты уголовного и гражданского суда, Министерства юстиции, учреждения Министерства народного просвещения в составе учебных округов, охватывавших по нескольку губерний, административно-хозяйственные органы Военного министерства, объединенные в 12 артиллерийских, 8 инженерных, 10 провиантских и 18 комиссарских округов.

Уездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе с капитан-исправниками, в составе заседателей от дворян, государственных крестьян.

Ведомственными органами Министерства финансов являлись созданные уездные казначейства, которые подчинялись губернской казенной палате, ведали приемом, хранением денежных сборов, доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги и др.[177]

В 1837 г. уезды разделены на полицейские станы. Назначаемый губернатором становой пристав осуществлял полицейские функции, опираясь на вотчинную полицию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских.

Диапазон функций местного государственного управления быстро расширялся в связи с усложнением местной жизни, обострением социальных отношений; увеличился значительно административный аппарат.

Своеобразно строилось государственное управление вошедшими в состав Российской империи новыми территориями[178], другими окраинами, учитывалось специфическое административно-территориальное деление: наместничества, генерал-губернаторства, губернии, края, области, округа, магалы и др.

В наместничествах, генерал-губернаторствах администрация имела относительно большую самостоятельность, почти всегда сливались военные и гражданские функции, объединялись в одних учреждениях административно-полицейские, финансовые и другие функции. В отдельные структуры, звенья управления привлекались представители верхушки местного населения, феодалы новых земель получали права и привилегии российских дворян, принимались на императорскую службу вне зависимости от национальной принадлежности[179].

Присоединенная в 1809 г. по секретному договору Александра I и Наполеона Финляндия получила статус великого княжества[180], впервые обрела государственность, хотя и ограниченную. Российскую корону представлял генерал-губернатор. Финляндия имела органы власти в лице представительного сейма[181], Сената (до 1816 г. — Совета), свою судебную и правовую систему, особый таможенный статус и местное самоуправление.

Переданной России по решению Венского конгресса (1815 г.) большей части Варшавского герцогства был придан статус царства (королевства) Польского, где царем (королем) являлся российский император, управлявший через своего наместника (верховного комиссара). Имелись конституция, которой присягнул Александр I, двухпалатный сейм (назначаемый царем Сенат, избираемая дворянами и городскими общинами посольская изба), исполнительные органы в лице государственного совета и шести министерств, свои армия, герб, гражданское законодательство, польский государственный язык, поддерживаемое властью католичество.

Восемь воеводств управлялись воеводами и выборными советами. Поветы, на которые делились воеводства, управлялись поветовыми старостами, а самая низшая территориальная единица «гмин» — тминным сходом во главе с войтом — помещиком.

После восстания 1830—1831 гг. Николай I упразднил конституцию, сейм, Госсовет, армию, ввел «органический статут», заменил министерства комиссиями, воеводства и поветы — губерниями и уездами, установил общероссийские законы, органы управления под началом наместника.

Три прибалтийские губернии были объединены в Прибалтийское генерал-губернаторство, сохранены сословные органы баронов-помещиков, их привилегии, свобода крестьян, отменен Литовский статут, ограничены права Курляндии и Ливонии.

Управление присоединяемыми постепенно в течение всей первой половины XIX в. землями Кавказа складывалось в различных формах по общероссийскому образцу в основном. Добровольно вошедшей в состав России (1801 г.) Восточной Грузией управлял главнокомандующий[182], ставший председателем возникшего в 1803 г. Верховного Грузинского правительства, состоявшего из экспедиций, действовавших подобно губернским правлениям. Окружные начальники возглавляли уездные управы земской полиции и суд. Городами управляли коменданты из офицеров русской армии с помощью полицмейстеров из грузинских дворян.

В Азербайджане созданы провинции и магалы, которыми управляли соответственно коменданты из русских офицеров и магальные наибы из лояльных местных феодалов. Комендантское управление совмещало административные, полицейские, судебные функции.

Образованная в 1828 г. из Эриванского и Нахичеванского ханств Армянская область управлялась областными начальником и правлением с широкими административными, финансовыми, судебными функциями. Составные части области округа управлялись окружными начальниками, магалы — наибами из армянских дворян.

«Наказом главному управлению Закавказским краем» (12 ноября 1842 г.) определены задачи по охране границ, организации таможенной службы, пределы прав и обязанностей различных сословных групп, условия вероисповедания жителей Закавказья.

