Конституционные нормы и правоотношения как юридические факты отраслевых правоотношений
Традиционно правоотношения рассматриваются сообразно общепризнанной триаде: юридический факт; норма права; субъектный состав. Не являются исключением из общего правила и конституционные (государственные) правоотношения.
Советская и современная юридическая доктрины конституционных (государственных) правоотношений имеют много общего и особенного. Общим являются условия их возникновения, социальная ценность в механизме правового регулирования и др. Отличительные особенности предопределены новой общественно-экономической и политической формацией. Резко изменился качественный признак этих правоотношений. Изменившиеся общественные отношения вызвали к жизни новые конституционные правоустановления. Появились неведомые ранее обстоятельства (юридические факты), требующие их упорядочения.Исключая всякие измышления о советологии, идеологии и прочих logos, оставаясь приверженцами своего Отечества, в исследовании юридических фактов и конституционных правоотношений мы исходим из научных достижений наших соотечественников. Исходя из принципа преемственности, ценя их достижения, бережно относясь к их теоретическому наследию, в историческом контексте проанализируем их подход к поставленной проблеме. Это тем более необходимо потому, что многие их теоретические поло
жения остаются актуальными и в современных условиях становления и развития российской государственности[345]
Теоретическое наследие отечественных государствоведов, безусловно, не однозначно, оно имеет свои плюсы и минусы, свою периодизацию в контексте истории, историографии, различных школ и направлений. Но, главное, оно существенно для современности. Немалая когорта советских государствоведов ученых и практиков - разработала ряд теоретических проблем государственного права, обобщила большой эмпирический материал по вопросам советского строительства в первые годы Советской власти.
Имена и труды их, к сожалению, забыты.По мнению Н.Я. Куприца, исследовавшего историю науки советского государственного права, к их числу относятся: П.И. Стуч- ка, М.Ф. Владимирский, В.П. Антонов-Саратовский и др.[346] Несмотря на смену политического режима, часть из них оставались на позиции дореволюционной школы (Б.Д. Плетнев, К.А. Архипов, С.А. Котляревский, Я.М. Магазинер, А.Л. Малицкий). В двадцатые годы исследование теории советского государственного права проводили такие ученые, как В.И. Игнатьев, А.К. Стальгевич, А.Р. Киселев, Е.Б. Пашуканис и др. Эта элита ученых разработала правовую основу союзного государства, принципы организации и деятельности государственного аппарата и избирательной системы. В 30-е по 50-е годы ряды ученых-государствоведов пополнили порядка пятидесяти человек (И.П. Трайнин, С.С. Студеникин, С.С. Кравчук, А.И. Денисов, Г.И. Петров, А.А. Аскеров, А.И. Лепешкин, В.Ф. Коток, Я.Н. Уманский и др.).
В 50-60-е годы, по статистике Б.В. Щетинина, порядка шестидесяти ученых-государствоведов опубликовали монографии и монографические статьи, многие из которых имеют непосредственное
отношение к проблеме юридических фактов, конституционных норм и правоотношений.[347]
Отечественная школа государствоведения конституционные правоотношения в целом определяла как общественно значимые отношения, урегулированные нормами права. В.С. Основин выделял три основные их особенности. Первая состоит в том, что права и обязанности их участников дуалистичны, они взаимообусловлены. Одни из них осуществляются в данном правоотношении. Вторые реализуются через нормы других отраслей права, конкретизирующих эти права и обязанности. Вторая особенность выражается в специфике государственно-правовых отношений как особом правовом состоянии. В связях с иными отраслевыми правоотношениями они доминируют, играют ведущую определяющую роль в силу того, что именно в них выражается суверенитет народа, статус личности и др. Третьей их особенностью является специфичность субъектного состава[348].
Концепция конституционных правоотношений аргументировалась различно: закреплением экономического и политического строя[349], властеотношениями[350], отсутствием властеотношений в договорных федерациях[351] [352], недопустимостью исключе-~ 6
ния из них властеотношении и т.п.
С учетом современного уровня исследования конституционных правоотношений усматривается один недостаток отечественной школы государствоведения. В учениях правоотношений в меньшей степени обращалось внимание на основания их возникновения. О юридических фактах как таковых почти не упоминалось.
В теории отечественного государствоведения ставился вопрос о доминанте конституционных правоотношений в механизме правового регулирования, но в силу ряда обстоятельств он не был раскрыт. Ведь конституционные правоотношения, будучи состоявшимися, создают условия появления и динамизма всем иным отраслевым правоотношениям, то есть они детерминируют их. Вопрос состоит в том, как это происходит. С учетом современного уровня развития общественных отношений, общей теории права и, в частности, теории конституционного права очевидным является то, что любое и каждое правоотношение не существует само по себе и само в себе. Все системы правоотношений своим системноинтегративным качеством объединяются в единство. Последние дают возможность их интеграции и дифференциации. Исходя из теории систем, можно предположить, что правоотношения по критериям предметности, юридической значимости объединяются в группы (виды) более и менее значимых порядков (классов). В этой своей иерархии более значимые передают свои качественные характеристики менее значимым и, наоборот, в силу прямых и обратных связей менее значимые правоотношения «подпитывают» более значимые.
В этой связи представляется возможным переосмысление методологических оснований и структурных форм классического научного знания междисциплинарного, комплексного подхода к исследованию правоотношений.
Такие общепризнанные принципы системности, как целостность рассмотрения объекта и изоморфизм как схожесть законов, действующих в различных областях действительности, вполне применимы к исследованию юридических фактов и правоотношений[353].Так, институты конституционного права: свобода, равенство, суверенитет, парламентаризм, президентство и др. - не существуют сами по себе. Целевое их назначение заключается в том, чтобы дать импульс другим институтам, обеспечить программные уста
новки отраслям, институтам, правовым нормам и правоотношениям другого порядка. С позиций системной методологии конструктивным вкладом в науку может стать изучение больших целостных образований типа политической организации общества, политических режимов, государственного устройства и др. с позиций процессов и их механизмов, протекающих в этих образованиях и за их пределами. Аксиоматичным является признание картины мира как иерархичность его строения. Каждая система включена в качестве элемента или подсистемы в систему более высокого порядка и, наоборот, каждый элемент системы - есть подсистема, обладающая относительно автономной самостоятельностью. Расчленение исследуемой системы на подсистемы и, наоборот, их интеграция в науке обозначается как «метод декомпозиции»[354], «принцип субординации элементов и иерархичности структуры»[355], «принцип мно- гоуровнего рассмотрения»[356]
При рассмотрении систем юридических фактов и правоотношений анализ посредством соотношения категорий причина- следствие недостаточен. Здесь целесообразнее использовать их целевые характеристики, взаимодействия с внешней средой с одновременным изучением условий возникновения и существования.
Во многих случаях связи правоотношений почти незаметны, усмотреть их можно путем абстракции. Так, конституционный институт свободы предпринимательства (ст. 34 Конституции РФ) проявляет себя в отраслевом праве: свобода договора, совести и вероисповедания, места жительства, передвижения и т.п.
Гражданство так же, как и другие правовые институты, проявляется во всех отраслях права. В этой связи следует уточнить, какая роль отводится институтам конституционного права в возникновении, изменении и прекращении отраслевых правовых отношений. С определенностью можно утверждать, что они являются предпосылкой ихвозникновения. Но в этом качестве юридических фактов они сами имеют иные качественные характеристики, чем правовой институт. Нам представляется, что создавая предпосылки возникновения отраслевых правоотношений, они сами выступают в качестве таковых. Если рассмотреть, к примеру, гражданство через призму конституционного правоотношения, то, естественно, можно обнаружить в нем все его признаки. Юридическим фактом здесь является рождение, смерть, приобретение и утрата гражданства. Статус и юридическая связь субъектного состава - государства и личности - обеспечивается самой Конституцией РФ и Законом «О гражданстве». Конституционное правоотношение как состоявшаяся и длящаяся правовая категория является юридическим фактом возникновения многих отраслевых правоотношений (трудовых, пенсионных, служебных и др.)
Конституционные деликты как деяния, не отвечающие должному поведению и влекущие за собой применение конституционной ответственности, выступают юридическими фактами деликтных конституционных правоотношений[357]. Последние имеют место как в правотворчестве, так и в сфере правоприменения. Так, за последние два года Министерство юстиции РФ зарегистрировало порядка 50 тыс. законов субъектов Федерации, третья часть которых не соответствует Конституции РФ. По причине их неконституционное™ Прокуратура РФ принесла 1400 протестов[358]. Неконституционное назначение в должности премьеров Е. М. Примакова, С.В. Кириенко, В.С. Черномырдина В.О. Лучин рассматривает деликтами, повлекшими за собой возникновение ряда правоотношений такого же порядка. Конституционные правонарушения в сфере местного самоуправления, выход высших органов государственной власти и управления, должностных лиц за пределы своей компетенции - все это юридические факты, повлекшие за собой не только возникновение конституционных правоотношений, но и цепную реакцию возникновения иных, отраслевых правоотноше-
ний негативного свойства.
Конституционное закрепление принципа разделения властей - есть юридический факт, повлекший за собой очень серьезные правовые последствия. Догматический подход привел к тому, что государственная власть стала разграничиваться на три блока, а затем по вертикальной линии подчиненности на части. Агенты власти получают свой «удел» или «кусок» власти, не утруждая себя единством государственности[359] Этот юридический факт обозначил отношения неуправляемости и распада государственности.Природа договорной формы вызвала дискуссию. Так, Л. Бол- тенкова считает, что осуществление государственной власти на договорной основе создаст гибкую модель федерализма[360], забыв о судьбе советской, югославской, чехословацкой федерации. Противники этой концепции пишут, что договорные начала государственности - это путь к «объединению разностатусных квазигосударств»[361] Есть крайняя позиция, суть которой выражена формулой: «Договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в конфедерацию»[362].
Конституционным правоотношением и юридическим фактом является категория государственной тайны. В самом широком ее толковании под тайной имеют в виду сферу объективной реальности, скрытую от восприятия либо понимания третьими лицами[363] Тайн было, есть и будет неисчислимое множество, но все их объе
диняет уровень нанесения ущерба социуму. Исходя из этого, для любой страны первостепенной составляющей является государственная тайна. Отсюда исходят документы под грифом «совершенно секретно» и др. Определенную системность в институт тайны внес «Закон РФ 1993 г. «О государственной тайне»[364].
Есть основания считать, что это еще один ограничительный институт как служебная тайна, представленный нормами ст. 139 ГК РФ, положениями Указа Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»[365], Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. Из этого сделан неверный вывод о том, что институт служебной тайны «может стать удобным инструментом бюрократии для сокрытия неблаговидных деяний от общества»[366]
Важнейшим институтом устойчивости рынка является коммерческая тайна (ст. 139 ГК РФ). Носителями информации сведений коммерческой тайны являются работники, которым предлагается определить к ней свое отношение и при приеме и увольнении с работы.
Она обычно обусловлена в трудовых договорах (контрактах), уставах, в учредительных документах. К ним примыкает блок институтов профессиональных тайн: медицинская, банковская, судебная, экспертная, следственная, оперативная, семейная (усыновление), нотариальная, гражданского состояния, адвокатская. Интересен институт тайны связи, зафиксированный в Законе «О связи», сообразованный с содержанием ст. 23 Конституции РФ[367] Выделяются институты корпоративной, личной и др. тайны.
Проделав значительную работу по исследованию института государственной тайны и др. ее видов, А.А. Фатьянов не сделал обобщающего вывода о том, что тайна, с одной стороны, является правовым институтом, с другой - это правоотношение конституционного и другого отраслевого уровня. В последнем варианте - это
юридический факт возникновения иных правоотношений корпоративной, коммерческой, профессиональной и др. тайны.
В связи с утверждением принципа прямого действия Конституции РФ встал вопрос правовой природы этого феномена. Каковы истоки этого явления, в чем это выражается, что это означает для конституционных правоотношений и т.п.
Прямое действие Конституции СССР, по утверждению А. Б. Венгерова, имело место дважды. В 1940 г. знаменитое дело Мар- тынюка по спасанию социалистического имущества рассмотрено на основе ст. 131 Конституции СССР 1936 г. Мартынюку был причинен ущерб при спасании горящего ресторана. Возмещение ему ущерба явилось судебным прецедентом. В другом случае со ссылкой на ст. 118 Конституции СССР были удовлетворены требования работника об оплате по количеству и качеству труда. Были случаи прямого применения ч.2 ст. 7, ст. 111 Конституции СССР[368]. Это дало возможность сделать вывод о том, что конституционные нормы - это нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы-характеристики и т.п.
Вторая концепция сводилась к тому, что конституционные нормы не порождают «конкретных правовых отношений», а создают так называемые «общерегулятивные правоотношения, некие «правовые состояния». В лучшем случае они являются лишь предпосылкой возникновения иных конкретных правовых отношений. Отсюда делался вывод, что в спорах ссылаться на Конституцию нельзя. В конкретном споре • действует не Конституция, а конкретный подзаконный нормативный акт. Конституция действует только тогда, когда «права и свободы, провозглашенные в ней, в полной мере приобретают характер субъективных прав и обязанностей граждан, когда они будут конкретизироваться в текущем законодательстве»[369] Так, право на свободу слова порождало лишь «общие правоотношения», а конкретное правоотношение ограничивалось цензурой. Сама Конституция, являясь объектом толкования права,
была образцом для сравнения с обычным законом. Во втором случае она - основа разрешения конкретного дела[370]
Есть факты, которые не исчезают, трансформируются, преобразуются, видоизменяются. Так, факт кровных отношений неизме- ним. А родственные отношения могут быть изменены (усыновление, удочерение). Факты взаимной любви, привязанности, нежности, заботы и т.д. исчезают[371] «Норма права живет, реализуется в правоотношении, которое и является в этом смысле результатом действия нормы права»[372] Но в свою очередь правоотношение воздействует и на норму права, показывая ее эффективность (прямые, обратные связи). В правоотношение А. Б. Венгеров включает: субъект, объект, обязанность[373] [374] «Теория фикций, например, хорошо объясняла бы все сложности процесса приватизации... в России»3 Основанием возникновения конституционных правоотношений А.Б. Венгеров считает юридические факты (суверенитет, демократию, гражданство и др.) классифицируя их на события и действия. Действия: правомерные, юридические акты, юридические поступки, деликты.[375] По критерию правовой природы юридические факты разграничены на образующие, изменяющие, прекращающие правоотношения.[376] В качестве юридических в теории права выделяют факты вероятностного характера, наступающие с той или иной степенью вероятности (приплод животных, урожай, повреждение имущества, утрата здоровья в указанный срок, смерть в пределах указанного срока) по договорам страхования (страховой случай), купли-продажи домостроения с пожизненным содержанием. В правовых системах ряда государств в качестве юридических фактов считают сословия. Принадлежность к тому или другому сословию порождает определенные правоотношения. То же можно сказать о должности, звании, принадлежности к клану, касте, жузу и т.п. Юридические составы, или сложные комплексные факты играют особую роль в динамике правоотношений. Так, статус студента предопределяет ряд фактов: аттестат об окончании средней школы; сдача вступительных экзаменов; проходной балл по конкурсу; приказ ректора о зачислении в вуз; документ, подтверждающий льготы для поступления в вуз (инвалидность, участие в военных действиях и др.).[377] Таким образом, само действие Конституции РФ можно рассматривать как юридический факт конституционных правоотношений. С другой стороны, состоявшееся конституционное правоотношение является юридическим фактом иных отраслевых правоотношений. В последнее время в контексте конституционных правоотношений стало принято рассматривать государственную службу как фактор укрепления целостности государства. По мнению Ю. А. Розенбаума, институт государственной службы - фактор укрепления государства. Факторами, определяющими судьбу России, он считает: стихийное выдвижение кадров в государственный аппарат, низкий уровень профессионализма, падение исполнительской дисциплины, нарушение законности, непривлечение к ответственности служащих аппарата[378] Нормативные акты о государственной службе приняты в 50 субъектах РФ, многие из которых противоречат законодательству (Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия) и др.) Исходя из теории конституционных деликтных правоотношений[379], вышеуказанные деяния вряд ли являются обычными «факторами». Это нечто более существенное, юридически значимое, предопределяющее судьбу государства. Мы определяем эти явления юридическими фактами в силу того, что именно они составляют основу необозримой массы правовых отношений негативного свойства во всей России. Эту идею подтверждает сложившаяся практика регионального законотворчества, где принятые законы не соответствуют Конституции РФ[380]. Конституционными деликтами и соответственно правоотношениями следует признать принятие Избирательного кодекса в Воронежской и Белгородской областях, Земельного кодекса в Татарстане, Кодекса торгового оборота в Республике Калмыкия, УК в Чеченской Республике и т. д.[381] Эти юридические факты (деликты) в литературе определены как деяния субъектов конституционно-правовых отношений, не отвечающие должному поведению и влекущие за собой применение мер конституционной ответственности[382] В целом условно их можно было бы обозначить как «несоответствующие должному конституционному строю» с вытекающими отсюда правовыми последствиями. Коль скоро конституционные правовые нормы не содержат санкций, то, естественно, речь идет о применении санкций других правовых норм (уголовных, гражданских и др.). Здесь опять встает вопрос о производности всех иных правоотношений от конституционных. Действительно ведь, скажем, уголовные правоотношения не возникают сами из себя. Юридическими фактами их возникновения являются нарушенные основные конституционные правоустановления (свобода, собственность, суверенитет, целостность государства и т.п.). Если рассматривать эти категории как правовые отношения, а не просто институты, то из этого следует вывод о том, что они в этом контексте являются юридическими фактами. Именно они предопределяют уголовные и другие правоотношения. Вот почему в течение ряда лет в теории уголовного права нет определенности концепции ' уголовно-правовых отношений. Традиционный подход к ним как основанным на преступлении практически стал тупиковым. Если исходить из производности юридических фактов и правоотношений, их единства и противоположности, то законодательство и доктрина выглядят иначе. Если мы признаем систему права, то почему нам отвергать систему юридических фактов и правоотношений? Может быть, несколько необычно и непривычно выводить предпосылки правоотношений из других отраслей права, может быть, непривычным является признание правоотношений, как предпосылок возникновения других правоотношений, юридическим фактом. Нам представляется важным и перспективным доктринально признать дуализм и системность юридических фактов и правоотношений, что будет способствовать стабильности правовой системы и правоприменения. Значительный интерес представляют собой основания возникновения избирательных правоотношений. Последние, по мнению ученых, производны от конституционных. Они опосредуют права граждан избирать и быть избранными[383]. Их объекты - предметы мира политики и публичной власти[384] Эти утверждения нуждаются в уточнении. Во-первых, избирательное право граждан является конституционным, поэтому говорить о его производности проблематично. Во-вторых, если носителем власти является народ, то объектом избирательных отношений является притязание на власть. Субъекты, претендующие на власть, должны получить ее из рук народа в избирательном процессе, где и состоится сложное по составу избирательное правоотношение. В процессе толкования и применения соответствующих конституционных норм должна быть обеспечена адекватность «фактической, так называемой «устной», и юридической Конституции».[385] Под практической «устной» Конституцией, видимо, имеется в виду состав юридических фактов, отличающийся своеобразием и сложностью. Знание и соблю- дсние этого состава - залог демократии и, наоборот, пренебрежение им - прямой путь к узурпации власти, тоталитаризму, фашизму, бюрократии и т.п. Так, для проведения референдума в Греции необходимы совместные действия трех органов: предложение Совета министров о проведении референдума общенационального значения; одобрение большинства в парламенте; решение президента[386] Этот сложный юридический факт (состав), предопределяющий возникновение этого избирательного правоотношения, представлен тремя составляющими элементами. Данное правоотношение признается возникшим, состоявшимся при определенных условиях. Так, в Венгрии, Италии, Лихтенштейн, Литве, Сан-Марино, Швейцарии, Словакии, Словении избирательное правоотношение в форме референдума считается состоявшимся при наличии соответствующего количества подписей граждан (от 350 до 500000). Здесь юридическим фактом признается каждый голос гражданина, надлежаще оформленный его подписью. Совокупность надлежаще оформленных голосов граждан - это уже решающий юридический факт (состав), определяющий судьбу референдума. Из этого следует вывод о том, что в реальной действительности юридические факты и правоотношения могут быть различного класса: промежуточными, главными решающими, факультативными, дополнительными и др. Все они находятся в диалектической связи. Во многих государствах возникновение избирательных правоотношений также обусловлено промежуточными и главным, завершающим юридическим фактом. К примеру, избрание депутатского корпуса предопределяется: цензом, оседлостью, национальностью, материальным положением (доходностью), судимостью, гражданством, должностью (прокурор, к примеру), состоянием здоровья, возрастом и др. Здесь также действует общая закономерность первичности и вторичности юридических фактов, точнее, действуют законы перехода количества в качество, единства и противоположности, отрицания отрицания и др. В условиях формационных преобразований в России особую значимость в системе права, правоотношений и юридических фактов приобрела Конституция РФ. В последнее время она стала интерпретироваться не только как основной закон государства, но и общества[387]. Встречающийся в ее тексте термин «конституция» порядка семидесяти раз в различном словосочетании имеет многоаспектную смысловую нагрузку. Одной из них является способ закрепления и выражения первоклассных правовых норм, она сама «является так называемой абсолютной нормой, которой не могут противоречить какие бы то ни было правовые акты, действующие в государстве».[388] Если исходить из общеизвестной концепции нормативного акта как юридического факта, то вполне логично поставить вопрос о самой Конституции не только как основном законе, регуляторе отношений, но и как юридическом факте, предопределяющем все иные правоотношения национальной правовой системы[389] Признав Конституцию юридическим фактом первой величины (первого класса), можно сделать вывод о том, что существует иерархия юридических фактов, юридических норм, правоотношений в отрасли права и за ее пределами. Этот концептуальный подход системности названных категорий может положить конец дискуссии о структурной неполноте, «ущербности» конституционных правовых норм, задачу которых как раз и составляет назначение и способность дать импульс производным нормам и правоотношениям второго отраслевого порядка (второго класса). Дуализм Конституции, во-первых, выражается в волеизъявлении народа, вызывающем правовые последствия, и, во-вторых, - в форме предписа- пий? велений, дозволений, запретов, свидетельствующих о том, что в действительности существуют первичные («первоначальные») и производные нормативные акты. К первоначальным следует относить конституции государств, принятые в экстраординарном порядке, федеральные конституционные законы (о гражданстве, суверенитете, государственном устройстве и др), международные договоры наиболее высокого уровня и др.[390] Влияние Конституции на развитие правовой системы в целом вне сомнения. Но механизм этого влияния не совсем ясен. Конституция выступает не только как правообразующий фактор в смысле прямого действия ее норм в правоприменительной практике, но и в процессе законотворчества. Ю.А. Тихомиров по этому поводу заметил, что на практике есть противоречия совместимости действия конституционных норм и норм других законов, когда «первые выступают своего рода гипотезой и укрупненной диспозицией для вторых, с эффектом «расплавления» в них своих элементов»[391] Данное суждение требует уточнения. Системность права не требует «расплавления» одних норм в других. Речь идет о взаимодействии, взаимосвязи, зависимости правовых категорий друг от друга. Если взять, к примеру, уголовные правоотношения, образованные на конституционных юридических фактах, то следовало бы признать, что уголовных правоотношений не существует, т.к. они поглощены, «расплавлены» конституционными нормами и правоотношениями. Это, однако, не происходит. Те и другие существуют как самостоятельные категории, но в диалектическом единстве и взаимосвязи. Общепризнанным является то, что конституционному праву присущи все черты метода правового регулирования, но с учетом своеобразия статуса субъектного состава, юридических фактов и др.[392] Метод конституционного регулирования в соотношении с отраслевым выступает в качестве общего и особенного. Отраслевой метод выступает в качестве особенного, являясь реали- задней общих правоустановлений Конституции РФ.[393] То есть в данной интерпретации просматривается правовая идея производности не только предмета правового регулирования, но и метода. Аналогично концепции В.Д. Ломовского можно констатировать произ- водность всех иных правовых категорий от конституционных (законность, ответственность, правопорядок и т.д. и т.п.). Производность правовых норм, правоотношений и юридических фактов усматривается и в самом отраслевом праве. Эта общая закономерность присуща и конституционному праву. В частности, толкование Конституции РФ может быть адекватным при условии выведения основных ее правовых идей из конституционных норм, их совокупности или в целом из концепции основного закона. Особую значимость имеет доктринальное толкование Конституции, соответствующих норм, правоотношений и юридических фактов. Оно, по признанию ученых, активно воздействует на общественную жизнь[394] Его роль сводится к выработке теоретической концепции права, используемой затем законодателем[395] Правовые идеи ученых довольно часто «формируют правовые нормы задолго до их законодательного закрепления»[396] Заслуживает внимания концепция Т.