Центральное управление
В конце правления Екатерины центральное управление составляли пять коллегий (Адмиралтейская, Военная, Иностранных дел, Медицинская, Юстиц лифляндских дел) и несколько более мелких учреждений, обслуживавших ту или другую отрасль управления.
Однако уже к концу 1796г. число коллегий заметно возросло.Таблица 50
Центральные учреждения Петербурга к концу 1796 г. (их структура и численность чиновников I—VIII классов)
20 Клочков М.В. Указ. соч. С. 231—232, 267, 269. Подробно см. главу 4 «Генерал-прокурор при Павле I, его роль в управлении». С. 224—270 или «Журнал министерства юстиции» (1912 г. № 4), где эта глава была первоначально напечатана.
487
Составлено по: РГАДА- Ф. 248. Оп. 126 (бывшая 58). Д. 8676. Л. 5—8.
К концу 1796 г. список цешральных учреждений пополнили три коллегии, отвечавшие за хозяйственно-экономическое развитие страны: Берг, Коммерц и Мануфактур коллегии, но преобразования в центральном управлении на этом не закончились, они продолжались до смерти Павла I. Судя по приведенным сведениям, число членов присутствия в столичных учреждениях (президенты, вице-президенты, советники и асессоры) было невелико. Восстановленные коллегии начинали действовать по штатному расписанию 1763 г., так как новые штаты были введены в 1797 г. Однако в связи с экономией казенных средств, и по новым штатам резкого увеличения числа служащих не произошло. Если обратиться к таблице, то наиболее многочисленными по составу были Военная и Адмиралтейская коллегии, на долю которых приходилось свыше 60% всех членов присутствия (58 из 95 человек). Преобладающее большинство членов присутствия (67 из 95 чел. или 70%) начинали службу в армии21, что было характерно для российской бюрократической элиты XVIII в.
Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии были восстановлены одним из первых указов Павла I, что объяснялось настоятельной необходимостью в этих учреждениях. «Взирая на обширную связь существующего ныне правления, — отмечалось в указе 19 ноября 1796 г., — усматриваем на первый случай крайнюю неудобность в раздроблении важнейших отделений государственной экономии, каковы суть произведения горные, мануфактуры и коммерции, на столько частей разных, сколько находится губерний, и в присоединении их к казенным палатам, которые, без того упражнены будучи многими другими делами, не Moiyr иметь толикого успеха в распространении оных до желаемого совершенства, как под одним особенным каждого из сих отделений управлением, к коему стекались все частные обстоятельства под общее соображение оных по всему государству; несравненно более доставится через то способности видеть прямое их состояние и потому располагать нужные пособия и поправления»22. В декабре 1796 г. была открыта Берг-коллегия,
21 РГДДА. Ф. 248. Оп. 126 (бывшая 58). Д. 8676. Л. 5-8.
22 ПСЗ-1. Т. 24. № 17567. 19 ноября 1796 г.
488
а в апреле 1797г. — Берг-контора в Москве. В 1800г. в структуре коллегии образована счетная экспедиция. Восстановленная коллегия действовала по штатам 1763 г., а с 1797 г. по новым штатам, сократившим общее число служащих этой коллегии (за счет Монетного департамента) с 309 до 238 человек23. Помимо президента (эту должность исполняли А.А. Мартов, затем А.В. Алябьев), над Берг-коллегией был поставлен главный директор (М.Ф. Соймо-нов), осуществлявший общее руководство всеми делами24.
В декабре 1796 г. начала действовать Мануфактур-коллегия, а в июне 1798 г. открылась ее контора в Москве. 20 ноября 1797 г. президентом коллегии был назначен А.А. Саблуков, а его предшественник кн. Н.Б. Юсупов стал ее главным директором, оставаясь на этом посту и после назначения его в ноябре 1800 г. министром удельного департамента. По штату Мануфактур-коллегии, разработанному в 1797 г. кн.
Юсуповым, число служащих и расходы на их содержание по сравнению с 1763 г. выросли (с 22 до 32 тыс. руб.). По новым штатам к коллегии была присоединена Экспедиция заготовления и хранения гербовой бумаги. В 1800 г. был утвержден дополнительный штат коллегии, что потребовало увеличения ассигнований на ее содержание (с 32 до 47 тыс. руб.). В штат Мануфактур-коллегии была введена должность инспектора для осмотра фабрик (по два человека в Петербурге и Москве), в задачи которых входили постоянные поездки по стране для контроля и надзора за мануфактурной промышленностью25.Одновременно с Берг и Мануфактур коллегиями была восстановлена и Коммерц-коллегия, «на тех самых основаниях, законах и регламентах», на которых она находилась до 1775 г. С тем только отличием, что Коммерц-коллегии передавались таможни с заставами, в 1764—1780гг. находившиеся в ведении Главной канцелярии над таможенными сборами, затем поступившие в управление губернаторов. В 1797 г. по представлению президента коллегии М.Ф. Соймонова при коллегии была учреждена экспедиция для свидетельства таможенных сборов, как
23 ПСЗ-1. Т. 24. № 17678. 14 декабря 1796г.;№ 17981. 16 апреля 1797г.; Т. 26. № 19507. 9 августа 1800 г.; Т. 44. Книга штатов. Ч. 2. С. 378-381. Число служащих Монетного департамента, подчиненного Берг-коллегии, сократилось с 211 до 126 чел., тогда как штат самой коллегии и ее конторы даже увеличился (с 98 до 112 чел.).
24 Клочков М.В. Указ. соч. С. 315-316.
25 ПСЗ-1. Т. 24. № 17678. 16 декабря 1796г.; Т. 25. № 18576. 1 июня 1798 г.; Т. 44. Ч. 2. Книга штатов. № 19559. 14 сентября 1800 г.; Клочков М.В. Указ. соч. С. 330-331, 333-334.
489
это было начиная с 1732 г.26 По штатам 1797 г. число служащих Коммерц-коллегии заметно выросло. Если штатным расписанием 1763 г. предусматривалось 15 классных должностей (от президента до комиссара), то в 1797 г. — 35 (из них 7 коллегии-юнкеров), а с Экспедицией таможенных сборов их число составляло 73 чел. Почти в три раза увеличились расходы на содержание коллегии (с 16 до 46 тыс.
руб.)27. В 1799 г. по ходатайству нового президента кн. Г.П. Гагарина ее структура была дополнена особой канцелярией при президенте, которой предписывалось быть «независимо от оной коллегии»28.На этом преобразования не закончились, и в 1800 г. Коммерц-коллегии подверглась серьезному реформированию. К подготовке проекта были привлечены представители столичного и провинциального купечества. Их предложения, переработанные генерал-прокурором П.Х. Обольяниновым и кн. Г.П. Гагариным, определили новое устройство коллегии. По указу 13 сентября 1800г. коллегию возглавил «министр коммерции» кн. Гагарин, получивший в свое распоряжение канцелярию президента, созданную в 1799 г. «Министр» имел право доклада у императора и был своего рода посредником между верховной властью и коллегией. Он получал «мемории» от коллегии; мог «предлагать ей свои замечания», которые обсуждались коллегией, но приводились в исполнение «не иначе, как по общему ее определению»; мог посылать чиновников на места для расследования злоупотреблений по таможенной части и пр. Но главная новость заключалась не в ведении должности «министра», а в личном составе самой Коммерц-коллегии, наполовину состоявшей из выборных членов. Ее присутствие составляли 13 коронных служащих (президент, вице-президент, 3 советника, 6 асессоров, член морского департамента, мастер строения судов) и 13 выборных членов от купечества, мануфактур и заводов. Представители торгово-промышленных кругов избирались в коллегию сроком на 3 года (с окладом по 1000 руб. в год). Им разрешалось отлучаться по своим делам, с тем условием, чтобы на это время их места заполняли избранные от ратгауза члены. Такой принцип комплектования личного состава государственного учреждения явно противоречил общей направленности внутренней политики
26 ПСЗ—1. Т. 24. № 17567. 19 ноября 1796 г.; № 17807. 16 февраля 1797 г.; № 18075. 5 августа 1797г.
27 ПСЗ—1. Т. 44. Ч. 2. Книга штатов. С. 61—62, 71 (1763 г.); С. 378—380 (1797г.).
28 ПСЗ—1. Т. 25. № 19217.
