§2.Реформа местного управления при Екатерине II.

Недостатки местного управления вообще и губернаторского в частности проявлялись все более отчетливо в период «межцарствия». То, что сорок лет назад, после смерти Петра I казалось излишним, преждевременным, было востребовано в екатерининские времена [52].

Недостатки существующего губернского управления отчетливо осознавала Екатерина II. В предисловии « Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи...» указывалось: «...По великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены, как правительствами, так и надобными для управления людьми... В одном и том же месте, где ведомо правление губернии, и казенные доходы и счета, обще с благочинием иль полицией, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются... Происходящее от того неустройство весьма ощутимо, с одной стороны медленность, упущения и волокита суть естественные следствия такого неудобного и недостаточного положения... от медлительного производства возрастают недовольство и ябеда обще со многими пороками» [54].

Таким образом, недостатки прежнего губернского управления Императрица видела в следующем: во-первых, в слишком больших размерах губерний; во-вторых, в недостаточном количестве и качестве имеющихся в губерниях учреждений и не соответствующем новым задачам составе служащих; и, в-третьих, в смешении ведомств в губернском управлении.

Вся губернская реформа Екатерины II исходила из знаменитого екатерининского постулата, что «целое только тогда может быть хорошо, когда части его находятся в устроении». Ввиду этого, как справедливо отмечает И.Блинов, на губернию было обращено такое большое внимание, каким она не пользовалась ни до, ни после Екатерины [55]. Единственный раз местное управление было устроено в полном объеме и гармонии с преобразованиями в других частях государственного управления.

При Екатерине II были поставлены и успешно разрешены основные вопросы местного административного управления: о территориях местного управления; о правящих силах и элементах, участвующих в управлении; о распределении между ними обязанностей управления; об организации надзора за управлением; об основаниях связи местного управления с центральным и другие. В реформе местного управления Екатерины II явно выделялись несколько вех. Время до 1775 г. – было временем подготовки реформы, оно характеризовалось, главным образом, выявлением тех факторов, которые влияли на преобразования. Между 1775 и 1785 гг. произошло основное осуществление реформы, появились « Учреждения для управления губерний», (которое, как известно, вышло в два приема, в 1775 и 1780 гг.), Устав благочиния (1782г.), Жалованные грамоты дворянству и городам (1785г.) и некоторые другие акты. В конце царствования Екатерины II (1785-1796 гг.) завершилось введение в жизнь новых учреждений, они распространялись на окраинных и новых присоединяемых территориях.

1.2.1 Наставление губернаторам 1764 г.

Наставление губернаторам состоит из введения и 18 статей [56]. Во введении уже содержится указание на неустройство местного управления и обещание заняться его исправлением.

Восхищаясь идеями Монтескье о разделении властей и конституционной монархии, Екатерина II пришла, как отмечалось выше, к выводу о необходимости сохранения в России деспотии, «потому что только она может с необходимой скоростью пособить в нуждах отдаленных губерний. Всякая же иная форма парализует своей волокитой деятельность, дающую жизнь» [57]. Исходя из этого центрального постулата своего царствования, Екатерина искала такой компромисс, чтобы воспользоваться силами общества для управления провинцией и не поступиться центральной, самодержавной властью [58]. В отличие от Петра, она пошла не по пути расширения коллегиального начала, а по пути усиления единоначалия в губерниях, подчинив губернатору или наместнику практически все остальные органы власти или поставив их под его надзор. И именно такая форма местного устройства полностью совпала с менталитетом, настроениями и ожиданиями российского общества.

Законодательница изъяла из ведения губернатора войско и возложила на губернаторов не только управление вверенными им местностями на основании существующих законов, но и потребовала от них инициативы. Ст. 12 Наставления возлагает на губернатора обязанность делать представления Сенату и самой Государыне не только о пользах и нуждах края, но и о недостатках в узаконениях, «ибо, - цитируем Наставление, - он во всем оном пред нами, яко хозяин губернии, отчет и ответ дать долженствует, и незнанием или непроницательством отговариваться не может», (ст. 13). Наставление, наделяя губернатора столь обширною властью, ставило его под контроль и надзор Сената, которому и присваивало право производить расследования действий губернаторов и докладывать о них самой Государыне.

Таким образом, с самого начала Екатерина II укрепила патерналистскую систему власти, базирующуюся не только на огромной власти и авторитете самодержца, но и на такой же власти на местах и авторитете губернатора.

1.2.2. Законодательная комиссия 1767 г.

Работа Законодательной комиссии, собранной Екатериной II в 1767 г. ценна не столько ходом дискуссии, сколько наказами, которые были подготовлены представителями разных сословий из различных губерний России [59]. Среди наказов не было ни одного, который бы давал полный и подробный проект всей реформы. Но во многих из них содержались конкретные предложения по реформированию местной власти.

Назовем основные из них. Это предложение, чтобы дворяне в уезде избирали всех членов местной администрации. Альтернативное предложение допускало параллельное существование правительственной и дворянской администрации, требуя разделения между ними функций управления. В провинцию и губернию, по дворянским наказам, руководителей должна назначать центральная власть. Исключение составлял белгородский наказ, по которому губернское дворянское общество могло избирать товарища губернатора. Казанский же и Симбирский наказы говорили о провинциальных съездах дворянства и избираемых на них комиссарах и ландратах.

Кроме того, в ряде дворянских наказов их авторы настаивали на том, что чиновники в каждой губернии должны быть выходцами из местных дворян. Однако, ни Екатерина II, ни последующие российские самодержцы не придерживались этого требования, особенно применительно к назначению губернаторов, предпочитая постоянную горизонтальную ротацию, то есть перемещение чиновников из одной губернии в другую.

Начиная с Петра I , как отмечалось выше, правительство пыталось ввести выборный элемент в провинциальную администрацию, но попытки эти заканчивались неудачей - не хватало кадров. Впервые о выборной организации местного дворянства заговорили депутаты Елизаветинской Комиссии. То, что в Екатерининской Комиссии этот вопрос был поставлен вновь и в массовом порядке, свидетельствовало о том, что потребность назрела, и ей нужно было дать выход.

Важной новой составляющей наказов являлась просьба об увеличении количества органов власти в связи с более мелким административным делением государства. Все это должно было приблизить власть к населению. Положение в провинции серьезно изменилось со времени второй областной реформы Петра I, когда в обилии правительственных учреждений население видело для себя только отягощение. Серьезным итогом работы комиссии явилось также предложение все государственные установления вместить в Сенат, а все коллегии, за исключением морской, военной и иностранных дел, переместить из столицы в губернии так, чтобы в каждой губернии дела были разделены в трех инстанциях: в губернском правлении, губернском суде и казенной палате. Наконец, еще одной новой чертой, характеризующей наказы, являлось указание ими целей и задач местной администрации. Говоря о выборных должностных лицах, все наказы сходились в том, что задача их заключается не только в соблюдении общегосударственных интересов, но и в защите местных интересов и в заботе о благосостоянии местности.

Наказы других сословий русского общества (городские, крестьянские, окраинные), как и дворянские, не посягали на устои существующего строя как на центральном, так и на губернском уровне, ставя вопрос только о расширении самоуправления и гарантиях его независимости от администрации.

В наказах чего-либо принципиально нового, о чем не было известно в первой четверти XVIII века, не говорилось. Фактически достаточно было ознакомить депутатов с петровскими указами, и многие направления реформы были бы ясны. Но был один принципиально новый момент: стремление дворянства создать свою корпоративную организацию. Это сделалось возможным только после того, как одно из сословий освободилось от тягловой зависимости от государства. Став многочисленным, уже давно не соперничая с боярством, сложившись в рассматриваемую эпоху в класс, осознав потребности корпоративной организации, приобретя образованность, дворянство стремилось обособиться, замкнуться в своем кругу, а главное - захватить в свои руки всю власть в провинции, чтобы таким образом поддержать свое привилегированное положение .

Комиссия Уложения выработала нижеследующие предложения для реформы управления:

1) все государственные установления вместить в Сенате;

2) все коллегии, за исключением морской, военной и иностранных дел, переместить из столиц в губернии так, чтобы в каждой губернии дела были разделены в трех установлениях: в губернском правлении, губернском суде и казенной палате;

3) вывести удобнейшее разделение губерний;

4) устроить по губерниям комиссии, соединить в них все предметы управления так, чтобы каждая губерния представляла одно целое и само собой движущееся установление;

5) суд и полицию в первых инстанциях устроить на выборном начале, а ревизию их представить местным коллегиям и палатам;

6) надзор за движением дел в низших местах поручить губернатору, действующему через губернское правление;

7) надзор за движением дел в губернских местах и в самом губернском правлении поручить особой, вновь учреждаемой власти генерал-губернатора [60].

В этих основных положениях, нашедших затем довольно близкое выражение в «Учреждениях...», особенно важное значение для истории нашего местного правления имело пожелание, чтобы губерния была организована как само собой движущееся установление, а не была бы всецело только исполнительным органом центрального управления. С этого пожелания, явившегося формулой децентрализации, по мнению Страховского, «собственно и начинается история нашего местного управления, как такового» [61].

Таким образом, отрешившись от «приказно-воеводской системы», «Комиссия Уложения» 1767г. сыграла важную роль общественного противовеса абстрактным идеям просвещенной императрицы, которого так не хватало Петру I в начале века. Равнодействующей этих двух сил - практических, реалистичных жалоб и пожеланий депутатских наказов, с одной стороны, и абстрактных гуманных идей Запада, воспринятых Екатериной, с другой и явилась ее реформа.

Екатерина не одна была автором «Учреждений». При его составлении были использованы депутатские наказы в Уложенную Комиссию, труды одной из частных комиссий по административной реформе, 13 проектов частных лиц и 4, представленные сенатом [62]. Кроме того, сама Екатерина отмечала, что определенным образцом для нее было полуиноземное остзейское право, тем более, что среди ее помощников были и остзейцы, в том числе лифляндец Я.И.Сиверс [63]. Одним из таких документов был проект профессора Московского университета С.Е.Десницкого, озаглавленный «Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи». Десницкий, вдохновленный идеей Монтескье о равновесии властей, предлагал отделить законодательные органы государственной власти от судебных. Однако, Екатерина не поддержала это далеко идущее предложение. В данной работе, посвященной губернаторам, хотелось бы остановиться на проекте, составленном администратором-практиком - московским генерал-губернатором князем М.Н.Волконским, который оказал серьезное влияние на общий план губернской реформы [64].

Князь Волконский предложил разделить всю империю на губернии с населением 300-400 тыс. человек и площадью не более круга радиусом в 100-115 верст. По данному проекту во главе губернии стоял губернатор, получающий не только жалование по чину, но и особые столовые деньги. Суд от администрации не отделялся. Все губернское управление слагается из четырех коллегий. В первой губернской коллегии председательствовал губернатор, и по отношению к ней он являлся прямым начальником. По отношению же к остальным трем («судебная», «государственные доходы», «горная и мануфактурная») и магистрату он имел только право надзора. В каждую губернию М.Н. Волконский считал необходимым назначить батальон пехоты и два эскадрона гусар для охранены. Личный состав местных учреждений и их содержание должны были быть определены особыми штатами. В связи с реформой местного управления намечалось упразднение коллегий и увеличение департаментов Сената. В непосредственной подготовке реформы, кроме вышеназванных деятелей, также участвовали Я. И. Сиверс, П. В. Завадовский, А. А. Безбородко.

С 1772 г. Екатерина использовала только что присоединенные к Российской империи (по первому разделу Польши) белорусские земли для апробации новых учреждений и основных институтов подготовляемой реформы. Введенные и опробованные генерал-губернатором З.Г.Чернышевым прогрессивные нововведения в виде новых губернских институтов дали отличные результаты, что укрепило императрицу в правильности избранного курса.

Таким образом, не только главным инициатором, но и автором и руководителем «творческого» коллектива по подготовке губернской реформы была сама императрица. Текст Учреждения написан ее рукою. В письме к Вольтеру она указывала, что сама работала над документом в течение пяти месяцев.

1.2.3. Учреждения для управления Губерний Всероссийской империи 1775 г.

«Учреждение о губерниях» [65] было снабжено обширным вступлением, что-то вроде манифеста, где объяснялись мотивы и сущность преобразования. Прежде всего, указывалось, что расширение пределов государства, увеличение количества населения и связанное с ними развитие способов обогащения повсеместно влекло за собой перемены в законодательстве. Особенно выделялась деятельность Петра Великого. Затем отмечалась отмена некоторых мер Петра его преемниками и отсутствие дальнейшего развития его преобразований. Далее подчеркивалось стремление Екатерины II к преобразованиям. Приведена ссылка на Комиссию 1767 г., которая-де должна была выполнить преобразования, но деятельность которой была прервана внешней войной. Славный мир, окончивший шестилетнюю войну, в настоящее время дает-де возможность снова заняться делами внутреннего управления. В документе назывались мотивы реформ: обширность губерний и недостаток органов власти, соединение разнородных функций в одном учреждении и смешение суда с администрацией. Отсюда упущения, медленность в решении дел, своевольство, ябедничество, непомерное развитие апелляционного производства в судах. Для исправления этих недостатков и вводился новый закон.

Ниже следовало изложение основных начал Учреждения: отделение суда от администрации, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения. Введение заканчивалось выражением надежды, что население поддержит благие намерения правительства, «сколь до кого новые учреждения касаться будут».

В общем, устройство губернских учреждений было следующим. Все дела центральных административных коллегий распределялись всего между двумя губернскими коллегиями: губернским правлением и казенной палатой (в последней решались преимущественно дела финансового управления). Первенствующей из этих коллегий признано было губернское правление, управляющее губернией именем Его Императорского Величества, объявляющее законные распоряжения правительства, наблюдающее за их исполнением во всех присутственных местах, а также за общим благочинием (дела полицейские) и прочие.

Председателем губернского правления должен был состоять Государев наместник или генерал-губернатор, а членами - правитель губернии или губернатор (заменявший, в качестве председателя, наместника, когда последний не присутствовал в губернском правлении) и два советника (ст.5). Казенная палата учреждалась под председательством поручика правителя губернии (или вице-губернатора) и членов - директора экономии, одного советника, двух асессоров и губернского казначея (ст. 12).

Обращает на себя внимание попытка Екатерины II восстановить утерянное после Петра I в местном управлении коллегиальное начало. По смыслу Учреждения во главе наместничества стоит коллегиальный институт - губернское правление. Однако, в отличие от учрежденных Петром ландратских советов 1713 г., где «губернатор без решения совета никакого дела без оных не мог делать» [66], в екатерининском губернском правлении 1775 г. советники « рассуждением своим уважают дело, и потом исполняют положения губернаторские», то есть члены правления имеют совещательный голос.

Таким образом, очевидно, что «заимствование» императрицы было далеко не адекватным петровскому «размаху». Но зато этот совещательный институт, оказавшись ближе к жизни, реально функционировал, в отличие от петровского, который больше числился на бумаге.

В Учреждениях указывалось, что Государев наместник или генерал-губернатор назначался по непосредственному высочайшему повелению царя (ст.59). Наместники должны были быть во всякой губернии (ст.2). Компетенция наместника очерчена Учреждением весьма кратко. Прежде всего, подчеркивалась обязанность надзора за исполнением законов и, главным образом, за исполнением местными учреждениями и должностными лицами возложенных на них обязанностей (ст.81).

Кроме того, наместнику передавались и функции прямого управления. Он становился начальником полиции. На него было возложено: командование местными гарнизонами и войсками (ст.90), наблюдение за сбором податей и рекрутскими наборами (ст.88), пресечение роскоши и расточительства, обуздание жестокости (ст.84), попечение о народном продовольствии (ст.87), « благоустройство в наместничестве, споспешествование в исполнении законов и способ к удовольствию каждого законным образом».

Отношения наместника с судами по Учреждениям носило двойственный характер. С одной стороны, в Учреждении подчеркивалось, что наместник «отнюдь не вмешается» в судопроизводство, «ибо он есть яко хозяин своей губернии, а не судья» (ст.85). С другой стороны, все судебные места подчинялись наместнику в порядке надзора, а исполнение уголовных приговоров, связанных с лишением жизни или чести, обязательно требовало его согласия (ст.85,86). Кроме того, наместник мог наложить «veto» на любое решение суда и перенести слушание дела в Сенат, либо донести Государю.

Наместник также получил голос в Сенате при решении местных дел. Ему было предоставлено право заседать в Сенате: как в общем собрании, так и в департаментах, где слушаются дела его губерний (ст.91).

Важным повышением прав наместников стало их влияние на назначение губернских должностных лиц. Хотя по Учреждениям большинство назначений по-прежнему оставались за Сенатом, представления шли от наместнического правления, то есть фактически от генерал-губернатора, и все члены местных учреждений, избранные населением, обязательно утверждались наместником или губернатором.

Дав генерал-губернаторам обширную власть, Екатерина II позаботилась об их имидже и дала им хорошее материальное содержание. Каждому наместнику полагался конвой, адъютанты и по одному молодому дворянину от каждого уезда (ст.92). Находясь в губернии, он имел право получать кроме основного жалования ежемесячно 500 руб. столовых денег (ст.93).

Во вводимой Учреждениями новой системе управления центральными фигурами становились фигуры наместника (генерал-губернатора) и правителя наместничества (губернатора). Исходя из существа возложенных на них по Учреждению о губерниях обязанностей, а также дополнительных названий той и другой должности, И.М.Страховский предположил, что Екатерина II имела в виду в составе губернской администрации вверить текущее техническое дело управления губернатору (правителю наместничества), а на генерал-губернатора, в качестве представителя особы Монарха, возложить, с одной стороны, поддержание политической связи между местным и центральным управлением, а с другой стороны - высший надзор за местным управлением во всей совокупности его административных, судебных и сословных учреждений [67].

Мы согласны с этим положением, хотя разграничение компетенции между наместником и правителем наместничества в Учреждениях было прописано слишком обще, что создавало почву для конфликтов. Особенно много пересечений в полномочиях было в области управления одной и той же территорией - губернией. Было бы логично, если бы закон делал наместника институтом центральной власти в губернии, а губернатора - представителем местной власти в ней. Первый назначался бы центром, а второй избирался бы в каком-то виде от населения губернии. Так примерно было во Франции, где префект назначался короной в провинцию для надзора и контроля, а все остальные должностные лица на местах, начиная от мэров городов и кончая руководителями органов самоуправления в сельской местности, избирались местным населением.

При такой системе было бы логично, чтобы наместник осуществлял политический надзор, а правитель наместничества непосредственно управлял губернией. Однако, поскольку оба - и наместник, и правитель наместничества - назначались центром и считались представителями центральной власти в губернии, то есть отражали интересы центра в регионе, получался параллелизм власти и подмена одним институтом другого.

Нам представляется, что это внутреннее противоречие, заложенное в реформе 1775 г., постепенно стало понятным при практическом осуществлении реформы. И для разрешения этого противоречия было два выхода. Первый - ввести выборность губернаторов, на что ни Екатерина, ни кто-либо из последующих монархов, конечно, не пошли. И второй выход - «разведение» подвластной территории генерал-губернатора и губернатора. Это и было сделано императрицей позже путем назначения наместника на несколько губерний.

Именно здесь, как нам представляется, лежала главная причина того, что при введении в действие Учреждений о губерниях генерал-губернаторы или наместники были назначены не в каждую губернию, а на 2-3 губернии (всего по росписи 1781 г. было назначено 20 наместников на 40 губерний) [68]. В результате образовались более обширные регионы, чем губернии, и должность наместника оторвалась от губернского устройства, которое сосредоточилось в ведении губернаторов. Отметим, что, начиная с петровских реформ и кончая первыми годами XX века, власть предержащие постоянно стояли перед дилеммой: нужно или не нужно промежуточное звено в лице то ли наместника, то ли генерал-губернатора между центральной властью и губернией. В разные периоды, в разных регионах Российской империи эта проблема решалась по-разному. Имеет она свои отголоски и на современном этапе развития нашего общества, когда в центре внимания вот уже десять лет находятся предложения либо об укрупнении существующих субъектов федерации, либо о создании промежуточных координирующих органов (в лице региональных ассоциаций экономического развития и(или) полномочных представителей Президента в федеральных округах) между органами федеральной власти и органами власти субъектов федерации.

1.2.4. Введение в действие Учреждений о губерниях.

Сразу же за изданием акта 7 ноября 1775 г. правительство Екатерины II приступило к проведению в жизнь губернской реформы. В день издания акта о реформе Екатерина подписала именной указ об образовании Тверского наместничества и поручила это Я.И.Сиверсу. Так начинается поэтапная, кропотливая десятилетняя работа (!) по созданию новых губерний и наместничеств и открытию новых губернских учреждений.

Вступив на престол, Екатерина застала 18 губерний (16 губерний, Иркутскую провинцию и Малороссию), созданных ее предшественниками. При ней до 1775 г. было образовано еще 6 губерний благодаря различным территориальным приобретениям, таким образом, их стало 23 ( 22 губернии плюс Малороссия). Из этих 23 губерний вместе с приобретенными за время 1775-1796 гг. территориями было образовано 50 губерний или наместничеств ( 42 на старых территориях и 8 на вновь приобретенных). В среднем на каждое преобразование уходило 6-8 месяцев. Быстрее всего - менее чем за месяц Д.В.Волковым была преобразована в наместничество Смоленская губерния, а медленнее всего шло устройство Таврической области - почти три года.

Механизм преобразования старой губернии в наместничество или учреждения новой выглядел следующим образом. Сначала издавался указ (именной или сенатский по именному) о преобразовании и подбирался человек, который это преобразование осуществит. Затем утверждался для каждой губернии особый штат. И потом, по прошествии нескольких месяцев, сенатским указом объявлялось об открытии данной губернии по новому Учреждению. В учредительном указе обычно определялось, какие именно территориальные единицы (старые губернии, области, уезды) входят в состав данной губернии или наместничества и кто назначается наместником.

Приведем для примера один из указов. «Указ нашему Сенату. Предполагая вскоре в губернии Архангельской ввести в действительное исполнение учреждения наши, от 7 ноября 1775 г. изданные, повелеваем нашему действительному тайному советнику, Ярославскому и Костромскому генерал-губернатору Мельгунову, не упуская удобного времени, объехать места, ныне ту губернию составляющие; по данному от нас примерному расписанию и примечанием удобность всего того освидетельствовать; города вновь, где старых нет, для приписания к ним уездов назначить; так же по обширности и разности родов жителей, на сколько разделить областей; и где приличнее и удобнее городу губернскому быть, обо всем нам самолично представить. На подлинном подписано собственною Ея Императорского Величества рукою тако: Екатерина. В Царском Селе. Апреля 17 дня 1779 г. Слушан в Сенате 19 апреля 1779 г.» [69]. Такие же указы были и по другим наместничествам.

В основании нового административного деления, как известно, лежал количественный принцип: в губернии должно быть от 300 до 400 тыс. человек населения (ст.1), а в уезде - от 20 до 30 тыс. человек (ст. 17). Руководствуясь теми данными о распределении населения, которые уже были, Екатерина намечала наперед, какие именно -уезды должны составить новую губернию. Затем тому лицу, которое было намечено в наместники будущего наместничества, поручалось практически проверить проект расписания новых уездов и выяснить удобства нового деления на месте, сообразно местным условиям. Рапорты, хранящиеся в Государственном архиве [70], донесения генерал-губернаторов и губернаторов по губерниям показывают, как шло приспособление к реальной жизни того, что схематически было намечено в Учреждении. При проведении реформы возникала целая масса практических проблем. Назовем основные из них.

1. С реальной действительностью зачастую не совпадали сведения о численности населения уездов, и тогда приходилось корректировать указ.

2. Весьма часто возникали трения при установлении границы между новым губерниями. Так, переписка между Тверским наместником Сиверсом и Московским губернатором Остерманом на эту тему продолжалось довольно долго [71]. В Твери, а затем почти во всех остальных губерниях для этого даже пришлось создать новые учреждения - конторы для размежевания земель. В РГАДА отложилось очень много документов, отражающих эти проблемы.

