Курс на реформу местного управления
1764 год стал важной вехой в развитии государственного управления. Его организация, созданная указами 1726—1727 гг., получила окончательное устройство, которое без существенных изменений сохранялось до губернской реформы 1775 г.
Вместе с тем уже в 1764 г. стало ясно, что Екатерина II не удовлетворена проведенными преобразованиями, и на повестке дня стоит разработка общей реформы управления, прежде всего местного88.О необходимости преобразований в этой сфере государственной жизни с полной определенностью было заявлено в «Наставлении губернаторам», принятом в том же 1764 г. В исторической литературе существует мнение, что работа над этим указом велась одновременно с подготовкой штатов 1763 г., и что оба эти документа имеют одних и тех же авторов, а именно: кн. Я.П. Шаховского, Н.И. Панина, А.И. Глебова, кн. А.А. Вяземского89. Это неверно. Судя по собственноручной записке Екатерины к статс-секретарю И.П. Елагину «с выговором за ленность» (1764 г.), составителем этого документа был Елагин90.
«Наставление губернаторам» 1764 г. положило начало екатерининской реформе местного управления, тогда как штаты 1763 г. в значительной степени являются итоговым документом законодательной деятельности предыдущего царствования. В «Наставлении» 1764 г. Екатерина впервые высказывает мысли, определившие направление последующих реформ управления.
Во вводной части этого документа, характеризуя состояние Империи, Екатерина II отмечает, что «все целое не может быть
88 Законодательная деятельность правительства этого периода подробно изучена в работе Ю.В. Готье, поэтому ограничимся лишь общей ее характеристикой (см.: Ю.В. Готье Указ. соч. Т. 1. С. 66-68, 115-117, 351-354, 445-446, 454-456 и др.; Т. 2. С. 185-192).
89 Акишин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибири века: структура и состав государственного аппарата. М.; Новосибирск, 2003.
С. 252.90 Сборник РИО. Т. 7. Бумаги императрицы Екатерины II, хранящиеся в Государственном архиве Министерства иностранных дел. Ч. I. 1744—1764гг. СПб., 1871. С. 351. Привожу текст этой записки: «Слушай Перфильевич, если в конце сей недели не принесешь ко мне наставлений или установлений губернаторской должности, манифеста против кожеди-ретелей (ростовщиков. — Л.П.), да дела Бекетьева, совсем отделанные, то скажу, что тебе подобного ленивца на свете нет, да что никто столько ему порученных дел не волочит, как ты».
390
отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут. Главные же части, составляющие целое Отечество наше, суть губернии, и оне самые те, которые более всего исправления требуют», и заявляет о своем намерение «со временем... действительно исправить» их управление. Императрица рассматривает «Наставление губернаторам» в качестве первого шага по осуществлению дальнейших преобразований, так как «самонужнейшим к тому приступом» является «прямое существо губернаторской должности». Она поднимает эту должность на такую высоту, о которой и не мечтали местные администраторы 1730-1750-х гг.
Из безропотного исполнителя предписаний центральной власти губернатор 1760-х гг. превратился в «поверенную особу» самой императрицы и получил право личной с ней переписки. Как «глава и хозяин всей врученной в смотрение его губернии» он подчинялся только императрице и Сенату. В ведомство губернатора, «как истинного опекуна» губернии, перешли все местные учреждения, включая таможни, магистраты, полицию, ямские правления и пр., которые ранее от него не зависели91. Знаком доверия к местным правителям было и принятое после «Наставления губернаторам» разрешение воеводам и губернаторам владеть землями в подведомственных им провинциях и губерниях92.
Интересно, что спустя 4 года после принятия «Наставления» губернаторы признали пределы дарованной им власти узкими и попросили дальнейшего расширения своих полномочий. Этому вопросу посвящена специальная записка начальников губерний Астраханской (Н.А.
Бекетова), Воронежской (A.M. Маслова), Казанской (А.Н. Квашнина-Самарина) и Слободско-Украин-ской (Е.А. Щербинина), поданная Екатерине II в феврале 1768 г. во время работы Уложенной комиссии. По мнению авторов записки, чтобы губернатор стал реальным «хозяином и опекуном» населения, его следует наделить особыми полномочиями. Высказывалось пожелание, чтобы во время объездов подведомственной территории губернатор мог вершить дела без судебных91 ПСЗ— 1. Т. 16. № 12137. 21 апреля 1764г. К этому указу близки по содержанию Наставление губернаторам столичных губерний (12 января 1765 г.) и Инструкция малороссийскому генерал-губернатору гр. П.А. Румянцеву (ноябрь 1764 г. опубликована в Сб. РИО. Т. 7. С. 388).
92 ПСЗ—1. Т. 16. № 12181. 13 июня 1764 г. (воеводам провинциальным и городовым); Т. 17. № 12554. 27 января 1766г. (губернаторам).
391
формальностей, а кроме того, самостоятельно решать вопрос о поездках в отдаленные селения губернии. В отношении подчиненных губернаторы просили дать им право самостоятельно, без вмешательства Сената, решать вопрос о замещении низших должностей по областному управлению, а также самим награждать служащих классными чинами вплоть до должности секретаря. Вопреки Манифесту о вольности дворянства 1762 г., губернаторы хотели получить возможность привлекать отставных дворян своей губернии к исполнению поручений по административным и следственным делам. Прослеживается определенное стремление губернаторов расширить свои права, чтобы в полной мере быть заместителями монарха на местах93. В 1775 г. многие из этих пожеланий нашли свое воплощение в должности генерал-губернатора или наместника верховной власти.
Новый взгляд на должность губернатора, впервые сформулированный в «Наставлении губернаторам», получил отражение в «Учреждениях для управления губерний». В указах, принятых после введения штатов 1763 г., уже ясно прослеживаются направления будущих преобразований, поэтому не случайно историки считают Наказ 1764г. «теоретической прелюдией закона 1775 года», а период 1760-х гг.
— «преддверием реформы 1775г.»941760-е гг. были важным периодом для развития системы государственного управления. Ю.В. Готье, всесторонне изучивший изменения в законодательстве и настроениях общества, происшедшие с введения штатов 1763 г. до принятия «Учреждения для управления губерний», пришел к выводу, что за 10 лет сам ход развития привел как законодателей, так и общество к осознанию необходимости кардинальных преобразований в области местного управления. Особую роль в подготовке губернской реформы сыграла деятельность Уложенной комиссии 1767 г. «Изучение материалов, которые накоплялись ко времени комиссии 1767 г., — писал Готье, — прежде всего, оставляет впечатление назревшего решительного столкновения между двумя принципами областного управления — чисто бюрократическим и дворянско-сословным. Если первые преобразовательные меры сохранили за областным управлением чисто бюрократический характер, то
93 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 215—217; Его же. Отзывы губернаторов 60-х годов XVIII в. об областном управлении // Сб. статей в честь М.К. Любавского. Пп, 1917. С. 19—40.
94 Любавский М.К. История царствования Екатерины II. СПб., 2001. С. 67; Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 192.
392
теперь оно должно было измениться и стать до известной степени дворянским и выборным. (...) именно во время работ «Уложенной комиссии, — продолжает историк, — областные учреждения 1727 г. были осуждены окончательно и бюрократический принцип, на котором они были построены, был уже побежден мыслью о неизбежности и необходимости привлечения к власти на местах дворянского сословия»95.
Еще по теме Курс на реформу местного управления:
- § 2. Тюремная система России периода Временного правительства, ее реформа и содержание
- § 1. История развития института внешнего управления по законодательству России и зарубежных стран
- 2. Выборность в системе местного управления
- Характер реформ управления 80—90-х гг.
- Глава 16 Развитие и реформирование государственной власти и системы управления в советском обществе (вторая половина 50-х — середина 60—70-х гг.)
- §2.Реформа местного управления при Екатерине II.
- §4. Великие реформы 60-70-х гг. XIX века и губернаторы.
- Государственный строй. Буржуазные реформы 1860 - 1870 - х гг.
- 2.1. Влияние военной и судебной реформ на преобразования в военно-судебной системе
- 1. Проекты проведения судебной реформы в Сибири в 60-70-х гг. XIX века.
- ТЕСТЫ ПО КУРСУ «ИСТОРИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ГОСУДАРСТВА И ПРАВА»
- ГЛАВА 7. Реформы 60-х - 70-х гг. XTX в. в России и развитие государства и права во второй половине XIX в.
- Буржуазные реформы 60—70-х гг. и контрреформы 80—90-х гг.
- Курс на реформу местного управления
- §3. Реформа административного управления в конце XIX — начале XX вв.
- §3. Введение волостного управления