Конституционные нормы и правоотношения как юридические факты отраслевых правоотношений

~ 6

ния из них властеотношении и т.п.

С учетом современного уровня исследования конституцион­ных правоотношений усматривается один недостаток отечествен­ной школы государствоведения. В учениях правоотношений в меньшей степени обращалось внимание на основания их возникно­вения. О юридических фактах как таковых почти не упоминалось.

В теории отечественного государствоведения ставился вопрос о доминанте конституционных правоотношений в механизме пра­вового регулирования, но в силу ряда обстоятельств он не был рас­крыт. Ведь конституционные правоотношения, будучи состояв­шимися, создают условия появления и динамизма всем иным от­раслевым правоотношениям, то есть они детерминируют их. Во­прос состоит в том, как это происходит. С учетом современного уровня развития общественных отношений, общей теории права и, в частности, теории конституционного права очевидным является то, что любое и каждое правоотношение не существует само по себе и само в себе. Все системы правоотношений своим системно­интегративным качеством объединяются в единство. Последние дают возможность их интеграции и дифференциации. Исходя из теории систем, можно предположить, что правоотношения по кри­териям предметности, юридической значимости объединяются в группы (виды) более и менее значимых порядков (классов). В этой своей иерархии более значимые передают свои качественные ха­рактеристики менее значимым и, наоборот, в силу прямых и обрат­ных связей менее значимые правоотношения «подпитывают» более значимые.

В этой связи представляется возможным переосмысление ме­тодологических оснований и структурных форм классического на­учного знания междисциплинарного, комплексного подхода к ис­следованию правоотношений.

Так, институты конституционного права: свобода, равенство, суверенитет, парламентаризм, президентство и др. - не существуют сами по себе. Целевое их назначение заключается в том, чтобы дать импульс другим институтам, обеспечить программные уста­

новки отраслям, институтам, правовым нормам и правоотношени­ям другого порядка. С позиций системной методологии конструк­тивным вкладом в науку может стать изучение больших целостных образований типа политической организации общества, политиче­ских режимов, государственного устройства и др. с позиций про­цессов и их механизмов, протекающих в этих образованиях и за их пределами. Аксиоматичным является признание картины мира как иерархичность его строения. Каждая система включена в качестве элемента или подсистемы в систему более высокого порядка и, на­оборот, каждый элемент системы - есть подсистема, обладающая относительно автономной самостоятельностью. Расчленение ис­следуемой системы на подсистемы и, наоборот, их интеграция в науке обозначается как «метод декомпозиции»^[354], «принцип субор­динации элементов и иерархичности структуры»^[355], «принцип мно- гоуровнего рассмотрения»^[356]

При рассмотрении систем юридических фактов и правоотно­шений анализ посредством соотношения категорий причина- следствие недостаточен. Здесь целесообразнее использовать их це­левые характеристики, взаимодействия с внешней средой с одно­временным изучением условий возникновения и существования.

Во многих случаях связи правоотношений почти незаметны, усмотреть их можно путем абстракции. Так, конституционный ин­ститут свободы предпринимательства (ст. 34 Конституции РФ) проявляет себя в отраслевом праве: свобода договора, совести и вероисповедания, места жительства, передвижения и т.п. Граждан­ство так же, как и другие правовые институты, проявляется во всех отраслях права. В этой связи следует уточнить, какая роль отво­дится институтам конституционного права в возникновении, изме­нении и прекращении отраслевых правовых отношений. С опреде­ленностью можно утверждать, что они являются предпосылкой их

возникновения. Но в этом качестве юридических фактов они сами имеют иные качественные характеристики, чем правовой институт. Нам представляется, что создавая предпосылки возникновения от­раслевых правоотношений, они сами выступают в качестве тако­вых. Если рассмотреть, к примеру, гражданство через призму кон­ституционного правоотношения, то, естественно, можно обнару­жить в нем все его признаки. Юридическим фактом здесь является рождение, смерть, приобретение и утрата гражданства. Статус и юридическая связь субъектного состава - государства и личности - обеспечивается самой Конституцией РФ и Законом «О гражданст­ве». Конституционное правоотношение как состоявшаяся и для­щаяся правовая категория является юридическим фактом возник­новения многих отраслевых правоотношений (трудовых, пенсион­ных, служебных и др.)

Конституционные деликты как деяния, не отвечающие долж­ному поведению и влекущие за собой применение конституцион­ной ответственности, выступают юридическими фактами деликт­ных конституционных правоотношений^[357]. Последние имеют место как в правотворчестве, так и в сфере правоприменения. Так, за по­следние два года Министерство юстиции РФ зарегистрировало по­рядка 50 тыс. законов субъектов Федерации, третья часть которых не соответствует Конституции РФ. По причине их неконститу­ционное™ Прокуратура РФ принесла 1400 протестов^[358]. Неконсти­туционное назначение в должности премьеров Е. М. Примакова, С.В. Кириенко, В.С. Черномырдина В.О. Лучин рассматривает де­ликтами, повлекшими за собой возникновение ряда правоотноше­ний такого же порядка. Конституционные правонарушения в сфере местного самоуправления, выход высших органов государст­венной власти и управления, должностных лиц за пределы своей компетенции - все это юридические факты, повлекшие за собой не только возникновение конституционных правоотношений, но и цепную реакцию возникновения иных, отраслевых правоотноше-

ний негативного свойства. Конституционное закрепление принци­па разделения властей - есть юридический факт, повлекший за со­бой очень серьезные правовые последствия. Догматический подход привел к тому, что государственная власть стала разграничиваться на три блока, а затем по вертикальной линии подчиненности на части. Агенты власти получают свой «удел» или «кусок» власти, не утруждая себя единством государственности^[359] Этот юридический факт обозначил отношения неуправляемости и распада государст­венности.

Природа договорной формы вызвала дискуссию. Так, Л. Бол- тенкова считает, что осуществление государственной власти на договорной основе создаст гибкую модель федерализма^[360], забыв о судьбе советской, югославской, чехословацкой федерации. Про­тивники этой концепции пишут, что договорные начала государст­венности - это путь к «объединению разностатусных квазигосу­дарств»^[361] Есть крайняя позиция, суть которой выражена форму­лой: «Договоры разрушают российскую государственность, пре­вращая ее в конфедерацию»^[362].

Конституционным правоотношением и юридическим фактом является категория государственной тайны. В самом широком ее толковании под тайной имеют в виду сферу объективной реально­сти, скрытую от восприятия либо понимания третьими лицами^[363] Тайн было, есть и будет неисчислимое множество, но все их объе­

диняет уровень нанесения ущерба социуму. Исходя из этого, для любой страны первостепенной составляющей является государст­венная тайна. Отсюда исходят документы под грифом «совершен­но секретно» и др. Определенную системность в институт тайны внес «Закон РФ 1993 г. «О государственной тайне»^[364].

Есть основания считать, что это еще один ограничительный институт как служебная тайна, представленный нормами ст. 139 ГК РФ, положениями Указа Президента РФ «Об утверждении пе­речня сведений конфиденциального характера»^[365], Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. Из этого сделан неверный вывод о том, что институт служебной тайны «может стать удобным инструментом бюрократии для сокрытия неблаговидных деяний от общества»^[366]

Важнейшим институтом устойчивости рынка является ком­мерческая тайна (ст. 139 ГК РФ). Носителями информации сведе­ний коммерческой тайны являются работники, которым предлага­ется определить к ней свое отношение и при приеме и увольнении с работы.

Она обычно обусловлена в трудовых договорах (контрактах), уставах, в учредительных документах. К ним примыкает блок ин­ститутов профессиональных тайн: медицинская, банковская, су­дебная, экспертная, следственная, оперативная, семейная (усынов­ление), нотариальная, гражданского состояния, адвокатская. Инте­ресен институт тайны связи, зафиксированный в Законе «О связи», сообразованный с содержанием ст. 23 Конституции РФ^[367] Выделя­ются институты корпоративной, личной и др. тайны.

Проделав значительную работу по исследованию института государственной тайны и др. ее видов, А.А. Фатьянов не сделал обобщающего вывода о том, что тайна, с одной стороны, является правовым институтом, с другой - это правоотношение конституци­онного и другого отраслевого уровня. В последнем варианте - это

юридический факт возникновения иных правоотношений корпора­тивной, коммерческой, профессиональной и др. тайны.

В связи с утверждением принципа прямого действия Консти­туции РФ встал вопрос правовой природы этого феномена. Каковы истоки этого явления, в чем это выражается, что это означает для конституционных правоотношений и т.п.

Прямое действие Конституции СССР, по утверждению А. Б. Венгерова, имело место дважды. В 1940 г. знаменитое дело Мар- тынюка по спасанию социалистического имущества рассмотрено на основе ст. 131 Конституции СССР 1936 г. Мартынюку был при­чинен ущерб при спасании горящего ресторана. Возмещение ему ущерба явилось судебным прецедентом. В другом случае со ссыл­кой на ст. 118 Конституции СССР были удовлетворены требования работника об оплате по количеству и качеству труда. Были случаи прямого применения ч.2 ст. 7, ст. 111 Конституции СССР^[368]. Это да­ло возможность сделать вывод о том, что конституционные нормы - это нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы-характеристики и т.п.

Вторая концепция сводилась к тому, что конституционные нормы не порождают «конкретных правовых отношений», а соз­дают так называемые «общерегулятивные правоотношения, некие «правовые состояния». В лучшем случае они являются лишь пред­посылкой возникновения иных конкретных правовых отношений. Отсюда делался вывод, что в спорах ссылаться на Конституцию нельзя. В конкретном споре • действует не Конституция, а конкрет­ный подзаконный нормативный акт. Конституция действует только тогда, когда «права и свободы, провозглашенные в ней, в полной мере приобретают характер субъективных прав и обязанностей граждан, когда они будут конкретизироваться в текущем законода­тельстве»^[369] Так, право на свободу слова порождало лишь «общие правоотношения», а конкретное правоотношение ограничивалось цензурой. Сама Конституция, являясь объектом толкования права,

была образцом для сравнения с обычным законом. Во втором слу­чае она - основа разрешения конкретного дела^[370]

Есть факты, которые не исчезают, трансформируются, преоб­разуются, видоизменяются. Так, факт кровных отношений неизме- ним. А родственные отношения могут быть изменены (усыновле­ние, удочерение). Факты взаимной любви, привязанности, нежно­сти, заботы и т.д. исчезают^[371] «Норма права живет, реализуется в правоотношении, которое и является в этом смысле результатом действия нормы права»^[372] Но в свою очередь правоотношение воз­действует и на норму права, показывая ее эффективность (прямые, обратные связи). В правоотношение А. Б. Венгеров включает: субъект, объект, обязанность^{[373] [374] «Теория фикций, например, хорошо объясняла бы все сложности процесса приватизации... в России»3 Основанием возникновения конституционных правоотношений А.Б. Венгеров считает юридические факты (суверенитет, демокра­тию, гражданство и др.) классифицируя их на события и действия. Действия: правомерные, юридические акты, юридические поступ­ки, деликты.[375] По критерию правовой природы юридические факты разграничены на образующие, изменяющие, прекращающие пра­воотношения.[376] В качестве юридических в теории права выделяют факты вероятностного характера, наступающие с той или иной сте­пенью вероятности (приплод животных, урожай, повреждение иму­щества, утрата здоровья в указанный срок, смерть в пределах ука­занного срока) по договорам страхования (страховой случай), купли-продажи домостроения с пожизненным содержанием.}

В правовых системах ряда государств в качестве юридических фактов считают сословия. Принадлежность к тому или другому сословию порождает определенные правоотношения. То же можно

сказать о должности, звании, принадлежности к клану, касте, жузу и т.п.