3. Недостаточность финансирования. Правительством на устройство каждой губернии предполагалось ассигновать 5 тыс. рублей. На практике же приходилось делать добавления. Так, тверской наместник Сивере получил добавочных еще 2000 рублей на устройство Тверской губернии. На постройку казенных зданий в Уфе и Иркутске было велено в течение пяти лет отпускать по 20000 рублей. Вообще вопрос о помещениях для присутственных мест причинил много хлопот наместникам.

С точки зрения денежного вознаграждения все губернии были разделены по штатам на два разряда [72]. 42 губернии образовывали первый разряд, а Петербургская, Ревельская, Рижская, Выборгская, Кур-ляндская и Иркутская - второй разряд. Второй разряд отличался от первого более высокими окладами. Генерал-губернаторам по штату полагалось 6000 руб. столовых денег, жалование же шло по чину. Губернатору - 3000 руб. по первому разряду и 4500 руб. по второму; вице-губернатору - 1200 руб. и 1875 руб.

Различалось также и финансирование на содержание администрации каждой губернии. Наибольшее финансирование приходилось на долю Иркутской губернии - 275367 руб., наименьшее - на долю Колы-ванской - 80614 руб. В среднем расходы определялись цифрой, колеблющейся между 120000-150000 руб. Общий итог содержания администрации всех 50 губерний доходил до 7,5 миллионов рублей в год [73].

4. Кадровый голод, недостаток подготовленных грамотных чиновников для работы в новых учреждениях. В целом ряде губерний, особенно в приобретенных после раздела Польши, не хватало чиновников по назначению. Поэтому приходилось идти либо на сокращение штатов, либо на приглашение чиновников из других губерний. В этой связи зачастую имело место совмещение должностей или изменение процедуры назначения должностного лица. Но правительство, учитывая дефицит Подготовленных чиновников, как правило, соглашалось на такие отступления от Учреждения.

Серьезной была кадровая проблема и на верхнем уровне. Как уже отмечалось выше, по Учреждению в каждой губернии полагался генерал-губернатор или наместник, а на практике одному генерал-губернатору давались в управление две, даже три губернии. Это отступление, по мнению А.Д.Градовского, было чревато серьезными последствиями, так как им нарушались связи между губернскими учреждениями, и генерал-губернатор сразу же делался какой-то исключительной инстанцией, существовавшей не повсеместно. Нормальным же начальником губернии остался правитель наместничества, т.е. губернатор. Такое отступление от первоначального замысла, как считает Градовский, было обусловлено острым недостатком опытных и преданных Императрице кадров, способных провести реформу [74].

Знакомясь со штатами отдельных губерний, можно видеть, что рассматриваемое отступление от Учреждений началось сразу после введения его в действие. Из 50 губерний в штатах только 23-х значились наместники, а в остальных губернаторы. В период образования намест-ничеств круг лиц, которые создавали наместничества, был очень ограничен - не более полутора десятков человек. Это были самые подготовленные и преданные Екатерине II люди, способные на творческую созидательную работу. Так, настоящей «кузницей генерал-губернаторских кадров» было Тверское наместничество. Его основал Я.И. Сиверс, один из разработчиков и основных проводников екатерининской реформы. Будучи государевым наместником в Твери, а потом в Новгороде и Пскове, он начинал работать с М.Н. Кречетниковым, который первоначально был назначен правителем тверского наместничества. Вскоре последний назначается в наместничество из трех губерний: Калужской, Тульской и Рязанской (1776 г.). В конце царствования Кречетников оказался в качестве наместника во главе других губерний: в 1790 г. - Киевской, Черниговской и Новгород-Северской, а с 1793 г..- Минской, Изяславской и Брацлавской. Вслед за Кречетниковым правителями Тверского наместничества были Т.И. Тутолмин, затем П.В. Лопухин, с 1784 г. - Г.М. Осипов и последним - А.В. Поликарпов. Т.И. Тутолмин после Твери работал с Г.А. Потемкиным - правителем Екатринославского наместничества. А затем был назначен генерал-губернатором в Олонецкое наместничество, которое сам открыл. После присоединения отделенного от Польши Западного края он возглавлял наместничество из пяти губерний.

П.В.Лопухин после должности правителя наместничества в Твери стал наместником Ярославским. Г.М.Осипов стал генерал-губернатором в Смоленском наместничестве. А последний правитель тверского наместничества А.В.Поликарпов никуда уехать не успел и после реформы Павла I в 1796 г. стал первым Тверским губернатором. Были и еще случаи, когда правители наместничеств становились генерал-губернаторами или государевыми наместниками, но тверской пример уникален.

Таким образом, мы видим, что в период проведения реформы в 1775-1785 гг. наместничества создавались исключительно узким кругом приближенных к Екатерине людей. Тех, кто открывали наместничества, было всего 15 человек. Это был сложный созидательный процесс по сути создания губернской системы управления Российской империей. Когда «екатерининскими орлами» империя была разделена на новые административно-территориальные единицы, и в них были созданы общеимперские губернские учреждения, императрица значительно расширила круг лиц, допущенных к управлению наместничествами и губерниями. Теперь, в уже отстроенной и отлаженной системе местного управления, нужны были больше исполнители, чем созидатели и творческие личности.

Все эти факты подтверждают нашу гипотезу, что соединение под властью одного лица нескольких губерний, первоначально вызванное необходимостью доверить провести такое важное преобразование наиболее подготовленным и сильным генерал-губернаторам, впоследствии, когда переходный период к новым губернским учреждениям был завершен, привело к фактическому узаконению в большинстве регионов трехзвенной системы управления: центральное правительство - наместник - губернатор. Это был единственный период в истории России, когда должность генерал-губернатора носила всеобщий характер и была опорой самодержавного режима на местах.

Если губернатор при Петре I появлялся после создания губернии, то в отношении наместника и наместничества наблюдается обратный процесс. Сначала Екатерина назначала наместника, и ему указывалось направление, регион для освоения.

Хотелось бы особо подчеркнуть гражданский характер этого процесса: это было не военное завоевание, а государственное освоение территории. Наместник определял губернский город, сопоставлял административное деление с планом, создавал и открывал губернские учреждения.

Должность генерал-губернатора носила несколько иную направленность (хотя в «Учреждениях» должности наместника и генерал-губернатора не различаются) - присоединение и освоение новых территорий. Так, мы уже упоминали, что после первого раздела Польши и присоединения к России белорусских земель Екатерина ввела должность генерал-губернатора и назначила на нее З.Г.Чернышева. Так же произошло и в Новороссии, где генерал-губернатором был назначен Г.А. Потемкин. Но какой-то единой системы губернского управления при Екатерине так и не было создано. До 1781 г. существовали губернии, напрямую подчиненные центру; наместничества, состоящие из одной губернии; наместничества и генерал-губернаторства, состоящие из двух и более губерний.

Причины такого серьезного отступления от Учреждений для управления губерний исследователи объясняют по-разному. По мнению И.М.Страховского, «территория губерний, удобная для целей управления того времени, оказалась, с другой стороны, слишком мелкой для целей политической связи и общего надзора, или вернее, - для этого не требовалось такого количества высших представителей местного управления, какое определялось количеством учрежденных губерний». И далее Страховский продолжает: «Только исключительные дарования первых, лично избранных Екатериной II наместников спасли от слишком быстрого упадка эту должность с таким неопределенным иерархическим положением, без собственных, находившихся в ее заведовании учреждений и без той реальной деловой компетенции, которая осталась целиком в губернском устройстве» [75].

Мы согласны с этим выводом Страховского и хотели бы еще раз подчеркнуть, что основная заслуга екатерининской реформы местного управления нам видится в создании нового административно-территориального деления страны и соответствующей ему общеимперской губернской системы управления. Попытка же создания трехзвенной, постоянно действующей системы управления в Российской империи оказалась неудачной, несоответствовавшей жесткой вертикали самодержавной власти в стране. К тому же падение нравов, характерное для последних лет правления Екатерины II, безусловно сказывалось. Но она оказалась вполне приемлемой для управления окраинами империи, где нужно было учитывать особенности присоединенных народов и территорий, предоставляя генерал-губернаторам большую административную автономию.

Еще работая над проектом Учреждений, Екатерина первоначально собиралась сделать в законе оговорку об их неприменении в Прибалтике, на Украине и в Сибири [76]. Возможно, в этом вопросе она опять-таки последовала рекомендации Ш.Монтескье, который в «Духе законов» советовал во вновь присоединяемых к тому или иному государству землях сохранять по возможности все старые порядки и обычаи, сменив только имя государя. И хотя в опубликованном тексте такая оговорка отсутствовала, однако, фактически Учреждения на этих окраинах первоначально не применялись, и лишь в 1882-1883 гг. были изданы специальные акты об их введении в действие на Украине и в Прибалтике.

Хотелось бы сказать о церемонии открытия новых учреждений в губерниях. Это было хорошо продуманное и великолепно подготовленное, как бы мы сейчас сказали, «пиаровское» мероприятие, очень точно рассчитанное на массовое сознание как простого народа, так и элиты общества. Все церемонии открытия происходили примерно по одному сценарию. К назначенному сроку в губернский город съезжалось дворянство. Каждый приехавший заявлял о себе предводителям, которые составляли списки и подавали их наместнику. Церемония начиналась с торжественного богослужения, сопровождавшегося проповедью. В церкви же читался манифест Учреждения и указ об учреждении данного наместничества. Здесь приводились к присяге вновь назначаемые чины. На следующий день в общем собрании у наместника происходило чтение Учреждения. На третий день назначалось избрание выборных лиц. Выборы иногда продолжались несколько дней. По мере выборов наместники утверждали выбранных должностных лиц и приводили их к присяге. Когда выборы были окончены, опять происходило торжественное богослужение, освещались новые присутственные места и открывались их заседания. Церемония открытия завершалась праздником у наместника.

