<<
>>

Курс на реформу местного управления

1764 год стал важной вехой в развитии государственного уп­равления. Его организация, созданная указами 1726—1727 гг., получила окончательное устройство, которое без существенных изменений сохранялось до губернской реформы 1775 г.

Вместе с тем уже в 1764 г. стало ясно, что Екатерина II не удовлетворена проведенными преобразованиями, и на повестке дня стоит раз­работка общей реформы управления, прежде всего местного88.

О необходимости преобразований в этой сфере государствен­ной жизни с полной определенностью было заявлено в «Настав­лении губернаторам», принятом в том же 1764 г. В исторической литературе существует мнение, что работа над этим указом велась одновременно с подготовкой штатов 1763 г., и что оба эти доку­мента имеют одних и тех же авторов, а именно: кн. Я.П. Шахов­ского, Н.И. Панина, А.И. Глебова, кн. А.А. Вяземского89. Это неверно. Судя по собственноручной записке Екатерины к статс-секретарю И.П. Елагину «с выговором за ленность» (1764 г.), со­ставителем этого документа был Елагин90.

«Наставление губернаторам» 1764 г. положило начало екате­рининской реформе местного управления, тогда как штаты 1763 г. в значительной степени являются итоговым докумен­том законодательной деятельности предыдущего царствования. В «Наставлении» 1764 г. Екатерина впервые высказывает мысли, определившие направление последующих реформ управления.

Во вводной части этого документа, характеризуя состояние Империи, Екатерина II отмечает, что «все целое не может быть

88 Законодательная деятельность правительства этого периода подроб­но изучена в работе Ю.В. Готье, поэтому ограничимся лишь общей ее ха­рактеристикой (см.: Ю.В. Готье Указ. соч. Т. 1. С. 66-68, 115-117, 351-354, 445-446, 454-456 и др.; Т. 2. С. 185-192).

89 Акишин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибири века: структура и состав государственного аппарата. М.; Новосибирск, 2003.

С. 252.

90 Сборник РИО. Т. 7. Бумаги императрицы Екатерины II, храня­щиеся в Государственном архиве Министерства иностранных дел. Ч. I. 1744—1764гг. СПб., 1871. С. 351. Привожу текст этой записки: «Слушай Перфильевич, если в конце сей недели не принесешь ко мне наставлений или установлений губернаторской должности, манифеста против кожеди-ретелей (ростовщиков. — Л.П.), да дела Бекетьева, совсем отделанные, то скажу, что тебе подобного ленивца на свете нет, да что никто столько ему порученных дел не волочит, как ты».

390

отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройс­тве пребудут. Главные же части, составляющие целое Отечество наше, суть губернии, и оне самые те, которые более всего ис­правления требуют», и заявляет о своем намерение «со време­нем... действительно исправить» их управление. Императрица рассматривает «Наставление губернаторам» в качестве первого шага по осуществлению дальнейших преобразований, так как «самонужнейшим к тому приступом» является «прямое сущест­во губернаторской должности». Она поднимает эту должность на такую высоту, о которой и не мечтали местные администраторы 1730-1750-х гг.

Из безропотного исполнителя предписаний центральной власти губернатор 1760-х гг. превратился в «поверенную особу» самой императрицы и получил право личной с ней переписки. Как «глава и хозяин всей врученной в смотрение его губернии» он подчинялся только императрице и Сенату. В ведомство гу­бернатора, «как истинного опекуна» губернии, перешли все местные учреждения, включая таможни, магистраты, полицию, ямские правления и пр., которые ранее от него не зависели91. Знаком доверия к местным правителям было и принятое после «Наставления губернаторам» разрешение воеводам и губернато­рам владеть землями в подведомственных им провинциях и гу­берниях92.

Интересно, что спустя 4 года после принятия «Наставления» губернаторы признали пределы дарованной им власти узкими и попросили дальнейшего расширения своих полномочий. Этому вопросу посвящена специальная записка начальников губерний Астраханской (Н.А.

Бекетова), Воронежской (A.M. Маслова), Казанской (А.Н. Квашнина-Самарина) и Слободско-Украин-ской (Е.А. Щербинина), поданная Екатерине II в феврале 1768 г. во время работы Уложенной комиссии. По мнению авторов записки, чтобы губернатор стал реальным «хозяином и опеку­ном» населения, его следует наделить особыми полномочиями. Высказывалось пожелание, чтобы во время объездов подведомс­твенной территории губернатор мог вершить дела без судебных

91 ПСЗ— 1. Т. 16. № 12137. 21 апреля 1764г. К этому указу близки по содержанию Наставление губернаторам столичных губерний (12 января 1765 г.) и Инструкция малороссийскому генерал-губернатору гр. П.А. Ру­мянцеву (ноябрь 1764 г. опубликована в Сб. РИО. Т. 7. С. 388).

92 ПСЗ—1. Т. 16. № 12181. 13 июня 1764 г. (воеводам провинциальным и городовым); Т. 17. № 12554. 27 января 1766г. (губернаторам).

391

формальностей, а кроме того, самостоятельно решать вопрос о поездках в отдаленные селения губернии. В отношении под­чиненных губернаторы просили дать им право самостоятельно, без вмешательства Сената, решать вопрос о замещении низших должностей по областному управлению, а также самим награж­дать служащих классными чинами вплоть до должности секре­таря. Вопреки Манифесту о вольности дворянства 1762 г., гу­бернаторы хотели получить возможность привлекать отставных дворян своей губернии к исполнению поручений по админист­ративным и следственным делам. Прослеживается определенное стремление губернаторов расширить свои права, чтобы в полной мере быть заместителями монарха на местах93. В 1775 г. многие из этих пожеланий нашли свое воплощение в должности гене­рал-губернатора или наместника верховной власти.

Новый взгляд на должность губернатора, впервые сформу­лированный в «Наставлении губернаторам», получил отраже­ние в «Учреждениях для управления губерний». В указах, при­нятых после введения штатов 1763 г., уже ясно прослеживаются направления будущих преобразований, поэтому не случайно историки считают Наказ 1764г. «теоретической прелюдией за­кона 1775 года», а период 1760-х гг.

— «преддверием реформы 1775г.»94

1760-е гг. были важным периодом для развития системы го­сударственного управления. Ю.В. Готье, всесторонне изучивший изменения в законодательстве и настроениях общества, проис­шедшие с введения штатов 1763 г. до принятия «Учреждения для управления губерний», пришел к выводу, что за 10 лет сам ход развития привел как законодателей, так и общество к осозна­нию необходимости кардинальных преобразований в области местного управления. Особую роль в подготовке губернской ре­формы сыграла деятельность Уложенной комиссии 1767 г. «Изу­чение материалов, которые накоплялись ко времени комиссии 1767 г., — писал Готье, — прежде всего, оставляет впечатление на­зревшего решительного столкновения между двумя принципами областного управления — чисто бюрократическим и дворянско-сословным. Если первые преобразовательные меры сохранили за областным управлением чисто бюрократический характер, то

93 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 215—217; Его же. Отзывы губерна­торов 60-х годов XVIII в. об областном управлении // Сб. статей в честь М.К. Любавского. Пп, 1917. С. 19—40.

94 Любавский М.К. История царствования Екатерины II. СПб., 2001. С. 67; Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 192.

392

теперь оно должно было измениться и стать до известной степе­ни дворянским и выборным. (...) именно во время работ «Уло­женной комиссии, — продолжает историк, — областные учреж­дения 1727 г. были осуждены окончательно и бюрократический принцип, на котором они были построены, был уже побежден мыслью о неизбежности и необходимости привлечения к власти на местах дворянского сословия»95.

<< | >>
Источник: Писарькова Л.Ф.. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. Эволюция бюрократической системы. М.,2007. - 743 с.. 2007

Еще по теме Курс на реформу местного управления:

  1. § 2. Тюремная система России периода Временного правительства, ее реформа и содержание
  2. § 1. История развития института внешнего управления по законодательству России и зарубежных стран
  3. 2. Выборность в системе местного управления
  4. Характер реформ управления 80—90-х гг.
  5. Глава 16 Развитие и реформирование государственной власти и системы управления в советском обществе (вторая половина 50-х — середина 60—70-х гг.)
  6. §2.Реформа местного управления при Екатерине II.
  7. §4. Великие реформы 60-70-х гг. XIX века и губернаторы.
  8. Государственный строй. Буржуазные реформы 1860 - 1870 - х гг.
  9. 2.1. Влияние военной и судебной реформ на преобразования в военно-судебной системе
  10. 1. Проекты проведения судебной реформы в Сибири в 60-70-х гг. XIX века.
  11. ТЕСТЫ ПО КУРСУ «ИСТОРИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ГОСУДАРСТВА И ПРАВА»
  12. ГЛАВА 7. Реформы 60-х - 70-х гг. XTX в. в России и развитие государства и права во второй половине XIX в.
  13. Буржуазные реформы 60—70-х гг. и контрреформы 80—90-х гг.
  14. Курс на реформу местного управления
  15. §3. Реформа административного управления в конце XIX — начале XX вв.
  16. §3. Введение волостного управления
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -