Административно-территориальный статус губерний и провинций

Повсеместное введение провинций изменило не только ад­министративно-территориальное деление страны, но и само по­нятие «губерния», которое получило двоякое значение. Его стали применять как к губерниям 1708 г., которые сохранились и пос­ле реформы 1719г.

О том, что губернии и провинции имели одинаковый ста­тус, говорят и законодательные акты, не делавшие отличий меж­ду должностными обязанностями губернаторов и воевод. Так, «Инструкция воеводам» (или «Наказ») была адресована не толь­ко воеводам, но и губернаторам35. Косвенным подтверждением тому служит и структура губернских учреждений, малочислен­ный состав которых не был рассчитан на управление огромными территориями (см. Приложение 3).

33 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 102-103.

34 Слово «губерния» Кирилов использует как применительно к 12 большим губерниям, так и к провинциям губернских городов. Например, после описания учреждений Москвы, Нижнего Новгоро­да и Архангельска он помещает рубрику «к сей же губернии присутс­твенные города», где дает описание уездных городов губернских про­винций, а определяя площадь Рижской губернии, перечисляет лишь четыре уезда, которые составляли Рижскую провинцию («Во всей Риж­ской губернии в уездах исчисляется...») и др. После описания этих про­винции следуют «провинции губернии». (См.: Кирилов И.К. Цветущее состояние Всероссийского государства. М., 1977. С. 86, 122, 126, 207, 241 и др.).

35 ПСЗ—1. Т. 5. № 3294. Январь 1719г.

158

Это несоответствие между теорией и практикой не осталось незамеченным историками. В частности, П.Н. Милюков писал, что исходя из шведского образца, введение провинций не пред­полагало существование губернского деления. «В теории, — за­мечает он, — коллегии и провинции должны были заменить сенат и губернии; на практике они стали с ними рядом... подчи­нение провинций губерниям, вероятно, существовало, но только фактически; юридически же они были равноправны». По оцен­ке Е.В. Анисимова, введение провинциального деления «озна­чало крушение губернской системы», так как «власть губернато­ра отныне распространялась только на провинцию губернского города». Вместе с тем, правительство не снимало с губернато­ра ответственности за недоимки провинций, что, как писал М.М. Богословский, ставило его «в затруднительное положение между непокорным провинциальным воеводой... и требователь­ной центральной властью и побуждало иногда действовать си­лой». В результате областной реформы 1719г. «провинциальный воевода стал таким же губернатором, но на меньшей по разме­рам территории», что, как заметил А.Б. Каменский, значитель­но упростило задачу Екатерины II при превращении петровских провинций в губернии36.

До 1727 г. провинция была главной административно-терри­ториальной единицей, а воевода, должность которого введена в начале 1719г. — главным ее правителем. Законодатели при­давали этой должности огромное значение, намечая в «Инс­трукции воеводы», переведенной со шведского языка, широкую программу деятельности местной администрации. Воевода нес ответственность за исполнение законов и обеспечение безопас­ности провинции; на него возлагался надзор за соблюдением прав различных сословий, развитием торговли и промышлен­ности; его заботам поручались благотворительные и просве­тительные учреждения (госпитали, сиротские дома, академии и школы), а также охрана нравственности и чистоты веры37. М.М. Богословский, подробно изучивший этот документ, при­шел к выводу, что намеченная в нем программа — это не более

36 Милюков П.Н.

37 ПСЗ-1. Т. 5. № 3294. Январь (без даты) 1719 г.

159

чем «идеал преобразователя», очень далекий от реальной жизни, так как для ее осуществления в распоряжении воеводы не было тогда ни денежных средств, ни госпиталей, ни академий. И тот, кто решился бы описать деятельность местной администрации, руководствуясь этой программой, замечает историк, напомнил бы «газетного репортера, который, прочтя афишу, дал отчет о несостоявшемся концерте»38.

Воеводы возглавляли провинциальные канцелярии, повто­рявшие по своей структуре коллегии. Они также состояли из присутствия, куда, помимо воеводы, входили его товарищ и от двух до четырех асессоров; канцелярии, во главе с секретарем, и низших служителей (сторожей, рассыльных и др.).

Областная реформа 1719г. впервые в России создавала ве­домства из местных и центральных учреждений. В провинциях возникли камерирские конторы (органы финансового управле­ния), находившиеся в ведении Камер-коллегии. К 1727г., когда они были закрыты, эти конторы существовали в 47 провинци­ях. По инструкции, возглавлявшие их камериры, должны были иметь «прилежное и крепкое надзирание» над всеми доходами, чтобы они не умалялись, а «по возможности умножались»39. Свои провинциальные учреждения — Рентмейстерские конто­ры (казначейства) — имела и Штатс-контор-коллегия. Эти уч­реждения во главе с рентмейстером (казначеем) принимали от камерира денежные средства, поступавшие в виде налогов и раз­личных пошлин, хранили их в рентерее (кассе) и выдавали по распоряжению администрации. Кроме того, в каждой провин­ции действовали канцелярии: вальдмейстерская (управляла ка­зенными лесами), рекрутская, провиантмейстерская, розыскных дел, находившиеся в ведении адмиралтейской, военной и других коллегий.

В ходе подготовки областной реформы Сенат сделал отступ­ление от шведского образца и отказался от введения приходов — низших единиц, из которых состояли дистрикты. Свое решение сенаторы объяснили тем, что управлять ими будет некому, так

38 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 91.

39 ПСЗ—1. Т. 5. № 3296. 7 января 1719 г.

160

как «из крестьян в уездах умных людей нет»40. Низшей област­ной единицей в России стал дистрикт, который по числу насе­ления в 1,5—2 раза превосходил шведский, состоявший не более чем из 1000 дворов. Дистриктами управляли земские комиссары (назначались Камер-коллегией), в подчинении которых находи­лись канцелярии в составе одного подьячего и трех рассыльных. Помимо финансового управления (сбор налогов и передача их в рентмейстерские конторы), комиссары исполняли админист­ративные и полицейские функции, а иногда выступали и в ка­честве судебной инстанции по мелким гражданским и уголов­ным делам.