Введение нового административно-территориального деления

Впервые слово «губерния» упоминается в указе 1706 г. при­менительно к Ингерманландской (с 1710г. С.-Петербургской) губернии. Термин «губернатор» возник еще раньше: в 1694г. его применил Петр I в письме к Ф.М.

Попытку повсеместного введения нового административно­го деления историки относят к 1707 г.35 Тогда все города, нахо­дившиеся от Москвы на расстоянии свыше 100 верст, для удобс­тва управления следовало приписать к Киеву, Смоленску, Азову, Казани и Архангельску36. В результате возникло 6 округов, ко­торые хотя и не назывались губерниями, но очень напоминали их. В 1708 г. территория страны была разделена на 8 губерний,

33 ПСЗ—1. Т. 4. № 1748. 2 февраля 1700 г.

34 Милюков П.Н. Указ. соч. С. 255, 260—261; Губернии Российской им­перии. История и руководители. 1707—1917. М., 2003. С. 250.

35 Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г. Ч. 1: Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708—1719). М., 1876. С. 18; Аниси-мов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989. С. 146.

36 ПСЗ—1. Т. 4. № 2176 и 2217. 18 декабря 1707 г. и 9 декабря 1708 г.

94

включавших 339 российских городов с уездами: Московскую (39 уездов), Ингерманландскую, с 1710г. Санкт-Петербургскую (29 уездов), Киевскую (56 уездов), Смоленскую (17 уездов), Архангелогородскую (20 уездов), Казанскую (71 уезд), Азовскую (77 уездов) и Сибирскую (30 уездов)37. Губернии оказались очень обширными. Так, Московская губерния охватывала территорию

7 губерний, созданных в ходе реформы 1775 г. (Московской, Калужской, Тульской, Рязанской, Владимирской, Костромской и частично Ярославской). Ингерманландская губерния тянулась от границ Л ифляндии до Ярославля, Каргополя и Твери, а Сибир­ская включала не только Сибирь, но и территорию будущих Вят­ской и Пермской губерний.

8 1714 г. из Казанской губернии была выделена Нижегородская губерния, которая в 1717г. вновь вошла в состав Казанской, а вместо нее учреждена Астраханская губерния. В 1719г. была образована Ревельская губерния и восстановлена Нижегород­ская38. Таким образом, при Петре I насчитывалось 11 губерний.

По оценке историков, губернии начала XVIII в. напомина­ли военные разряды или округа 1680 г. и были попыткой «чисто внешнего соединения нескольких уездов под властью губерна­тора для удобства управления»; их создание «...само по себе не решало еще вопроса о приведении областного управления в бо­лее правильный и стройный вид»39. Не отличались новизной и учреждения, созданные реформой 1708г., которые, как писал Мрочек-Дроздовский, представляли собой лишь «новую комби­нацию уездных учреждений... только с количественными разли­чиями и иностранными названиями». Структурно губернские канцелярии были «повторением приказных палат и изб» и под­разделялись на привычные для населения столы. Единственное отличие заключалось в появлении среди них приказного или правительственного стола, ведавшего всей сферой деятельности областной администрации40.

37 Там же. № 2218. 18 декабря 1708 г.

38 Там же. Т. 5. №2703. 28 июля 1713г.; №2762. 20 января 1714г.; №3119. 22 ноября 1717 г.; №3380. 29 мая 1719г.

39 Милюков П.Н. Указ. соч. С. 254—255; Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ. соч. С. 72; Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719—27гг. М., 1902. С. 47.

40 Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ. соч. С. 72, 74, 104—105.

95

Официально губернии 1708 г. состояли только из уездов, но на практике между ними существовали средние областные единицы — провинции, известные еще с 1699г. (создавались для торговых дел), В 1710—1715гг. такой единицей была обер-комендантская провинция (во главе с обер-комендантом), ко­торая формировалась путем приписки второстепенных городов к главному и подчинения их воевод (комендантов) воеводе глав­ного города (обер-коменданту).

Губернская реформа 1708г., проводившаяся в условиях воен­ного времени и для решения военных задач, получила негативную оценку в исторической 'литературе. Созданные тогда губернии носили «фискальный», «податной» характер и существовали «не для себя, а только для государства», что обусловило «военно-фи­нансовый тип» всего местного управления42. «В губернской ре­форме, — писал В.О. Ключевский, — законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созида­тельной сметки. Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер прес­са для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения»43. Для решения финансовых задач губернаторы получили огромные полномочия, что привело к пе­рераспределению властных функций между центром и губерния­ми в пользу последних. В результате «создавалось редкое по конс­трукции государство, состоявшее из 8 обширных сатрапий, ничем не объединявшихся в столице, да и самой столицы не существова­ло: Москва переставала быть ею, а Петербург еще не успел стать ею»44. По оценке П.Н. Милюкова, губернская реформа, «уничто­жившая московское "ёд и несобранное правление" и передавшая

41 Там же. С. 23—25; Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 47—48.

42 Лохвицкий А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреж­дения. СПб., 1864. Ч. 1. С. 39; Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ. соч. С. 222; Милюков П.Н. Указ. соч. С. 269, 531; Анисимов Е.В. Империя... С. 120.

43 Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций. Кн. 2. С. 456.

44 Там же. С. 459.

власть восьми областным начальникам, ничего не сделала для согласования новой областной и старой центральной админис­трации: она довершила только разрушение последней». «Россия была теперь с областями, — замечает он в другой работе, — но без центрального управления»45.

Большинство приказов были или упразднены, или переве­дены в соответствующие губернии, или, ограниченные в своей деятельности, получили характер московских губернских учреж­дений. Введение нового территориального деления в меньшей степени сказалось на положении главных приказов Артиллерий­ского, Военного, Адмиралтейского и Посольского, из которых больше всех пострадал Военный приказ, передавший свои глав­ные функции местным правителям46.