<<
>>

Центральное управление

В конце правления Екатерины центральное управление со­ставляли пять коллегий (Адмиралтейская, Военная, Иностран­ных дел, Медицинская, Юстиц лифляндских дел) и несколько более мелких учреждений, обслуживавших ту или другую от­расль управления.

Однако уже к концу 1796г. число коллегий заметно возросло.

Таблица 50

Центральные учреждения Петербурга к концу 1796 г. (их структура и численность чиновников I—VIII классов)

20 Клочков М.В. Указ. соч. С. 231—232, 267, 269. Подробно см. главу 4 «Генерал-прокурор при Павле I, его роль в управлении». С. 224—270 или «Журнал министерства юстиции» (1912 г. № 4), где эта глава была первона­чально напечатана.

487

Составлено по: РГАДА- Ф. 248. Оп. 126 (бывшая 58). Д. 8676. Л. 5—8.

К концу 1796 г. список цешральных учреждений пополнили три коллегии, отвечавшие за хозяйственно-экономическое раз­витие страны: Берг, Коммерц и Мануфактур коллегии, но пре­образования в центральном управлении на этом не закончились, они продолжались до смерти Павла I. Судя по приведенным сведениям, число членов присутствия в столичных учреждени­ях (президенты, вице-президенты, советники и асессоры) было невелико. Восстановленные коллегии начинали действовать по штатному расписанию 1763 г., так как новые штаты были введе­ны в 1797 г. Однако в связи с экономией казенных средств, и по новым штатам резкого увеличения числа служащих не произош­ло. Если обратиться к таблице, то наиболее многочисленными по составу были Военная и Адмиралтейская коллегии, на долю которых приходилось свыше 60% всех членов присутствия (58 из 95 человек). Преобладающее большинство членов присутствия (67 из 95 чел. или 70%) начинали службу в армии21, что было характерно для российской бюрократической элиты XVIII в.

Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии были восстановлены одним из первых указов Павла I, что объяснялось настоятельной необходимостью в этих учреждениях. «Взирая на обширную связь существующего ныне правления, — отмечалось в указе 19 нояб­ря 1796 г., — усматриваем на первый случай крайнюю неудобность в раздроблении важнейших отделений государственной экономии, каковы суть произведения горные, мануфактуры и коммерции, на столько частей разных, сколько находится губерний, и в присоеди­нении их к казенным палатам, которые, без того упражнены будучи многими другими делами, не Moiyr иметь толикого успеха в распро­странении оных до желаемого совершенства, как под одним осо­бенным каждого из сих отделений управлением, к коему стекались все частные обстоятельства под общее соображение оных по всему государству; несравненно более доставится через то способности видеть прямое их состояние и потому располагать нужные пособия и поправления»22. В декабре 1796 г. была открыта Берг-коллегия,

21 РГДДА. Ф. 248. Оп. 126 (бывшая 58). Д. 8676. Л. 5-8.

22 ПСЗ-1. Т. 24. № 17567. 19 ноября 1796 г.

488

а в апреле 1797г. — Берг-контора в Москве. В 1800г. в структуре коллегии образована счетная экспедиция. Восстановленная кол­легия действовала по штатам 1763 г., а с 1797 г. по новым штатам, сократившим общее число служащих этой коллегии (за счет Мо­нетного департамента) с 309 до 238 человек23. Помимо президента (эту должность исполняли А.А. Мартов, затем А.В. Алябьев), над Берг-коллегией был поставлен главный директор (М.Ф. Соймо-нов), осуществлявший общее руководство всеми делами24.

В декабре 1796 г. начала действовать Мануфактур-коллегия, а в июне 1798 г. открылась ее контора в Москве. 20 ноября 1797 г. президентом коллегии был назначен А.А. Саблуков, а его пред­шественник кн. Н.Б. Юсупов стал ее главным директором, оста­ваясь на этом посту и после назначения его в ноябре 1800 г. мини­стром удельного департамента. По штату Мануфактур-коллегии, разработанному в 1797 г. кн.

Юсуповым, число служащих и рас­ходы на их содержание по сравнению с 1763 г. выросли (с 22 до 32 тыс. руб.). По новым штатам к коллегии была присоединена Экспедиция заготовления и хранения гербовой бумаги. В 1800 г. был утвержден дополнительный штат коллегии, что потребовало увеличения ассигнований на ее содержание (с 32 до 47 тыс. руб.). В штат Мануфактур-коллегии была введена должность инспек­тора для осмотра фабрик (по два человека в Петербурге и Мо­скве), в задачи которых входили постоянные поездки по стране для контроля и надзора за мануфактурной промышленностью25.