7 декабря 1799 г.490
Павла I, взявшего курс на дальнейшую бюрократизацию управления. Можно предположить, что, привлекая к работе лучших представителей торгово-промышленного сословия, законодатель рассчитывал приблизить деятельность коллегии к практическим нуждам отрасли, столь важной для экономического развития страны. 4 ноября 1800 г. список кандидатов от купечества, избранных по указу Сената городскими управлениями Санкт-Петербурга и Москвы, был представлен на рассмотрение императора. Вскоре коллегия начала работать в обновленном составе, но срок ее существования оказался очень недолгим29. После смерти Павла это новшество было отменено. В указе 16 марта 1801 г. признавалось включение в состав коллегии выборных членов безуспешным «для усовершенствования польз торговли» и разорительным для самого купечества, «отлученного сим образом от промыслов и упражнений», поэтому повелевалось, «оставя в той коллегии членов от короны определенных, всех прочих, из купечества на срочнее время избранных, отпустить в их домы, и впредь подобные выборы прекратить»30. В коллегиях состояло 32 коллегии-юнкеров (2 в Берг-коллегии и по 7 чел. в Камер-, Коммерц-, Мануфактур-коллегии и Департаменте римско-католических дел).
Заключая краткую характеристику организации коллегий, связанных с экономическим развитием страны, необходимо коснуться дискуссии, разгоревшейся в 1800г. между М.Ф. Сой-моновым и кн. Г.П. Гагариным, главами Берг и Коммерц коллегий, по вопросу о преимуществах и выгодах казенной или частной добычи полезных ископаемых. По мнению Соймонова, в условиях казенной эксплуатации горных богатств серьезные препятствия для нормальной работы заводов создают «чрезмерная стесненность поставленного начальства, обширность и запутанность приказного порядка». Однако при принятии необходимых мер для искоренения этих недостатков заводы смогут «доставлять более дохода казне и находиться всегда в самом избыточнейшем во всех частях состоянии». Допуск частных лиц к эксплуатации горных богатств Соймонов считал нецелесообразным и во всех отношениях вредным для интересов государства.
Частные лица вместо того, чтобы «привести заводы в истинно цветущее и прочное положение, расхищают беззаботно в свой век сокровища, природой данные для благоденствия29 ПСЗ-1. Т. 25. № 19554 и 19555. 13 сентября 1800 г.; Т. 44. Ч. 2. Штаты. К № 19559. 14 сентября 1800г. С. 378—380; Клочков М.В. Указ. соч. С. 341-354.
30 ПСЗ-1. Т. 26. № 19792. 16 марта 1801 г.
491
не только современников, но и потомства их». Частные лица, «жаждя единственно несметных прибытков» и привлекая «великими, но, так сказать, минутными доходами, доставляемыми казне от их чрезмерно усиленных производств, ...руководимы будучи одним корыстолюбием, ощутительно приближают государство» к опасной зависимости от иностранцев. Большинство заводчиков, «от неведения или от жадности... спешат добывать одни лучшие и, сколь можно, поверхностные руды, во избежание, по их неосновательным расчетам, излишних расходов, хотя впоследствии иногда и сами, а более еще потомки весьма дорого платят за их непредусмотрительность». Таким образом, глава Берг-коллеги и был сторонником казенной разработки полезных ископаемых31.
Кн. Гагарин, напротив, считал, что в связи с удаленностью заводов от главного управления, отсутствием вольнонаемного труда и формальностями, затрудняющими продажу казенного железа, «казна более теряет, нежели выигрывает, имея в своем управлении рудокопные заводы». Казне будет «полезным» передать все заводы, кроме золотых и серебряных, частным лицам «в вечный и наследственный откуп», а за Берг-коллегией оставить только общее наблюдение за горным производством, при этом остерегаясь «всемерно от всяких притеснений и пустых привязок к заводчику». Для рассмотрения столь важного для интересов казны вопроса был создан специальный комитет, который, после некоторых колебаний, признал необходимым оставить все горные заводы (за исключением двух) в ведении казны. Для управления казенными заводами предусматривалось устроить на местах специальные горные начальства и усилить надзор за частными владельцами заводов, чтобы они «не удовлетворяли во зло права своего на оные одним... насильственным истощением рудников». Это решение было утверждено императором32. В конечном итоге в споре о путях развития горного дела победила линия на усиление государственного начала и концентрацию в руках государства управления такой важной для экономического развития отраслью, как добыча полезных ископаемых. Эта линия последовательно проводилась Павлом I и в отношении административного управления.
Помимо трех вышеназванных коллегий, были вновь открыты Камер-коллегия, Главная соляная контора, Департамент для рим-
31 Клочков М.В. Указ. соч. С. 321—323.
32 Там же. С. 324-327.
492
ско-католических юстицких дел33. Изменения коснулись и ведущих коллегий (Адмиралтейской, Военной, Иностранных дел), продолжавших свою деятельность в годы правления Екатерины II. В ноябре 1796 г. был принят ряд указов значительно расширявших деятельность Адмиралтейской коллегии. В ее ведомство передавались Черноморские флоты вместе с портами и Черноморским правлением, а также корабельные леса, находившиеся в ведении казенных палат34. Печальное состояние казенных лесов, в чем Павел убедился во время поездки в Казанскую губернию в мае 1798 г., стало причиной принятия более решительных мер для упорядочения лесного хозяйства. В 1798 г. в структуре Адмиралтейской коллегии был учрежден Лесной департамент с лесным управлением на местах. Департамент состоял из 6 отделений (в них по одному советнику и секретарю); между отделениями дела распределялись по губерниям. Следует заметить, что организация работы по территориальному принципу была не характерна для учреждений XVIII в. В этом отношении отделения Лесного департамента напоминали территориальные приказы XVII в., объединенные общей задачей и общим руководством. В каждой из 40 губерний были открыты лесные управления, на содержание которых ежегодно выделялось 182 тыс. руб. По штатам 1798 г. в этой отрасли государственного управления в губерниях состояло 924 служащих, в том числе 40 обер-форстмейстеров, 160 форстмейстеров, 320 учеников, 124 землемера (командировались в 31 губернию для описи лесов), 40 секретарей (при обер-форстмейстерах), 80 канцеляристов и 160 копиистов35. Как отмечается в юбилейном издании, приуроченном к столетию создания лесного департамента, законодательство конца XVIII в. создало прочную основу «для устройства лесного управления, организации местной администрации и введения порядка в казенных лесах»36.
В структуре Военной коллегии также произошли изменения, направленные на концентрацию управления делами этого ведомства. В январе 1797 г. для ревизии военно-судных дел при Военной коллегии был учрежден Генерал-аудиториат; преобра-
33 РГАДА. Ф- 248. Оп. 126 (бывшая 58). Д. 8674. Л. 10; ПСЗ-1. Т. 24. № 17793 и 17797. 7 и 10 февраля 1797 г.; История Правительствующего Сената. Т. 2. С. 744.
34 ПСЗ-1. Т. 24. № 17545 и 17564. 12 и 18 ноября 1796 г.
35 ПСЗ—1. Т. 25. № 18533 и № 18534. 26 мая 1798 г.; № 19234. 29 декабря 1799 г.; Т. 44. Ч. 2. Книга штатов. 12 марта 1798 г. С. 315.
36 Столетие учреждения Лесного департамента. 1798—1898. СПб., 1898. С. 15.
493
зованы в экспедиции коллегии ранее самостоятельные Главный комиссариат, Провиантская канцелярия и канцелярия Артиллерии и фортификации; в 1798г. создана особая экспедиция для главного управления Императорским военно-сиротским домом и его отделениями при гарнизонных полках37.
В 1796—1797 гг. новые экспедиции были открыты и в Коллегии иностранных дел: Для управления дел казенных, Для отправления дел, касающихся до азиатских народов и др. С 1797 г. восстановлено обучение при коллегии юнкеров канцелярскому делопроизводству (20 в Петербурге и 10 в архиве в Москве). По указанию Павла I в 1796г. приступили к пересмотру штатов 1779г., которые признавались излишне многочисленными и разорительными для казны. По утвержденному в 1800г. расписанию, штатная численность личного состава коллегии сократилась на 90 человек (до этого насчитывалось около 220 чел.), что привело почти к двукратному уменьшению расходов на их содержание (с 157,9 до 85,6 тыс. руб.). Вместе с тем были выделены значительные средства на улучшение материального положение чинов русских заграничных миссий. В результате общие ассигнования на иностранные дела выросли более чем в два раза (с 370 до 756 тыс. руб.). Одновременно все заграничные миссии были поставлены в прямую зависимость от коллегии Иностранных дел, также как и средства, выделяемые на их содержание38. Таким образом, структурные изменения в организации коллегии Иностранных дел были направлены на решение той же задачи: улучшение управления путем концентрации всех управленческих нитей в одном ведомстве.
В конце XVIII в. не только восстанавливались учреждения, упраздненные в 1780-е гг., но и создавались новые. В первый месяц правления Павла была учреждена должность государственного казначея, в лице которого сосредоточилось управление всеми финансами страны, хотя такая ситуация существовала недолго. В 1797 г. создан Департамент уделов, а в 1798 г. — Департамент водяных коммуникаций39. Все эти изменения свидетельствуют о централизации управления, упорядочении и улучшении организации столичных учреждений.
37 ПСЗ-1. Т. 24. № 17757, 17765 и 17768. 24, 27 и 29 января 1797 г.; Т. 25. № 18793 (п. 7). 23 декабря 1798 г.
38 ПСЗ-1. Т. 24. № 17843 и 17844. 26 февраля 1797г.; Клочков М.В. Указ. соч. С. 303—304.
39 ПСЗ-1. Т. 24. № 17609. 4 декабря 1796 г.; № 17906. 5 апреля 1797 г.; Т. 25. №18403. 28 февраля 1798г.; Парусов А.И. Указ. соч. С. 147—149 155-157.
494
При внешнем сходстве с прежними коллегиями, воссозданные Павлом учреждения были по своему характеру другими. При наличии в губерниях палат, обладавших функциями центральных учреждений, восстановить коллегий на старых началах было уже невозможно. «Прежние коллегии восстановлены, — писал впоследствии М.М. Сперанский, — но при сем восстановлении не определены отношения их к новым коллегиям, в губерниях учрежденным, так что ни степень их власти, ни образ их сношений не были известны»40. По этой причине могла быть воссоздана только форма коллегий, но не их суть.
По своему значению президенты коллегий напоминали министров. Еще в большей степени этой должности соответствовали главные директора, стоявшие во главе Департамента уделов (с 1797 г.) и Коммерц-коллегии (с 1800 г.), которые даже назывались министрами41. Главный директор в заседаниях коллегии не участвовал, но через него шли доклады императору, и объявлялись распоряжения верховной власти коллегии. Как уже отмечалось, с 1770-х гг. единоличное начало получило особое развитие в лице генерал-прокурора кн. А.А. Вяземского, исполнявшего обязанности трех министров: финансов, юстиции и внутренних дел. При Павле финансовые дела были изъяты из ведения генерал-прокурора и переданы вновь учрежденному государственному казначею, должность которого проектировалась еще при Екатерине. Однако такой порядок действовал недолго: к концу правления Павла генерал-прокурор вновь являлся главным докладчиком по финансовой части; через него шли доклады и из Сената и подчиненных ему коллегий. В последние годы XVIII в. сфера деятельности генерал-прокуроров, получивших особое значение в годы правления Екатерины, заметно расширилась, а их влияние на управление возросло.
Характеризуя результаты преобразований Павла I в области государственного управления, один из авторов юбилейного издания о Министерстве внутренних дел С.А. Адрианов писал: '«Ко времени вступления на престол императора Александра I коллегиальное начало в высшем управлении было почти совершенно вытеснено личным, но так как эта перемена совершалась путем частичных мероприятий, не имевших в основе определен-
40 Сперанский М.М. О государственных установлениях // Сперанский М.М. План государственного преобразования: (Введение государственных законов 1809 г.). С прилож. М., 2004. С. 147.
41 ПСЗ—1. Т. 24. № 17906. 5 апреля 1797 г.; Т. 26. № 19554. 13 сентября 1800г.
495
ного плана, то естественно, что и во всем вновь возникшем здании высшей администрации не было стройности и цельности»42. Создание министерств явилось логическим завершением процесса реорганизации центрального управления, начатого Павлом I. Но принцип единоначалия, воплощенный в новых учреждениях, был заложен еще в годы правления императрицы Екатерины II.
Еще по теме Центральное управление:
- Административно-правовой статус органов управления удельными крестьянами
- § 4. Деятельность Советского государства в области экономики Центральные органы управления народным хозяйством.
- Центральное управление
- Переход к министерской системе центрального управления
- Феномен эффективности советского государственного управления в Великой Отечественной войне
- ! I. СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
- ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
- 1. РЕФОРМЫ B ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
- Центральные органы управления народным хозяйством.
- Центральное управление
- § 2. Центральное управление
- Государственный строй. Королевская власть и центральные органы управления