Публично-правовые договоры, правоотношения и юридические факты

Договор - многоаспектная категория. Он являет собой право­вой институт, правоотношение, юридический факт. Во многих за­

падных государствах не только публично-правовые, но и граждан­ские договоры, являясь судебными и административными преце­дентами, признаются источниками права.

В контексте поставленной задачи особую значимость имеют публично-правовые договоры.

Модели договорной и административной федерации привлек­ли внимание российской общественности ввиду того, что за ними кроется целостность государства. Сепаратистские тенденции со­временности отмечаются во многих государствах (Индия, Китай, Англия, Италия, Турция, Греция и др.). Не исключением из этого ряда является Россия. СССР и РФ традиционно являют собой дого­ворную форму федерации, «замешанную» на ленинском принципе самоопределения наций. Внешне привлекательная идея развития наций, национальной самобытности, самосознания и национальной государственности до вершин Монблана привела к обратному результату - махровому шовинизму, национализму и сепаратизму. Договорная федерация в отличие от административной оказалась недолговечной.

По непонятным причинам современное государственное уст­ройство России определяется «конституционной моделью россий­ского федерализма».^[426] Любая модель федерализма не может быть вне конституционной. Юридически и фактически Россия является договорной федерацией, которая оказалась дискуссионной в силу двух основных причин. Во-первых, она связана с децентрализацией власти и управления, развитием демократии и местного само­управления, что само по себе привлекательно.

регионов, национализм, сепаратизм и др. негативные последствия, ставшие угрозой целостности государства.

В контексте поставленной задачи федерация может быть оха­рактеризована как правовой институт, правоотношение и юридиче­ский факт. Выступая в качестве правоотношения и юридического факта, она дала возможность субъектам Федерации выполнять функцию законотворчества, где наиболее ярко проявилась тенден­ция сепаратизма.

Так, в нарушение принципа верховенства Конституции в ус­тавном и текущем законодательстве субъектов Федерации допущен ряд грубейших нарушений законности, граничащих с целостно­стью государства.

1. Введение в одностороннем порядке приостановки и отмены федеральных законов и иных нормативных актов, если они проти­воречат законам субъектов Федерации (Саха (Якутия), Башкорто­стан, Тува, Коми) либо суверенным правам и интересам субъекта (Республика Дагестан).

2. В нарушение ст. ст. 41,71 Конституции РФ принимаются ак­ты, относящиеся к исключительной компетенции РФ - регулирова­ние прав и свобод человека, установление единой «государствен­ной» границы, обеспечение целостности государства.

3. Перераспределение предметов ведения федеральной власти в ведение субъектов Федерации. Принятие решений по вопросам войны и мира (Республика Тува), принятие законов о военной службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тува), введение чрезвычай­ного положения на своей территории (республика Бурятия, Коми, Тува, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингу­шетия и др.), дача согласия на дислокацию на своей территории воинских формирований (Республика Северная Осетия), объявле­ние природных ресурсов своей собственностью (республика Ин­гушетия, Саха (Якутия), Тува), регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, заключение международ­ных договоров (республика Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тува, Ингушетия, Коми, Свердловская и Новгородская области, Краснодарский край и др.).

Обширный массив подзаконного нормативного материала субъектов Федерации носит организационно-распорядительный характер: о назначениях в должности, командировках, предостав­лении отпусков, поощрениях, проведении конкурсов, образовании комиссий и т.п.

Рассматривая эти акты юридическими фактами, следует заме­тить, что конституционно-правовое пространство не позволяет признать их легитимными. Но, с другой стороны, они ведь объек­тивно существуют и являются основаниями возникновения, пре­кращения и изменения необозримого массива правоотношений не­законного свойства.

Как показывает практика законотворчества субъектов Феде­рации, она используется далеко не в общегосударственных интере­сах. Скорее это процесс дезинтеграции, безбрежной децентрализа­ции власти и управления, целевое назначение которого состоит в реформировании Российской Федерации в конфедерацию, чего с нетерпением ждут и многое делают западные государства и их по­литики.

Вопреки правоустановлению ст. 4 Конституции РФ, опреде­лившей верховенство федеральных законов одним из важнейших условий государственного суверенитета, конституционные споры между Федеральным Центром и его субъектами разрешаются не на основе Конституции РФ, а с помощью двусторонних договоров (Татарстан и др.), что ведет к ослаблению государственности, ут­рате его целостности.

Публично-правовые договоры как источники права, правоот­ношения и юридические факты неоднозначны в своей системе. Особую группу среди них составляют учредительные договоры. По

юридической силе они, по типу ЕС, составляют первичное право^[427] Полагаем, что и в системе российского права они занимают такое же место.

По юридической природе они являются конституционными. Отсюда вытекает их соотношение с обычными договорами как правоотношениями и юридическими фактами первого класса и производного свойства.

Показательным в этом отношении является Договор об углуб­лении интеграции в экономической и гуманитарной областях с це­лью создания Сообщества интеграционных государств от 29 марта 1996 года, заключенный между Республиками Беларусь, Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией. Договор явился основанием (юридическим фактом) учреждения интеграци­онных органов управления: Межгосударственного Совета, Меж­парламентского Комитета, Совета глав правительств, Интеграци­онного Комитета. Он явился системообразующим фактором ранее подписанных Сторонами соглашений, договоров и решений. За трехлетний период своей деятельности принятые Межпарламент­ским Комитетом более двадцати Модельных законов и соглашений («О миграции», «Об образовании», «О борьбе с терроризмом» и др.), составили основу законов и подзаконных актов, принимаемых парламентами и исполнительными органами^{[428] [429] [430]. Вполне вероятно, что они являются юридическими фактами этих сложных междуна­родных правоотношений.}

Отношение к публично-правовым договорам неоднозначно. В

одном случае они определяются как акты координационного ха- 3 4

рактера , в другом - отрицается их нормативно-правовой характер Согласно конвенциональной теории права эти договоры являют

собой трехуровневую иерархию (общегосударственные, локаль­ные, индивидуальные). Т.В. Кашанина одновременно считает их юридическими фактами и источниками права, а само договорное регулирование как форму слияния стадий правотворчества и реа­лизации права^[431].

Разночтения вызывают конституционные соглашения, которые не признаются источниками права и квалифицируются не более как правовые обычаи, не подлежащие принудительному исполне­нию в силу того, что «для этого нет никакого органа принужде­ния»^{[432] [433]. Эта категоричность суждений опровергается тем, что в большинстве своем здесь не требуется образования специальных контрольных органов для исполнения соглашений.}

Главное, видимо, заключается в том, чтобы конституционные договоры (соглашения) не растворили собой конституционных правоустановлений.

Современная практика заключения договоров в России не оз­начает превращения федерации из конституционной в конституци­онно-договорную или в договорную конфедерацию. Есть преце­денты заключения договоров органов власти РФ Иркутской облас­ти и Усть-Ордынского (Бурятского) автономного округа, а также Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. «Нор­мы договора могут стать юридической базой развития процесса укрупнения субъектов Российской Федерации»³ Данное умозак­лючение С.М. Шахрая проблематично, дискуссионно и почти не­вероятно. В данном случае речь идет о юридических фактах воз­

никновения новых конституционных правоотношений. Так, субъ­екты РФ - г. Санкт-Петербург и Ленинградская область - по дого­вору с Центром получили право создавать общие органы власти. Усматриваются здесь и контрольные правоотношения. Так, по Указу Президента РФ от 25 ноября 1996 г. № 1593 обязательным условием начала работы с проектами договоров является проведе­ние экспертизы Конституций и Уставов конкретных субъектов РФ. В случае противоречий ставится условие приведения Конституций субъектов РФ в соответствие с федеральной Конституцией. В этом правоотношении решающими юридическими фактами являются: конституционное соответствие названных документов и результа­ты их правовой экспертизы.

Теоретическая необоснованность и практические недоработки оценки соответствия регионального и федерального конституци­онного законодательства есть. Но проблема состоит в том, что нет правовых механизмов проявления государственной воли, приведе­ния их в соответствие с Конституцией РФ. Устранению этого не­достатка в какой-то степени способствовала бы предлагаемая новая отрасль конституционного судебно-процессуального права «Кон­ституционная юстиция»^[434], где возможно было бы урегулировать конституционные процессуальные формы разрешения возникших противоречий.

По ряду причин в теории и правоприменительной практике не ставился вопрос о разумной (правовой) достаточности юридиче­ских фактов возникновения правоотношений. Речь идет о количе­ственных и качественных их характеристиках. На уровне бытового сознания это выражается в формуле: «кому, зачем, сколько чего нужно, как это формировать, чем подтвердить, сколько и каких нужно справок, чтобы человек стал собственником имущества или был признан наследником».

На поставленные вопросы российская правовая система и док­трина, к сожалению, не дает ответа по причине неимоверного мас­сива рассогласованного законодательного материала.

Так, Государственной Думой второго созыва принят 971 закон, а президентом подписано 700 федеральных законов. За десять лет принято 1100 законов на федеральном уровне. По мнению Л.А. Окунькова, «пора остановиться, критически оценить эту массу ак­тов, ставших внутренне противоречивыми и не согласующимися друг с другом. Без федерального закона об исполнительной верти­кали и Кодекса государственной службы невозможно осуществить административную реформу, создать эффективный государствен­ный аппарат»^[435].

Без упорядочения системы и достаточности юридических фак­тов как оснований правоотношений проблематично говорить об искоренении бюрократизма, защите прав граждан и их законных интересов.

Отношения автономных округов и областей регулируются до­говорами и федеральными законами (ч.4 ст. 66 Конституции РФ). Так, в 1992 г. был подписан Договор о разграничении предметов ведения автономных округов и Тюменской области, предметом которого стали принципы самостоятельности бюджета и ведения вопросов социально-экономического комплекса на территории ок­ругов органами государственной власти автономных округов. Он явился основой (юридическим фактом) принятия более пятнадцати соглашений между ними в конкретных сферах деятельности. Ос­новную проблему конституционно-правовых договорных отноше­ний здесь составил статус субъектного состава этих правоотноше­ний. Неурегулированность вопроса на федеральном и региональ­ном уровнях предопределила предложение о создании новой структуры государственной власти в виде парламентской ассамб­леи, включающей все три парламента субъектов Федерации Тю­менской области.

Конституционные правоустановления интерпретируются как абсолютное разделение территорий автономных округов и области и соответственно разделение властвования^[436] Во-первых, Конститу­ция РФ не предусматривает создания каких-либо новых органов государственной власти (ассамблей), отличающихся от единой об­щегосударственной их системы. Во-вторых, территории автоном­ных округов включаются в территорию области, а затем государст­ва. Поэтому нет правовых оснований говорить об особом субъект­ном составе этих отношений и выдвигать требования обособленно­сти (выхода) из состава России на том основании, что эти нацио­нальные округа получили статус субъекта РФ. Здесь слишком мно­го нюансов политического, экономического, этнического характе­ра, которые нельзя не учитывать.

Нельзя сбрасывать со счетов и то, что публичные договоры по вертикали власти заключаются не между фактически равными субъектами, в чем состоит особенность и правовая природа этих договоров. Видимо, нельзя сводить федеративные правовые отно­шения к обычным договорам и соглашениям отдельных субъектов федерации. Здесь есть проблема первичности и вторичности самих конституционных правоотношений. Представляется, что сама федерация как правоотношение является основанием (юридиче­ским фактом) договоров между субъектами федерации. Последние, а не наоборот, являются производными от федеральных конститу­ционных правоотношений^[437]. Другой вопрос состоит в том, как быть с субъектами этих правоотношений, если они не выполняют реше­ний центра. Демократического централизма в России нет, нет и других механизмов отстранения от власти руководителей регио­нов, если они прикрыты выборами и своим электоратом. В таком варианте говорить о единстве государственной власти, целостности государства и др. вопросах проблематично. В условиях вакуума конституционного регулирования взаимоотношений центра и мест нужен закон, ограничивающий полномочия должностных лиц

субъектов Федерации, нарушающих или не исполняющих Консти­туцию РФ, что без принятия новой Конституции не решит пробле­му взаимоотношений центра и мест.

Юридическим фактом в конституционном праве России явля­ется количество ее субъектов, по поводу чего возникла дискуссия. Деление субъектов РФ на 89 единиц одни считают удачным, дру­гие настаивают на укрупнении (объединении) сложившегося на­ционального и административно-территориального деления. В контексте исторического развития существования наций и народ­ностей (по В.И. Ленину национальных меньшинств) - это объек­тивно. Вопрос состоит в том, как им существовать, как развивать свою государственность до вершин Монблана или сосуществовать совместно с другим этносом, не претендуя на свою самобытную государственность. Вопрос не риторический, он имеет глубокие и далеко идущие последствия. С позиций экономических, политиче­ских, социальных и других аспектов малые народности в совре­менном мире борьбы государств и обществ за выживание само­стоятельно существовать не могут. Они никогда не имели своей государственности и претендовать на нее у них нет оснований. Речь может идти только о зависимости от другого государства и не более того, в связи с чем встал вопрос о том, где и как, в какой по­литической среде существует этнос, пользуется ли он всеми кон­ституционными правами и свободами, имеет ли перспективы сво­его развития и т.п.

По-другому, речь идет о демократии безотносительно цвета кожи и разреза глаз, в связи с чем можно и нужно вести борьбу за выживание этноса, его культуру, самобытность, язык, экономику и т.д. не «самостийно», а в пределах какого-либо государственного образования как Россия.

Образование национальной государственности без экономиче­ской, политической и др. основ жизнедеятельности наций и народ­ностей - это утопия, это путь к саморазрушению. Вот почему мы считаем развернувшуюся дискуссию об укрупнении, разъединении России по национальному или территориальному признаку беспер­спективной, примером чему является Чеченская Республика.

Отсюда следует, что целостность государства, как и самобыт­ность этноса, - есть конституционный, состоявшийся юридический факт. Конституционным юридическим фактом является админист­ративно-территориальное деление России. Возникает вопрос о рав­нозначности территорий, на который следует дать однозначный ответ. Названные категории являются разнопорядковыми величи­нами. Приоритетностью обладает юридически состоявшийся факт самобытности и целостности России. Все другие категории произ­водим. Отсюда следует вывод о том, что в публично-правовых от­ношениях равенства нет и не будет. Есть определяющие, перво­классные юридические факты и производные. Определяющим в данном случае является суверенитет и целостность России.

В теории и практике государственного строительства возникли проблемы квалификации публично-правовых договоров как источ­ников права, правоотношений и юридических фактов. Одной из них является статус субъектного состава конституционных право­отношений. Исходя из общепринятой правовой природы публично­правовых отношений, они обычно квалифицируются вертикальны­ми по критерию неравенства субъектов (Федеральный центр, край (область), республика, автономный округ). Поэтому нельзя согла­ситься с тем, чтобы территория и ее недра, составляющие единый социально-экономический комплекс России, делились между об­ластями и национальными округами^[438] Статус РФ и ее субъектов различен. Последние не могут узурпировать права центра в реше­нии общегосударственных задач. Претендовать на какую-либо тер­риторию РФ и ее недра нет ни у одного из субъектов РФ конститу­ционных полномочий.

Есть проблема соотношения Конституции РФ, законов и дого­воров. Статья 4 Конституции РФ, закрепляющая суверенитет РФ, верховенство Конституции РФ, целостность и неприкосновенность своей территории, очень часто не только расширительно толкуется, но и своеобразно реализуется, размывая основы конституционного строя (Татарстан, Башкортостан и др.). Существующие договоры -

это реальность, с чем нельзя не считаться, но они должны соответ­ствовать Конституции РФ и федеральному законодательству.

Перераспределение полномочий между органами власти не предполагает разделения единой государственной собственности между субъектами федерации. Практика РФ заключения договоров и соглашений объясняется в основном двумя причинами: во- первых, тем, что это средство заполнения вакуума правового регу­лирования; во-вторых, это средство получения субъектами Феде­рации от центра каких-либо благ и преимуществ в форме транс­фертов, субсидий и т.п. В этом качестве они могут являться вре­менной мерой и средством правового регулирования. По мнению Ю.А. Тихомирова, критерием соотношения законов и договоров должно быть улучшение управления^[439], состояние жизнедеятельно­сти общества и государства, государственная безопасность и мно­гое другое. Пока что договорная форма конституционных правоот­ношений не дала положительных результатов. Но коль скоро она является реальным юридическим фактом этих отношений, то, есте­ственно, должна быть надлежаще урегулирована.

Договоры как правоотношения и юридические факты отлича­ются своей иерархичностью. Последняя выражается в том, что на их основе принимается множество соглашений как по вертикаль­ной, так и по горизонтальной линиям подчиненности. Большой массив заключенных соглашений наблюдается между отраслевыми министерствами и ведомствами с регионами. К примеру, Минтоп­энерго, действующее в сфере компетенции Федерации как «донор­ское» министерство, заключило порядка тридцати соглашений с субъектами Федерации^[440] Последние неравнозначны в своей осно­ве. Так, в договоре с Челябинской областью оно обязуется быстрее поставить высоковольтные опоры, чем в договоре с Пермской об­ластью и т.п. Аналогичные разночтения договоров правительства РФ с главами администраций субъектов РФ отмечается в системе потребительской кооперации. Анализ их показал, что в договорной

форме здесь решены в основном вопросы льгот и преимуществ по­требительских обществ, что способствует выживанию потреби­тельской кооперации, поддержанию ее стремлений торгового об­служивания населения.

Ревизия современного федерализма в основном . по националь­ным и религиозным основаниям, став мировой тенденцией, имеет место в РФ, в связи с чем взаимоотношения федерации (центра) и се субъектов ученые-государствоведы стали рассматривать в двух аспектах: координированного и кооперативного федерализма^[441] 11а і иболее распространенной является концепция кооперативного федерализма, суть которой состоит в установлении отношений субъектов федерации на принципе их взаимодействия и взаимоза­висимости через механизмы вертикального и горизонтального со­трудничества^[442]. В целом разделяя эту идею, в порядке уточнения следует заметить, что это не обычные, а конституционные право­отношения публично-правового свойства, часто называемые вла- стсотношениями. По этому основанию отношения этого субъект­ного состава строятся на власти и подчинении, хотя сотрудничест­во по горизонтальным линиям подчиненности между равными субъектами федерации не исключается. Ведущей страной разра­ботки концепции кооперативного федерализма и внедрения ее в практику государственного строительства в форме заключения до­

говоров по вертикали и горизонтали властных структур по праву считается ФРГ, ввиду чего там интенсивно разрабатывается ее док­трина. Мнения ученых по ее поводу отличаются разночтением. Так, германский государствовед В. Рудольф считает, что коопера­ция земель вполне обоснована, так как она дает им возможность объединять усилия в случаях бедствий, катастроф и др. чрезвычай­ных происшествий^[443]. По мнению М. Боте, кооперативный федера­лизм в Германии привел к бюрократизации управления и соответ­ственно к умалению роли и значимости парламентаризма^[444] Отече­ственные ученые Ю.П. Урьяс, Е.Р. Кастель развитие кооперативно­го федерализма в ФРГ связывают с тенденцией централизации управления^[445] В.Е. Чиркин обосновывает идею кооперативного фе­дерализма самостоятельностью и усилением взаимодействия ре­гионов^[446] Различные формы горизонтального и вертикального под­чинения имеют место и в РФ: создание Государственного Совета РФ^[447], образование восьми ассоциаций («Черноземье», «Большая Волга», «Дальний Восток и Забайкалье» и др.). Публично-правовые договоры заключаются в Австрии, Швейцарии и Бельгии, хотя официально эта доктрина там не признается.

Таким образом, эти договоры, с одной стороны, являясь ис­точниками права, регулируют конституционные правоотношения, с другой - они, будучи юридическими фактами, являются основани­ем возникновения других правоотношений.

Таким образом, динамика конституционных правоотношений и юридических фактов подтверждает их постоянное взаимодейст­вие. Такие юридические факты, как провозглашение РФ демокра­тическим, светским федеративным правовым государством (ст. 1, 14), разделение властей (ст. 10), политическое многообразие и многопартийность (ст. 13), включение автономных округов в со­став края или области (ч. 4 ст. 66) и др. влекут установление между ними определенных связей, проявляющихся в системе общих и конкретных конституционных правоотношений Последние яв­ляются основаниями (юридическими фактами) возникновения от­раслевых правовых отношений, в чем усматривается их диалекти­ческая связь.

Вышеизложенное позволяет заключить:

1. Публично-правовая форма как инструментарий использует­ся в федеративном государственном устройстве. Сравнительный анализ с другой, конституционной (административной) федерацией складывается не в ее пользу, аргументом чему является историче­ский факт ее исчезновения (СССР, СФРЮ, ЧССР), в то время как классическая швейцарская, американская, австралийская, канад­ская ' и др. конституционные (административные) федерации про­должают существовать и развиваться.

2. В контексте исторических условий России, оказавшейся по ряду многих причин на грани распада, договорная форма взаимо­отношений центра и регионов как состоявшийся юридический факт, несмотря на издержки и просчеты, оправдана.

3. В условиях укрепления вертикали власти (централизации) публично-правовые договоры ставятся под сомнение, что подтвер­ждается государственно-правовой практикой прекращения их дей­ствия без пролонгации по причине «истечения срока действия».

4. Договоры центра и регионов как состоявшиеся юридиче­ские факты оказались существенными на определенном этапе ста­новления и развития государственности России. На их основе воз­никло множество самых разнообразных правоотношений, способ­ствующих экономической и политической стабилизации РФ.