Одновременно с Берг и Мануфактур коллегиями была вос­становлена и Коммерц-коллегия, «на тех самых основаниях, законах и регламентах», на которых она находилась до 1775 г. С тем только отличием, что Коммерц-коллегии передавались таможни с заставами, в 1764—1780гг. находившиеся в ведении Главной канцелярии над таможенными сборами, затем посту­пившие в управление губернаторов. В 1797 г. по представлению президента коллегии М.Ф. Соймонова при коллегии была уч­реждена экспедиция для свидетельства таможенных сборов, как

23 ПСЗ-1. Т. 24. № 17678. 14 декабря 1796г.;№ 17981. 16 апреля 1797г.; Т. 26. № 19507. 9 августа 1800 г.; Т. 44. Книга штатов. Ч. 2. С. 378-381. Чис­ло служащих Монетного департамента, подчиненного Берг-коллегии, со­кратилось с 211 до 126 чел., тогда как штат самой коллегии и ее конторы даже увеличился (с 98 до 112 чел.).

24 Клочков М.В. Указ. соч. С. 315-316.

25 ПСЗ-1. Т. 24. № 17678. 16 декабря 1796г.; Т. 25. № 18576. 1 июня 1798 г.; Т. 44. Ч. 2. Книга штатов. № 19559. 14 сентября 1800 г.; Клочков М.В. Указ. соч. С. 330-331, 333-334.

489

это было начиная с 1732 г.26 По штатам 1797 г. число служащих Коммерц-коллегии заметно выросло. Если штатным расписани­ем 1763 г. предусматривалось 15 классных должностей (от прези­дента до комиссара), то в 1797 г. — 35 (из них 7 коллегии-юнке­ров), а с Экспедицией таможенных сборов их число составляло 73 чел. Почти в три раза увеличились расходы на содержание коллегии (с 16 до 46 тыс.

руб.)27. В 1799 г. по ходатайству нового президента кн. Г.П. Гагарина ее структура была дополнена осо­бой канцелярией при президенте, которой предписывалось быть «независимо от оной коллегии»28.

На этом преобразования не закончились, и в 1800 г. Коммерц-коллегии подверглась серьезному реформированию. К подготовке проекта были привлечены представители столичного и провинци­ального купечества. Их предложения, переработанные генерал-прокурором П.Х. Обольяниновым и кн. Г.П. Гагариным, опре­делили новое устройство коллегии. По указу 13 сентября 1800г. коллегию возглавил «министр коммерции» кн. Гагарин, получив­ший в свое распоряжение канцелярию президента, созданную в 1799 г. «Министр» имел право доклада у императора и был своего рода посредником между верховной властью и коллегией. Он по­лучал «мемории» от коллегии; мог «предлагать ей свои замечания», которые обсуждались коллегией, но приводились в исполнение «не иначе, как по общему ее определению»; мог посылать чиновников на места для расследования злоупотреблений по таможенной час­ти и пр. Но главная новость заключалась не в ведении должности «министра», а в личном составе самой Коммерц-коллегии, наполо­вину состоявшей из выборных членов. Ее присутствие составляли 13 коронных служащих (президент, вице-президент, 3 советника, 6 асессоров, член морского департамента, мастер строения судов) и 13 выборных членов от купечества, мануфактур и заводов. Пред­ставители торгово-промышленных кругов избирались в коллегию сроком на 3 года (с окладом по 1000 руб. в год). Им разрешалось отлучаться по своим делам, с тем условием, чтобы на это время их места заполняли избранные от ратгауза члены. Такой принцип комплектования личного состава государственного учреждения явно противоречил общей направленности внутренней политики

26 ПСЗ—1. Т. 24. № 17567. 19 ноября 1796 г.; № 17807. 16 февраля 1797 г.; № 18075. 5 августа 1797г.

27 ПСЗ—1. Т. 44. Ч. 2. Книга штатов. С. 61—62, 71 (1763 г.); С. 378—380 (1797г.).

28 ПСЗ—1. Т. 25. № 19217.

7 декабря 1799 г.

490

Павла I, взявшего курс на дальнейшую бюрократизацию управ­ления. Можно предположить, что, привлекая к работе лучших представителей торгово-промышленного сословия, законодатель рассчитывал приблизить деятельность коллегии к практическим нуждам отрасли, столь важной для экономического развития стра­ны. 4 ноября 1800 г. список кандидатов от купечества, избранных по указу Сената городскими управлениями Санкт-Петербурга и Москвы, был представлен на рассмотрение императора. Вскоре коллегия начала работать в обновленном составе, но срок ее су­ществования оказался очень недолгим29. После смерти Павла это новшество было отменено. В указе 16 марта 1801 г. признавалось включение в состав коллегии выборных членов безуспешным «для усовершенствования польз торговли» и разорительным для самого купечества, «отлученного сим образом от промыслов и упражне­ний», поэтому повелевалось, «оставя в той коллегии членов от ко­роны определенных, всех прочих, из купечества на срочнее время избранных, отпустить в их домы, и впредь подобные выборы пре­кратить»30. В коллегиях состояло 32 коллегии-юнкеров (2 в Берг-коллегии и по 7 чел. в Камер-, Коммерц-, Мануфактур-коллегии и Департаменте римско-католических дел).

Заключая краткую характеристику организации коллегий, связанных с экономическим развитием страны, необходимо коснуться дискуссии, разгоревшейся в 1800г. между М.Ф. Сой-моновым и кн. Г.П. Гагариным, главами Берг и Коммерц кол­легий, по вопросу о преимуществах и выгодах казенной или частной добычи полезных ископаемых. По мнению Соймонова, в условиях казенной эксплуатации горных богатств серьезные препятствия для нормальной работы заводов создают «чрезмер­ная стесненность поставленного начальства, обширность и за­путанность приказного порядка». Однако при принятии необ­ходимых мер для искоренения этих недостатков заводы смогут «доставлять более дохода казне и находиться всегда в самом избыточнейшем во всех частях состоянии». Допуск частных лиц к эксплуатации горных богатств Соймонов считал нецеле­сообразным и во всех отношениях вредным для интересов го­сударства.

Частные лица вместо того, чтобы «привести заводы в истинно цветущее и прочное положение, расхищают беззабот­но в свой век сокровища, природой данные для благоденствия

29 ПСЗ-1. Т. 25. № 19554 и 19555. 13 сентября 1800 г.; Т. 44. Ч. 2. Шта­ты. К № 19559. 14 сентября 1800г. С. 378—380; Клочков М.В. Указ. соч. С. 341-354.

30 ПСЗ-1. Т. 26. № 19792. 16 марта 1801 г.

491

не только современников, но и потомства их». Частные лица, «жаждя единственно несметных прибытков» и привлекая «ве­ликими, но, так сказать, минутными доходами, доставляемыми казне от их чрезмерно усиленных производств, ...руководимы будучи одним корыстолюбием, ощутительно приближают госу­дарство» к опасной зависимости от иностранцев. Большинство заводчиков, «от неведения или от жадности... спешат добывать одни лучшие и, сколь можно, поверхностные руды, во избежа­ние, по их неосновательным расчетам, излишних расходов, хотя впоследствии иногда и сами, а более еще потомки весьма доро­го платят за их непредусмотрительность». Таким образом, глава Берг-коллеги и был сторонником казенной разработки полезных ископаемых31.

Кн. Гагарин, напротив, считал, что в связи с удаленностью заводов от главного управления, отсутствием вольнонаемного труда и формальностями, затрудняющими продажу казенного железа, «казна более теряет, нежели выигрывает, имея в своем управлении рудокопные заводы». Казне будет «полезным» пере­дать все заводы, кроме золотых и серебряных, частным лицам «в вечный и наследственный откуп», а за Берг-коллегией оста­вить только общее наблюдение за горным производством, при этом остерегаясь «всемерно от всяких притеснений и пустых привязок к заводчику». Для рассмотрения столь важного для интересов казны вопроса был создан специальный комитет, ко­торый, после некоторых колебаний, признал необходимым оста­вить все горные заводы (за исключением двух) в ведении казны. Для управления казенными заводами предусматривалось устро­ить на местах специальные горные начальства и усилить надзор за частными владельцами заводов, чтобы они «не удовлетворяли во зло права своего на оные одним... насильственным истоще­нием рудников». Это решение было утверждено императором32. В конечном итоге в споре о путях развития горного дела победи­ла линия на усиление государственного начала и концентрацию в руках государства управления такой важной для экономиче­ского развития отраслью, как добыча полезных ископаемых. Эта линия последовательно проводилась Павлом I и в отношении административного управления.

Помимо трех вышеназванных коллегий, были вновь открыты Камер-коллегия, Главная соляная контора, Департамент для рим-

31 Клочков М.В. Указ. соч. С. 321—323.

32 Там же. С. 324-327.

492

ско-католических юстицких дел33. Изменения коснулись и ве­дущих коллегий (Адмиралтейской, Военной, Иностранных дел), продолжавших свою деятельность в годы правления Екатерины II. В ноябре 1796 г. был принят ряд указов значительно расширявших деятельность Адмиралтейской коллегии. В ее ведомство переда­вались Черноморские флоты вместе с портами и Черноморским правлением, а также корабельные леса, находившиеся в ведении казенных палат34. Печальное состояние казенных лесов, в чем Па­вел убедился во время поездки в Казанскую губернию в мае 1798 г., стало причиной принятия более решительных мер для упорядоче­ния лесного хозяйства. В 1798 г. в структуре Адмиралтейской кол­легии был учрежден Лесной департамент с лесным управлением на местах. Департамент состоял из 6 отделений (в них по одному советнику и секретарю); между отделениями дела распределялись по губерниям. Следует заметить, что организация работы по тер­риториальному принципу была не характерна для учреждений XVIII в. В этом отношении отделения Лесного департамента на­поминали территориальные приказы XVII в., объединенные об­щей задачей и общим руководством. В каждой из 40 губерний были открыты лесные управления, на содержание которых еже­годно выделялось 182 тыс. руб. По штатам 1798 г. в этой отрасли государственного управления в губерниях состояло 924 служа­щих, в том числе 40 обер-форстмейстеров, 160 форстмейстеров, 320 учеников, 124 землемера (командировались в 31 губернию для описи лесов), 40 секретарей (при обер-форстмейстерах), 80 кан­целяристов и 160 копиистов35. Как отмечается в юбилейном изда­нии, приуроченном к столетию создания лесного департамента, законодательство конца XVIII в. создало прочную основу «для устройства лесного управления, организации местной админис­трации и введения порядка в казенных лесах»36.

В структуре Военной коллегии также произошли измене­ния, направленные на концентрацию управления делами этого ведомства. В январе 1797 г. для ревизии военно-судных дел при Военной коллегии был учрежден Генерал-аудиториат; преобра-

33 РГАДА. Ф- 248. Оп. 126 (бывшая 58). Д. 8674. Л. 10; ПСЗ-1. Т. 24. № 17793 и 17797. 7 и 10 февраля 1797 г.; История Правительствующего Се­ната. Т. 2. С. 744.

34 ПСЗ-1. Т. 24. № 17545 и 17564. 12 и 18 ноября 1796 г.

35 ПСЗ—1. Т. 25. № 18533 и № 18534. 26 мая 1798 г.; № 19234. 29 декабря 1799 г.; Т. 44. Ч. 2. Книга штатов. 12 марта 1798 г. С. 315.

36 Столетие учреждения Лесного департамента. 1798—1898. СПб., 1898. С. 15.

493

зованы в экспедиции коллегии ранее самостоятельные Главный комиссариат, Провиантская канцелярия и канцелярия Артилле­рии и фортификации; в 1798г. создана особая экспедиция для главного управления Императорским военно-сиротским домом и его отделениями при гарнизонных полках37.

В 1796—1797 гг. новые экспедиции были открыты и в Коллегии иностранных дел: Для управления дел казенных, Для отправления дел, касающихся до азиатских народов и др. С 1797 г. восстанов­лено обучение при коллегии юнкеров канцелярскому делопроиз­водству (20 в Петербурге и 10 в архиве в Москве). По указанию Павла I в 1796г. приступили к пересмотру штатов 1779г., кото­рые признавались излишне многочисленными и разорительны­ми для казны. По утвержденному в 1800г. расписанию, штатная численность личного состава коллегии сократилась на 90 чело­век (до этого насчитывалось около 220 чел.), что привело почти к двукратному уменьшению расходов на их содержание (с 157,9 до 85,6 тыс. руб.). Вместе с тем были выделены значительные средства на улучшение материального положение чинов русских загранич­ных миссий. В результате общие ассигнования на иностранные дела выросли более чем в два раза (с 370 до 756 тыс. руб.). Од­новременно все заграничные миссии были поставлены в прямую зависимость от коллегии Иностранных дел, также как и средства, выделяемые на их содержание38. Таким образом, структурные из­менения в организации коллегии Иностранных дел были направ­лены на решение той же задачи: улучшение управления путем концентрации всех управленческих нитей в одном ведомстве.

В конце XVIII в. не только восстанавливались учреждения, упраздненные в 1780-е гг., но и создавались новые. В первый ме­сяц правления Павла была учреждена должность государственно­го казначея, в лице которого сосредоточилось управление всеми финансами страны, хотя такая ситуация существовала недолго. В 1797 г. создан Департамент уделов, а в 1798 г. — Департамент водяных коммуникаций39. Все эти изменения свидетельствуют о централизации управления, упорядочении и улучшении орга­низации столичных учреждений.

37 ПСЗ-1. Т. 24. № 17757, 17765 и 17768. 24, 27 и 29 января 1797 г.; Т. 25. № 18793 (п. 7). 23 декабря 1798 г.

38 ПСЗ-1. Т. 24. № 17843 и 17844. 26 февраля 1797г.; Клочков М.В. Указ. соч. С. 303—304.

39 ПСЗ-1. Т. 24. № 17609. 4 декабря 1796 г.; № 17906. 5 апреля 1797 г.; Т. 25. №18403. 28 февраля 1798г.; Парусов А.И. Указ. соч. С. 147—149 155-157.

494

При внешнем сходстве с прежними коллегиями, воссоздан­ные Павлом учреждения были по своему характеру другими. При наличии в губерниях палат, обладавших функциями централь­ных учреждений, восстановить коллегий на старых началах было уже невозможно. «Прежние коллегии восстановлены, — писал впоследствии М.М. Сперанский, — но при сем восстановлении не определены отношения их к новым коллегиям, в губерниях учрежденным, так что ни степень их власти, ни образ их сноше­ний не были известны»40. По этой причине могла быть воссозда­на только форма коллегий, но не их суть.

По своему значению президенты коллегий напоминали ми­нистров. Еще в большей степени этой должности соответствова­ли главные директора, стоявшие во главе Департамента уделов (с 1797 г.) и Коммерц-коллегии (с 1800 г.), которые даже называ­лись министрами41. Главный директор в заседаниях коллегии не участвовал, но через него шли доклады императору, и объявля­лись распоряжения верховной власти коллегии. Как уже отмеча­лось, с 1770-х гг. единоличное начало получило особое развитие в лице генерал-прокурора кн. А.А. Вяземского, исполнявшего обязанности трех министров: финансов, юстиции и внутренних дел. При Павле финансовые дела были изъяты из ведения ге­нерал-прокурора и переданы вновь учрежденному государствен­ному казначею, должность которого проектировалась еще при Екатерине. Однако такой порядок действовал недолго: к концу правления Павла генерал-прокурор вновь являлся главным до­кладчиком по финансовой части; через него шли доклады и из Сената и подчиненных ему коллегий. В последние годы XVIII в. сфера деятельности генерал-прокуроров, получивших особое значение в годы правления Екатерины, заметно расширилась, а их влияние на управление возросло.

Характеризуя результаты преобразований Павла I в облас­ти государственного управления, один из авторов юбилейного издания о Министерстве внутренних дел С.А. Адрианов писал: '«Ко времени вступления на престол императора Александра I коллегиальное начало в высшем управлении было почти совер­шенно вытеснено личным, но так как эта перемена совершалась путем частичных мероприятий, не имевших в основе определен-

40 Сперанский М.М. О государственных установлениях // Сперан­ский М.М. План государственного преобразования: (Введение государс­твенных законов 1809 г.). С прилож. М., 2004. С. 147.

41 ПСЗ—1. Т. 24. № 17906. 5 апреля 1797 г.; Т. 26. № 19554. 13 сентября 1800г.

495

ного плана, то естественно, что и во всем вновь возникшем зда­нии высшей администрации не было стройности и цельности»42. Создание министерств явилось логическим завершением процесса реорганизации центрального управления, начатого Павлом I. Но принцип единоначалия, воплощенный в новых учреждениях, был заложен еще в годы правления императрицы Екатерины II.

<< | >>
Источник: Писарькова Л.Ф.. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. Эволюция бюрократической системы. М.,2007. - 743 с.. 2007

Еще по теме Центральное управление:

  1. Административно-правовой статус органов управления удельными крестьянами
  2. § 4. Деятельность Советского государства в области экономики Центральные органы управления народным хозяйством.
  3. Центральное управление
  4. Переход к министерской системе центрального управления
  5. Феномен эффективности советского государственного управления в Великой Отечественной войне
  6. ! I. СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  7. ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
  8. 1. РЕФОРМЫ B ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  9. Центральные органы управления народным хозяйством.
  10. Центральное управление
  11. § 2. Центральное управление
  12. Государственный строй. Королевская власть и центральные органы управления
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -