ДѣЙСТВИТЕЛЬНОЕ ПОЛОЖЕНІЕ ГОРОДСКИХЪ УЧРЕЖДЕНІЙ.

Въ предъпдущемъ отдѣлѣ ЭТОЙ ТЕМЫ мы въ достаточной стененн, кажется, полно охарактеризовали строй городскаго самоуправленія, до введенія городоваго положенія 1870 года, чтобы составить о номъ надлежащее понятіе.

скому управленію н устройству, еднали имѣлъ и въ виду созданіе такого цѣлаго, обоснованіе eru па началахъ автономіи. Онъ забылъ объ этой цѣли, поставленной еще въ концѣ прошлаго столѣтія, забылъ о ней, такъ сказать, растерявшись среди достиженія нѣсколькихъ мелнпхъ цѣлей но отношенію къ городскому строю, поглотившихъ, быть можетъ, противъ его собственнаго желанія, все его вниманіе. Стремясь къ этимъ цѣлямъ законодательство, въ сущности, стремилось къ одной—къ водворенію строгаго бюрократическаго порядка, въ которомъ одномъ оно видѣло а.іЬФу и омегу хорошей администраціи. Ha эту сторону, мы видѣли, направлено почти все его вниманіе; самая организація учрежденій, посредствомъ которыхъ долженъ былъ водворяться этотъ порядокъ, отодвигалась на второй планъ.

несенная изъ свода законовъ и полнаго собранія ихъ въ жизнь, такъ далеко отстояла отъ начертаннаіо законодателемъ, что въ сущности то едвали пе представляла собою полнаго нарушенія ѳтого начертаннаго.

Обратимся прежде всего къ самымъ органамъ городской администраціи, ихъ составу, а нотомъ уже—дѣятельности,

Посильный очеркъ дѣйствительнаго еостояніягородскаго управленія мы дѣлаемъ главнымъ образомъ но тѣмъ немногимъ донесеніямъ чиновииковъ-ревизоровъ ') городскихъ учрежденій, которыя были доступны намъ и по тѣмъ матеріаламъ, обиліемъ которыхъ тоже ue можемъ похвалиться и которые удалось найти иамъ въ мѣстномъ (ярославскомъ) губернскомъ архивѣ.

Еще въ двадцатыхъ годахъ настоящаго столѣтія правительствомъ было замѣчено «уклоненіе» городскихъ СОСЛОВІЙ отъ службы по выборамъ въ городскихъ учрежденіяхъ 2J; уже въ это время на разсмотрѣніе одного изъ высшихъ государственныхъ учрежденій 3) предложенъ былъ вопросъ о томъ, «какъ возвысить служеніе гражданъ и возбудить въ нихъ желаніе заниматься онымъ», (т. e. служеніемъ) '■), Бъ этомъ подлѣченномъ правительствомъ Фактѣ кроется болѣе чѣмъ многое. Будь обращено съ этого момента вниманіе законодателя именно на этотъ Фактъ, быть можетъ законодательная дѣятельность относительно городской администраціи ношла бы инымъ путемъ н пришла къ ииьшъ результатамъ. Сосредоточенное на этомъ Фактѣ вниманіе, [290] [291] вѣроятно, скорѣе, привело бы законодателя къ сознанію, такъ сказать, корня этого явленія, причины его, чѣмъ это имѣло мѣсто на самомъ дѣдѣ; гораздо ранѣе стало бы извѣстнымъ, что «уклоненіе отъ службы» коренится въ самомъ сущеетвѣ M характерѣ этой службы, которая, какъ это десяткомъ или двумя лѣтъ позднѣе было сознано самимъ правительствомъ, была въ сущности пнтЬмъ иньшъ какъ тяжелой повинностью, притомъ новиностью, которую приходилось неотк членамъ городскихъ сословій вовсе въ сущности ве въ пользу общества, членами кото- тораго оли состоятъ, а государства, которое они безсознательно смѣшивали съ правительствомъ, «казной* [292]; нести ее приходилось безвозмездно 1); но этого мало: оставаясь честнымъ исполнителемъ возложенной на пего по выборамъ обязанности, выборный рисковалъ тяжело поплатиться еще и собственнымъ карманомъ: ему, какъ человѣку въ болынииствѢ случаевъ «темному», приходилось, чтобъ не запутаться окончательно въ непонятномъ для него лабиринтѣ всяческихъ росписей, смѣтъ, журналовъ и т.

бы, она и самимъ законодателемъ, какъ мы видѣли пъ предъ- идущсмъ отдѣлѣ этой кшігіг, считалась чѣмъ то несовмѣстнымъ, нлохомирящимся съ родомъ, знаніемъ и положеніемъ нъ обществѣ болѣе или менѣе высокими ТОГО ИЛH ІШОГО СЛОЯ І'ород- скаго населенія; разумѣется, но могли нс смотрѣть на нее такими ate глазами п извѣстные слои общества: дворяне, прямо освобожденные отъ нея нъ силу своего достоинства, самымъ закономъ, понятно, презирали ее; за ними тішулись въ этомъ отношеніи и высшіе слон собственно торгово-промышленнаго подат- ііаго состоянія. Bce это вмѣстѣ, плюсъ полное отсутствіе сознанія общеетвенпыхъ интересовъ, отсутствіе самаго общества го- родскаго какъ цѣлаго, отдѣльныя части котораго были бы химически сродны между собою, нс могли не вызвать въ городскомъ населеніи, въ тѣхъ слояхъ его, изъ которыхъ только и организовались городскія учрежденія, извѣстнаго, вполнѣ охарактеризовавшагося, опредѣленнаго отношенія «къ службѣ но выборамъ», отношенія совершенно отрицательнаго. Это отрицательное отношеніе проходитъ черезъ весь строп городскаго самоуправленія до настоящаго времени.

Прежде всего самыя «собранія» которыя дозволялось имѣть городскому обществу, посѣщались полноправными членами этого послѣдняго куда какъ неуеердно. Случалось, что на избирательныя собранія не являлось и десятой части городскнхь обывателей, пользующихся правами активнаго избранія.

въ собраніе нѣсколько десятковъ человѣкъ, то въ послѣднихъ вмѣсто десятка тысячъ они являлись едва въ количествѣ нѣсколькихъ сотъ. Само собой будетъ, послѣ этого, понятно, какъ должны были относиться эти избиратели къ самому процессу избранія, къ тѣмъ, кого они избирали. Да и почему имъ было ревниво относиться къ этому процессу, Формамъ избранія, когда ихъ, въ сущности не существовало: тѣже Лексъ и Мнлютинъ въ своей докладной запискѣ о состояніи управленія въ Петербургѣ говорятъ, что къ участію въ выборахъ допускался «всякій по произволу>, благодаря неопредѣленности положенія о пятидесяти рублевомъ доходѣ, какъ основаніи этого участія; что самыхъ списковъ избирателей вовсе не составлялось; вообще, произволъ царилъ полный» въ дѣлѣ выбора х). Присутствовавшіе пріі выборахъ правительственные чиновники—членъ губернскаго правленія или полиціймейстеръ въ Петербургѣ г)—разумѣется, не устраняли, а скорѣе увеличивали его: какъ начальство оші не могли не вліять такъ или иначе на выборы и уже этимъ только увеличивали «произволъ», который въ провинціи, особенно въ уѣзд-

ныуъ городахъ, можно смѣло сказать, достигалъ невѣроятныхъ размѣровъ Да и было Сы странно, еслибъ было иначе: никакихъ основъ для иорядка выборовъ не существовало; требуемыя закономъ обывательскія книги не велись нн въ одномъ нзъ городовъ имперіи или вовсе, плп хоть въ сколько нибудь сносномъ порядкѣ. Въ самомъ Петербургѣ по выраженію упомянутой докладной записки «депутатское собраніе», единственной Цѣлью котораго, какъ мы видѣлп, было имеппо составленіе обывательской книги, существовало только «нарицательно», «не имѣя никакихъ способовъ къ веденію обывательской книги».

образомъ ждать огъ выборовъ порядка, какихъ либо избирательныхъ списковъ? Думы или ратуига, вѣдь не имѣли кималѣйшаго поннтіп даже объ обывателяхъ лообщс, знаніе численности которыхъ такъ необходимо для обложенія сборами ‘).

Присутствовавшіе при выборахъ вездѣ правительственные чиновники, какъ уже было замѣчено, не могли вносить или iio- крайнсй мѣрѣ не вносили въ ихъ производство что либо, кромѣ произвола. Въ мѣстномъ архивѣ мы натолкнулись на нѣсколько дѣлъ, на основаніи которыхъ мы рѣшились именно такъ высказаться о дѣятельности правительственныхъ, почти исключительно полицейскихъ, органовъ но отношенію къ городскимъ выборамъ. Даже губернское правленіе, обязанное зорко слѣдить за всѣмъ, что происходитъ въ городскихъ учрежденіяхъ, «стоять на стражѣ» всего происходящаго въ нихъ, даже оно частенько заносило въ выборы нѣчто совершенно противоположное «порядку» н законности, хотя, быть можетъ, и пе всегда сознательно: такъ, въ 1856 году въ одномъ городѣ въ городскіе головы избрано было лицо, дважды состоявшее подъ судомъ: разъ за безпорядки, допущенные въ думѣ, другой—за подлогъ, совершенныйимъопять таки въ качествѣ выборнаго прн торгахъ, производившихся въ думѣ; лицо это нс понесло наказанія только вь силу того, что подошло подъ манііФестъ 16 апрѣля 1841 года; тѣмъ нс менѣе губернское правленіе утверждаетъ эти выборы '[294]). Иногда губернское правленіе дѣйствовало еще болѣе странно, чѣмъ въ этомъ случаѣ. Такъ, въ 1847 году въ городѣ Пошехопьѣ (ярославской губ.) ничтожное число избирателей явившихся для производства выборовъ (78 изъ 104 6 человѣкъ), избрало на второе полугодіе городскимъ головой одного купца, который нетолько былъ нодъ

судомъ за такія преступленія, какъ преступленіе по должности И ПОДЛОГЪ, HO н нъ моментъ выбора состоялъ подъ судомъ HO цѣлой серіч различнаго рода самыхъ неблаговидныхъ дѣлъ, и губернское правленіе не только не постаралось посодѣйствовать къ распутыванью этого дѣла, но на оборотъ постаралось замять его її выборы утвердило ')■ Что же мудренаго послѣ всегоэтого, если самое избраніе во многихъ случаяхъ—если не въ большинствѣ—оказывалось такъ неудачно, какъ это видно изъ массы дѣлъ, какъ въ мѣстномъ, такъ и центральномъ архивахъ находящихся, Игнорируемъ приведенные только что случаи выборовъ въ городскіе головы, бывшихъ подъ судомъ по такимъ крупнымъ преступленіямъ, лицъ. Мы найдемъ въ отчетахъ чиновниковъ ревизоровъ, такъ сказать, сплошныя указанія на то, что большинство, если не всѣ выборные, стояли, не говоримъ, ннже своего положенія но просто ниже средняго уровня развитія; все это были по словамъ ревизоровъ «люди темные, безотвѣтные», въ дѣлѣ управленія вовсе ничего непонимающіе; за частую люди, немогшіе дать «сколько нибудь толковаго отвѣта» но самому простому запросу; люди по преимуществу безграмотные г); а въ большинствѣ случаевъ и подозрительной нравственной стойкостл: мы имѣемъ не мало указаній на Факты въ родѣ слѣдующаго: въ норскомъ посадѣ (ярослав. губ.) въ сороковыхъ годахъвыборные представители общественныхъ интересовъ, члены ратуши, не только оказались малограмотными, темными и безотвѣтными людьми, «въ дѣлѣ управленія несвѣдущими», uo и людьми ue заду- [295] 2

мывающшися поживиться на счетъ избравшаго ихъ общества; людьми, пожалуй, даже съ излишествомъ въ «управленіи» умѣ- лыші; они такъ повели дѣла, что половина доходовъпосадаоста- валась, по свидѣтельству производившаго слѣдствіе чиновника въ ихъ карманахъ и такъ заручились расположеніемъ къ себѣ различныхъ мелкихъ властей, что выражаясь языкомъ XYII столѣтія, «сильны чинились» противъ самаго общества, ихъ избравшаго и не допустили депутатовъ его до повѣрки ихъ, такъ убыточной для этого общества, дѣятельности х). Это только, повторяемъ, одинъ изъ многихъ и очень многихъ Фактовъ подобнаго рода, встрѣчающихся «въ практикѣ» старыхъ городскихъ учрежденій. Подобнаго рода Факты, такъ сказать обобщаются самими правительственными органами, близко стоявшими у дѣла. Одно «губернское начальство» по поводу запроса министерства, почему оно ite «возложило» на городскую думу заготовленіе матеріаловъ, нужныхъ для отопленія и освѣщенія полицейской части, отвѣчало, чго это повело бы не только къ различнаго рода «безпорядкамъ» , но и злоупотребленіямъ, такъ какъ «вообще члены думъ во всей губерніи, избираемые изъ бѣднаго класса городскихъ обывателей, совершенно безграмотные, ..не зная порядка службы, ни цѣли своего назначенія, пе могутъ управлять городскимъ хозяйствомъ съдѣйствительною пользою. Они .. производя въ прежнее время хозяйственнымъ образомъ нѣкоторые расходы, выдавали частнымъ лицамъ свидѣтельства на преувеличенныя суммы» й). Чего же можно ждать отъ такихъ выборныхъ или слишкомъ забитыхъ и «безотвѣтныхъ», или слишкомъ храбрыхъ, покрайней мѣрѣ по отношенію къ общественной собственности? Что могли представлять собою, въ большинствѣ случаевъ, городскія учрежденія, состоящія пзъ такихъ представителей общества? [296]

Ho прежде чѣмъ перейдтн къ разсмотрѣнію дѣятельности, дѣй- ствительной,ансна бумагѣтолько, мы остановимся еще нѣсколько времени на одномъ, съ перваго взгляда соворшенпо дикомъ вопросѣ: всѣ ли тѣ городскія учрежденія, которыя устанавливались закономъ, существовали на самомъ дѣлѣ и на оборотъ, тѣ ли только учрежденія, которыя учреждались закономъ для управленія городовъ, одии и вѣдали это послѣднее? Какъ вопросъ этотъ съ перваго взгляда не страненъ, но тѣмъ не менѣе, какъ увидимъ, совершенно умѣстенъ и, думаемъ, остановиться яа немъ далеко не лишнее.

Мы не будемъ, поставивъ этотъ вопросъ, долго останавливаться на такомъ, однакожъ, въ высшей степени любопытномъ, если не курьезномъ, Фактѣ, какъ тотъ, что «въ нѣкоторыхъ городахъ», гдѣ «на основаніи дѣйствующихъ постановленій» завѣдыванье городскими общественными дѣлами «принадлежитъ городскимъ думамъ», по свѣдѣніямъ министерства въ 1867 году оказалось, что думъ этлхъ и вообще выборныхъ городскихъ учрежденій или единоличныхъ органоЕъ вовсе не существуетъ, а «означенными дѣлами вѣдаютъ городскія полиціи» '). Въ этихъ «городскихъ поселеніяхъ» закономъ установленныя въ нихъ учрежденія, какъ можно заключить изъ циркуляра департамента, такъ сказать, незамѣтно для властей изчезли, будучи когда-то введены: циркуляръ возстановляетъ дѣйствіе той статьи «общихъ учрежденій городскаго общественнаго управленія», которою устанавливаются эти учрежденія 2). Въ сущности, совершенно безразлично изчезли ли въ этихъ злополучныхъ городахъ введен- ныя пъ нихъ учрежденія иіи они никогда и не вводились, и города до 1867 года, то есть до кануна смерти тѣхъ учрежденій, которыхъ имъ но привелось узпать, просуществовали безъ нихъ подъ мирнымъ управленіемъ «городскихъ полицій»; паженъ Фактъ: города существуютъ безъ ихъ учрежденій и существуютъ безъ нихъ три четверти столѣтія. Если, ХОТЯ бы II въ какихъ либо захолустныхъ, забытыхъ городкахъ, возможно незамѣтное изчез- новеніе ихъ всѣхъ учрежденій, то чтожъ удивительнаго, если окажется, что во всѣхъ городахъ Россіи—также незамѣтно изчезло по одному или нѣскольку нзъ этихъ учрежденій. Они, дѣйствительно и изчезли. Изчезли собственно два учрежденія— общая дума и депутатское городское'собраніе; но не оба въ одинаковой, такъ сказать, степени: совершенно безслѣдно изчезла лишь общая дума, депутатское же собраніе считалось существующимъ и на бумагѣ, да и въ дѣйствительности существовало «нарицательно»: изчезли лншь его Функціи, обязанности.

Общая дума существовала лишь на страницахъ свода законовъ всѣхъ трехъ изданій. Дальше, указаній на ея существованіе мы не нашли ни въ одномъ изъ указовъ полнаго собранія законовъ, такъ или иначе касающихся городскаго устройства; ни въ одномъ изъ архивныхъ дѣлъ по этому же предмету, бывшихъ въ нашихъ рукахъ. Ho это доказательства, такъ сказать, все отрицательныя. Есть не мало указаній чисто положительнаго характера, указаній категорическихъ. Эти указанія даютъ намъ все тѣше чиновники-ревизоры, объѣзжавшіе города въ сороковыхъ годахъ. Въ не разъ упоминавшейся уже докладной запискѣ xo- зяйственнагодепартамента, составленной въ 1844 году, очевидно, Милютинымъ, по отчетамъ и донесеніямъ именно этихъ ревизоровъ, авторъ ея, говоря о «разстроенномъ положеніи городскихъ учрежденій» вообще, категорически заявляетъ, что общая дума нигдѣ не существовала вонсс, не выключая и столицъ [297] [298]J. Указанія иа отсудствіе общей ду.чы въ Москвѣ намъ даетъ компе-

тентнѣйшіЙ евпдѣтель—самъ городской голова этоЙ столицы въ 1829 году, купецъ Мазуринъ; онъ въ своихъ замѣчаніяхъ на нро- эктъ новаго городоваго положенія, составленный въ 1828 году особымъ, спеціально для этой цѣли учрежденнымъ, комитетомъ, между прочимъ говорнтъ, что «слѣдуетъ возстановить общую думу, которая нынѣ вовсе нс существуетъ>1). Въ Петербургѣ, впрочемъ, эту думу или лучше гласныхъ, которые должны бы былп составлять ее, въ 1843 году нашелъ гражданскій губернаторъ Петербурга, ревизовавшій городскія учреждепія послѣдняго по порученію министра вн. дѣлъ; но найденное оказалось въ положеніи но истинѣ странномъ. Въ запискѣ ревизора говорится, что «въ распоряженіи шестигласной думы состоитъ тридцать восемь гласныхъ, избираемыхъ изъ купцовъ, мѣщанъ и ремесленниковъ на три года для составленія общей городской думы>. Имъ по назначенію шести- гласиой думы дѣлались разныя порученія въ хозяйственномъ и торговомъ отношеніи: четверо изъ нихъ назначены—для сбора '/г°/о-ныхъ денегъ; двое—для сбора съ судовъ, проходящихъ черезъ мосты; одинъ—для наблюденія за торговлей иногородныхъ и т. ii.; одинъ—для смотрѣнія за домомъ военнаго гепералъ-губерпатора; двѣнадцать человѣкъ—для оцѣнки недвижимаго имущества обывателей и для наблюденія за городскими амбарами и т. д. [299] [300]). Такимъ образомъ, въ городѣ нашлись лишь члены думы, но не сама дума, такъ какъ эти ея члены, гласные, одного цѣлаго учрежденія иля собранія вовсе не составляли; въ качествѣ яге отдѣльныхъ единицъ они потеряли всякій смыслъ или лучше пріобрѣли ero новый: OHIt изъ членовъ учрежденія, стоявшаго во всякомъ случаѣ выше шестигласвой думы уже въ силу того только обстоятельства, что гласные послѣдней были по закону избираемы этимъ учрежденіемъ, обратились въ какихъ-то приписанныхъ къ шестнгласной думѣ для исполненія различнаго рода порученій н обязанностей, для

отправленія которыхъ должны существовать спеціальные органы при шестпгласной думѣ или которыя должны исполняться самыми членами этой думы; другими словами, роль гласныхъ общей думы въ данномъ случаѣ діаметрально преобразилась сравнительно въ той, которую они должны были играть по закону. Словомъ, и въ этомъ отдѣльномъ случаѣ нельзя видѣть опроверженія Факта, что общая дума нигдѣ въ Госсіп пе существовала при старомъ городовомъ положеніи, хотя по самому положенію этому должна была существовать 1J.

Чтокасается городскаго депутатскаго собранія, то, какъ мыужезамѣтили.оносуществовалотолько «нарицательно*, т. е. номинально но той нростой причинѣ, что какъ мы видѣли, ему нечего было дѣлать—почти нигдѣ въ Россіи обывательскія книги не велись; но все таки учрежденіе это проявляло нѣкоторые признаки существованія или тѣмъ, что въ томъ или ниомъ городѣ вдругъ собиралось и принималось за дѣло....на очень, короткое, впрочемъ, время; или тѣмъ, что дума иногда жаловалась на его Фактическое несуществованіе; или хоть бы тѣмъ, наконецъ, что оно всегда Фигурировало во всѣхъ городскихъ росписяхъ въ качествѣ учрежденія, поглощающаго то или иное количество городскихъ доходовъ. Члены въ депутатское собраніе выбирались городскими сословіями болѣе или менѣе неупустительно почти вездѣ. Словомъ, повторяемъ, городское депутатское собраніе номинально существовало вездѣ, даже, какъ мы встрѣчали это въ архивныхъ дѣлахъ,.въ хилыхъ уѣздныхъ и заштатныхъ городишкахъ; но на самомъ дѣлѣ, какъ учрежденіе, которое Функціонировало бы, такъ пли иначе проявляло свою дѣятельность, оно несущество- вало нигдѣ.

Ho если, съ одной стороны были учрежденія по общественному городскому управленію, которыя, существуя по закону,

') Отсутствіе общей дуыы во всѣхъ городахъ подтверждается и недавно вышедшимъ въ свѣтъ изданіемъ министерства вн. дѣлъ—«Матеріалы относящіеся до новаго обществ, устройства въ городахъ имперіи». Въ перпомъ толѣ этихъ «матеріаловъ»—стр. 4, 212 и 213—nj)inio говорится, что «общей думы нигдѣ не существуетъ, кромѣ вновь учрежденныхъ въ столицахъ и въ Одессѣ».

не существовали или существовали только номинально въ дѣйствительности; то съ другой стороны, Гіыли и такія учрежденія въ городахъ, на которыя въ законодательствѣ мы пе находимъ н намека, но которыя въ дѣйствительности существовали. Нрав- да,мы можемъ указать всего на два такихъ учрежденія, потѣмъ пе менѣе самый Фактъ существованія, такъ сказать, внѣ закона, хотя бы только и этихъ двухъ учрежденій, мы считаемъ все- такк очень и очень важнымъ; тѣмъ болѣе, что одно изъ этихъ учрежденій существовало «самовольно» въ одной изъ столицъ имиеріи—въ Москвѣ Кто поручится, что подобнаго рода явленія не имѣли мѣста въ городахъ въ гораздо большемъ количествѣ? Bo всякомъ случаѣ, этого рода Фактъ въ очеркѣ Фактическаго состоянія городскихъ учрежденій до.шснъ заннмать, намъ кажется, далеко не послѣднее мѣсто.

Однимъ изъ этнхъ учрежденій является какое-то «управленіе городовыхъ дѣлъ», существовавшее въ одномъ изъ уѣздныхъ городовъ новгородской губерніи—Крестцахъ—до 1843 года, когда было замѣнено ратушей. Что это было за учрежденіе, сказать не берсмся; въ положеніи комитета министровъ, которымъ это «управленіе» уничтожается, мы ничего не находимъ относительно его организаціи; существовало оно совмѣстно съ магистратомъ и должностью тородскато головы '). Ириэтомъ, очевидно, оно также случайно отыскано правительствомч», какъ двадцать пять лѣтъ послѣ этого отыскано было имъ «нѣсколько» городскихъ поселеній»,въ которыхъ никакихъ учрежденій иесуще- ствовало.

Другое учрежденіе гораздо болѣе любопытно уже по самому мѣсту своего существованія. Это но истинѣ странный «домъ

') 2 U. С. 3. Да 1G584; это—высочайше утвержденное положеніе комитета министровъ отъ 2 марта 1S4.3 года. Имъ прнказыватсп; «ун- равдшіть въ городѣ Крестцахъ магистратъ и такъ называемое управленіе городовыхъ дѣлъ, а также должность городскаго головы и учредить тамъ ратушу»....Сюда же нужно отнести u «городское xo- знйственное управленіе>,которое существуетъ будто бывънѣкоторыхъ городахъ Сибири uo показаніямъ «Гор. нос. въ Рое. имп.», т. V, ч. I. 1-Ти въ Св. Зак., ни въ П. С, ихъ о такомъ учрождешинѣтъ рѣчи.

московскаго гражданскаго общества». Едішетвениое указаніе иа это странное упрежденіе къ полномъ собраніи законовъ мы нашли подъ 1840 годомъ, гдѣ въ высочайше утвержденномъ положеніи комитета министровъ идетъ рѣчь объ отчетности городской думы, общественнаго дома и ремесленной управы 1 j. Въ этомъ положеніи говорится, что въ Москвѣ уже «съ давия- i'o времени» допущено распредѣленіе занятій и дѣлъ «между дулою, домомъ городскаго общества и ремесленною управою»; причемъ «домъ городскаго общества» вмѣстѣ съ ремесленной управой обязываются отчетностью, мимо думы, казенной палатѣ; указывается и что именно вѣдалось ѳтішъ «домомъ[301] [302]. Онъвѣдалъ, опять таки «но уваженію давняго существованія обычая», «сборами нодатей и повинностей казенныхъ съ купцовъ п мѣщанъ, равно какъ и общественными складками на извѣстные и отъ приговоровъ зависящіе расходы». Такимъ образомъ, мы только изъ даннаго законодательнаго акта узнаемъ объ учрежденіи, существующемъ въ столицѣ, существующемъ «съдавняговремеии», и имѣющемъ рядъ обязанностей и нравъ; учрежденіи, о времени и причинѣ возшпшовепія котораго законодатель, очешідио.незна- етъ, IIo свѣдѣніямъ, иолучешшмъ министерствомъ BH. дѣлъ въ концѣ пятидесятыхъ годовъ, оказалось лишь одно: «домъ» этотъ существовалъ еще до 1805 года подъ именемъ «гильдіи» и за- вѣдывалъ общественной (?) недвижимой собственностью и «вообще дѣлами общественными (?), гражданскими (?) и купеческими»2). Въ 1805 году, оиъ указомъ московскаго губернскаго правленія изъ «гильдіи» превращенъ въ «домъ городскаго или гражданскаго общества», подъ именемъ котораго (т. e. гражданскаго общества), разумѣлись «именитые граждане, купцы, мѣщане и цеховые». Дальше, оказывается, что это «общество» каждые три года избирало изъ своей среды по сословіямъ—отъ именнтыхъ грашданъкупцовъ н мѣщанъ—особыхъ «повѣренныхъ», сово-

купность которыхъ, очевидно, и составляла этотъ пресловутый *домъ> *). Если взглянуть на этотъ домъ съ точки зрѣнія его состава, окажется—онъ нѣчто въ родѣ именно общей думы; съ точки же зрѣнія Функцій его, онъ никакого сходства съ послѣдней ue имѣетъ. Чтобы онъ собою ни представлялъ, съ какимъ бы изъ городскихъ учрежденій сходство не имѣлъ, BO всякомъ случаѣ онъ нѣчто самобытное, путемъ самозарожденія па московской городской почвѣ появившееся и закономъ только до- п у щ e и н о e, ради его давняго существованія въ Москвѣ по обычаю. Такимъ образомъ, съ точки зрѣнія закона авторъ не разъ упомянутой докладной записки хоз. департамента министерства віі. дѣлъ имѣлъ полное основаніе обозватъ это курьезное учрежденіе учрежденіемъ, *самовольно> гражданами учрежденнымъ *).

Теперь перейдемъ къучреждеиіямъ, дѣйствительно и з а к о н її о существовавшимъ и вѣдавшимъ городское управленіе, й посмотримъ, какъ они вѣдали это послѣднее на самомъ дѣлѣ- Мы не будемъ здѣсь останавливаться па каждомъ изъ нихъ въ отдѣльности , а поговоримъ о всѣхъ вообще какъ относительно ихъ дѣятельности, такъ и ихъ отчетности. Укажемъ на нѣкоторые Факты и въ дѣятельности правительственныхъ органовъ по отношенію къ этимъ учрежденіямъ.

Мы уже знакомы съ усиленными заботами правительства, направленными къ тому, чтобы по возможности обезпечить, такъ сказать, исправный ходъ городскаго управленія, правильное теченіе городскаго хозяйства; но уже самый этотъ безконечный рядъ мѣръ, направленныхъ къ достиженію данныхъ цѣлей; мѣръ, которыя пускались въ ходъ, безконечно повторяясь почти до самаго момента замѣны стараго городоваго положенія новымъ, указываетъ, что цѣли вовсе не достигались и городское управленіе шло нзъ рукъ вонъ плохо. Законодатель самъ созпавалъ это, сравнительно очень рано прибѣгая, какъ увидчмь, къ попыткамъ радикальнаго измѣненія строя городскаго управленія. Ho обратимся къ Фактамъ.

Законодатель пользовался всякимъ случаемъ, чтобъ напомнить городскимъ учрежденіямъ, ЧТО ОІіѢ должны—хотя и совмѣстно съ мѣстными правительственными органами—[303]прилагать старапіе о приращепіи городскихъ доходовъ»; представлять надлежащимъ властямъ обо всемъ, что «усмотрятъ къ пользѣ общей, къ выгодѣ и къ украшенію города нужное». II тѣмъ не менѣе доходы вовсе не росли или росли очень медленно; въ городахъ ничего не дѣлалось выгоднаго н полезнаго для общества; они и ие украшались. Покраііней мѣрѣ ничего этого не дѣлалось такъ, какъ бы того хотѣлось законодателю. Городскія учрежденія найдены были въ этомъ отношеніи вообще, а въ особенности относительно увеличенія источниковъ дохода, совершенно несостоятельными еще при Александрѣ I, при которомъ, какъ мы видѣли, и стали появляться спеціальные комитеты объ уравненіи сборовъ и повинностей. Думы и ратуши именно вслѣдствіе этой несостоятельности ихъ въ глазахъ правительства, лишаются своихъ Функцій u постепенно обращаются въ какихъ то не то ириходо-расходчиковъ, не то бухгалтеровъ, всѣ обязанности и Функціи которыхъ исчерпываются однимъ счетоводствомъ, канцелярскимъ дѣлопроизводствомъ вообще. Ho и отъ этого дѣло не выиграло ни въ каііомъотиощеніи: спеціальные органы, отъ думъ независившіе, не особенно быстро открывали новые источники доходовъ, не особенно удачно достигали и той цѣли, которая состояла въ наиболѣе правильномъ распредѣленіи всякаго рода нодатей и повинностей; почему комитеты эти отжили сравнительно быстро. Несостоятельной оказалась

и дума, а вмѣстѣ съ ней и ратуша, но части составленія смѣтъ и росписей и вообще того канцелярскаго дѣлопроизводства, которымъ однимъ почти исчерпывалась вся сл Функція. «Нераспорядительность. неправильность и медленность дѣлопроизводства, упущенія въ счетной части»—вотъ характеристическая черта дѣятельности городскихъ учрежденій вообще и думы въ особенности по общему отзыву всѣхъ чиновшіковъ-ревизоровъ и докладной записки хозяйственнаго департамента министерства 1I Для болѣе рельеФНОЙ характеристики этого положенія дѣлъ, позволимъ себѣ привести здѣсь нѣсколько ІІЗ'Ь очень и очеиь многихъ Фактовъ, думской дѣятельности по данному вопросу; Фактовъ встрѣчавшихся намъ въ архивныхъ дѣлахъ министерства и мѣстнаго губернскаго правленія. Смѣты составляются въ высшей степени небрежно и безтолково, очевидно лишь ради удовлетворенія «начальства»; съ дѣйствительностью въ большинствѣ случаевъ, эти смѣты не имѣютъ почти никакого соотношенія; это двѣ несоизмѣримыя величины: заносятся расходы, на самомъ дѣлѣ вовсе iic- имѣющіе мѣста; вписываются доходы вовсе непоступающіе; или на оборотъ, въ росписи вовсе не попадаютъ такіе доходы и расходы, которые на самомъ дѣлѣ существуютъ. Мы видѣли выше, какъ расходуются общественныя суммы на поздравленія чиновниковъ съ ангеломъ, съ праздниками, на кормленіе ихъ обѣдами и т. n.; расходы эти понятно въ роспись не вносятся, такъ какъ законодатель строжайше запрещаетъ «приношенія всякаго рода отъ обществъ начальствующимъ лицамъ» 2). Вносились въ роспись расходы на уплату жалованья такимъ должностнымъ лицамъ, которыхъ на самомъ дѣлѣ не существовало, обязанности *)

которыхъ исполняли, въ качествѣ общественной повинности, выборныя должностныя лица въ родѣсотскихъидесятскихъ.Невно- снлпсь, на оборотъ, въ роспись доходы, собиравшіеся думой или ратушсй совершенно самовольно, за частую очень оригинальнымъ и очень похожимъ на самоуправство, способомъ: въ родѣ напр., сбора—закономъ не разъ даже запрещавшагося 1J—съ крестьянскихъ возовъ съ сѣномъ, овсомъ и т. u.; сбора, исправность взноса котораго обезпечивалась отобраньемъ у крестьянъ, владѣльцевъ возовъ, въ залогъ сѣделокъ и возжсй съ ихъ лошадей J). He вносятся въ росписи її доходы въ родѣ особаго рода сбора, напр., такъ называемыхъ квартирныхъ денегъ съ купцовъ, жц- вшихъ внѣ городскихъ поселеній; какъ это имѣло мѣсто въ одномъ изъ тпкихъ поселеній ярославской губерніи [304] [305] [306]). A губернское правленіе, провѣряя только росписи, разумѣется узнать о подобнаго рода доходахъ и расходахъ никогда не могло. Этого мало, сплошь и къ ряду случалось и то, что доходы и расходы, ни. когда закономъ невводнмые, непризнаваемые имъ, вносились въ годовые смѣты и росписи—въ родѣ, напр , различнаго рода сборовъ съ промышлешшковъ, расходовъ на содержаніе церковныхъ причтовъ її т. и.—и утверждались «губернскимъ начальствомъ», будучи исключаемы нзъ этихъ росписей только уже министерствомъ [307]),

/Неряшливость отношенія къ смѣтамъ и росписямъ доходили до того, что многія статьи, капр., расходовъ изъ года въ годъ вносились въ одномъ и томъ же размѣрѣ, а между тѣмъ оставаться одинаковыми въ росписяхъ нѣсколькихъ лѣтъ они не могли въсилу,такъсказать,Физической невозможности: напр., такіе расходы какъ на отопленіе и освѣщеніе различнаго рода зданій; очевидно составители смѣты рѣшительно не сознавали, что они дѣлали: цѣны на матеріалы отопленія и освѣщенія—не однѣ и тѣже постоянно; количество ихъ точно также не всегда одинаково и тѣмъ не менѣе смѣты эти утверждались губернскимъ начальствомъ и нелѣпостью ихъ поражались, да и то, очевидно, совершенно случайно, лишь въ министерствѣ 1J. ІІодобнаго рода Факты мы могли бы приводить безъ конца, еслибъ не боялись утомить вниманіе читателей.

Понятно, что губернское правленіе, разсматривавшее росписи лишь съ точки зрѣнія исключительно Формальиой—составлена ли она по Формѣ, образцу, министерствомъ выработанному—не могло замѣтить только что приведенныхъ Фактовъ. Хотя оно и обязано было, какъ мы видѣли, разсматривать въ тоже время, составлены ли росписи «на законномъ основаніи[308] [309], т. e. все ли въ нпхъ внесено, что закономъ требуется и не внесено ли чего либо, на оборотъ, что закономъ запрещается; но тѣмъ ue меыѣе

оно, какъ сейчасъ только это было указано, далеко пе всегда Это дѣлало; да еслибъ оно и отправляло въ этомъ отношеніи Функцію свою вполнѣ безукоризненно, то все таки указанныхъ нами злоупотребленій отыскать не могло бы, ибо повѣрка ограничивалась разсмотрѣніемъ только росппсей, куда все незаконное, разумѣется, вносплосьсъ осторожностью, да самое большее—книгъ. Тоже самое нужно сказать и о разсмотрѣніи казенпой палатой книгъ, которыя велись въ городскихъ учрежденіяхъ. Отыскать этп злоупотребленія могли только такія реальныя ревизіи, каковыми были очень многія изъ ревизій, произведенныхъ въ сороковыхъ годахъ спеціальными чішовникаии-ревизорами.

IIo чтобы повѣрить въ полную безурядицу городскаго управленія по старымъ порядкамъ, нужно имѣть въ виду, что вся слояшая процедура отчетности городскихъ учрежденій, была въ сущности, мертвой буквой. Ha самомъ дѣлѣ, въ дѣйствительности, всѣ эти смѣты, росписи, почти вовсе нс представлялись на разсмотрѣніе губернскаго начальства, и ревизіи казенной палаты почти ие имѣли мѣста, опять потому же, что городскія учрежденія пе представляли никакихъ книгъ п документовъ. Агуберн- скія правленія и казенныя палаты, думать надо, не особенно тяготились этимъ п не особеино усердно напоминали этимъ учрежденіямъ объ пкъ обязанностяхъ, если судить потому, что министерство неоднократно разсылало циркуляры на нмя начальниковъ губерній, рекомендуя требовать отъ городскихъ учрежденій представленія смѣтъ и росписей и вообще отчетности 1J. A представлялись всѣ эти смѣты, росписи и книги въ ревизующія ИХЪ учрежденія—губернское правленіе ц казенную палату—дѣйстви-

') См. напр., Журн. мпнист. вн. дѣлъ, за 1854 r., ч. IV, стр. 73 и сл.: «вмѣнено нъ непремѣнную обязанность кому слѣдуетъ, принять самыядѣятедьныя и рѣшительныя мѣры къ тому, чтобы всѣ городскія росписи по губерніи были разсматриваемы ii представляемы въ министерство въ узаконенный epoin>>;ii др. Въ дѣдахъ ярославскаго архива ыы нашли мпссуциркулярныхъ предписаній министерства (начиная съ 1847 г.) по этому же предмету; наст, реестръ по 7 ст, 3 отд. за 1848 r., № 116; наст. peec. 1849 r., ч. I, K 76 п др. См. также «Сборн. цирк, и йнстр. мпнйстер. вн, дѣлъ>, нзд. Чудов- с к a r о, т. Ш, стр. 42.

тельно неисправно: во всякомъ случаѣ гораздо рѣже чѣмъ то требовалось закономъ и инструкціями министерства Вто послѣднее недовольно, напр., тѣмъ, что «одно губернское начальство» прислало въ министерство городскія росписи своей губерніи на 1853 годъ лишь въ иоябрѣ того же 1853 года, т. е. ровпо годъ спустя послѣ того срока, который установленъ для этого въ 1849 году инструкціей министра; или въ концѣ того года, на который роспись составлена; другимпеловами, въ исходѣ того года, въ теченіи котораго роспись эта исполнялась 1J. Ho это только очень слабое упущеніе, дѣлать за которое губернскому начальству выговоръ было со стороиы министерства, пожалуй, ИЗЛИШНИМЪ ригоризмомъ ВЪ виду тѣхъ ФЗКТОВЪ ВЪ ЭТОМЪ OTHO- шенІп, которые енлошь л къ ряду имѣли мѣсто на самомъ дѣлѣ. Еъ одной ярославской губерніи мы встрѣтились съ очень почтеннымъ количествомъ Фактовъ этого рода—поразительныхъ, сравнительно съ только что приведеннымъ. Приведемъ наиболѣе рѣзкіе изъ нихъ. B ъ 1 8 4 8 году у думъ нѣкоторыхъ городовъ требуютъ отчетовъ за 1828 и 1829 года; книги и отчеты думы города Ярославля за 1835 годъ требуютъ жъ ревизіи въ '1848 году; въ 1847 году требуютъ отчетовъ у мологской думы за 1838 годъ, а самый отчетъ имѣетъ мѣсто лишь въ слѣдующемъ т. e. 1848 году [310] [311] [312]). Подобнаго рода примѣровъ можно бы привести массу. He менѣе этого встрѣчается и напоминаній со стороны губернскаго правленія городскимъ учрежденіямъ о своевременномъ представленіи въ губернскос правленіе смѣтъ и росписей, а въ казенную палату книгъ. Ими усѣяны настольные pe- встры городскаго отдѣленія [313]). Приэтоиъ, просматривая эти дѣла въ ихъ хронологической послѣдовательности, нельзя не замѣтить,

что напоминанія эти со стороны начальника губерніи не были, такъ сказать, систематическими, слѣдовавшими каждый разъ непосредственно за неисполненіемъ обязанности со стороны того или инаго городскаго учрежденія, а совершенно случайными, вызываемыми очевидно или какимъ либо необычайнымъ казусомъ, вы плывшимъ на свѣтъ божій, или предписаніемъ со стороны министерства которое въ этомъ отношеніи дѣйствовало точно также не систематически, будучи вызываемо на предписанія п инструкціи тоже несомнѣнно случайно. Какъ бы то нп было, но пра- нпльность и своевременность но составленію городскими учрежденіями смѣтъ її росписей и представленію отчетовъ стали такимъ рѣдкимъ явленіемъ, что сдѣлались исключеніемъ, за которое министерство находило нужнымъ благодарить «за тщательное и своевременное исполненіе этого труда всѣхъ лицъ, участвовавшихъ въ составленіи и разсмотрѣнія его» ‘).

A если смѣты п росписи велись, то мы видѣли, что въ ішхъ попадало, что въ нихъ зачастуюотыскиваломинистерство;а если отчетность въ тѣсномъ смыслѣ слова имѣла мѣсто, то что въ представлявшихся въ казенную палату городскими учрежденіями книгахъ находила эта палата прп всемъ ея казенномъ, рутинномъ отношеніи къ дѣлу: упущеніями и злоупотребленіями по этому предмету переполнены донесенія чиновниковъ, ревизоровъ, самихъ казенныхъ палатъ. Протоколовъ засѣданіямъ думъ и ратушъ не велось; журналовъ въ большинствѣ случаевъ не имѣ лось, различныя канцелярскія кппги вслпсь, какъ говорится, «какъ богъ па душу положитъ». Bce зависѣло отъ усмотрѣнія, доброй воли секретаря иногда «лѣшіваго,ньянагоибезтолковаго», какъ выражается одинъ изъ ревизоровъ, ачащевсего — «недобро- совѣсткаго» 2J. Такъ называемыхъ оправдывающихъ документовъ [314]

относительно тѣхъ или иныхъ статей нѣтъ въ большинствѣ случаевъ; такъ что самыя книги дѣлались въ сущности пп къ чему негодной Формальностью: ревизія ихъ ни къ чему нс вела обыкновенно. Онѣ представляли собою хаосъ, въ которомъ, но донесенію чиновниковъ и разобраться въ большинствѣ случаевъ не было никакой возможности, если въ учрежденіи не было «секретаря—дѣльца», отъ котораго все таки мошно было чего ннбудь добиться; члены, зачастую, какъ мы впдѣли, безграмотные, отдѣлывались отзывомъ,что они ничего въ этомъ нс понимаютъ, что онп «люди темные», что они подписываютъ бумаги, которыхъ понять не могутъ 1X Ho если въ такихъ городахъ какъ столицы пъ составъ городскихъ учрежденій и не мало входитъ такихъ, которые «понять могутъ», какъ люди грамотные и все таки наиболѣе развитые изъ среды всего торгово-промышленнаго населенія, то они дѣлать не могли или пехотѣли. «Опредѣленнаго закономъ, полнаго присутствія думы несуществустъ», доносилъ пъ 1843 году министру гражданскій губернаторъ Петербурга, производившій въ этомъ году ревизію городскихъ учрежденій этого города; этогосостава никогда не бываетъ потому, объясняетъ губернаторъ, что члены думы «ежедневно—внѣ присутствія»; между прочимъ—для исполненія различныхъ «порученій высшаго начальства» (?). Если они и появляются въ думу, то подписываютъ бумаги, «нечптая ихъ»; отсюда та сила и значеніе секретаря думы, которыми этотъ послѣдній пользовался въ прошлыя времена; отсюда, какъ выражается все тотъ же гражданскій губернаторъ Петербурга, «полное разрушеніе всякой подчиненности со стороны секретаря н канцеляріи»; послѣдняя царила во нсемъ. A все это вмѣстѣ, заключаетъ ревизоръ, сдѣлало нетер' бургскую думу «образцомъ медленности, упущеній, запутанностей, безпорядковъ и злоупотребленій» 3). Bce это въ Петербургѣ, на глазахъ, такъ сказать, у высшей администраціи; что же въ [315]

губернскихъ, уѣздныхъ городахъ. Взглянемъ, что—въ Москвѣ. «Шестигласная дума», говоритъ дѣйствительный статскій совѣтникъ Игнатьевъ, ревизовавшій eii городскія учрежденія въ 1860 году , «давно утратила свой коллегіальный характеръ» п давно «приняла видь какой то канцеляріи, безпрекословно исполнявшей всѣ- нредписашя и требованія начальства, ни мало не заботясь о городскихъ интересахъ»1}. Собирается она ежегодно, ио далеко не въ полномъ составѣ и притомъ собираются ея члены вовсе не для разсужденія о дѣлахъ, даже не для выслушиванья ихъ изъ устъ секретаря, а просто для подписыванья ихъ, заранѣе, такъ сказать разсмотрѣнныхъ и рѣшенныхъ въ канцеляріи 2). Иногда гласные думы самую процедуру подписыванья упрощали дотого, что необходимость являться для этого въ думу или устранялась вовсе—думскій сторожъ приносилъ дѣла для подписи къ каждому гласному на квартиру—или гласные въ посѣщеніи думы чередовались ио одному. A канцеляріей, ея порядками они ужъ вовсе ue интересовались: это—дѣло секретаря, на котораго они надѣ- ются какъ на каменную гору, который одинъ ихъ надежда, ихъ опора.

При такомъ положеніи дѣла, при такомъ значеніи гласныхъ и секретаря нь думѣ или ратушѣ, понятно, должна была страдать не одна только канцелярская сторона городскаго управленія, но и самое это управленіе, какъ поставленное въ тѣсную связь еъ этимъ канцелярскимъ дѣлопроизводствомъ. И оно, дѣйствительно, страдало. Оноііредставлнло собою, какъ оказалось нораз- слѣдованію, нѣчто поистинѣ печальное.

Прежде всего, разумѣется, непосредственнымъ результатомъ этой сложной, мертвящей уже сама но себѣ канцелярщины, должна была явиться необыкновенная медленность дѣлопроизводства по отношенію къ управленію. И дѣйствительно мы встрѣчаемся какъ въ архивныхъ дѣлахъ, такъ и въ донесеніяхъ чиновниковъ, ревизовавшихъ городскія учрежденія, съ изумительными примѣра-

!) Уже цитнроваинаи нами печіітшьк записка—Свѣд. о наст, сост. общ. унр. въ Москвѣ», стр 13—45. Она приложена, къ дѣлу .¾ 197—2 rop. отд. I ет.— «прообразовавіемоск. городскаго управленію. *) Тамъ же, стр. 12.

ли медленности. Въ донесеніи петербургскаго губернатора о состояніи петербургскихъ городекнхъ учрежденій НЪ 1843 году приводятся примѣры, что дѣла по городскому управленію лежали ке рѣшенными no семи (!) лѣтъ '); дѣла нерѣшенныя въ теченіи года, двухъ—заурядное явленіе. ІІакой ішбудь отзывъ, который должна была дума представить нъ теченіи нѣсколькихъ дней, на самомъ дѣлѣ подавался черезъ два съ половиной года; по году и болѣе дѣла лежали безъ всякаго движенія, не будучи даже доложены. Дѣло о какихъ нибудь тридцати двухъ рубляхъ съ копѣйками, потребныхъ на покупку кожи, необходимой на иочинку пожарныхъ рукавовъ, тянется цѣлый годъ; періодъ времени, въ который рукава могли придти въ такое состояніе, что уже нужно было заводить рѣчь не о ночинкѣ ихъ, а о пріобрѣтеніи новыхъ !); два, три года тянутся дѣла «объ устройствѣ пожарныхъ инструментовъ», о постановкѣ новыхъ Фонарныхъ столбовъ; о перемѣщеніи городскихъ учрежденій изъ стараго помѣщенія, пришедшаго въ полную негодность— пъ повое; о ремонтѣ тюремнаго замка, всякаго рода городскихъ зданій; о сдачѣ въ аренду городскихъ земель, всякихъ угодій, лавокъ и т. и 3J. Въ этомъ случаѣ виноваты были уже не городскія учрежденія только и та канцелярщина, которая царпла въ нихъ; въ этихъ случаяхъ дѣло тормозилось также п тѣми правительственными учрежденіями л органами, отъ которыхъ зависѣло разрѣшеніе расхода, утвержденіе смѣты его и т. н. A все это было [316] [317]

необходимо даже въ тѣхъ случаяхъ, когда затѣваемый расходъ нс превышалъ двухъ, трехъ рублей. Какой, ннбудь захолустный уѣздный городъ, задумавъ расходъ въ нѣсколько десятковъ рублей или даже просто рублей, на пожарный рукавъ, новый , говорится въ донесеніи губернатора, «самовольно, ничего не платя за пользованіе ими въ городскую казиу>; мало того, что землею пользовались, какъ говорится «безданно, безпошлинно> члены самаго городскаго общества; ею пользовались и люди чуждые совершенно этому послѣднему какіе-то сосѣдніе помѣщики 1X Очевидно, всѣ эти мѣщане и помѣщики относились нъ городской землѣ какъ къ какой то res nulJins; да она de facto такой н была: хозяева города едвали имѣли какое нибудь понятіе даже о количествѣ ея H это далеко ие единичный Фактъ, Совершенно аналогичные встрѣчались, можно сказать, въ каждомъ изъ городовъ въ то время, если судитьпотому, что онп встрѣчаются въ каждомъ изъ донесеній чиновшіковъ-ре- визоровъ, съ которыми намъ удалось ознакомиться. Если и не вездѣ или лучше ие всегда мѣщане захватывали городскую землю самовольно; то, не боясь преувеличить, можно сказать, что всегда и вездѣ за ничтожными исключеніями городская земля сдавалась безъ торговъ, которые требовались закономъ, за какую либо опредѣленную, богъ вѣсть на какихъ основаніяхъ, думой плату, а часто и вовее безъ всякой платы '-). Городская дума Москвы,

случалось, не подозрѣвала о землѣ ей принадлежащей и находящейся въ предѣлахъ самаго города; даше этотъ городъ, но донесенію ревизора, получалъ съ свосй, почтенныхъ размѣровъ, поземельной собственности, сравнительно грошовые доходы *), Что же въ остальныхъ городахъ5)? Тоже неряшество, тѣже злоупотребленія имѣли мѣсто и въ отношеніи управленія остальны- пьши видами городской собственности; такъ, напр., управленіе городскими лѣсами страдало нс менѣе, если еще не болѣе, чѣмъ землями; городскія учрежденія нп мало не заботились объ ихъ охраненіи и сбереженіи, назначая съ этой цѣлью какихъ либо жалкихъ сторожей, да и то Фиктивно 3). Городскія обществен-

ныя зданія часто разваливались на глазахъ у городской думы, необращая na себя ни малѣйшаго ея вниманія '); а заботы то объ этомъ, не смотря на существованіе строительныхъ комитетовъ или, впослѣдствіи, коммиссій, оставались на нихъ: комитеты и коммиссіи вѣдали лишь смѣты по постройкамъ, починкамъ и т. п. и самыя эти постройки и починки; по случалось, что эти именно комитеты и коммиссіи, обративъ па дѣло свое вниманіе какъ либо случайно, просили губернское правленіе напомнить думѣ объ ея обязанностяхъ, указать на разваливавшіяся зданія; случалось, что вниманіе думы на этотъ предметъ обращалось полиціей [319]). Сплошь и къ ряду дума не имѣла пи малѣйшаго понятія даже о принадлежащихъ городу капиталахъ и нѣкоторыхъ отрасляхъ доходовъ; такъ, папр , петербургская дума въ сороковыхъ года.хъ нс имѣла нималѣйшаго свѣдѣнія, начиная съ 1820 года, отомъ, какъ великъ въ городѣеборъеъаук- ціонной продажи, съ каждаго рубля которой въ пользу города шло два процента 3J. Волышшство городовъ не имѣло никакихъ свѣдѣній о размѣрѣ своихъ капиталовъ, находящихся въ приказахъ общ. призрѣнія; її не знало объ этомъ потому, что не пмѣ- ло никакихъ no этому предмету документовъ, росппсокъ или

чего либо подобнаго. Одшп, пзъ чішовіінковъ-ревішронъ по поводу «положенія городскихъ капиталовъ» ревизованнаго нмъ города говоритъ, что оно таково, что онъ «самъ не могъ привести его въ ясность, потону что одинъ этотъ предметъ занялъ бы нѣсколько мѣсяцевъ временн»1). Вообще, въ огромномъ большинствѣ городовъ, еслп только пс во всѣхъ, эта сторона хозяйства—завѣдыванье городскимъ имуществомъ—находилась въ самомъ безотрадномъ положеніи. IIe въ лучшемъ обрѣталось п все остальное. Еслп такъ мало заботились представители городскаго общества о самомъ состояніи городскаго имущества, что пс интересовались даже его объемомъ, количествомъ; понятно, нечего • ждать отъ нихъ болѣе живаго отношенія къ распоряженію этимъ имуществомъ, къ средствамъ его увеличенія, црираіцевія; къ этому не было причинъ, мотивовъ; если ТОЛІ.КО HC отпосить къ мотивамъ, такого страннаго побужденія къ скопленію, какъ желаніе выгодать возможно больше «остатковъ», дабы такимъ путемъ «отличиться» передъ губернскимъ, а можетъ быть и болѣе высоко поставленнымъ, «начальствомъ» своею, такъ сказать, умѣ- решіостыо її аккуратностью;—а такіе мотивы имѣли мѣсто, судя потому, что министерство находило нужнымъ иногда дѣлать внушенія городскимъ учрежденіямъ въ томъ смыслѣ, что выгадывать въ городскомъ бюджетѣ «остатки» только ради остатковъ совершенно неумѣстно. У представителей городскаго населенія, вѣдавшихъ такъ пли иначе городское хозяйство и управленіе, не было ни малѣйшаго, повторяемъ, побужденія относиться къ общественному дѣлу серьезно, съ душой; почему это,—пной вопросъ. Въ силу отчасти этого обстоятельства даже и лучшіе города представляли собоіо сравнительно съ ихъ настоящимъ положеніемъ нѣчто очень и очень неутѣшительное, начиная съ ихъ внѣшняго вида. Мы не будемъ здѣсь на этомъ вопросѣ останавливаться подробно: это составитъ отчасти содержаніе слѣдующей главы. Мы не будемъ говорить о томъ, что городскія учрежденія не расширяли или не заботились о разщиреніи и улучшеніи различныхъ [320]

сторонъ обІцсственно-городской жизнп вообще; и почему они этого не дѣлали; обо всемъ этомъ шшелѣдствіп;здѣсь мы остановимся только на томъ, какъ выполнялось пмп лишь то, что, ужо разъ сложившись, богъ вѣсть какими путями, стало чѣмъ то необходимымъ, обязательнымъ, вошло, какъ законное, въ ежегодныя росписи городскія її требовало исполненія; остановимся па тѣхъ общественныхъ нуждахъ и потребностяхъ, которыя носили именно этотъхарактеръ. Мы посмотримъкакъ и въ какпхъразмѣ- рахъ удовлетворялись такія потребности, какъ потребность въ охраненіи города отъ такпхъ опасностей, какъ пожары; потребность въ учрежденіяхъ воспитательныхъ н вь такихъ, какъ богадѣльни, пріюты, больницы. Бсе это, повторяемъ, потребности, на удовлетвореніе которыхъ въ росшісн каждаго города отводятся опредѣленныя суммы. Bo первыхъ, взглянемъ на размѣръ этихъ суммъ, а во вторыхъ на то, какъ они p ac- X о д о n а л и с ь. У насъ подъ руками годовыя росписи всѣхъ городовъ ярослапской губерніи, за 1847 и 1857 года; взглянемъ какъ велики въ иихъ указанныя статыі расходовъ. Гу- бсрпскій городъ Ярославль на всякаго рода «благотворительныя и богоугодныя» заведенія, разумѣя нодъ ними и такія, какъ больницы, расходуетъ въ '1847 году двѣ тысячи рублей серебромъ; на дѣло образованія онъ отпускаетъ за этотъ годъ невеликую сумму въ четыре ста рублей; въ 1857 году, десять лѣтъ, стало быть, спустя, онъ отпускаетъ на то м другое вмѣстѣ 3840 рублей. Большинство уѣздныхъ городовъ па удовлетвореніе тѣхъ же потребностей посвящаютъ обыкновенно uo нѣсколько сотъ рублей: въ большинствѣ случаевъ отъ ста пятидесяти до семи сотъ; только такіе богатые города, какъ Ростовъ, Угличъ, Рыбинскъ расходуютъ на этотъ предметъ даже больше губернскаго города, посвящая первые два, напр., пашколы по трп н но семисотъ рублей, а послѣдній нѣсколько больше тысячи; а на благотворительныя ибогоугодныязаведенІядаже около пяти съ половиной тысячъ; тогда какъ первые два лишь половину этой суммы '). Что касается средствъ предохраненія города отъ пожаровъ, то и

на нихъ отпускаются не болѣе, еслн еіце не менѣе, роскошныя суммы '). A взгляните, что расходуется этими же городами, лучшими изъ нихъ, на такія нужды, какъ освѣщеніе города, устройство мостовыхъ и т. и.: губернскій городъ расходуетъ на уличное освѣщеніе 786 рублей, на мостовыя и на поддержаніе «городскаго благоустройства» вообще—четыре тысячи рублей—въ 1847 rojy; черезъ десять лѣтъ, въ теченіи которыхъ общая сумма городскихъ доходовъ увеличилась, впрочемъ, на очень скромную сумму—около восьми тысячърублейсеребромъ,—иавсе, касающееся благоустройства города, разумѣя подъ этимъ содержаніе площадей, бульваровъ, мостовыя, освѣщеніе и т. n., отпускается съ небольшимъ шесть тысячъ рублей. Рыбинскъ, при общей суммѣ доходовъ въ сорокъ три съ небольшимъ тысячи руб лей расходуетъ на освѣщеніе города.-.нятьдесятъ шесть рублей, а на мостовыя меньше полутора тысячъ; въ 1857 году на наружное благоустройство города вообщо расходуетса четыре съ половиной тысячи; въ Угличѣ въ 1817 году на освѣщеніе города вовсе не отпускается пи копѣйки; а на «благоустройство города» вообще въ теченіи шести лѣтъ (1837 до 1812) по 176 рублей ежегодно; изъ нихъ—иа мощеніе улицъ по 20 рублей среднимъ числомъ. Что касается остальныхъ городовъ этой губерніи, то въ нихъ обыкновенно сумма расхода на «благоустрой- EO города», т. e,, какъ это перечисляется въ нѣкоторыхъ росписяхъ, «на содержаніе мостовъ, каналовъ, бульваровъ, и нроч.»—сто двадцать рублей въ годъ н только въ одномъ изъ нихъ, лежащемъ на Волгѣ—І’омановѣ-Борпсоглѣбскѣ, эта сумма доходитъ до maximum’a—четырехъ сотъ слишкомъ рублей! Въ нихъ и черезъ десять лѣтъ эти статьи расхода почти ни на Шоту ue увеличились'2). Bce остальное изъ городскихъдо- [321]

ходовъ, за малымъ исключеніемъ, шедшимъ на «остатки», уходило на содержаніе городскихъ учрежденій вообще, т. e, включая сюда и полицію и ни содержаніе, въ нѣкоторыхъ городахъ, казармъ, а также тюремъ, гауптвахтъ и т, п. A такія затраты па удответвореніе наиболѣе существенныхъ потребностей города имѣютъ мѣсто ue въ одной ярославской губерніи, а и во всѣхъ. Вездѣ, во всѣхъ городахъ Россіи приблизительно тоже самое отношеніе существуетъ между расходами города на его «благоустройство» въ широкомъ смыслѣ этого слова и «на содержаніе мѣстъ и лицъ общественнаго управленіи» ‘j.

Мы имѣемъ въ изданіи министерства ввутр. дѣлъ—«обще- ствёиное устройство и хозяйство городовъ»—росписи городскихъ расходовъ за 1858 годъ по всѣмъ городамъ европейской Россіи, которыя даютъ возможность болѣе или менѣе точно опредѣлить отношеніе послѣдней категоріи расходовъ къ общей суммѣ ихъ *).

J) Въ архивѣ министерства ни. дѣдъ намъ встрѣтилось одно дѣло, въ которомъ оказались бюджеты городовъ астраханской губерніи за 1860 годъ; и въ этихъ бюджетахъ зіы нашлн приблизительно тѣже огиошеігн между двуіш указанными въ текстѣ категоріями расходовъ; наир., въ Астрахани изъ 116 тысячъ расходовъ на нужды собственно городскія—расходуется только около двадцати восьми съ половиной тысячъ; Xоз. департаментъ, 1 гор. отд, дѣло Лл 2. Въ одномъ изъ посадовъ ярославской губерніи (!Горскомъ) изъ общей суммы доходовъ въ 878 рублей только 98 рублей шло въ «остатокъ», Bcc остальное уходило иа содержаніе городскаго управленія, которое, такимъ образомъ, существовало исключительно ради государственныхъ иуждъ.

~) Къ сожалѣнію названное и.чмп изданіе даетъ возможность опредѣлить только указанное въ текстѣ отношеніе. Оно знаетъ только слѣдующія рубрики городскихъ расходовъ: 1) содержаніе мѣстъ ц лицъ іородоваго управленія; 2) содержаніе городскихъ имуществъ к наемъ отъ города помѣщеній (для чого?); 3) наружное благоустройство города; 4) выдача воинскимъ чипамъ квартирныхъ денегъ и другія издержки по военной части; 5) содержаніе благотворительныхъ и общеполезныхъ заведеній; С) уплата долговъ; 7) мелочныя н экстраординарныя издержки; все это—расходы текущіе; въ качествѣ расходовъ единовре. меннихъ приводятся три рубрики: 1) но городскому управленію; 2) по строительной части х 3) по другимъ городскимъна.добиостинъ, Томъ II; вѣдон. III1 лит. 1>. Единовременные расходы, достигающіе иногда очень почтенной суммы, благодаря отсутствію прянаго перечи-

Расходы ua «содержаніе» мѣстъ и лицъ городоваго управленія во всѣхъ городскихъ поселеніяхъ европейской Россіи въ общеЙ сложности составляютъ тридцать семь съ половиной процентовъ общей суммы расходовъ этихъ поселеній, т, e. болѣе одной трети этой суммы ') (Го къ этой же категоріи слѣдуетъ отнести ивъ «единовременныхъ» расходовъ расходы «по городовому yiipan.ieiiiio>,a ивъ «текущихъ»—ію*еодержанію городскихъ нмуществъи маймуотъ города ііояѣщенііЬ,а также п«издержки по военной части», которыя всѣ вмѣстѣ составляли девять съ половиной процентовъ; такнмъ образомъ въ общей сложности эти расходы составляютъ уже потгн пятьдесятъ процентовъ всѣхъ городскихъ расходовъ; а еслибъ раскрыть такія рубрики росписей, какъ «мелочныя и экстраординарныя издержки», «ио строительной части» и «но другимъ городскимъ надобностямъ», то лѣтъ сомнѣнія, всѣ эти расходы въ общей сложности составили бы процентовъ ш e С T ЬД е C H T 'Ь, T. е, IIO1ITH Д в Ѣ т р е т и всѣхъ городскихъ расходовъ; а иа такіе потребности, какъ «благоустройство» городовъ, «благотворительныя п другія общеполезныя заведенія» остается едва ли болѣе одной трети или сорокъ процентовъ. Еслн отъ этихъ валовыхъ циФръ обратиться къ расходамъ отдѣльныхъ городовъ, то найдемъ нс мало такихъ между ними, въ которыхъ расходы на удовлетвореніе потребностей послѣдней категоріи составляли не болѣе одной четверти, одной пятой, даже одной шестой всѣхъ городскихъ расходовъ; встрѣчались н такія городскія поселенія—въ средѣ заштатныхъ городовъ п посадовъ—въ которыхъ всѣ городскіе расходы состояли изъ расходовъ лишь одноЙ статьи—на «содержаніе мѣстъ и лнцъ городоваго управленія» 3).

сленіи пхъ по отдѣльнымъ статьямъ, отнимаетъ всякую возможность опредѣлить расходы города по этшгь статьямъ. Да п вообще благодаря приведенному дѣлепіш горидекихъ расходовъ по рубрикамъ нѣтъ никакой возможности опредѣлить величину ихъ на такія потребности какъ содержаніе пожарныхъ командъ, школъ n т. п.

') Iio даннымъ той же вѣдомости III, литера В, мы опредѣлили сумму расходовъ ua «содержаніе мѣстъ ii лидъ городскаго управленія» во всѣхъ городахъ въ 355600® руб,; а сумму всѣхъ городскихъ расходовъ—иъ 9498232 pyO., первая сумма составляетъ 37,5% второй.

Е) См. тамъ же.

Если «благоустройство» города до шестидесятыхъ годовъ, когда доходы многихъ городовъ значительно позрасли, не могло представлять собою чего либо блистательнаго во первыхъ уже въ силу скромности самыхъ доходовъ ихъ; въ силу того, что большан часть этихъ доходовъ поглощалась содержаніемъ учрежденій, которыя должны были заботиться объ этомъ «благоустройствѣ», во вторыхъ; то оно въ значительной степени тормозилось л тѣмъ обстоятельствомъ, въ третьихъ, что п эти-то скромныя суммы расходовались на то, на что должны были расходоваться ио росписи, далеко не въ цѣломъ своемъ объемѣ. Вотъ почему «благоустройство» города не обрѣталось даже па той степени, па которой оно могло бы обрѣтаться при болѣе дѣятельномъ, болѣе честномъ отношеніи къ дѣлу со стороны выборныхъ властей городскихъ. Если «пожарная часть» должна была представлять собою нѣчто плачевное уже въ силу самыхъ размѣровъ той суммы, которая на этотъ предметъ отпускалась по росписи, то на самомъ дѣлѣ она оказывалась еще несравненно плачевнѣе. Случалось, что ни лошадей, нн команды, ни инструментовъ не существовало вовев; хотя «суммы», какъ бы онѣ скромны пе былщыа всеэто отпускались; а такое положеніе вещей, что не доставало чего либо одного—инструментовъ, людей или лошадей—имѣло мѣсто сплошь її къ ряду. Случалось, что расходы на помѣщеніе для людей и лошадей въ ежегодныя росписи вносились, но па самомъ дѣлѣ и тѣ, и другія размѣщались по домамъ обывателей; а жалкіе «инструменты» валялись въ какомъ нибудь полуразвалив- івемся сараѣ; причемъ самая команда состояла въ комплектѣ, достаточномъ лцщь «для смотрѣнія» за этими инструментами г). Бъ такомъ состояніи не одна «пожарная часть», а и все «городское благоустройство» вообще, и не въ какнхъ либо только захолустныхъ губернскихъ или уѣздныхъ городахъ, а, относительно, и въ самыхъ столицахъ, гдѣ точно также имѣли мѣсто и «нерадѣніе», и «злоупотребленія».

Странное, въ концѣ концовъ, получилось положеніе вещей: городскіе доходы чуть не исключительно пожирались содержаніемъ городской администраціи, главные органы которой, однако, буду-

') Тѣже,иеразъ ужо ириводнмындѣліі нроол. губерн.арзеива.

чи выборпыми служили «на пользу общества» безиездщ и не смотря на нею доровизну этой администраціи (разумѣется, съ точки зрѣнія городскихъ бюджетовъ) городское управленіе находилось въ изъ рукъ вонъ плохомъ положеніи: «пользы и нужды» городовъ нс только не удовлетворялись, но, очевидно, даже и не сознавались тѣми, на кого заботы о ішхъ возлагались. Гдѣ же причины такого безъисходнаго положенія вещей?

Ha этотъ вопросъ мы прежде всего будемъ отвѣчать *мнѣніями» її «взглядами» иа дѣло тѣхъ администраторовъ, которымъ въ сороковыхъ и шестидесятыхъ годахъ поручены были работы по составленію проэктовъ новыхъ городовыхъ положеній и которые пришли къ этимъ мнѣніямъ и взглядамъ па основаніи тѣхъ многочисленныхъ данныхъ, которыя доставлены былп министерству всякаго рода ревизіями существовавшихъ тогда городскихъ учрежденій. IIo эти взгляды BO многомъ сходны также съ тѣми взглядами, которые высказывались различнаго рода представителями высшей администраціи сще въ двадцатыхъ годахъ настоящаго столѣтія, когда, какъ увидимъ, уяіе заходила рѣчь о коренномъ преобразованіи городскихъ учрежденій.

Администраторы какъ двадцатыхъ, такъ сороковыхъ и шестидесятыхъ годовъ совершенно согласны въ томъ, что одной изъ коренныхъ причинъ плачевнаго состоянія городеюго управленія -—то обстоятельство, что въ немъ не прншшало участія дворянство, которое совершенно устранялись отъ участія въ этомъ управленіи но мнѣнію почти всѣхъ этихъ администраторовъ, какъ увидимъ, вовсе не въ силу закона, т. e. городовато положенія 1785 года, а въ нарушеніе, въ обходъ его. Еще въ 1820 году петербургскій комитетъ для устройства доходовъ и расходовъ этого города удивлялся тому обстоятельству что гласные думы только изъ купечества, вьто время какъ «большая часть домовъ въ городѣ принадлежитъ дворянамъ», и предлагалъ особое средство для устраненія этой страиности, видя въ ней причину удаленія отъ дѣла управленія наиболѣе образованнаго слоя общества; а въ силу этого н причину печальнаго состоянія этого управленія. Составленный гораздо позже—въ 1828 г.—спеціальнымъ комитетомъ проэктъ повагоположенія, видимо, придавалъ тоже значеніе отсутствію дворянъ ВЪ городскомъ управленіи, привлекши UX1Ir

къ участію пъ этомъ послѣднемъ. IIe отрѣшились отъ этого взгляды н проакты 1837 и 1840 годовъ, также привлекавшіе дворянъ къ участію въ городскомъ управленіи, Въ высшей степени категорически, ясно высказывается но этому предмету много разъ цитированная нами докладная записка хозяйственнаго департамента министерства вн. дѣлъ; она придаетъ Факту изчезновенія такъ называемыхъ настоящихъ городскихъ обывателей положенія 1785 года, въ составъ которыхъ несомнѣнно входило п дворянство *}, огромное значеніе, приписывая нмешіо этому обстоятельству «упадокъ яъ глазахъ общественнаго мнѣнія» выборныхъ должностей но городскому управленію п думая, па оборотъ, возвысить въ этомъ мнѣніи выборы именно включеніемъ въ составъ городскаго общества «высшихъ неподатныхъ сословій» [322] [323]). Спеціальная записка «о возстановленіи права дворянъ на участіе въ общественномъ управленіи здѣшней столицы» (Петербурга) [324]) находитъ участіе дворянъ въ городскомъ управленіи нс только законнымъ и справедливымъ, но и въ пыещей степени необходимымъ но той нрпчішѣ, что одно это обстоятельство введетъ въ городскія учрежденія наиболѣе образованный элементъ общества, въ силу чего учрежденія эти сдѣлаются независимѣе, самостоятельнѣе, какъ относительно канцелярій своихъ, такъ и по отношенію къ правительственнымъ органамъ. Mu знаемъ, чго но городовому положенію 1846 года для Петербурга въ силу очевидно именно такого взгляда па значеніе дворянъ въ городскомъ управленіи, это сословіе уже входитъ въ составъ городскаго общества. Когда, значительно позже, поднялся вопросъ о преобразованіи московскаго и одесскаго городскаго управленія по образцу петербургскаго 1846 года, а вслѣдъ затѣмъ и управленія всѣхъ городовъ вообще, вопросъ о нричішахъ несостоятельности отжинавшаго городскаго строя снова всплылъ наружу и снова единогласно, одной изъ этихъ нрнчпнъ, и притомъ важнѣйшей, было

нризнаио удаленіе отъ городскихъ дѣлъ дворянства ради чисто сословныхъ соображеній 1J.

Въ сущности новаторы всѣхъ этихъ годовъ находятъ и еще не мало причинъ нлохаго состоянія городснаго управленія; но у нихъ проглядываетъ желаніе въ первой изъ нихъ—неучаетш дворянъ въ этомъ управленіи—видѣть, такъ сказать к о р е н ь всѣхъ остальныхъ причинъ, на которыя они смотрятъ, такимъ образомъ, какъ на производныя или посредственныя. Къ этого рода причинамъ они отпосятъ, во первыхъ, какъ мы уже вскользь указывали—равнодушіе городскаго общества вообще и его вы бориыхъ[325]въ частности къ общественнымъ интересамъ; во вторыхъ—полное отсутствіе самостоятельности этихъ послѣднихъ ио отношенію къ правительственнымъ органамъ н въ третьихъ, наконецъ—тнжолую, все подавляющую правительственную опеку. Если, благодаря равнодушію выборныхъ къ возложенному на нихъ дѣлу имѣли мѣсто всѣ тѣ безпорядки и злоупотребленія въ городскомъ управленіи, съ которыми мы ознакомились уже нѣсколько выше и которые въ корцѣ подтачивали городское самоуправленіе; тобдагодаряотсутетвію еамоетоятельиостивъ выборныхъ общества, въ'городскихъучрежденіяхъ, которыя изъ нихъ составляются, только и возможны такія явленія, говорятъ новаторы- адмшшетраторы, какъ то, что, напр,, члены петербургскойдумы, пожалуй, потому и въ думу не заглядываютъ, постоянно почти обрѣтаются «внѣ присутствія», что заняты «порученіями высшаго начальства», ослушаться котораго они никоимъ образомъ не рѣшаются; или. какъ то, что дума шеетигласная «давно не имѣетъ никакой иниціативы», а только «или исполняетъ го-

довую роспись, иди отступаетъ отъ нея вслѣдствіе предписаній генералъ-губернатора» (дѣло идетъ о московской думѣ); или же, вообще «безпрекословно исполняетъ требованія разныхъ мѣстъ н лицъ». Благодаря этому обстоятельству «городской голова и члены думы полагаютъ», но словамъ сенатора СаФОнова», главною, единственною своею обязанностью какъ можно скорѣе исполнять всѣ требованія начальства, не понимая или не смѣя понимать, что...они имѣютъ не менѣе важныя обязанности заботиться о пользахъ и нуждахъ города и быть ходатаями въ этомъ передъ начальствомъ». Бъ силу всего этого дума вездѣ обратилась «почти исключительно въ исполнительное учрежденіе», заключаетъ тотъ же сенаторъ, или «какую то канцелярію, безусловно исполняющую всѣ предписанія и требованія, нимало не заботясь о соблюденіи городскаго интереса», говоритъ авторъ «записки» о состояніи общественнаго управленія Москвы до введенія въ ней въ 1863 году новаго городоваго положенія.

Ho если, однако, отсутствію дворянскаго элемента въ строѣ городскаго управленія придается такое огромное влінніе, такъ сказать, коренное на весь этотъ строй, то и «правительственной опекѣ», въ котороЙ большинство новаторовъ КіГКЪ будто хотѣло видѣть только результатъ выдѣленія дворянства пзъ городскаго общества, многіе изъ нихъ придавали громадное, самостоятельное значеніе. Всѣ видѣли въ пей одинъ изъ сильнѣйшихъ тормазовъ развитія городскаго самоуправленія; по нѣкоторые (минскій губернаторъ) именно главнѣйшій тормазъ: «слишкомъ заботливая опека правительства, столь тягостная (въ смыслѣ—обременяющая массой переписки) длн него самого и вредная для развитія гражданственности на разумныхъ началахъ, должна прекратиться».

Co многимъ во всемъ этомъ—нельзя пе согласиться; но едвали можно видѣть корень всего зла пелючительно въ томъ, что дворянство не принимало участія въ городскомъ управленіи. Чтобы на этомъ настаивать, нужно доказать, что одного дворянскаго «воспитанія», одной его «онытпости» стало бы дѣйствительно на то, чтобы вложить «душу живу» въ омертвѣлыя городскія учрежденія. A это едва ли удастся. Достаточно припомнить, что городовое положеніе 1846 года, которымъ дворянскій

элементъ былъ введенъ въ составъ городскаго общества, а стало быть и городскихъ учрежденій, вовсе не оправдало возлагаемыхъ на него надеждъ. Ііѣтъ сомнѣнія, что самое понятіеогородскихъ обывателяхъ въ тѣсномъ смыслѣ этого слова, понятіе «городска- го общества»,по меньшей мѣрѣ странно, не включая въ себя такой элементъ обывателей, какь дворяне-домовладѣльцы; не меньше странно (не говоримъ о несогласіи съ закономъ) что купцы и мѣщане во всѣхъ безразлично городахъ являются одни «хозяевами или распорядителями» по выраженію одного изъ чиновни- ковъ-решізоровъ; но тѣмъ не менѣе, все таки странно, повторяемъ, уЛіерждать, что дѣятельность Въ городскомъ управленіи забьетъ живымъ ключемъ лишь только въ составъ хозяевъ и распорядителей войдетъ новый элементъ. He слѣдовало бы забывать, что екатерининское положеніе открывало дворянству возможность принять участіе въ городскомъ управленіи въ качествѣ такъ называемыхъ «настоящихъ городскихъ обывателей» и что законъ никогда, ни въ прошломъ столѣтіи, ни въ настоящемъ не запрещалъ имъ прямо этого участія, а между тѣмъ мы ue видимъ ни малѣйшаго активнаго стремленія съ ихъ стороны принять это участіе; только въ 1832 году мы видимъ нѣкоторое поползновеніе на это со стороны петербургскаго уѣзднаго дворянства, которое на своемъ собраніи постановило выбирать своихъ представителей и ходатайствовать о допущеніи ихъ въ думу, съ тою цѣлью, чтобы «не входя въ распоряженія, касающіяся до купечества, они дѣйствовали бы вмѣстѣ съ городскимъ головою и другими уполномоченными отъ купечества въ наблюденіи за оброчными статьями и вообще всѣми раеходами и доходами». Ha этотъ разъ имъ было отказано, но мы знаемъ, что впослѣдствіи депутаты отъ дворянъ во всѣхъ городахъ получили право участія въ тѣхъ коммиссіяхъ, въ которыхъ, какъ мы видѣли, городскія росписи и смѣты должны были разсматриваться до поступленія ихъ въ губернское правленіе. И что же? Внесли въ это дѣло представители отъ дворянъ сколько нибудь своего «образованія» своей «опытности»? Сомнительно: эти коммиссіи, не смотря на ихъ участіе, очевидно не играли никакой роли, да едвали на самомъ дѣлѣ и собирались даже; иокрайней мѣрѣ въ архивныхъ дѣлахъ мы не нашли почти никакихъ слѣдовъ

йхъ дѣятельности, а если что и встрѣтили, то ото указывало иа вполнѣ Формальное отношеніе ихъ къ дѣлу, а стало быть, на такое же равнодушіе къ общественнымъ интересамъ и участвовавшихъ въ нихъ дворянъ. Да иначе н быть ие могло. Нѣтъ сомнѣнія, что дворяне были я развитѣе и, пожалуй, опытнѣе купцовъ и мѣщанъ относительно дѣлопроизводства; но вѣдь этого одного мало; необходимо, для успѣха дѣла, еще желаніе приложить эти образованіе и опытность; необходимо сознаніе общественныхъ интересовъ; а это возможно лишь въ томъ случаѣ, если прежде всего существуетъ сознаніе о самой принадлежности къ тому обществу, ради интересовъ котораго приходится *пускать въ ходъ свои знанія, свою опытность. A этого то сознанія въ средѣ дворянства первой половины настоящаго столѣтія и нс было. Ha оборотъ, оно поглощено было сознаніемъ своего «достоинства» сравнительно съ остальными свободными сословіямп государства и въ силу этого достоинства ПС могло Il не хотѣло считать городскихъ общественныхъ интересовъ своими собственными. Вотъ почему, думается, что ссднбъ «въ нарушеніе закона» дворянство и не отрекалось отъ участія въ городскомъ управленіи, еслибъ, на оборотъ, оно въ силу закона должно было участвовать въ немъ, все-таки, въ огромномъ большинствѣ случаевъ оно относилось бы къ дѣлу съ тѣмъ же равнодушіемъ, которое такъ поражаетъ нъ купечествѣ и мѣщанствѣ. A потому, видѣть во введеніи дворянскага элемента въ общественный городской етрой альФу и омегу всей сути дѣла, чуть не единственное средство оживить городское самоуправленіе, поставить его «на высоту его призванія»—значитъ спльно преувеличивать дѣло. Причинъ паденія городскаго самоуправленія или, лучше сказать, причину его застоя, полнаго отсутствія какого либо развитія, шествія впередъ, нужно искать, думаемъ нѣсколько глубже.

Мы видѣли, что администраторы-новаторы въ отсутствіи самостоятельности членовъ городскихъ учрежденій тоже видѣли только результатъ отсутствія въ этихъ учрежденіяхъ дворянскаго элемента. Несомнѣнно, что дворяне не держались бы такъ приниженно, что ихъ нельзя бы, быть можетъ, было прикомандировать въ качествѣ гласныхъ общей думы къ губернаторскому дому; но отъ этого едвали бы поднялся уровень самостоятельности

городскихъ учрежденій вообще; можно думать на основаніи приведенныхъ уже нами соображеній, что остальные члены думы— отъ купечества, а особенно отъ мѣщанства—оставались бы все нъ такомъ же приниженномъ положеніи ст, тою лишь разницею, что не по отношенію только къ «высшему начальству» а, быть можетъ, и по отношенію къ своимъ сослуживцамъ но выборамъ— членамъ думы изъ дворпнъ; во всякомъ случаѣ, повторяемъ, одно дворянство нн въ какомъ случаѣ обновить городскихъ учрежденій не могло: оно не заключало въ себѣ достаточно силъ, обновляющихъ элементовъ.

Видя и въ необычайномъ развитіи «правительственной опеки» чуть ли не исключительно результатъ отсутствія въ городскихъ учрежденіяхъ все тѣхъ же дворянъ, новаторы, думаемъ, глубоко заблуждались. Эта опека—явленіе, сложившееся подъ вліяніемъ болѣе рѣшительныхъ н гораздо болѣе сложныхъ причинъ; и она-то, по нашему мнѣнію, и есть основная причина такого состоянія старыхъ городскихъ учрежденій, съ которымъ мы ознакомились. Въ самомъ дѣлѣ, вспомнимъ какъ дологъ былъ періодъ господства этой «опеки» и насколько всепроникающій характеръ она носила, и мы поймемъ ея вліяніе.

He будемъ возвращаться въ такія далекія времена какъ XVII столѣтіе, припомнилъ немногія черты администраціи только за XYHI вѣкъ. Вспомнимъ мѣры Петра по отношенію къ городскому управленію: его стремленія создать пзъ его сословно-выборныхъ органовъ такую административную машину, которая была бы исправнѣйшимъ, наименѣе всего самостоятельнымъ, орудіемъ высшихъ административныхъ органовъ правительства, которая неупустительпо вѣдала бы доходы «его великаго государя» (государственные), всякаго рода «доимки» и «недоборы»; вспомнимъ, что все, такъ или иначе касавшееся непосредственно интересовъ общественныхъ, передано было въ руки спеціальныхъ правительственныхъ органовъ; припомнимъ юридическія, а главное Фактическія отношенія выборныхъ должностныхъ лицъ къ различнаго рода правительственнымъ органамъ, отношенія юридически вполнѣ зависимыя, а Фактически, какія то нолурабешя. He забудемъ, что всѣ эти стороны организаціи городскаго управленія при преемникахъ велнкаго царя значительно усилились и въ та-

комъ состояніи—мало сказать опеки—какого-то нолурабскаго подчиненія обрѣтались BiUOTh до царствованія Екатерины II 1J, которая нервая сдѣлала, хотя н нерѣшительный, но очень и очень замѣтный, новоротъ въ администраціи на новый путь: она впервые хотя її смутно, сознала различіе между двумя группами тѣхъ интересовъ, которые вѣдаетъ администрація: группой интересовъ общественныхъ и группой—государственныхъ; къ завѣды- ваныо первыми она рѣшилась призвать представителей, членовъ самаго общества. Учрежденіе о губерніяхъ, жалованная грамота дворянству, грамота городамъ сдѣлали этотъ поворотъ въ администраціи. Что правительство отказывается отъ опеки, было бы слишкомъ сильно сказано; оно ллшь созпаетъ въ извѣстной степени ея несостоятельность по отношенію къ интересамъ но крайней мѣрѣ нѣкоторыхъ классовъ общества и передаетъ извѣстныя отрасли администраціи въ руки этого общества. Я уже замѣтилъ, что это новое начало сознается еще далеко не отчетливо; оно еще менѣе отчетливо и ясно проводится на дѣлѣ. Жалованная грамота городамъ полагаетъ лишь общія начала самоуправленія, развитіе которыхъ было предоставле практикѣ, самой жизни. Въ этомъ то обстоятельствѣ, быть можетъ и лежитъ причина того, что эти общія начала не только не развивались, но совершенно замерли; не успѣвъ припяться при Екатеринѣ, имъ не было, разумѣется, возможности пустить ростки прп императорѣ ІІавлѣ. Почти черезъ двадцать лѣтъ брошенныя Екатериной II въ среду городскаго населенія сѣмена самоуправленія и вырванныя съ корнемъ ея сыномъ спова посѣеваются на той же почвѣ, но не предоставляются только собственному росту, а направляются въ извѣстномъ отношеніи твердою рукою правительства. Извѣстная уже намъ докладная записка хозяйствен, департамента министерства вп. дѣлъ причину полнаго,такъсказать, вырожденія началъ 1785 года видитъ въ томъ, что *нодробпѣйшее развитіе закона (городоваго положенія) и примѣненіе его къ мѣстнымъ условіямъ предоставлено было самимъ обществамъ (городскимъ), слишкомъ мало образованнымъ для этого». Съ этимъ положеніемъ едва лп можно вполнѣ согласиться. Зако-

нодатель вовсс іте смотрѣлъ равнодушно на развитіе строя город- скаго управленія, онъ только, какъ мы уже мимоходомъ указывали, не одинаково относился ко всѣмъ частямъ этого строя !). Онъ дѣйствительно какъ будто игнорировалъ екатерининскія начала самоуправленія и тѣ учрежденія, въ которыхъ эти начала должны были прежде всего выразиться. Ho ошг вовсе не были предоставлены, въ отношеніи ихъ «развитія» и «примѣненія» самимъ обществамъ: лъ первомъ отдѣлѣ этой книги мы познакомились еъ немалымъ числомъ опредѣленій и постановленій, ка- еающнхея именно этой стороны городской администраціи. Bce дѣло лишь въ томъ, что законодатель, какъ уже было говорено, съ несравненно большимъ рвеніемъ, иесравяенно большей заботливостью относился къ организаціи самыхъ учрежденій, чѣмъ къ Функціямъ эгихъ учрежденій и нхъ зависимости отъ правительственныхъ органовъ; и вотъ въ этой то своей заботливости онъ, намъ кажется, сошелъ съ того пути, на который вступила императрица Екатерина, Стали заботиться не о.томъ, чтобъ содѣйствовать развитію началъ самоуправленія, пе о томъ, чтобъ направлять учрежденія н органы, олицетворяющіе эти начала, если они шли не надлежащимъ путемъ, ые о томъ, чтобъ прочистить имъ этотъ путь, удалить съ него препятствія, поддержать ихъ на нсмъ; а о томъ, чтобъизобрѣститакія, чистопаль- ятивныя мѣры, которыя, не будучи родственны началамъ самоуправленія, eo ipso пошли на псрскоръ имъ. Вотъ эти то мѣры, направленныя къ охраненію городскаго управленія отъ всякаго рода упущеній и злоупотребленій, и шедяіія на переноръ самой идеѣ о самоуправленіи, и убили почти совершенно зародыши этого послѣдняго, какъ будто и призванныя къ жизни внукомъ Екатерины; или лучше создалитакія громадныянрепятствія къихъ развитію, что ждать этого послѣдняго было бы по меньшей мѣрѣ странно. Вотъ эти то мѣры, съ которыми мы уже знакомы, и составляли, въ ихъ совокупности выраженіе той слишкомъ «заботливой» правительственной опеки, которая по словамъ минскаго губернатора, была такъ «вредна для развитія гражданственности на разумныхъ началахъ». Такимъ образомъ, городъ въ смыслѣ

совокупности всего городскаго населенія, переживя эпоху господства началъ «московскаго государства», когда самоуправленіе въ какой бы то ни было Формѣ рѣшительно уже не имѣло мѣста, подвергся преобразованіямъ при ІГетрѣ, который еще, пожалуй, менѣе московскихъ царей склоненъ былъ къ введенію началъ самоуправленія въ администрацію, а затѣмъ пережилъ время сто преемниковъ; послѣ этого долгаго періода «опеки» въ городскую администрацію вдругъ вносятся, притомъ въ зародышевомъ состояніи, начала самоуправленія, къ которому призываются всѣ свободныя сословія, входящія въ составъ болѣе или менѣе постояннаго городскаго населенія. IIo эти зародыши, Орошенные въ почву далеко неблагопріятную, вовсе не встрѣчаютъ въ дальнѣйшихъ мѣрахъ законодателя содѣйствія. De facto періодъ опеки вовсе не прерывается; a de jure — только на очень короткое время. II такъ, стало быть, «опека»,притомъ въ очень прочныхъ Формахъ, хотя и измѣняющихся, тяготѣетъ надъ «городомъ» въ теченіи трехъ съ половиной столѣтій покрайней мѣрѣ. Періодъ времени—совершеино достаточный; чтобъ способность къ активному, сознательному отношенію къ общественнымъ и государственнымъ интересамъ, если не заглохла совсѣмъ даже въ «лучшихъ» слояхъ городскаго населенія, то покрайней мѣрѣ притупилась на столько, что для ожшіленія ея необходимо очень много, какъ по отношенію ко времени, такъ н къ средствамъ.

IIo не одно время дѣлало свое дѣло: не слѣдуетъ забывать самую, такъ сказать, интенсивность этой опеки хотя бы только въ цервой половинѣ настоящаго столѣтія. Съ юридической сторопой правительственныхъ отношеній кь городскимъ учрежденіямъ мы уже знакомы. Остается сказать нѣсколько словъ объ ихъ Фактическомъ характерѣ.

Мы видѣли, что юридически «правительственная опека» доходила до того, что дума или ратуша не могла рубля истратить безъ рапорта, о толъ губернскому правленію и указа отъ этого послѣдняго. IIo разрѣшительный указъ губ. правленія еще не рѣшалъ дѣла: его могло возбудить, долго спустя, министерство. Уже юридически губ. правленіе, вообще«губерпское начальство», являлось но отношенію къ городскимъ учрежденіямъ очень суровымъ опекуномъ, имѣвшимъ гораздо Солѣе для нихъ значенія

чѣмъ министерство; йтотъ характеръ опеки значительно усиливался Фактически. Въ жизни, въ дѣйствителлности, отношенія «губернскаго начальства» къ городскимъ учрежденіямъ, намъ кажется, мало назвать отношеніями опекуна къ опекаемому. Это скорѣе были отношенія грознаго начальника къ своему подчиненному. Эти отношенія прямо обусловливались господствовавшими тогда воззрѣніями въ средѣ административнаго персонала па самое управленіе вообще и на сословпо-ныборныя учрежденія и лица въ особенности. II тѣ и другія въ глазахъ губернскаго начальства не были чѣмъ либо самостоятельнымъ, вѣдавшимъ какіе либо особые интересы, болѣе или менѣе независимые отъ тѣхъ, которые вѣдались этимъ начальствомъ !). Этого воззрѣнія высшей губернской администраціи, этого Фактическаго отношенія ся къ городскимъ выборнымъ учрежденіямъ рѣшительно уже невозможно игнорировать, говоря о «правительственной опекѣ», ея значеніи для городскихъ учрежденій; ея, такъ сказать, Нравственномъ влі-

') Считаемъ умѣстнымъ привести въ высшей Степени характеристическій Фактъ, превоеходно иллюстрирующій отношенія правительственной администраціи къ городскимъ учрежденіямъ. Бъ 1851 году генералъ-губернаторъ черниговской, полтавской и харьковской губерній «уволилъ> городскаго голову Харькова «безъ объясненія причинъ>. Ыотерпѣвшій жаловался въ сенатъ; генер.-губернаторъ далъ такое объясненіе своего образа дѣйствій: городской голова собиралъ въ средѣ горожанъ подписи подъ прошеніе объ отмѣнѣ административнаго распоряженія о переводѣ оптовой торговли въ Харьковѣ съ одного мѣста на другое; а для того чтобы собрать вти подписи, онъ «собиралъ по вечерамъ купцовъ, мѣщанъ и цэховыхъ> у себя на дому; а «чтобы этимъ тайнымъ сборпщамъ придать видъ дозволенныхъ собраній, приглашалъ туда секретаря городской думы. Прпэтомъ, ген. губернаторъ былъ убѣжденъ, что гор. голова дѣйствовалъ въ этомъ случаѣ корыстно, какъ владѣлецъ нѣсколышхъ лавокъ на старомъ мѣстѣ. Сенатъ съ генѣрадъ-губернаторомъ не согласился. См. 2 IT. С. 3. № 26429. Изъ этого же дѣла, между прочимъ, видно, что «начальство губернское> расточало на выборныхъ не одинъ гнѣвъ, но и милость: «потерпѣвшій> харьковскій голова въ своей жалобѣ сенату, ссылаясь на свои доблести по общественной службѣ, говоритъ, что оиъ «успѣлъ заслужить вниманіе и благодарность бывшаго начальника губерніи>; въ доказательство чего приложилъ и копію съ втой благодарности; стало быть, губернское начальство раздавало «похвальные листы> выборнымт. представителямъ общественнаго самоуправленія.

яніи на пхъ личный составъ. Нельзя, вмѣстѣ съ тѣмъ игнорировать также її отношенія этой адмннисіраціи къ администрируемому ею населенію вообще пли лучше отношенія къ ней этого послѣдняго. Эти отношенія были отношеніями, основывающимися въ значительной степени на какомъ то страхѣ. A это населеніе и избирало изъ своей среды представителей для управленія городскими дѣлами. Развѣ могло оно производить эти выборы, если можно такъ выразиться, нравственно свободно; это—во перныхъ; развѣ могли сами выборные вдругъ переродиться въ силу одного оакта избранія ихъ и превратиться въ стойкихъ, самостоятельныхъ представителей общественныхъ интересовъ—во вторыхъ?