Юридические составы, или сложные комплексные факты иг­рают особую роль в динамике правоотношений. Так, статус сту­дента предопределяет ряд фактов: аттестат об окончании средней школы; сдача вступительных экзаменов; проходной балл по кон­курсу; приказ ректора о зачислении в вуз; документ, подтвер­ждающий льготы для поступления в вуз (инвалидность, участие в военных действиях и др.).^[377] Таким образом, само действие Кон­ституции РФ можно рассматривать как юридический факт консти­туционных правоотношений. С другой стороны, состоявшееся кон­ституционное правоотношение является юридическим фактом иных отраслевых правоотношений.

В последнее время в контексте конституционных правоотно­шений стало принято рассматривать государственную службу как фактор укрепления целостности государства. По мнению Ю. А. Розенбаума, институт государственной службы - фактор укрепле­ния государства. Факторами, определяющими судьбу России, он считает: стихийное выдвижение кадров в государственный аппа­рат, низкий уровень профессионализма, падение исполнительской дисциплины, нарушение законности, непривлечение к ответствен­ности служащих аппарата^[378] Нормативные акты о государственной службе приняты в 50 субъектах РФ, многие из которых противоре­чат законодательству (Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия) и др.) Исходя из теории конституционных деликтных правоотноше­ний^[379], вышеуказанные деяния вряд ли являются обычными «факто­рами». Это нечто более существенное, юридически значимое, пре­допределяющее судьбу государства. Мы определяем эти явления юридическими фактами в силу того, что именно они составляют

основу необозримой массы правовых отношений негативного свойства во всей России. Эту идею подтверждает сложившаяся практика регионального законотворчества, где принятые законы не соответствуют Конституции РФ^[380]. Конституционными деликтами и соответственно правоотношениями следует признать принятие Из­бирательного кодекса в Воронежской и Белгородской областях, Земельного кодекса в Татарстане, Кодекса торгового оборота в Республике Калмыкия, УК в Чеченской Республике и т. д.^[381] Эти юридические факты (деликты) в литературе определены как дея­ния субъектов конституционно-правовых отношений, не отвечаю­щие должному поведению и влекущие за собой применение мер конституционной ответственности^[382] В целом условно их можно было бы обозначить как «несоответствующие должному конститу­ционному строю» с вытекающими отсюда правовыми последст­виями.

Коль скоро конституционные правовые нормы не содержат санкций, то, естественно, речь идет о применении санкций других правовых норм (уголовных, гражданских и др.). Здесь опять встает вопрос о производности всех иных правоотношений от конститу­ционных. Действительно ведь, скажем, уголовные правоотношения не возникают сами из себя. Юридическими фактами их возникно­вения являются нарушенные основные конституционные правоус­тановления (свобода, собственность, суверенитет, целостность го­сударства и т.п.). Если рассматривать эти категории как правовые отношения, а не просто институты, то из этого следует вывод о том, что они в этом контексте являются юридическими фактами. Именно они предопределяют уголовные и другие правоотношения. Вот почему в течение ряда лет в теории уголовного права нет оп­ределенности концепции ' уголовно-правовых отношений. Традици­онный подход к ним как основанным на преступлении практически

стал тупиковым. Если исходить из производности юридических фактов и правоотношений, их единства и противоположности, то законодательство и доктрина выглядят иначе. Если мы признаем систему права, то почему нам отвергать систему юридических фак­тов и правоотношений? Может быть, несколько необычно и непри­вычно выводить предпосылки правоотношений из других отраслей права, может быть, непривычным является признание правоотно­шений, как предпосылок возникновения других правоотношений, юридическим фактом. Нам представляется важным и перспектив­ным доктринально признать дуализм и системность юридических фактов и правоотношений, что будет способствовать стабильности правовой системы и правоприменения.

Значительный интерес представляют собой основания возник­новения избирательных правоотношений. Последние, по мнению ученых, производны от конституционных. Они опосредуют права граждан избирать и быть избранными^[383]. Их объекты - предметы ми­ра политики и публичной власти^[384] Эти утверждения нуждаются в уточнении. Во-первых, избирательное право граждан является кон­ституционным, поэтому говорить о его производности проблема­тично. Во-вторых, если носителем власти является народ, то объек­том избирательных отношений является притязание на власть. Субъекты, претендующие на власть, должны получить ее из рук народа в избирательном процессе, где и состоится сложное по со­ставу избирательное правоотношение. В процессе толкования и применения соответствующих конституционных норм должна быть обеспечена адекватность «фактической, так называемой «уст­ной», и юридической Конституции».^[385] Под практической «устной» Конституцией, видимо, имеется в виду состав юридических фак­тов, отличающийся своеобразием и сложностью. Знание и соблю-

дсние этого состава - залог демократии и, наоборот, пренебреже­ние им - прямой путь к узурпации власти, тоталитаризму, фашизму, бюрократии и т.п.

Так, для проведения референдума в Греции необходимы со­вместные действия трех органов: предложение Совета министров о проведении референдума общенационального значения; одобре­ние большинства в парламенте; решение президента^[386] Этот слож­ный юридический факт (состав), предопределяющий возникнове­ние этого избирательного правоотношения, представлен тремя со­ставляющими элементами. Данное правоотношение признается возникшим, состоявшимся при определенных условиях. Так, в Венгрии, Италии, Лихтенштейн, Литве, Сан-Марино, Швейцарии, Словакии, Словении избирательное правоотношение в форме ре­ферендума считается состоявшимся при наличии соответствующе­го количества подписей граждан (от 350 до 500000). Здесь юриди­ческим фактом признается каждый голос гражданина, надлежаще оформленный его подписью. Совокупность надлежаще оформлен­ных голосов граждан - это уже решающий юридический факт (со­став), определяющий судьбу референдума. Из этого следует вывод о том, что в реальной действительности юридические факты и пра­воотношения могут быть различного класса: промежуточными, главными решающими, факультативными, дополнительными и др. Все они находятся в диалектической связи. Во многих государст­вах возникновение избирательных правоотношений также обу­словлено промежуточными и главным, завершающим юридиче­ским фактом. К примеру, избрание депутатского корпуса предо­пределяется: цензом, оседлостью, национальностью, материаль­ным положением (доходностью), судимостью, гражданством, должностью (прокурор, к примеру), состоянием здоровья, возрас­том и др. Здесь также действует общая закономерность первично­сти и вторичности юридических фактов, точнее, действуют законы перехода количества в качество, единства и противоположности, отрицания отрицания и др.

В условиях формационных преобразований в России особую значимость в системе права, правоотношений и юридических фак­тов приобрела Конституция РФ. В последнее время она стала ин­терпретироваться не только как основной закон государства, но и общества^[387]. Встречающийся в ее тексте термин «конституция» по­рядка семидесяти раз в различном словосочетании имеет многоас­пектную смысловую нагрузку. Одной из них является способ за­крепления и выражения первоклассных правовых норм, она сама «является так называемой абсолютной нормой, которой не могут противоречить какие бы то ни было правовые акты, действующие в государстве».^[388] Если исходить из общеизвестной концепции норма­тивного акта как юридического факта, то вполне логично поста­вить вопрос о самой Конституции не только как основном законе, регуляторе отношений, но и как юридическом факте, предопреде­ляющем все иные правоотношения национальной правовой систе­мы^[389] Признав Конституцию юридическим фактом первой величины (первого класса), можно сделать вывод о том, что существует ие­рархия юридических фактов, юридических норм, правоотношений в отрасли права и за ее пределами. Этот концептуальный подход системности названных категорий может положить конец дискус­сии о структурной неполноте, «ущербности» конституционных правовых норм, задачу которых как раз и составляет назначение и способность дать импульс производным нормам и правоотношени­ям второго отраслевого порядка (второго класса). Дуализм Консти­туции, во-первых, выражается в волеизъявлении народа, вызы­вающем правовые последствия, и, во-вторых, - в форме предписа-

пий? велений, дозволений, запретов, свидетельствующих о том, что в действительности существуют первичные («первоначальные») и производные нормативные акты. К первоначальным следует отно­сить конституции государств, принятые в экстраординарном по­рядке, федеральные конституционные законы (о гражданстве, су­веренитете, государственном устройстве и др), международные договоры наиболее высокого уровня и др.^[390]

Влияние Конституции на развитие правовой системы в целом вне сомнения. Но механизм этого влияния не совсем ясен. Консти­туция выступает не только как правообразующий фактор в смысле прямого действия ее норм в правоприменительной практике, но и в процессе законотворчества. Ю.А. Тихомиров по этому поводу за­метил, что на практике есть противоречия совместимости действия конституционных норм и норм других законов, когда «первые вы­ступают своего рода гипотезой и укрупненной диспозицией для вторых, с эффектом «расплавления» в них своих элементов»^[391] Дан­ное суждение требует уточнения. Системность права не требует «расплавления» одних норм в других. Речь идет о взаимодействии, взаимосвязи, зависимости правовых категорий друг от друга. Если взять, к примеру, уголовные правоотношения, образованные на конституционных юридических фактах, то следовало бы признать, что уголовных правоотношений не существует, т.к. они поглоще­ны, «расплавлены» конституционными нормами и правоотноше­ниями. Это, однако, не происходит. Те и другие существуют как самостоятельные категории, но в диалектическом единстве и взаи­мосвязи. Общепризнанным является то, что конституционному праву присущи все черты метода правового регулирования, но с учетом своеобразия статуса субъектного состава, юридических фактов и др.^[392] Метод конституционного регулирования в соотно­шении с отраслевым выступает в качестве общего и особенного. Отраслевой метод выступает в качестве особенного, являясь реали-

задней общих правоустановлений Конституции РФ.^[393] То есть в дан­ной интерпретации просматривается правовая идея производности не только предмета правового регулирования, но и метода. Анало­гично концепции В.Д. Ломовского можно констатировать произ- водность всех иных правовых категорий от конституционных (законность, ответственность, правопорядок и т.д. и т.п.).

Производность правовых норм, правоотношений и юридиче­ских фактов усматривается и в самом отраслевом праве. Эта общая закономерность присуща и конституционному праву.

В частности, толкование Конституции РФ может быть адек­ватным при условии выведения основных ее правовых идей из конституционных норм, их совокупности или в целом из концеп­ции основного закона.

Особую значимость имеет доктринальное толкование Консти­туции, соответствующих норм, правоотношений и юридических фактов. Оно, по признанию ученых, активно воздействует на об­щественную жизнь^[394] Его роль сводится к выработке теоретической концепции права, используемой затем законодателем^[395] Правовые идеи ученых довольно часто «формируют правовые нормы задолго до их законодательного закрепления»^[396]

Заслуживает внимания концепция Т.Я. Хабриевой, полагаю­щей, что доктринальное толкование Конституции следует активнее использовать, объективируя его в решениях Конституционного

Суда’. Разделяя эту идею, мы полагаем, что доктринальное толко­вание конституционного права следует шире использовать в пар­ламентской и правительственной законодательной и нормотворче­ской практике, используя комитеты, комиссии, экспертные заклю­чения законопроектов и др. Согласно ч.2. ст. 16 Конституции РФ никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. «Интер­претация всех последующих положений Конституции не может противоречить нормам ее гл. 1 и поэтому должна осуществляться в сопряжении с ними»^{[397] [398]}

Единое экономическое, политическое, социальное, правовое пространство как базовая основа любой и каждой государственно­сти не может быть понято и интерпретировано иначе, чем это пре­дусмотрено Конституцией. Все иные конституционные институты и нормы не могут быть поняты и выведены сами из себя. Единство базисных основ государства, с одной стороны, является юридиче­ским фактом, с другой конституционным правоотношением. Именно они детерминируют все иные конституционные нормы, правоотношения и юридические факты, о чем свидетельствует По­слание Конституционного Суда Верховному Совету Российской Федерации «О состоянии конституционной законности в Россий­ской Федерации» от 5 марта 1999 г., где констатировалось: «...нельзя не учитывать, что Конституция есть единый документ, и все ее положения должны рассматриваться во взаимосвязи систем­но»^[399]

Отсюда следует вывод о том, что в толковании правопримени­тельной практики следует исходить из иерархичности конституци­онных правовых норм, правоотношений и юридических фактов, их субординации и соподчинения.

По критериям источников права и их регулятивным свойствам конституционные нормы, правоотношения и юридические факты можно определить как первичное право. Все остальные отрасли права в силу их производности классифицируются вторичным пра­вом. В известных пределах условности можно и должно аналогич­но разграничивать нормы, институты и правоотношения - внутри каждой отрасли права. Так, все, что связано с учреждением госу­дарства, составит первичное конституционное право. Все иные ка­тегории будут вторичными^[400]

Наличие первичного и вторичного права в силу конституцион­ных правоустановлений стало характерным и для РФ. Статья 5 Конституции РФ в контексте правового регулирования отличается дуализмом. С одной стороны, она - регулятор конституционных правоотношений, с другой - юридический факт правотворческих и правоприменительных правоотношений федерального и регио­нального уровня. Законотворческие полномочия субъектов РФ, ус­тановленные Конституцией РФ, являясь юридическими фактами, дали возможность принятия законов на региональном уровне, что вместо демократии привело к «узаконенному» сепаратизму, грани­чащему с распадом РФ. Коллизионность многих региональных за­конов и правовых норм - свершившийся факт юридической значи­мости. На его основе приняты многие законы, противоречащие Конституции и здравому смыслу (содержание своих воинских формирований, вопросы войны и мира, безбрежная суверенизация, узурпация права федеральной собственности и многое другое)^[401]. Безбрежная, «махровая» децентрализация привела к негативным результатам в экономике, политике и социальной сфере. Ее по­следствия еще не до конца осознаны. Существующие правила за­

конотворчества без укрепления вертикали власти могут привести Россию к непредсказуемым последствиям.

Существующее двухуровневое законодательство РФ должно быть пересмотрено в пользу централистских начал правотворчест­ва. Соответствующие законы, подзаконные региональные норма­тивные акты по причине ничтожности самих юридических фактов, на которых они базируются, следует отменить как незаконные, для чего потребуются поправки в Конституции РФ.

Противоречия отраслевого законодательства, базирующегося на конституционных правоустановлениях как юридических фактах, в свою очередь не поддаются полной юридической оценке, что подтверждается эмпирическим материалом^[402] Так, лицензирование предпринимательской деятельности, по замыслу правительства и президента РФ, должно быть сокращено с 500 до 91 единицы. В настоящее время существует более пятидесяти лицензионных за­конодательных актов и инструкций, регулирующих лицензионные правоотношения^[403]. Юридические факты как их основания можно учесть и систематизировать, но эта очень сложная аналитическая работа под силу НИИ, а не отдельно взятым исследователям про­блемы.

Наиболее яркой формой производное™ в правовой системе является правотворчество, где соответствие правовых актов Кон­ституции РФ имеет существенное значение. Ю. А. Тихомиров к критериям их соответствия относит: отражение конституционных идей и принципов; правильное использование конституционных понятий и принципов; принятие акта правомочным субъектом; учет места акта в правовой системе; соблюдение процедур разра­ботки акта; корреляция смысла правового решения в акте и норме Конституции; устойчивое толкование и разъяснение смысла право­вых норм^[404] Корреляционные связи обнаруживаются между консти­

туционными полномочиями и развивающими их более конкретны­ми полномочиями в других актах.

Производными принято считать правовые состояния и право­вой порядок, отражающие по своей сути уровень развития право­вой системы. Правовые состояния и правопорядок по юридической природе дуалистичны. С одной стороны, они квалифицируются как правоотношения, с другой - как юридические факты, предопреде­ляющие, «программирующие» в перспективе цепную реакцию про­изводных правоотношений.

Наиболее яркой формой корреляции конституционных право­установлений являются кодексы, федеральные и текущие законы, где конституционные нормы и правоотношения выполняют роль доминанта гипотез и диспозиций отраслевых правовых норм. Проблему здесь составляет то, что «набор уровневых показателей и способы их оценки остаются непонятны»^[405]

Поставленная проблема актуализируется тем, что законотвор­чество субъектов РФ далеко от конституционных правоустановле­ний. Еще дальше от них стоят правоустановления подзаконных нормативных актов. Единое правовое пространство (поле) требует выработки критерия иерархичности правоотношений и юридиче­ских фактов в целях обеспечения вертикали власти, целостности государства.

Система и диалектичность права позволяют выводить доктри­ну, разрешать конституционные споры, находить способы пра­вильного законодательного решения из общих начал и смысла Конституции РФ. Речь идет о том, что принципы конституционно­го строя, закрепление в гл. 1 Конституции РФ, где отражены общие ее начала и смысл Конституции, «приобретают в определенных ситуациях непосредственно регулирующее значение».^[406] С другой стороны, интерпретация Конституции обусловливается не только ее «буквой», но и «духом», т.е. смысловой нагрузкой, вытекающей из ее содержания.

Именно такая позиция выражена в Постановлении Конститу­ционного Суда по делу о проверке конституционности правопри­менительной практики ограничения времени оплаты вынужден­ного прогула при незаконном увольнении от 27 января 1993 г. Конституционный Суд пришел к выводу, что рассматриваемое обыкновение правоприменительной практики противоречит преж­де всего общеправовым принципам справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод челове­ка и гражданина, возмещения государством всякого ущерба, при­чиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. Эти принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание консти­туционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универ­сальный характер, в связи с чем оказывают регулирующее воздей­ствие на все сферы общественных отношений. Общеобязатель­ность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права.

Данная позиция Суда с некоторыми модификациями, обуслов­ленными особенностями рассматриваемых им дел, остается неиз­менной. При этом следует иметь в виду по меньшей мере два об­стоятельства, характеризующие позицию Суда и очерчивающие параметры регулятивного воздействия указанных «общеправовых принципов». С одной стороны, в его решениях отчетливо просмат­ривается максима: ограничения основных прав могут быть обосно­ваны только самой Конституцией и осуществляться лишь на осно­ве федерального закона; с другой стороны - Суду близка концепция имманентных пределов основных прав, обусловленных объектив­ными социальными реалиями, которые не могут трактоваться в качестве ограничения конституционных прав^[407].

В ряде случаев правовые идеи, если они не воспроизведены текстуально в Конституции, выводятся из ее содержания или «под­

разумеваются» Так, в Постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, приня­тых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чечен­ской Республике, от 31 июля 1995 г. легализован новый для отече­ственной правовой доктрины и практики конституционного регу­лирования институт так называемых «скрытых (подразумеваемых) полномочий» главы государства, которые, по мнению Суда, выте­кают из ч. 2. ст. 80 и ряда других статей Конституции, которые легли в основу этих актов^{[408] [409].}

В особом мнении судьи было высказано следующее суждение: «Действующая Конституция Российской Федерации не предусмат­ривает появления в периоды кризисов исключительных или подра­зумеваемых полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости». Ана­логичную позицию занял и ряд других судей.

Коль скоро, однако, Суд в своем большинстве занял противо­положную позицию, он обязан быть последовательным и признать возможность существования таких полномочий и у других органов государственной власти, в том числе и Федерального собрания, правительства или самого Конституционного Суда. Однако осоз­нание потенциальной опасности данной доктрины и отсутствие в случае ее использования достаточно четкого юридического крите­рия легитимности деятельности государственной власти заставля­ют Суд весьма сдержанно относиться к признанию такой возмож­ности, в том числе при определении собственной компетенции.

Полномочия главы государства, квалифицированные Консти­туционным Судом РФ как «скрытые (подразумеваемые)», нужда­ются в уточнении. Вполне вероятно, что такие полномочия в силу секретности, предопределенной безопасностью государства и дру­гими чрезвычайными обстоятельствами, могут иметь место. Что касается вопросов войны и мира, то они здесь неуместны и недо­пустимы.

Война и мир - это особые- правоотношения, а как юридические факты-состояния они влекут за собой слишком серьезные послед­ствия для государства и общества. Поэтому интерпретировать их «скрытыми» вряд ли приемлемо. Бесспорно, распоряжения гла­вы государства о ведении военных действий в Чеченской Респуб­лике были даны. Независимо от их формы, как юридические факты они повлекли за собой возникновение военных правоотношений. В связи с этим мы полагаем, что подобного рода распоряжения главы государства нигде и никем не скрыты. Они вытекают не из отдель­но взятой конституционной нормы, а из содержания Конституции РФ.

В условиях реформирования государства и общества особую значимость приобрели избирательные правоотношения. Конститу­ционные права граждан избирать и быть избранными должны быть гарантированы административной и судебной защитой прав и сво­бод. Без механизма этой защиты важнейшее конституционное пра­во превратится в свой антипод^[410]. В настоящее время эти отноше­ния регулируются общим избирательным законодательством и нормами гражданско-процессуального права. В связи с возникши­ми сложностями был принят новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подтвердивший административный и су­дебный порядок рассмотрения споров. Действующий ГПК не со­держит специального производства по рассмотрению избиратель­ных споров, в силу чего они рассматриваются по правилам исково­го производства, по делам, возникающим из административных правоотношений. В силу того, что названные производства не отражают специфику рассмотрения избирательных споров, в про­екте ГПК предусмотрены два варианта нового производства по за­явлениям о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, референдумах, и относит их к разделу «Производство по делам, возникающим из публично­правовых отношений». С учетом эмбриональности российской

доктрины административной юстиции, отсутствия административ­ных судов это, пожалуй, наиболее приемлемый способ выхода из создавшегося положения. В этом варианте названное производство отражает специфику отнесения к нему категорий дел и уровень развития соответствующих общественных отношений^[411].

Юридических фактов как оснований возникновения избира­тельных отношений предостаточно. По материалам судебной прак­тики наиболее характерными из них являются: регистрация канди­датов и избирательных объединений; предвыборная агитация; оп­ротестование регистрации; недействительность выборов; включе­ние в списки избирателей; оспаривание содержания бюллетеня; финансирование избирательного процесса; оскорбление своих конкурентов; возмещение морального вреда; снятие своих канди­датур; недействительность бюллетеней; подлоги в декларациях о доходах; угрозы, шантаж, убийства конкурентов; неузаконенное лоббирование и др.

Естественно, возникает вопрос о составе этих юридических фактов. Одни из них более значимы, другие - производные. Одни первичные, другие вторичные. Качественные их характеристики не совсем ясны. По мнению ЦИК, некоторые юридические факты, скажем, неучтенная дача кандидата в президенты, незначительны и не влияют на изменение избирательного правоотношения. Факты судимости, напротив, прерывают эти отношения.

Представляется, при рассмотрении избирательных споров должна быть учтена вся совокупность юридических фактов, т.е. фактический состав, и дана соответствующая объективная оценка. Аналитическая работа с фактическим составом может дать основа­ние принять законное решение, определить судьбу избирательного правоотношения.

Причин сложившейся неблагоприятной обстановки оценки и установления юридических фактов много. Одной из них является ослабление централизованных начал таких органов, как прокура­тура, Министерство юстиции РФ, где отмечена постоянная смена

руководства. Прокуратура во многих регионах по своей сути по­ставлена в зависимость от администрации (Курская область и др.). Наметившуюся тенденцию ее децентрализации в проекте ГПК РФ следует пресечь. Обеспечению целостности России способствовало бы наделение экспертными полномочиями Конституционного Суда РФ, принятие нормативных актов «Об экспертизе законов», «О заключении публично-правовых договоров между центром и субъ­ектами Федерации», «О разрешении конституционных споров» и др. Значительный интерес представляет собой технология разра­ботки проектов договоров. По замечаниям работников регионов, законодательная и исполнительная власть по образу и подобию СССР находятся в неравных условиях.

Заключение договоров ставит в неравные условия субъекты Федерации. «В целом, все договоры с такими субъектами РФ, как области, похожи «словно две капли воды»^[412] Каких-либо моментов, характерных для конкретной области, отличающих данный доку­мент от ему подобных, в других регионах немного. В разработке проектов договоров принимают участие в основном представители администрации, представители законодательной власти в нем не участвуют. Следствием такой работы явилось разграничение пол­номочий только между органами исполнительной власти Федера­ции и органами исполнительной власти области, что свидетельст­вует о некорректности договоров как документов и юридических фактов. Взаимоотношения законодательных органов центра и мест в договорах не прописаны, что наводит на грустные размышления о вертикали законодательной власти.

Договорные конституционные правоотношения в настоящее время не пролонгируются, а отменяются в связи с юридическим фактом - истечением времени их действия. Отсюда следует, что договорная политика как временный и вынужденный шаг по со­хранению целостности России уступает конституционному феде­рализму, дающему возможность укрепить вертикаль власти. В свя­зи с этим представители республик предупреждают центр о преде-

лах развития конституционных норм в силу того, что они якобы ущемляют права республик, противоречат республиканскому кон­ституционному законодательству и т.п.^[413]

Действительно, сложносоставные федерации и ее субъекты, куда включается РФ, создают значительные трудности существо­вания единого государства. Конституционные правоположения (ст. ст. 5, 65, 66 Конституции РФ) количества и равноправия субъектов РФ - это состоявшийся юридический факт, который способствовал «параду суверенитетов республик», продолжает он воздействовать на правосознание граждан и в настоящее время. Так, в семи слож­носоставных субъектах РФ в настоящее время находятся девять автономных округов. Они ставят вопросы о самостоятельном су­ществовании вне пределов области, края, в состав которых они входят. Положение усложняется еще и тем, что в России нет поли­тической и доктринальной концепции ее государственного устрой­ства. Научные наработки по этой проблеме есть, многие из кото­рых могут составить предмет нового конституционного законода­тельства в решении этой проблемы^[414]. Однако, здесь следует иметь в виду дуалистичность правовой природы РФ, отличающейся поли- этничностью, многоязычием и территориальной пространственно- стью. Эти категории, существуя де-факто, а затем лишь де-юре, находятся в единстве, а чаще всего в противоречии. Это по сущест­ву фактические и юридические основания жизнедеятельности мно­гочисленного и многонационального этноса. Думается, противоре­чивость жизненных обстоятельств этноса концептуально предо-

иределила два научных подхода к проблеме симметричности^[415] и асимметричности^[416] федеративного устройства России.

Исходя из этого мы полагаем, что юридическое равенство и практическая противоположность действительно находятся в диа­лектическом противоречии, выйти из которого нельзя ни росчер­ком пера, ни принятием очень хороших законов, которые, по мне­нию некоторых ученых, сразу решат все проблемы. Все намного сложнее, чем представляется на первый взгляд. Сколько угодно изучай, например, швейцарский, американский, австралийский и др. федерализм, внедряй этот социальный положительный опыт в правотворчестве и правоприменении, но положительный результат всего этого сомнителен. Разрешение этой проблемы нам представ­ляется иначе. Во-первых, нельзя симметричную федерацию ста­вить самоцелью. Во-вторых, исключить резкие противоречия ре­ально существующих условий жизнедеятельности этноса с юриди­чески закрепленным равенством фактически неравных людей, для чего потребуется длительный эволюционный процесс развития общественных отношений, жизненных обстоятельств как юриди­ческих фактов. Но этим нельзя обольщаться и предвосхищать со­бытия. В.И. Ленин в своей теории национальной политики и прак­тике федеративной государственности такую попытку в форме со­ветского эксперимента сделал, что вызвало известные негативные последствия.

Дезинтеграция в экономике, политике, социальной сфере - это реалии современной России. По образу и подобию ЕС здесь нужна интеграция во всех сферах государственной деятельности. Фигу­рально выражаясь, возникла крайняя необходимость создания еди­ного экономического, политического и правового пространства

(поля), под которым принято понимать всю совокупность право­вых норм в виде национальной правовой системы, действующей на ее территории¹ С этой идеей можно было бы согласиться при ус­ловии одноуровневой правовой системы. Но поскольку в РФ она представлена двумя уровнями, федеральным и региональным, где последний в основном не сообразуется с Конституцией РФ, то, ес­тественно, проблематично говорить о включении его в единое пра­вовое поле. Скорее, наоборот, региональные законодательные под­законные нормативные акты, основанные на ложных посылках, ничтожных юридических фактах, следует исключить из этого про­странства. Последнее в условиях конституционных правоотноше­ний не только обеспечивает единство, согласованность и соподчи­ненность правовых норм, но, главное, оно способствует федераль­ному законодательству, а точнее конституционным правоотноше­ниям выступать в роли юридических фактов всех без исключения правоотношений регионального уровня (второго порядка единой правовой системы). Думается, эта идея должна быть учтена феде­ральным законодателем в своей нормотворческой практике.

В контексте этой проблемы представляется крайне необходи­мым и архиважным введение в практику нормотворчества модель­ного правового регулирования. Эта идея подкрепляется эмпириче­ским материалом принятия модельных кодексов в СНГ, ЕС, в скандинавских и др. государствах.

Диалектика юридических фактов в большей степени просле­живается в правоотношениях юридической ответственности, кото­рые отечественной доктриной чаще всего характеризуются и ис­следуются не более как правовой институт. Основанием тому, ви­димо, является декларативность конституционных правоустанов­лений, отсутствие практики применения конституционной ответст­венности и др. причины, в силу чего российская доктрина в этой части в основном базируется на зарубежной практике. Признавая ее только как институт, ученые в основном называют ее виды, ино­гда деликты без анализа их соотношений и правовой природы. Обычно сюда включают: импичмент, роспуск Государственной

Думы, лишение депутатской неприкосновенности, отставку прави­тельства^[417]. Смешивая конституционную ответственность с правом, некоторые авторы вместо оснований этих правоотношений приво­дят источники ее возникновения, включая сюда нормы УК РФ, мо­рально-этические и др.^[418] Ряд ученых ее основанием считают непри­менение, неправильное применение правовой нормы, или прямое ее нарушение^[419]. Конституционные деликты как основания консти­туционной ответственности иногда сводят к содержанию состава преступления^[420]. Н.М. Колосова, анализируя соотношение конститу­ционной ответственности с уголовной, сделала «однозначный» вы­вод о том, что «основанием привлечения лица к уголовной ответст­венности однозначно (выделено нами - Е.Г.) признается нарушение Уголовного Кодекса РФ»^[421] Причина разночтений и дискуссионных умозаключений нам видится в игнорировании теории правоотно­шений и др.

На Западе, учитывая правоотношения, специфику конституци­онных правоотношений и соответственно своеобразие электората, в ряде государств Центральной Америки приняты законы, преду­сматривающие избирательное преступление и избирательное пра­вонарушение^[422].

В ряде случаев установлены очень жесткие меры уголовной, гражданской и административной ответственности. К примеру, лишение свободы: Коста-Рика - от 2 до 8 лет, Никарагуа - до 2 лет,

Панама - до 3 лет, Белиз - до 1 года, Гондурас - 10 лет с последую­щей немедленной депортацией и др. Характерным является то, что в этих государствах установлены юридические факты как основа­ния возникновения соответствующих правоотношений с вытекаю­щими отсюда видами юридической ответственности. Приведенная интересная правоприменительная практика центрально­американских государств позволила ее автору Д.А. Крупышеву сделать вывод о заимствовании (рецепировании) этого опыта Рос­сийской Федерацией, с чем полностью следует согласиться^[423]

Резюмируя изложенное, можно сделать общий вывод.

1. Конституционные правоотношения в силу общей законо­мерности базируются на юридических фактах. Последние в свою очередь - есть обобщенный и узаконенный материал обычных жизненных обстоятельств. Между обычными жизненными и юри­дическими фактами существуют постоянные связи в форме един­ства и противоречия.

2. Конституционные правоотношения, имея свою систему, неравнозначны, как и юридические факты их предопределившие. По своим качественным характеристикам они делятся на классы. К первому из них относятся отношения конституционного строя. Другие в порядке иерархичности (юридической значимости) зани­мают каждое свое место. Диалектика их такова, что при возникно­вении всех иных конституционных правоотношений отношения первого класса (конституционного строя), будучи одни или в слож­ном составе юридических фактов, являются юридическими факта­ми всех иных конституционных правоотношений. Выступая в такой роли, они передают (трансформируют) свои качественные характеристики иным конституционным правоотношениям, хотя и между ними тоже есть единство и противоречие.

3. Состоявшиеся конституционные правоотношения, отлича­ясь своим верховенством и динамизмом, дуалистичны по своей правовой природе. Нормы права со своими юридическими факта­ми, с одной стороны, непосредственные регуляторы общественных

отношений (конституции прямого действия), с другой стороны, они опосредуют общественные отношения, устанавливая или регу­лируя их через систему отраслевых правоотношений.

4. В качестве юридических фактов одно конституционное правоотношение предопределяет массу отраслевых и межотрасле­вых правоотношений (к примеру, правоотношение гражданства, конституционный статус личности и др.).

5. Жизненные обстоятельства в своей системе, обладая един­ством и противоречивостью, порождают, исключают друг друга, сосуществуют, обеспечивают взаимную стабильность. Обычные и юридические факты видоизменяют характер участников отноше­ний^[424] Их производность детерминирует производность не только специальных законов, как полагает В.А. Рахмилович^[425], но и произ­водность подзаконных нормативных актов и в целом отраслей пра­ва. Так, процессуальные отрасли права производны от материаль­ных (уголовное - уголовно-процессуальное право и др.). Есть про­изводность, скажем, в цивилистике. Трудовое, семейное и др. от­расли права производны от гражданского, что требует специально­го исследования. Производность характерна для правоотношений и юридических фактов. К примеру, процессуальные правоотноше­ния, базируясь на гражданском правоотношении как юридическом факте, одновременно детерминируют конституционные правоот­ношения как юридические факты первого класса. Затем сюда включаются все иные юридические факты второго, третьего и др. классов, образуя фактический состав процессуального правоотно­шения.