В губерниях, где население было неоднородное, богослужение совершалось не только в православных храмах, причем проповедь и присяга происходили на соответствующем языке. Открытие уездных учреждений шло приблизительно таким же порядком, но с меньшей торжественностью. В уездные города посылались для этого вице-губернаторы и председатели палат. Екатерина очень интересовалась ходом дела, получая информацию из рапортов наместников и губернаторов и корректируя ход преобразований.

Подводя итоги, отметим следующее. Как само Учреждение не было плодом кабинетной реформы, продуктом отвлеченного творчества, так и введение его в жизнь не было ломкой сложившегося уклада, не сопровождалось насилием над окружающей действительностью. Екатерина до конца осталась на той же почве компромисса своих и чужих идей и требований практической жизни. Ни разу ни в одной губернии не было случая, чтобы она не уступила перед практическими затруднениями в ущерб стройности новых учреждений.

В русской истории вряд ли можно встретить другой законодательный акт, который был бы встречен населением с таким восторгом. Манифест Петра III о вольности дворянской касался только одного сословия. Учреждение о губерниях распространялось на все классы. Оно было ответом на пожелания сословий, высказанные на Уложенной Комиссии 1767 г., и население оценило этот шаг правительства, довольное тем, что его слова не пропали даром. Доля участия в местном управлении, которую получили отдельные сословия, казалась важным приобретением.

Соединение усилий правительства и общества привело к тому, что дело реформы было закончено в десять лет. Большинство губерний было преобразовано к 1785 г., т.е. ко времени издания Жалованной грамоты дворянству и Городового положения. Почва для второй половины реформы - для устройства сословного самоуправления - была готова. Однако, надежда Екатерины, что российское дворянство предпочтет традиционному влечению ко двору и военной службе службу во вновь образованных местных губернских учреждениях, требовавшую подчинения административному начальству и черновой, рутинной работы, не оправдалась. Фактически у дворянства привилась только должность предводителей дворянства - ввиду ее исключительно почетного свойства, не требовавшая большой работы и ответственности. В результате позиция, предоставленная правительством русскому дворянству в местном управлении, не была прочно занята им и затем, в последующий период, была слишком легко уступлена бюрократии, как несносное для нее бремя [77]. Таким образом, был упущен еще один шанс создания элементов гражданского общества и местного самоуправления, хотя бы на уровне правящего класса.

Самое главное, что удалось Екатерине - это создание «самодействующего» цельного местного управления. Вследствие освобождения губернаторов от непомерного подчинения коллегиям и постепенного фактического замещения ими института наместников должность губернатора сделалась центральной должностью губернского правления. Благодаря этому ожили все полномочия губернаторов, предоставлявшиеся им в разное время и остававшиеся мертвой буквой то из-за коллегий, то из-за воевод и наместников. Фактически при Екатерине в должности генерал-губернатора в первый и последний раз удалось гармонично свести одновременно и функцию представителя государства и его задачи в данной местности, и функцию носителя высших полномочий объединенного и цельного местного управления.

При этом такая эффективная деятельность губернатора была чужда самовластного правления «сатрапов» и должна была совершаться в пределах закона, под высшим наблюдением центрального правительственного учреждения того времени - Сената. В условиях отсутствия ведомств Сенат был единственным центральным учреждением внутреннего управления (своего рода объединенным кабинетом, с первым и единственным министром во главе - генерал-прокурором), соединившим в себе обязанности министров юстиции, финансов и внутренних дел [78]. Хотя, наверняка в жизни случались разные ситуации.

Установившаяся тогда четкая вертикаль исполнительной власти, помноженная на колоссальный авторитет Екатерины и незаурядные способности и самоотдачу екатерининских вельмож как в Сенате, так и в губерниях, привела к успешной деятельности и авторитету российских губернаторов.

Учреждения получили противоречивую оценку современников. Вольтер, которому Екатерина послала Учреждения в немецком переводе, восторженно приветствовал этот документ. Прямо противоположное мнение высказал князь М.М.Щербатов. В своем труде «О повреждении нравов в России» он писал: « Составители учреждения, которые не стыдятся законами называть и соделанные наместничества наполня без разбору людьми, с разрушением всего первого, ко вреду общества, ко умножению ябед и разоренья народного, да и за теми надзирания не имеют, исправляют ли точно, по данным наставлениям» [79].

Учреждения для управления губерний оказались документом «большой исторической прочности», соответствующим потребностям абсолютистского имперского государства. В основе своей они действовали до либеральных реформ 60-х гг. XIX в., а в определенной мере и до октября 1917 г.