Считаемъ излншнимъ пускаться въ дальнѣйшія соображенія по этому вопросу. He находимъ необходимымъ также приводить въ подтвержденіе нхъ Факты. Ихъ можно было бы привести массу, но мы удерживаемся отъ этого въ виду спеціальнаго характера настоящей работы. Ho, повторяемъ, рѣшая вопросъ о вліяніи правительственной опеки на городское управленіе, нельзя ограничиваться одной юридической стороной дѣла, игнорируя совершенно Фактическую. Ботъ почему мы и сочли необходимымъ сдѣлать нѣсколько замѣчаній uo поноду послѣдней.

До сихъ поръ мы говорили лишь о такихъ причинахъ несостоятельности нашего старагц городскаго управленія, которыя можно назвать, пожалуй, бытовыми причинами, вызванными историческимъ ходомъ общественно-государственной жизни и ея статическимъ состояніемъ въ данное время. Теперь мы обратимся къ самой юридической сторонѣ городскаго управленія, намъ уже знакомой и поищемъ въ ней такихъ сторонъ, которыя не могли не отразиться неблагопріятно на всемъ строѣ этого управленія; не могли не содѣйствовать вліянію тѣхъ бытовыхъ Факторовъ, о которыхъ мы только что говорили. Останавливаясь на этой сторонѣ вопроса, мы сначала будемъ говорить о такпхъ недостаткахъ отжившаго теперь городоваго положенія, которые прямо вліяли на то, что городская администрація потеряла характеръ самоуправленія; а потомъ, мы остановимся на тѣхъ недостаткахъ, которые уже вліяли на то, что цѣли поетавленныя законодателемъ, цѣли далеко нестоявшія въ связи съ началами самоуправленія, не могли быть достигнуты.

Говоря о недостаткахъ первой категоріи, прежде всего при- ходится остановиться иа слѣдующемъ: связь городскихъ административныхъ учрежденій съ обществомъ, представителями котораго они должны были служить, какъ уже мимоходомъ было указано, б ы л а с о в e p ш e н н о п о p в а на. Это явленіе имѣло мѣсто прежде коего благодаря изчезновенію общей думы. Въ самомъ дѣлѣ, въ какихъ отношеніяхъ стоятъ шестигласныя думы къ обществу съ того момента, какъ изчезла общая дума, которая одна только, собираясь въ опредѣленные сроки въ теченіе трехлѣтняго періода, на который избирались члены шестигласной думы, могла контролировать эгу послѣднюю въ ея дѣйствіяхъ. Нѣтъ о б щ е й думы, ш е с т u гл а с н а я совершенно ускользаетъ отъ всякаго вниманія «градскаго общества», которое собиралось лишь разъ въ три года исключительно ради выборовъ. Шестигласная дума не связана была ничѣмъ съ этимъ обществомъ. Oua явлилась въ одно и тоже время и учрежденіемъ совѣщательнымъ, какъ бы узурпировавъ въ этомъ отношеніиФунк- цію изчезшей общей думы, и учрежденіемъ распорядительнымъ. Законодатель какъ будто пытался возстановить эту порванную связь учрежденій, установивъ особую коммиссію изъ представителей всѣхъ сословій, которая мы видѣли г), должна была разсматривать годовыя смѣты и росписи думъ, прежде представленія ихъ губернскому начальству; но коммиссіи этн ни въ какомъ случаѣ связи этой возстановить не моглн. Въ составъ нхъ входили, во первыхъ, представители такого общественнаго элемента, который • de facto не входилъ въ составъ городскаго общества и которые въ силу этого уже должны были нѣсколько иначе относиться къ отправляемой ими Функціи; во вторыхъ, хотя бы и выборное учрежденіе, но состоящее изъ двухъ—трехъ лицъ, едвали съ особеннымъ успѣхомъ могло замѣнить собою такое учрежденіе, какъ общая дума. Дальше, не слѣдуетъ упускать изъ виду самаго главнаго: эта коммнссія не могла имѣть никакого связующаго значенія въ данномъ смыслѣ потому, что дума вовсе пестановнлась къ ней въ о т в ѣ т с т в e її н о e положеніе: коммиссія эта— не больше какъ учрежденіе, имѣвшее своимъ назначеніемъ от-

правленіе чисто бухгалтерской обизапаости и притомъ ас ao назначенію, хотя и но его выбору, самаго общества; оаа лиаіь какъ бы облегчала трудъ губернскаго правленія, къ которому въ сущности и состояла въ болѣе тѣсныхъ отношеніяхъ, чѣмъ къ обществу, ее избравшему: отчетъ о результатахъ своей дѣятельности она отдавала первому, а не послѣднему. Ея отношенія къ обществу ограничивались тѣмъ же, чѣмъ и отношенія къ нему думы: ея члены, какъ и члены этой послѣдней, избирались этимъ обществомъ, И только По отношенію къ сибирскимъ городамъ законодатель пошелъ дальше: въ этихъ городахъ, мы видѣли х), думы должны были ежегодно давать отчетъ въ собраніи общества. Ho едвали и это могло установить хоть сколько нибудь прочную связь думы съ обществомъ: мы не находимъ ни малѣйшихъ признаковъ опредѣленія того, въ чемъ состоятъ эти отчеты, къ чему онѣ ведутъ, т. емчто дѣлаетъ общество съ членами думы, если найдетъ со стороны послѣднихъ упущенія и злоупотребленія 2).

Разъ всякая связь порвалась между обществомъ и его выборными учрежденіями; эти послѣднія—внѣ всякаго контроля со стороны перваго, и въ гласныхъ изчезъ одинъ изъ сильнѣйшихъ стимуловъ къ возможно болѣе активному отношенію къ возложеннымъ на нихъ обязанностямъ: общество[326] [327] покрайней мѣрѣ сколько нибудь населенныхъ городовъ, рискуетъ никогда не узнать о дѣятельности его представителей, не имѣя къ этому непосредственныхъ способовъ. A кромѣ этихъ непосредственныхъ способовъ никакихъ другихъ не существовало: единственное средство, могшее замѣнить собою эти способы—печать—не имѣло тогда никакого значенія,

Если дума не имѣла никакой живой связи съ избиравшимъ ее обществомъ, то какъ всякаго рода комитеты и коммиссіи, на которые возлагались извѣстныя отрасли городскаго управленія,

такъ и учрежденія, состоявшія нріі думѣ, стояли точно также внѣ всякой связи съ этой послѣдней. Мы видѣли, что комитеты и коммиссіи, иь родѣ строителышхъ,имѣли единственное отношеніе къ думѣ: она должна была оплачивать составленныя ими смѣты, не имѣя права приэтомъ требовать отчета, которымъ эти учрежденія обязаны лишь министерству Депутатское городское собраніе, Функція котораго по своему существу стоитъ въ такомъ тѣсномъ соотношеніи съ дѣятельностью думы, тѣмъ не менѣе de jure стоитъ но отношенію къ этой послѣдней, какъ совершенно самостоятельное учрежденіе, подчиненное, какъ мы видѣли, подобно самой думѣ, губернскому начальству. Въ такомъ же независимомъ отъ думы положеніи находились и такія учрежденія, какъ торговая денутація, uanp., дѣйствія которой обжаловались не въ думу, а или въ казенную палату, или въ губернское правленіе, смотря по роду дѣлъ, подлежащихъ обжалованью ‘); благодаря этому положенію то обстоятельство, что денутація обязана была «представлять отчеты и всѣ свѣдѣнія въ городскія думы» [328]), теряло всякое значеніе въ смыслѣ установленія связи между депутаціей н думой, которая, въ случаѣ какихъ либо замедленій со стороны цервой но части «повѣрки торговли», имѣланадънею но выраженію закона «право настоянія о скорѣйшемъ окончаніи» этой иовѣрки [329]) и только; въ чѣмъ выражалось это туманное право, законъ молчлтъ; еелн же дума сама замѣчала какія либо упущенія со стороны денутаціи но той же «повѣркѣ торговли», то она дѣлала объ этомъ «представленіе отъ себя казенной налатѣ...для наложенія сею послѣднею на виновныхъ взысканія» [330]). Приэтомъ ежегодное представленіе торговой денутаціей свѣдѣній въ думу, въ дѣйствительности обращалось въ пустую Формальность, если судить потому, что представлялись они въ высшей степени неаккуратно [331]); такъ что дума едвали даже всегда имѣла возможность провѣрять дѣйствія депутаціи и осуществить втимъ путемъ свое право представленія казенной нала- тѣ объ упущеніяхъ ея Такимъ образомъ, и здѣсь всякая реальная связь двухъ учрежденій изчезала вовсе.

И такъ, съ одной стороны дума поставлена внѣ всякой связи съ избиравшимъ ея обществомъ; съ другой—никакой евязи не существуетъ у ней и еъ учрежденіями, вѣдавшими тѣ же городскія дѣла и иногда, казалось бы, ей подчиненныя. Всѣ они подчинены и обязаны отчетностью только правительственнымъ учрежденіямъ. Понятно, всякое отношеніе ихъ къ обществу и нравственная связь съ нимъ уже не можетъ имѣть мѣста. ІІотерявъ это соотношеніе съ обществомъ, городскія учрежденія не могли считать себя представителями его интересовъ; omi являлись въ собственныхъ глазахъ ничѣмъ инымъ какъ просто учрежденіями, вѣдающими ту или иную отрасль администраціи и состоящими въ вѣдѣніи губернскаго начальства; отсюда, единственною задачею ихъ могло быть н дѣйствительно было—вести но возможности дѣла такъ, чтобы это начальство было удовлетворено.

Если такое вліяніе имѣло на измѣненіе характера городскихъ учрежденій отсутствіе всякой связи ихъ съ обществомъ, то не менѣе важное значеніе, но отношенію къ пхъ характеру, должно было имѣть также л то обстоятельство, что предметъ вѣдѣнія городскихъ учрежденій носилъ тотъ, а не иной характеръ. A характеръ этотъ, какъ мы видѣли, если не но преиму- ществу,то покрайкей мѣрѣ въ значительной степени,казенный. Зто обстоятельство не могло не вліять, какъ на отношеніе къ городскимъ учрежденіямъ самого общества, такъ и на отношеніе этихъ учрежденій къ своимъ обязанностямъ. Общество, благодаря втому видѣло въ своемъ нравѣ на участіе въ городскомъ управ- вленіи не столько право, сколько обязанность, повинность и,

понятно, относилось кт. выборамъ и городской службѣ именно какъ къ повинности и притомъ повинности очень тяжелой, отправляемой безвозмездно, отнимающей не мало времени и угрожающей отвѣтственностью. Въ этомъ отношеніи нельзя не согласиться съ мнѣніемъ записки «о возстановленіи правъ дворянъ на участіе въ общественномъ управленіи Петербурга», что именно это «постепенное обращеніе думы въ учрежденіе, вѣдающее почти исключительно дѣла казенныя» и было причиной того, что «высшія сословія» не принимали участія въ городскомъ управленіи, несмотря на то, что законъ не только не воспрещалъ этого, но когда то даже предписывалъ; нести повинности, бывшія удѣ- домъ только податныхъ сословій, было дѣйствительно несовмѣстимо съ дворянскимъ «достоинствомъ».

Указанные до сихъ поръ недостатки вліяли непосредственно, какъ уже было замѣчено, на измѣненіе характера городскихъ учрежденій, на превращеніе ихъ изъ общественныхъ—почти исключительно въ государственныя, изъ органовъ общественнаго самоуправленія—въ чисто бюрократическія административныя учрежденія. Теперь мы обратимся къ тѣмъ сторонамъ строя городской администраціи, благодаря которымъ этотъ строй не достигалъ своей цѣли и какъ строй учрежденій почти исключительно государственнаго характера.

Въ этомъ отношеніи прежде всего нельзя не остановиться на полномъ отсутствіи почти всякой опредѣленности въ отношеніяхъ городскихъ учрежденій, какъ къ министерству, такъ и къ мѣстнымъ губернскимъ правительственнымъ властямъ. Эта неопредѣленность отношеній нс могла не отразиться самымъ дѣйствительнымъ образомъ на состояніи учрежденіи, его дѣлопроизводствѣ. Она устраняла всякую возможность къ развитію въ городскихъ учрежденіяхъ сколько нибудь твердаго положенія или порядка вещей; такого порядка, держась котораго, учрежденіе могло бы дѣйствовать сколько нибудь самостоятельно, или покрайней мѣрѣ болѣе или менѣе самоувѣренно, сознавая что оно дѣйствуетъ законно. IIa оборотъ, эта неопредѣленность отношеній прямо устраняя правильность хода или теченія дѣлъ, тѣмъ самымъ препятствовала самымъ рѣшительнымъ образомъ развитію понятія о законности: воля, желаніе того или другаго учрежденія

замѣняли собого въ глазахъ выборныхъ законъ. Ни одно изъ городскихъ учрежденій пезнало, что оно обязано дѣлать на то или иное требовачіе того или инаго правительственнаго учрежденія или органа и чего нѣтъ. Понятно само собою, что должно было вытечь изъ этого въ самой жизни. Возьмемъ хоть отношенія то- родскихъ учрежденій иъ полиціи и на оборотъ, полиціи къ нимъ. Отношенія этимъ закономъ, какъ уже было говорено, вовсе не опредѣлены, совершенно имъ игнорируются; а отношенія эти въ жизни—неизбѣжны; столкновенія этихъ двухъ учрежденій ночти непрерывны; что же вышло? Полиція въ большинствѣ случаевъ если не всегда и нс вездѣ становится по отношенію къ городскимъ общественнымъ учрежденіямъ въ какія то начальническія отношенія, зачастую вмѣвшваясь въ c