В ходе острого периода Кавказской войны учреждено наместничество Кавказа (1844 г.). Наместнику М.С. Воронцову предписано было реорганизовать управление воюющим краем, подавить сопротивление горцев, подчинить их российской короне, привести вповиновение, в состояние подданных. К концу 1846 г. оформлен аппарат сражающегося наместничества. В совет наместника Николай I назначил чиновников. Организована канцелярия из ответственных должностных лиц. Наместнические учреждения установили контроль за всем региональным аппаратом и судом Кавказа, обеспечивали исполнение законов. Своеобразными функциями были наделены губернаторы, объединившие военное и гражданское управления, имевшие статус военных губернаторов. Участвовали в управлении выборные заседатели из дворян и купцов.

Уездные начальники ведали хозяйственными, полицейскими, судебными делами, участковые начальники выполняли полицейско-судебные функции. Управление Кавказом отразило обстановку жестокой войны между Россией и имаматом Шамиля, подчинено задачам завоевания Кавказа[183].

До 1822 г. Сибирское генерал-губернаторство объединяло Тобольскую, Томскую, Якутскую губернии. По предложению генерал-губернатора Сибири М.М. Сперанского созданы Западно-Сибирское генерал-губернаторство (Тобольская, Томская губернии и образованная Омская область) и Восточно-Сибирское генерал-губернаторство (образованные Иркутская, Енисейская губернии, Якутская область, Охотское, Камчатское, Троицко-Савское управления). Генерал-губернаторы имели очень широкие административные, полицейские, хозяйственные, финансовые, судебные и другие полномочия. Совет генерал-губернатора состоял из назначенных императором чиновников, должен был контролировать его деятельность.

Губернское управление строилось по общероссийским стандартам. Вместо уездов губернии делились на округа, начальники которых возглавляли окружное казенное управление, совещательный окружной совет чиновников. Земский суд и его глава — земский исправник ведали полицией округа. Полицией городов ведали городничие, хозяйственными делами — сословные думы (голова, 2—3 заседателя). Русское сельское население имело волостное и сельское управление.

На территории сибирских областей размещались постоянные и регулярные войска (казаки). Областное управление имело те же структуры, что и округа губерний, но окружной начальник совмещал гражданские и военные функции управления.

В отличие от Европейской России в управлении Сибирью громадную долю составляли функции содержания каторжан, поселенцев, особенно в восточной части, и управления нерусскими народами.

Местная администрация опиралась на феодальную и родоплеменную знать. На окраинах, присоединенных землях проводилась политика русификации, унитаризации государственного устройства и управления.

Николай I упразднил наместничества как постоянно действующий институт в системе управления, создавал их в исключительных случаях по политическим соображениям и на основе особых императорских актов (царство Польское, Кавказ). В законах о центральном и местном управлении не предусматривался этот институт. Предпочтение отдано генерал-губернаторству. Их число возросло с трех в начале века до 10 к 1850 г.[184] Они объединяли по нескольку губерний, являлись по сути дела имперскими округами.

Государственное управление городом сохранило прежние учреждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши, особенности управления губернскими и уездными городами. К середине XIX в. из 700 городов империи (без Польши и Финляндии) 62 имели статус губернских, 498 — уездных. Почти 80% российских городов являлись административными центрами, имели административные функции. Возрастало значение и промышленных, торговых функций. Через административные структуры государство присутствовало в жизни городов, регулировало непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную политику все основные сферы городской жизни.

Сформировалась четко устроенная система полицейских органов, должностей, решавших различные, в том числе административные, вопросы местного управления, суда: городские управы благочиния с обер-полицмейстерами, приставами, ратманами, полицмейстерами, частными приставами (деление городов на части), полицейскими, будочниками, городскими, уездными городничими, капитан-исправниками, становыми приставами, земскими судами в уездных городах.

С 1802 г. стали создаваться градоначальства. Градоначальство как административно-территориальная единица включало город с прилегающей территорией, выделенный из губернии.

Как институт управления учреждалось градоначальство на основе частных законодательных актов, функционировало по «особым учреждениям», входило в систему МВД, подчинялось ему непосредственно. Возглавлял градоначальство градоначальник. Его назначал лично император, в том числе по представлению МВД. Градоначальник был приравнен к губернатору по статусу и правам, имел высокий военный чин. Он заведовал городским управлением, благоустройством, возглавлял полицию, контролировал торговлю и судоходство, осуществлял надзор за состоянием крепостных, портовых, публичных зданий и сооружений, присутственных мест, за содержанием карантинов, почтой, наблюдал за деятельностью иностранных консулов, выдавал заграничные паспорта, разрешения на открытие частных типографий и литографий, председательствовал в статистическом комитете и особом по городским делам присутствии.

Градоначальство централизовало управление городами, влияло на общественное городское управление, было распространено в последующее время на столицы и другие города.

Система государственного управления дополнялась по-прежнему органами общественного сословного управления. Решающее значение в местном управлении приобрели дворянские сословные корпорации. Возросла роль губернских и уездных дворянских собраний и предводителей дворянства, которые возглавляли, как правило, все присутствия, комиссии, комитеты, а собрания избирали уездных капитан-исправников, судей, заседателей в полицейские и судебные учреждения. Укреплены позиции крупного дворянства в управлении. Манифестом «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» (6 декабря 1831 г.) право выбирать на дворянские общественные должности могли дворяне, имевшие не менее ПО душ крепостных крестьян или 3 тыс. десятин незаселенной земли. Законом (от 16 июля 1845 г.) создавались условия для сохранения крупного дворянства: переход заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено отчуждать их посторонним лицам и дробить. Через сословные дворянские органы усилена в государственном управлении роль крупных помещиков-крепостников.

В 1837—1841 гг. оформлено сословное управление государственных крестьян по реформе министра государственных имуществ П.Д. Киселева. Урегулировано не только государственное управление этой четырехмиллионной категорией крестьян, но и самоуправление, его начала в соответствии с российскими традициями земского управления.

Казенные крестьяне делились на самоуправляющиеся сельские общества[185] и волости. По два представителя от 10 дворов (десятидворники) составляли сельских сход, который решал дела сельского общества — низшей единицы сословного управления. Он избирал сельского старшину, двух «сельских добросовестных» на три года в сельскую расправу[186], уполномоченных на волостной сход по одному от 20 дворов. Сельский старшина утверждался губернской палатой государственных имуществ.

Волостной сход представителей, составлявших волость сельских обществ, избирал волостного голову, двух заседателей волостного правления[187], двух «добросовестных» волостной расправы, решал дела волости.

Сословное крестьянское управление (самоуправление) действовало на основе государственных законов под надзором царской администрации, обеспечивало порядок, выполнение податей, повинностей, рекрутчины, было распространено на удельных крестьян, учтено в организации общественного управления бывших помещичьих крестьян, вышедших в 1861 г. из крепостной зависимости[188].

В XIX в. стеснено сословное управление духовенства.

Высшим законодательным, административным и судебным учреждением по делам Русской Православной Церкви (РПЦ) оставался Синод, главой которого назначался царем светский чиновник. Обер-прокурором при Николае I был даже армейский офицер из гусар. Усилился процесс бюрократизации церковного управления, появились новые канцелярии, хозяйственные и духовно-учебные управления, в 1817—1824 гг. церковное ведомство входило в Министерство духовных дел и народного просвещения, когда неудачно предпринималась попытка клерикализации просвещения. Падала роль Синодальной коллегии в церковном управлении, члены которой назначались императором из видных архиереев (черного духовенства), и решения которой утверждались императором. С 1835 г. обер-прокурор входил в состав Комитета министров. Синод усилил духовную цензуру, преследования раскольников и «иноверцев». РПЦ превращалась в обособленную часть самодержавного управления, что порождало и обостряло противоречия между властью и сословным управлением духовенства.

В XIX в. продолжалась начатая в XVIII в. политика ограничения и регулирования сословного казачьего управления. По-прежнему отсутствовали круги — органы самоуправления[189], возрастала роль наказного атамана, усиливалось государственное управление казачеством, укреплялся институт жалованных, а не выборных казачьих старшин, казаки привлекались все больше к внутренней службе по подавлению народных выступлений[190]. 2 октября 1827 г. Николай I назначил своего старшего сына, цесаревича Александра, атаманом всех казачьих войск, и с тех пор эту должность занимали наследники престола. «Временными правилами об управлении войском Донским (16 февраля 1828 г.) определены официально права и обязанности войскового атамана. Через семь лет закреплено окончательно за наследником престола звание Войскового атамана всех войск, которому подчинены все наказные атаманы. Этот статус отражен и в своде законов Российской империи. В соответствии с Положением об управлении Донского войска (6 мая 1835 г.) учреждена новая система управления войском с приоритетным государственным началом. Она отразила окончательное превращение донского казачества в особое военное сословие, главное назначение которого — верная государева служба[191]. Суженное казачье сословное управление функционировало в жестких рамках самодержавной системы государственного управления.

<< | >>
Источник: Игнатов В.Г. и др.. История государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. — Ростов н/Д: Феникс. — 608 с.. 2002

Еще по теме Изменение местного государственного и общественного сословного управления:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -