§ 3. Системный подход и систематизация принципов порядка формирования государственных органов
Системный подход выступает общенаучной методологической основой познания любого явления. Поэтому изучение принципов порядка формирования государственных органов вряд ли будет результативным без его применения.
Системное познание принципов порядка формирования государственных органов, включающее их всесторонний анализ, как элементов, которые находятся в единстве и взаимодействии, позволит исследовать внутренний механизм не только действия отдельных компонентов, но их взаимодействия на различных уровнях. Благодаря этому откроется возможность обнаружения субстанционально-содержательной и организационной “многослойности” системы принципов порядка формирования государственных органов.Разрешение проблемы систематизации принципов порядка формирования государственных органов имеет значение для понимания его сущности, познания других теоретико-методологических проблем, а также для достижения целей конституционно-правового регулирования процесса и механизма формирования
государственных органов. В свою очередь система принципов придает конституционному политико-правовому институту - порядок формирования государственных органов, целостность и отграничивает его от других институтов конституционного права.
Действие большинства принципов порядка формирования государственных органов распространяется на все его типы, тем не менее, каждый из них вполне может иметь собственную неповторимую систему руководящих начал. Это обеспечивается за счет особенностей содержания одних и тех же принципов и наличия некоторых специфических начал, характеризующих тот или иной тип порядка формирования государственных органов. Поэтому система принципов порядка формирования государственных органов представляет собой «пронизанную единством целей и задач совокупность самостоятельных по содержанию, взаимосвязанных и объективно обусловленных положений, образующих именно в этой совокупности то качественное единство» [53, с.
33], без которого соответствующий его тип перестал бы быть таковым. Особенность каждого типа порядка (формирования законодательных органов, исполнительных органов, судебных органов и др.) состоит в том, что он содержит черты, с одной стороны, общего конституционно-правового регулирования, с другой - особенного, учитывающего специфику соответствующего вида органов. В связи с чем в основу правового регулирования исследуемого нами порядка наряду с традиционными принципами формирования и функционирования государственных органов в целом заложены принципы самого порядка, учитывающие его конституционно- правовые особенности. Последние вытекают из конституционно-правовой природы порядка формирования государственных органов (и всех его типов) как осуществляемой на уровне органов государственной власти деятельности по институционализации и воспроизводству государственности.Состав принципов в системе напрямую обусловлен субъективными и объективными факторами. Субъективная составляющая зависит от того, посчи-
тает ли тот или иной автор такое положение исходным или нет. При этом у некоторых авторов наблюдается на данный предмет определенное сходство, где- то каталог принципов короче, где-то значительно обширнее, каким-то принципам придается различное толкование, отличное от мнений иных авторов и т. д. Отнесение того или иного начала к категории принципов порядка формирования государственных органов детерминировано также и объективными факторами: модернизацией государственности,
реформированием государственного аппарата, чрезвычайной сложностью и многообразием практических вопросов деятельности по формированию государственных органов. Что, в конечном счете, взывает к необходимости систематизировать принципы порядка формирования государственных органов в целях обеспечения эффективности его результатов.
Системное видение исследуемых принципов позволит раскрыть более конкретно сами принципы и их правила, как некие требования к содержанию процесса и механизма институционализации и воспроизводства государственности в целом, а также к субъектам (участникам), процедурам, актам, средствам порядка формирования государственных органов, в частности.
Системный подход поможет исследовать внутренние свойства самой системы принципов порядка формирования государственных органов с точки зрения различных аспектов: системно-компонентного, системно-структурного, системно-функционального, системно-интегративного [239], системнокоммуникационного, системно-исторического [203], системно-целевого, системно-ресурсного [82] и пр. Не случайно Д. А. Керимов подчеркивает, что любое системное исследование должно быть ориентировано, «во-первых, на обнаружение составных частей системной целостности (компонентов, элементов); во-вторых, на выявление специфических качеств каждой из частей; в-третьих, на аналитическое изучение связей, отношений и зависимостей частей между собой; в-четвертых, на обобщение частей в их качественной определенности и взаимодействии, раскрывающем свойства системы как единого целого; в-пятых, на познание функционального назначения, роли иэффективности воздействия системы (и каждой его части) на среду и обратного влияния среды на систему» [81, с. 202]. В связи с чем исследование системы названных принципов предполагает учет в той или иной мере всех вышеназванных аспектов или тех, или иных составляющих - все напрямую и непосредственно зависит от конкретной задачи [169; 170].
В рамках данной работы нас интересуют лишь некоторые аспекты системного анализа принципов порядка формирования государственных органов - системно-компонентный, системно-интегративный, системно-стохастический, системно-исторический и системно-функциональный.
Применительно к целям нашего исследования системно-компонентный аспект в определении состава принципов порядка формирования государственных органов в исследуемой системе предполагает познание данной системы путем ее разделения на элементы и заключается в выявлении места и роли этих элементов. В таком ракурсе элемент системы принципов порядка формирования государственных органов представляет собой не что иное, как неразложимый далее на части компонент (составную часть) такой системы как сложного объекта анализа.
Причем заметим - «неразложимым» он станет только для этой системы - системы принципов порядка формирования государственных органов, причем для соответствующего системного уровня. И роль элемента он выполняет также лишь в ней, представляя собой далее неделимый ее компонент, т. е. своего рода предел ее расчленения, не переходя который мы остаемся в рамках анализа определенного системного уровня. В данном случае в качестве первичного элемента выступает принцип порядка формирования государственных органов, как «то основное в составе вещи, из чего вещь слагается, причем оно не делится по виду...» [5]. Иначе говоря, принцип порядка формирования государственных органов является единичным (отдельным, «равным одной единице») компонентом и играет роль первичного (исходного, первоначального) элемента названной системы и вне ее как таковой существовать не может. В свою очередь сама система принципов порядка формирования государственных органов немыслима без - и вне -соответствующего принципа(пов), который(ые) наполняют эту систему содержанием и определяют ее структурную организацию.
Говорить о системе принципов порядка формирования государственных органов надлежит как о конкретном множестве взаимосвязанных и взаимодействующих элементов. Конкретностью мы подчеркиваем индивидуальность совокупности принципов порядка формирования государственных органов, выражающейся в определенном их составе (каталоге принципов, входящих в систему), в наличии специфических связей между ними как взаимосвязанными и взаимодействующими между собой и системой в целом элементами.
В системе выделяются наряду с первичным элементом - принципом порядка формирования государственных органов, и другие - вторичные, они представляют собой комплексы, объединяющие определенное множество таких принципов. Как, например, принципы, взаимодействие которых обеспечивает присущие только этой системе в целом качественные особенности. Среди них можно выделить ключевое действующее звено: основные принципы, влияющие непосредственно на процесс реализации системой ее целеназначения.
Встречаются и обеспечивающие звенья, т. е. компоненты-принципы, обеспечивающие функционирование данной системы. Элементы системы принципов порядка формирования государственных органов не просто суммарно объединяются в некую совокупность, а, включаясь в нее, приобретают качества, не свойственные им в отдельности.Существенной характеристикой системы принципов исследуемого порядка в системно-компонентном аспекте является вариативность ее компонентов, не влияющая на общие свойства самой системы. Хотя все принципы порядка формирования государственных органов очень тесно связаны друг с другом и в этом смысле образуют некую комплексную систему из взаимно дополняющих и взаимно выводимых положений. Тем не менее такая система принципов не является минимальной, так как каждый принцип является базисным и не выводится из оставшихся. Система принципов данного порядка скорее может
характеризоваться как избыточная, она не является полной и законченной, каталог ее руководящих начал будет развиваться и дополняться как минимум по мере эволюции самого порядка формирования государственных органов.
Не следует забывать, что рассматриваемая, исходная система принципов порядка формирования государственных органов в целом одновременно выступает составной частью, подсистемой совокупности более высокого уровня сложности - политико-правовой системы. В ней система принципов порядка формирования государственных органов связана с более общими системами принципов: системой общеправовых и конституционных принципов и входит в них как составная часть. Такое положение вещей является нормальным, т. к. сама политико-правовая система является системной категорией, пронизанной разнообразными взаимозависимостями.
Каждый принцип порядка формирования государственных органов самостоятелен, но неавтономен. Принципы порядка формирования государственных органов состоят между собой в определенной взаимосвязи и взаимодействуют друг с другом. Именно совокупность этих принципов в их тесной взаимосвязи и взаимодействии образует единую систему принципов порядка формирования государственных органов, где каждый из принципов является гарантией осуществления других.
В свою очередь, целостное рассмотрение принципов порядка формирования государственных органов во взаимосвязи с принципами политико-правовой системы «является необходимой гарантией от искажения их смысла» [84]. Тем не менее принципы порядка формирования государственных органов обладают должной уникальностью. Каждый принцип имеет свое собственное содержание и характеризует отдельную грань порядка формирования государственных органов. Неповторима и сама система принципов в целом в той мере, в какой индивидуален круг общественных отношений, регулируемых конституционно- правовым институтом «порядок формирования государственных органов». Он имеет только ему присущую систему принципов. Указанные выше принципы в совокупности с предметом регулировании определяют его «физиономию» всистеме конституционного права. Совокупность принципов свидетельствует о самостоятельности порядка формирования государственных органов как института в системе конституционного права. Система принципов выполняет «конституирующую» функцию для порядка формирования государственных органов, представляя собой каркас, основу, которая позволяет достигать целостности, качественности и преемственности его конституционно-правового регулирования. Взятые в единстве принципы порядка формирования государственных органов являет собой стройную систему основанных на Конституции РФ требований к соответствующему порядку, определяющих характер процесса институционализации и воспроизводства государственности.
Необходимо заметить, что система принципов исследуемого порядка не относится к числу суммативных систем, потому что она предполагает возникновение интеграционных свойств и интеграционного единства ее компонентов. В связи с чем возникает необходимость познания системноинтегративного аспекта системы принципов порядка формирования государственных органов. Системно-интегративный аспект состоит в определении совокупности качественных свойств этой системы, обеспечивающих ее целостность и особенность. Все принципы порядка формирования государственных органов являются элементами одной системы. Такая система принципов обладает признаком целостности, т. е. ее свойства не сводимы к свойствам отдельных элементов. Более того система принципов порядка формирования государственных органов обладает способностью существенно видоизменять составляющие ее компоненты (подсистемы) и создавать новые компоненты (подсистемы), но в пределах своего единства. Одновременно система принципов порядка формирования государственных органов - сбалансированное соотношение элементов. Все принципы в ней взаимосвязаны, и ни один из них не должен довлеть над другими, иначе система искажается. Принципы работают в системном единстве, поэтому подобными интегративными системами легче управлять, воздействуя на ее малочисленные параметры порядка [83].
Вместе с тем, в интегративных системах (в нашем случае в системе принципов порядка формирования государственных органов) «незначительное воздействие на параметры порядка могут вызвать резкие (нелинейные) изменения состояния управляемого объекта, и, как следствие, функции связей между ее компонентами» [85] (принципами) могут также приобрести нелинейный характер. А нелинейность в свою очередь приводит к тому, что изменчивость системы принципов порядка формирования государственных органов подпадает, не только под зависимость от условий политико-правового времени развития такого порядка, но и под влияние функционального воздействия многих других факторов. Так, в некоторых случаях отдельные принципы объективно могут вступать в конкуренцию друг с другом, что обусловлено объективными предпосылками процесса разворачивания и развития порядка формирования государственных органов как деятельности во времени, в пространстве и по кругу лиц. Параллельно ей развивается во времени и система принципов такого порядка. А, как известно, по М. Кацу и Э. Нельсону [303], любое развитие процесса во времени (неважно, детерминированное или вероятностное) при анализе в терминах вероятностей будет стохастическим процессом (иными словами, все процессы, имеющие развитие во времени, с точки зрения теории вероятностей, стохастические) [191; 240]. Это доказывает существование стохастической (наличие необходимых и случайных элементов, условий, отношений ит. и.) структуры во внутренней организации системы принципов порядка формирования государственных органов. Структурно-стохастический аспект рассмотрения поможет раскрыть ее строение при воздействии на нее разнообразных факторов политико-правовой действительности. Знание стохастической структуры системы принципов исследуемого порядка позволяет в каждой конкретной ситуации выявить в порядке формирования государственных органов как деятельности объективно необходимые и случайные компоненты, связи и отношения. Так, выполнение той или иной задачи в сфере формирования государственных органов (организации выборов, проведении выборов, назначения на должности и др.) требует какого-то
определенного «набора» элементов, средств, затрат времени и т. д. В ходе формирования разных государственных органов - коллегиальных, единоличных - одним и тем же выборным путем субъекты порядка формирования государственных органов располагают разными возможностями и прилагают неодинаковые усилия и осуществляют деятельность под влиянием конкретного политико-правового времени развития порядка формирования государственных органов. Поэтому стохастическая структура самого порядка как политикоправовой деятельности отражает участие тех или иных ее субъектов, распределение их полномочий в количественном или качественном выражении на основе вероятностей ситуаций (событий) в тот или иной отрезок политикоправового времени развития, применительно к которым может быть применено субъектами такой деятельности то или иное полномочие в зависимости от их задач, функций и характера самой деятельности. И достоверно предсказать, с какой конкретной ситуацией, требующей государственно-властного разрешения, столкнется тот или иной субъект порядка формирования государственных органов, действующий в сфере организации и проведения выборов органов государственной власти или в сфере формирования таких органов путем назначения и т. д., во времени невозможно. Тем не менее стохастическая структура системы принципов порядка формирования государственных органов, позволяет в частности применительно к каждой политико-правовой ситуации и соответствующему конкретному типу, виду, способу порядка выяснить необходимые и случайные (нестационарные, переменные и т. п.) его свойства, элементы состава и связи между ними. То есть стохастическая структура системы принципов названного порядка позволяет обратить внимание не только на теоретические ее модели, но и на «живую» практику, которая, как известно, является одним из критериев истинности, аргументированности и убедительности познания самого порядка формирования государственных органов и его принципиальных начал. Тем более, как известно, случайный (с точки зрения исследователя) характер связей между элементами системы принципов порядка формирования государственных органов не препятствует
проявлению ее системных свойств. Синергетика (наука о самоорганизации систем) накопила много примеров о становлении «порядка из хаоса» [85; 209; 210 с. 415; 281]. Хаос является состоянием, где господствует случайность, а порядок является аналогом системности. Итак, случайные, вероятностные связи и взаимодействия являются объективными для названной деятельности, и не препятствуют ее саморазвитию на принципиальном уровне [240; 303]. Стохастический аспект анализа системы принципов порядка формирования государственных органов позволяет выявить «объективно необходимые (постоянные) и случайные (нестационарные, специфические) ее компоненты и свойства» [208, с. 14]. А стохастичность характерна, как известно, для самоорганизующихся систем, т. е. для тех, где обязательно имеется человеческий фактор [241]. В нашем случае в сфере формирования государственных органов имеет место организация и управление процессом институционализации и воспроизводства государственных органов на уровне государства, субъекта Федерации и ниже, напрямую связанные с коллективным поведением людей, что обусловливает в свою очередь нестационарность отдельных параметров и процессов исследуемой системы принципов. В политико-правовой среде это проявляется порой в непредсказуемости поведения субъектов и участников порядка формирования государственных органов; их способности адаптироваться к изменяющимся условиям политико-правовой ситуации. Как следствие, имея гибкие критерии различения и гибкие реакции на внешние воздействия, приспосабливающиеся к различным типам воздействия, при взаимодействии с конкретной политико-правовой средой изменяется структура системы принципов исследуемого порядка, она адаптируется к изменяющимся условиям политико-правовой среды, сохраняя при этом свойства целостности. То есть в зависимости от конкретной социально-правовой ситуации, обстоятельств, складывающихся в сфере формирования государственных органов, и иных детерминирующих факторов (форм, уровней и т. п.) варьируется состав нестационарных (специфических для того или иного типа, вида, способа
порядка формирования государственных органов) принципов исследуемой деятельности при сохранении каталога основных базовых начал.
Системно-исторический аспект направлен на изучение ретроспективы и перспективы развития системы принципов порядка формирования государственных органов, требует рассмотрения данной «системы как процесса, в единстве ее генезиса, функционирования и развития» [203]. Поэтому познание данной системы в историческом плане может включать проблемы возникновения исследуемой системы, пройденные ею этапы эволюции, современное состояние, а также возможные тенденции развития в будущем. В этом ракурсе принципы порядка формирования государственных органов возникают и складываются в виде системы «при наличии соответствующих объективных условий, имеют исторический характер и отображают результаты рационального, научного осмысления закономерностей развития объективной действительности» [33, с. 15]. Сами принципы порядка формирования государственных органов носят субъективно-объективный характер. Каждой исторической эпохе и каждой политико-правовой системе присущи свои политико-правовые принципы, с большей или меньшей полнотой отражающие существующие закономерности политико-правового развития общества, что напрямую сказывается на содержании принципов порядка формирования государственных органов, отражающем наиболее общие закономерности становления, развития и функционирования такого порядка. Сложившаяся и действующая на том или ином этапе исторического развития государства и права система принципов порядка формирования государственных органов всегда представляет собой наиболее общее выражение устоявшейся и установившейся практики отношений, функционирующих в сфере институционализации и воспроизводства государственности. Благодаря чему принципов в данной системе ровно столько, сколько нужно. По сравнению с конкретными нормативно-правовыми предписаниями они более устойчивы и остаются неизменными на протяжении длительного времени. Однако система таких принципов не является раз и навсегда застывшим образованием, она находится
в динамике, под влиянием со стороны проводимых в политико-правовой системе общества реформ. Смена ориентиров политико-правового развития, преобразование сферы институционализации и воспроизводства государственности неизменно порождает новые идеи. В такой ситуации «важно проявить гибкость, вовремя уловить происходящие изменения, быстро и адекватно отреагировать на них» [168, с. 41. Здесь особенно ярко проявляется субъективный характер принципов порядка формирования государственных органов. Субъективное начало заключается в возможности выбора принципов, которые будут положены в основу процесса и механизма институционализации и воспроизводства государственности. При этом «риск» социальных последствий субъекты порядка формирования государственных органов принимают на себя. Чем более близок их субъективный выбор к объективным закономерностям политико-правового развития общества, присущим данной исторической эпохе, тем более эффективно будет функционировать [80, с. 24- 25] установленный порядок формирования государственных органов.
Системно-функциональный аспект предполагает выявление и изучение функций, для выполнения которых созданы и существуют система принципов порядка формирования государственных органов. Сама функция как таковая видится нами как процесс, происходящий внутри системы принципов и имеющий определенный результат, «рассматриваемый с точки зрения того, какой вклад он вносит в сохранение организма» [275; 304]. Системнофункциональный аспект предусматривает изучение информационнофункциональных зависимостей между компонентами системы принципов порядка формирования государственных органов; между компонентами и системой в целом; между системой в целом и другой системой (политикоправовой), в состав которой она входит. Функциональное описание компонентов должно быть целесообразным и иерархичным. Обычно выделяют координацию (горизонтальное согласование функций) и субординацию (согласование функций по вертикали). Вслед за Байтиным М. И, Горшуновым Д. Н., Вопленко Н. Н., Винницким И. Е. [20, с. 148; 43, с. 206; 30, с. 34; 34, с. 14-17] мы полагаем,
что одним из важнейших положений общей теории систем является тезис о том, что функционирование элементов системы принципов порядка формирования государственных органов всегда подчинено действию системы, определяется предназначением последней, стоящими перед ней целями и задачами. Функции системы принципов исследуемого порядка не исчерпываются только интеграцией компонентов некоего целостного образования более общего по отношению к ней порядка. Согласно теории структурно-функционального анализа [275], любая системная единица (принцип порядка формирования государственных органов) обязана быть функциональной, т. е. вносить свой вклад в достижение целей, а значит, способствовать адаптации системы принципов в целом (адаптивная функция), повышая ее устойчивость, эффективность взаимодействия с другими системами - политико-правовой, системой конституционного права, и одновременно осуществлять регуляцию внутренних связей и поведения отдельных частей системы порядка формирования государственных органов (регулятивная функция). В этой связи, с одной стороны, рассмотрение конкретных принципов исследуемого порядка в их неразрывном единстве и взаимосвязи друг с другом предполагает возможность содержательного выведения их функций из функций системы принципов порядка формирования государственных органов в целом. С другой - действие конкретных руководящих начал данной системы принципов играет интегрирующую, организующую роль по отношению к исследуемой системе принципов в целом.
Более того, на наш взгляд, система принципов порядка формирования государственных органов играет роль фактора, обеспечивающего интеграцию самого порядка как системы. Любая система преследует одновременно две объективные цели: первая - сохранение (развитие) своей целостности, упорядоченности, устойчивости; вторая - сохранение (развитие) вышестоящей системы (метасистемы) по конкретному параметру, определяющему соответствующую функцию подсистемы [19, с. 23]. Поэтому исследуемая нами система принципов выполняет функции, реализация которых способствует
обеспечению целостности и устойчивости самого порядка формирования государственных органов, а именно: стабилизационную и функцию диалектической включенности. Стабилизационная функция способствует стабилизации политико-правовых отношений, складывающихся в сфере институционализации и воспроизводства государственности, ограничивая их определенными нормативными рамками. Реализация стабилизационной функции принципов порядка формирования государственных обусловлена существующей у системы принципов потребности в сохранении и развитии собственной целостности, упорядоченности, устойчивости. Функция диалектической включенности позволяет закреплять все новое, что появляется в практике формирования государственных органов, и таким образом способствуют развитию самого порядка и соответствующих ему политикоправовых отношений. Одновременно принципы указанного порядка осуществляют функции системообразования, дифференциации, а также активизации (стимулирования) и синхронизации действия порядка формирования государственных органов как системы.
Следовательно, системная реализация всего комплекса принципов исследуемого порядка призвана на практике создать условия для высокоэффективной качественной институционализации и воспроизводства государственности, проходящих с использованием максимальных политико-правовых возможностей, интеллектуально-творческих и эмоционально-мотивационных потенций каждого человека. Именно этот эффект представляет собой важнейший критерий наличия такой благоприятной атмосферы, которая создает эффект многократного усиления способности и результатов деятельности отдельных людей в сфере формирования государственных органов. При всем притом сумма политико-правовых достижений отдельных людей вне коллектива меньше, чем их достижения в результате совместной работы в ходе формирования государственных органов. Политическая самореализация как ценность и форма самовыражения и самоактуализации человека в современном политикоправовом пространстве формирования государственных органов является
показателем устойчивости и состоятельности системы принципов порядка формирования данного порядка. Сформированность политических потенций и уровень политической активности в совместной деятельности характеризует две связи полисубъектных отношений, качество коих напрямую зависит от продуктивности работы субъектов порядка формирования государственных органов, а также гибкости, оптимальности и своевременности политикоправового взаимодействия, реализуемого в соответствии с системой норм и правил государственно-регулируемых взаимоотношений, индивидуальных особенностей субъектов такой деятельности, моделей политико-правовых отношений, политической социализации, самореализации и взаимодействия, сводимых нами к системе принципов, в нашем случае - системе принципов порядка формирования государственных органов.