§ 2. Понятие и классификации иерархических коллизий в праве

Традиционно иерархическая коллизия определяется как коллизия между нормами, содержащимися в источниках права, имеющих различную юридическую силу. Пишется, что разрешаться она должна на основании общего правила: lex superior derogat legi interior^[337](источник права с большей юридической силой (стоящий выше в иерархии в данных отношениях) имеет приоритет над источником с меньшей юридической силой (стоящим ниже в иерархии в данных отношениях)).

Так, Д.В. Агашев определяет иерархическую коллизию в праве как «различие правовых норм по юридической силе и обязательности при регулировании одного и того же общественного отношения»^[338].

Данное определение, по нашему мнению, страдает несколькими неточностями.

Во-первых, как это было показано ранее, необходимо четко разграничивать юридическую силу и обязательность объектов иерархических коллизии, поскольку все они обладают качеством обязательности (иначе не имело бы смысла сопоставлять их между собой как объекты коллизии в праве).

Во-вторых, в коллизионной ситуации возможны и отношения противоречия.

В-третьих, данное определение характерно для узконормативного подхода, и перечень объектов иерархических коллизий, исходя из расширенного понимания коллизий в праве, следует расширить.

Исследуя данную проблему с учетом единой иерархии в праве и, соответственно, расширенной трактовки объектов коллизий в праве, следует говорить о том, что иерархическая коллизия - это объективно существующая в форме различия и противоречия связь нормативно­регулятивных средств, расположенных на различных уровнях организационной иерархии в форме права, выражающая несовместимость их одновременной действительности и действенности и порождающая необходимость выбора в качестве модели поведения одного из них.

Признаки иерархической коллизии подразделяются на две группы:

А) общие для всех коллизий в праве признаки:

1) объективность, т.

2) автономность, означающая, что иерархическая коллизия является самостоятельным видом коллизий в праве, обладающим качественной спецификой;

3) представляет отношение (связь) между рядом объектов (однотипными или различными нормативно-регулятивными средствами), которое проявляется в различии либо противоречии объектов иерархической коллизии;

4) невозможность одновременной действительности и действенности коллидирующих нормативно-регулятивных средств;

5) необходимость выбора в качестве модели поведения одного из коллидирующих нормативно-регулятивных средств и игнорирование остальных, вступивших в иерархическую коллизию;

Б) признаки, характеризующие специфику иерархических коллизий относительно иных видов коллизий в праве:

1) обусловленность разрешения иерархической коллизии уровнем объектов коллизии в организационной правовой иерархии - процесс выбора объекта коллизии, подлежащего применению, обусловлен тем уровнем, на котором данный объект находится в иерархии в праве;

2) тесная связь иерархической коллизии с внутрисистемными связями в праве, обусловленная тем, что иерархическая коллизия характеризует патологии системных связей, пронизывающих право (предметно­функциональных, связей управления, структурных);

3) обусловленность системными свойствами права как регулятора общественных отношений - возникновение и разрешение возможно лишь в рамках развитой системы права, основанной на множественности правил признания и, как следствие, иерархичностии праве;

4) иерархические коллизии в наибольшей степени относительно иных видов коллизий порождены собственно юридическими факторами (системный характер права, фундаментельное противоречие между правовой определенностью и правовой гибкостью как правовыми идеалами, множеством правил признания в современных развитых обществах и др.);

5) наибольшая степень вредоносности, характерная для иерархических коллизий в праве, так как они наиболее аномальная, дефектная связь между различными проявлениями права, разрушают предустановленные связи правовой материи, что приводит к нарушению единства правового регулирования, «войне законов» и «войне приоритетов».

6) наибольшая сила иерархических коллизионных норм - в случае совпадения коллизий различных видов иерархические коллизионные нормы имеют приоритет над остальными (темпоральными, содержательными и др.).

Теперь остановимся на классификациях иерархических коллизий в праве.

1. По объектам иерархических коллизий:

а) между однотипными нормативно-регулятивными средствами;

б) между нормативно-регулятивными средствами различных видов.

2. По характеру нарушений иерархических связей в праве выделяются следующие виды иерархических коллизий:

а) абсолютные - возникающие при нарушении абсолютных иерархических связей объектов коллизии с предустановленной юридической силой, разрешение которых обусловлено определением только юридической силы и не зависит от предмета правового регулирования и иных факторов;

б) относительные (предметные, горизонтальные) - возникающие при нарушении нетипичных иерархических связей, находящихся «на пересечении» иерархии внутренней и внешней форм права, когда вопрос о юридической силе состыкован с вопросом о предмете регулирования, спецификой отношений, типом правового регулирования на данном участке социальной действительности^[339].

Основное различие между абсолютными и относительными иерархическими коллизиями состоит в том, что для преодоления и разрешения абсолютных юридическое значение имеет только юридическая сила, а для относительных - дополнительно - предмет регулирования, тип правового регулирования данных отношений.

При анализе абсолютных и относительных иерархических коллизий весьма спорным является вопрос о том, какой объект коллизии будет иметь приоритет в случае коллизии двух одноуровневых однопорядковых в

предустановленной иерархии объектов (например, федеральных законов), каждый из которых устанавливает «свое» предметное превосходство над иными однотипными.

В литературе данный вопрос не получил должного общетеоретического освещения.

По нашему мнению, поскольку сохраняется «предметный» характер иерархии, и в данном случае необходимо руководствоваться предметом правового регулирования. Когда оба акта «с приоритетом» претендуют на регулирование одного вопроса, в сфере «пересечения» их предметов регулирования нелогично применять иерархический принцип, так как фактически оба акта выделяются относительно остальных на одинаковый новый уровень в сфере «наложения» предметов регулирования. Это означает необходимость руководствоваться иными критериями (содержательным, темпоральным, пространственным).

Несколько сложнее дело обстоит с отрицательной предметной иерархией, т. е. ситуацией, когда какой-либо правовой документ «снижает» свою юридическую силу. Полагаем, что такой прием правового регулирования допустим лишь тогда, когда изменяются относительные иерархические связи либо отсутствует первичная вышестоящая норма, уже установившая общие правила соотношения между собой юридических сил нижестоящих видов документов. Так, в приведенном примере отрицательной предметной иерархии (часть 4 статьи 539 Гражданского кодекса Российской Федерации) необходимо различать две ситуации:

А. Соотношение норм Гражданского кодекса России и иных федеральных законов, регулирующих договор снабжения электроэнергией. Здесь между собой сталкиваются общая и специальная коллизионные нормы (часть 2 статьи 3 и часть 4 статьи 539 ГК РФ), что влечет необходимость руководствоваться специальной коллизионной нормой.

Б. Если внимательно проанализировать текст части 4 статьи 539 ГК РФ, выявится и вторая коллизионная норма: «к отношениям по договору 137

снабжения электрической энергией правила параграфа 6 главы 30, посвященного регулированию договора энергоснабжения, применяются, если иными правовыми актами не установлено иное.». Думается, данная коллизионная норма противоречит конституционной норме, согласно которой федеральные законы обладают большей юридической силой относительно иных правовых актов^[342].

При изменении же общих, первичных, абсолютных иерархических зависимостей возникает конфликт между вышестоящей общей и нижестоящей специальной коллизионными нормами, который должен разрешаться в пользу вышестоящей.

3. По способу связи объектов иерархической коллизии:

а) статические;

б) динамические^[343].

4. По принадлежности иерархических коллизий к однотипным структурным элементам системы права:

а) внутри институтов права;

б) внутриотраслевые;

в) межотраслевые^[344].

5. По взаимному соотношению (в том числе на основе темпорального критерия) иерархических коллизий:

а) первичные;

б) последующие^[345].

Определившись с пониманием иерархических коллизий в праве, перед переходом непосредственно к вопросам разрешения указанных коллизий следует остановиться на проблемах соотношения указанного явления с рядом иных.

Так, в литературе неоднозначно описывается соотношение иерархических коллизий и коллизий компетенции. Например, указывается, что необходимо отличать иерархические коллизии от коллизий компетенции, «которые возникают в случае превышения тем или иным нормотворческим органом своей компетенции»^[346], поскольку «специфика компетенционных коллизий определяется не местом объектов коллизий в структуре права и их юридической силой (в отличие от иерархических коллизий), а компетенцией принявших их органов. В этом смысле компетенционные коллизии являются производными от неопределенности норм, устанавливающих компетенцию того или иного органа либо нарушения компетенции при осуществлении правового регулирования.»^[347].

Существует и противоположный подход. Так, И.В. Аленина относит коллизии компетенции к разновидности иерархических коллизий в праве:

разделяя иерархические коллизии на простые и компетенционные, автор указывает, что «компетенционные иерархические коллизии возникают при превышении нормотворческими органами предоставленных им в силу закона полномочий, например, в случае, когда установление иных, нежели предусмотрено в акте более высокой юридической силы, правил допустимо, но оно произведено не тем органом, который наделен таким правом, или когда оно произведено надлежащим органом, но с нарушением объема допускаемых законом отступлений»^[348].

Каково же место коллизий компетенции в системе коллизий в праве? Как они соотносятся с иерархическими коллизиями?

Думается, более аргументированно утверждение о включении данной разновидности коллизий в разряд иерархических. Это связано с тем, что, как было показано в главе 1, выделяются два основных принципа построения организационной иерархии в праве: статический и динамический.

Анализируя коллизии компетенции, мы по сути изучаем правовую возможность регулирования тех или иных сфер жизни теми или иными органами публичной власти в зависимости от иерархического уровня, на котором ими осуществляется правовое регулирование.

Например, принятие субъектом Российской Федерации нормативно­правовых актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации представляет собой вторжение в нормотворческую компетенцию Федерации и поэтому является примером динамической иерархической (коллизии компетенции). Если же принимается федеральный закон и закон субъекта Федерации в сфере совместного ведения, то о динамической коллизии говорить не приходится, так как формально оба законодательных органа вправе регулировать данную сферу: здесь возможна статическая («простая») иерархическая коллизия и для ее выявления необходимо будет выяснять содержание коллидирующих объектов.

Таким образом, компетенционные коллизии есть иерархические коллизии, возникающе при деформации иерархических отношений, построенных на основе динамического принципа.

Однако зачастую статические и динамические иерархические коллизии довольно сложно разграничить, например, в случаях «наслоения» друг на друга открытых перечней вопросов, подлежащих регулированию различными органами, или в случае возможности неоднозначного толкования пределов компетенции. Это самостоятельная проблема, требующая обстоятельного исследования.

Похожим образом должна разрешаться, по нашему мнению, и проблема соотношения иерархических и «федеративных коллизий». Ее суть состоит в том, что ряд авторов пытается вычленить специфику коллизий между федеральным правом и правом субъектов федерации, отрицая наличие между ними четких иерархических связей. Такое понимание было характерно для ряда юристов Югославии во второй половине XX в. К примеру, профессор Й. Джорджиевич подчеркивал, что в свете соотношения федерального и региональных основных законов Югославии «.республиканская конституция может противоречить федеральной конституции, сохраняя свою первоначальную конституционную автономность, которая не может быть ни изменена, ни отменена федеральной конституцией»^[349]. Й. Джорджиевич пишет об «освобождении югославского федерализма от иерархической и унитаристской концепций»^[350]. «Саму идею применения союзного закона в случае противоречия республиканского закона федеральному Джорджиевич объявляет недопустимым следованием «механической иерархичности»^[351].

Концепция отсутствия прямых иерархических связей между общефедеральным и региональным законодательством является

«мятежной»^[352] (подрывной для государственно-правового общежития), поскольку направлена на разрушение единого правового пространства, противоречит идее единства государственной власти и концепции государственного суверенитета. Эффект от попыток ее практической реализацией Югославия, равно как Советский Союз и Российская Федерация, сполна ощутила в конце 1980-х и в 1990-х гг.

Относительно характеристики федеративных связей, выделяемых в литературе (С.В. Поленина, Н.В. Сильченко, И.С. Зивс и др.), следует сказать, что они, хотя и обладают рядом специфических черт, тем не менее, вполне «укладываются» по своим признакам в разряд иерархических связей в праве, построенных на сочетании динамического принципа как главенствующего (это необходимо, прежде всего, для разграничения предметов ведения и дополнительно для уточнения полномочий Федерации и субъектов по предметам ведения) и статического как подчиненного (для разграничения полномочий и уровней регулирования в рамках пересечения компетенции Федерации и ее субъектов). Правила о приоритете федерального или регионального законодательства по своему характеру относятся к иерархическим коллизионным нормам.

Так, указание на определенную сферу жизнедеятельности как на предмет исключительного ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) свидетельствует о том, что данная сфера жизнедеятельности должна регулироваться только федеральными источниками права. Причем любой федеральный источник права независимо от его формы выражения (федеральный закон, указ Президента Российской Федерации, акт Министерства образования Российской Федерации или др.) обладает безусловным приоритетом в этой сфере над любым источником права субъекта Российской Федерации.

Когда же речь идет о столкновении федерального и регионального источников права в сферах, подпадающих под совместное ведение Федерации и ее субъектов, следует говорить о содержательно-формальном (статически- динамическом) соотношении указанных источников, т. е. следует сравнивать как содержание нормативно-регулятивных средств, так и форму их закрепления и процедуры принятия (Р. Лукич)^[353].

Так, если региональный закон в сфере совместного ведения не противоречит федеральному, а лишь устанавливает правила, направленные на более полную реализацию целей федерального законодателя (например, расширяет перечень прав и свобод человека и гражданина, устанавливает дополнительные гарантии, льготы, обеспеченные региональными бюджетными обязательствами), то нет и иерархической коллизии.

Указанный факт общепризнан в доктрине конституционного права как России^[354], так и зарубежных стран^[355].

Еще одной важной проблемой, возникающей в связи с использованием «вторичных» иерархических связей, является проблема соотношения иерархических и содержательных коллизий. Как мы знаем, в любом современном правопорядке существует система преодоления правовых коллизий, которая должна учитывать ситуации «совпадения коллизий», т. е. одновременного «наслоения» друг на друга иерархической, содержательной и других коллизий. К примеру, отечественная правовая доктрина и практика использует следующие правила преодоления таких правовых аномалий:

иерархическая коллизионная норма имеет приоритет над содержательной и темпоральной; содержательная, в свою очередь, обладает преимуществом над темпоральной, и др.^[356].

Однако в некоторых случаях вызывает затруднения вопрос о квалификации тех или иных коллизионных норм и, следовательно, о возможности применения обозначенных правил. Более того, в тексте закона в одной части или пункте статьи, в одном предложении могут быть сформулированы несколько коллизионных норм разных видов.

Такие ситуации возникают, к примеру, тогда, когда законодатель, осуществляя регулирование определенного правового института, применительно к регулированию субинститута в рамках данного института использует следующий прием: указывается, что регулирование осуществляется специальными нижестоящими актами, которые имеют приоритет перед общим вышестоящим актом.

В качестве иллюстрации исследуем правило части 4 статьи 539 Гражданского кодекса Российской Федерации^[357] (далее - ГК РФ) о правовом регулировании снабжения электроэнергией.

В соответствии с данной нормой к отношениям по договору снабжения электрической энергией правила параграфа 6 главы 30, посвященного регулированию договора энергоснабжения, применяются, если законом или иными правовыми актами не установлено иное, т. е. в случае коллизии между нормами ГК РФ и нормами других федеральных законов или иных правовых актов, применению подлежат последние.

Данная норма представляет собой симбиоз иерархической и содержательной коллизионных норм, поскольку устанавливает соотношение различных по своей юридической силе нормативных правовых актов применительно к роду и виду регулируемых отношений - энергоснабжению

и снабжению электроэнергией.

Рассмотрим соотношение данной нормы с иными. Для более продуктивного анализа разделим ее на две логические части:

1) «нормы ГК РФ применяются, если иное не установлено законом» (далее - «первая» норма);

2) «нормы ГК РФ применяются, если иное не установлено иными правовыми актами» (далее - «вторая» норма).

Вызывает интерес соотношение «первой» нормы с правилом части 2 статьи 3 ГК РФ^[358], согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

Норма части 2 статьи 3 ГК РФ представляет собой иерархическую коллизионную норму, которая устанавливает отношения субординации между гражданско-правовыми нормами, содержащимися в ГК РФ, и гражданско-правовыми нормами иных федеральных законов. Данная норма закрепляет т. н. предметную (относительную, отраслевую) иерархию норм, вокруг легитимности которой в литературе идут многочисленные споры. Не вдаваясь в дискуссию о рациональности использования такого вида иерархических связей^[359], отмечу, что они закреплены во множестве кодифицированных актов и, наконец, после ряда лет «гонений» были «реабилитированы» в нескольких решениях Конституционного суда Российской Федерации^[360]

Сравнивая «первую» норму с нормой части 2 статьи 3 ГК РФ, мы видим

интересный пример содержательной коллизии коллизионных норм, так как обе нормы закреплены на уровне ГК РФ, «первая» норма общая, вторая - специальная. Это влечет необходимость руководствоваться специальной коллизионной нормой и в случае коллизии, в соответствии с выявленной действительной волей законодателя, применять «иные правила, установленные законом».

На этом конкретном примере можно проиллюстрировать, что юридически закрепленное главенство кодекса среди иных актов того же вида в рамках отрасли ставит законодателя в такое положение, когда он вынужден всякий раз особо подчеркивать ситуации, в которых кодекс является «обычным» федеральным законом, как в приведенном примере.

В обозначенной ситуации с «первой» нормой наблюдается обратная трансформация «предметной» иерархии в «классическую», но лишь на некоторых специально выделенных участках правового регулирования. Представленные метаморфозы оправданы с точки зрения логики построения иерархии: если сам кодекс устанавливает общее правило о своем превосходстве в регулировании гражданско-правовых отношений, он же может установить и исключения из этого правила.

«Вторая» же норма представляет собой еще более интересный пример коллизионной нормы. Она буквально переворачивает классическую иерархию источников права, регулирующих снабжение электроэнергией, устанавливая в данных отношениях превосходство указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ над Гражданским кодексом РФ.

Является ли такое регулирование правомерным?

Думается, что нет, поскольку в данном примере изменяются первичные, абсолютные иерархические связи. В статьях 90 и 115 Конституции РФ однозначно и недвусмысленно закреплено, что федеральные законы имеют иерархическое превосходство над указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Следовательно, придание во «второй» норме указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ большей

юридической силы, чем у Гражданского кодекса РФ как федерального закона, противоречит части 1 статьи 15 Конституции РФ.

Причем в данном случае речь уже не может идти о соотношении общих и специальных норм, поскольку в конфликт между собой вступают разноуровневые иерархические коллизионные нормы.

Приведем еще один пример. В качестве предложения законодателю исследователь С.А. Иванов советует закрепить такое соотношение НПА, принимаемых Центробанком России, в системе источников права: «Нормативные правовые акты Центрального банка Российской Федерации по вопросам проведения денежной эмиссии, защиты и обеспечении устойчивости рубля не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а по остальным вопросам также и нормативным указам Президента Российской Федерации»^[361] (курсив мой - А.П.). Как видим, перед нами типичный пример относительной («предметной») иерархии источников права. По мнению исследователя, «данная юридическая формулировка позволит закрепить особый, более высокий статус нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации по вопросам денежной эмиссии, защиты и обеспечению устойчивости рубля в сравнении с актами Президента России и Правительства России и иных федеральных органов государственной власти. Помимо этого, предложенная формулировка предоставит Центробанку право издания своих актов в отсутствие вышестоящих нормативных правовых актов (федеральных законов, актов Президента России) по иным вопросам, входящим в компетенцию Банка России»^[362].

Мы разделяем озабоченность С.А. Иванова проблемой обеспечения независимости Центробанка в вопросах проведения денежной эмиссии, защиты и обеспечении устойчивости рубля. Однако нам представляется, что предложенное соотношение НПА Центробанка и указов Президента

Российской Федерации основано на нарушении абсолютных иерархических связей - главенства указов Президента РФ среди всех подзаконных актов в России, что следует из системного толкования части 3 статьи 90 и части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации, а также статьи 7 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации», фактически приравнивающей акты Центробанка к актам федеральных органов исполнительной власти.

Думается, более обоснованным и в наибольшей мере соответствующим логике построения иерархии подзаконных актов было бы наделение актов Центробанка по вопросам его компетенции большей юридической силой относительно актов иных федеральных органов исполнительной власти, что вполне соответствует специфике правового статуса Центробанка.

На основе проведенного анализа можно сделать вывод о таком свойстве предметных (относительных) иерархических связей и, соответственно, относительных иерархических коллизий, как их дискретность, возможность прерываться в определенных точках правового пространства по воле законодателя для нормативного закрепления примата специальных норм относительно общих. Но важно помнить о пределах «жонглирования» иерархией - недопустимо под видом обозначения специфики правоотношений в угоду ведомственным и корпоративным интересам устанавливать примат подзаконного акта над законом, поскольку это является грубым нарушением принципа законности.

Увлечение законодателя таким приемом нивелирования роли закона, как в примере со «второй» нормой, добавляет еще один аргумент для скептического отношения к декларациям о продвижении России по пути строительства правового государства. Отсутствие же реакции на это со стороны юридического сообщества России вызывает недоумение.

На вышеприведенный пример, по нашему мнению, следует обратить внимание как на иллюстрацию еще одной мало освещенной в литературе проблемы коллизий между самими коллизионными нормами. Полагаем, в

случае коллизии внутригосударственных иерархических коллизионных норм между собой следует руководствоваться общими правилами преодоления коллизий (иерархический, содержательный, темпоральный критерии с их «нормальным» соотношением). Иными словами, в случае противоречия между нормативно закрепленной иерархией в различных по юридической силе источниках права необходимо применять ту, которая закреплена в источнике права с наибольшей юридической силой. Аналогично специальная иерархическая коллизионная норма имеет преимущество над одноуровневой общей, позднее принятая - над принятой ранее.

Как мы видим, все исследованные спорные проблем соотношения иерархических и иных коллизий в праве обусловлены характером иерархических связей в праве, обусловлены многогранностью и неформализуемостью различных уровней иерархии в праве.