Я. Хабриевой, полагающей, что доктринальное толкование Конституции следует активнее использовать, объективируя его в решениях Конституционного Суда’. Разделяя эту идею, мы полагаем, что доктринальное толкование конституционного права следует шире использовать в парламентской и правительственной законодательной и нормотворческой практике, используя комитеты, комиссии, экспертные заключения законопроектов и др. Согласно ч.2. ст. 16 Конституции РФ никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. «Интерпретация всех последующих положений Конституции не может противоречить нормам ее гл. 1 и поэтому должна осуществляться в сопряжении с ними»[397] [398] Единое экономическое, политическое, социальное, правовое пространство как базовая основа любой и каждой государственности не может быть понято и интерпретировано иначе, чем это предусмотрено Конституцией. Все иные конституционные институты и нормы не могут быть поняты и выведены сами из себя. Единство базисных основ государства, с одной стороны, является юридическим фактом, с другой конституционным правоотношением. Именно они детерминируют все иные конституционные нормы, правоотношения и юридические факты, о чем свидетельствует Послание Конституционного Суда Верховному Совету Российской Федерации «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации» от 5 марта 1999 г., где констатировалось: «...нельзя не учитывать, что Конституция есть единый документ, и все ее положения должны рассматриваться во взаимосвязи системно»[399] Отсюда следует вывод о том, что в толковании правоприменительной практики следует исходить из иерархичности конституционных правовых норм, правоотношений и юридических фактов, их субординации и соподчинения. По критериям источников права и их регулятивным свойствам конституционные нормы, правоотношения и юридические факты можно определить как первичное право. Все остальные отрасли права в силу их производности классифицируются вторичным правом. В известных пределах условности можно и должно аналогично разграничивать нормы, институты и правоотношения - внутри каждой отрасли права. Так, все, что связано с учреждением государства, составит первичное конституционное право. Все иные категории будут вторичными[400] Наличие первичного и вторичного права в силу конституционных правоустановлений стало характерным и для РФ. Статья 5 Конституции РФ в контексте правового регулирования отличается дуализмом. С одной стороны, она - регулятор конституционных правоотношений, с другой - юридический факт правотворческих и правоприменительных правоотношений федерального и регионального уровня. Законотворческие полномочия субъектов РФ, установленные Конституцией РФ, являясь юридическими фактами, дали возможность принятия законов на региональном уровне, что вместо демократии привело к «узаконенному» сепаратизму, граничащему с распадом РФ. Коллизионность многих региональных законов и правовых норм - свершившийся факт юридической значимости. На его основе приняты многие законы, противоречащие Конституции и здравому смыслу (содержание своих воинских формирований, вопросы войны и мира, безбрежная суверенизация, узурпация права федеральной собственности и многое другое)[401]. Безбрежная, «махровая» децентрализация привела к негативным результатам в экономике, политике и социальной сфере. Ее последствия еще не до конца осознаны. Существующие правила за конотворчества без укрепления вертикали власти могут привести Россию к непредсказуемым последствиям. Существующее двухуровневое законодательство РФ должно быть пересмотрено в пользу централистских начал правотворчества. Соответствующие законы, подзаконные региональные нормативные акты по причине ничтожности самих юридических фактов, на которых они базируются, следует отменить как незаконные, для чего потребуются поправки в Конституции РФ. Противоречия отраслевого законодательства, базирующегося на конституционных правоустановлениях как юридических фактах, в свою очередь не поддаются полной юридической оценке, что подтверждается эмпирическим материалом[402] Так, лицензирование предпринимательской деятельности, по замыслу правительства и президента РФ, должно быть сокращено с 500 до 91 единицы. В настоящее время существует более пятидесяти лицензионных законодательных актов и инструкций, регулирующих лицензионные правоотношения[403]. Юридические факты как их основания можно учесть и систематизировать, но эта очень сложная аналитическая работа под силу НИИ, а не отдельно взятым исследователям проблемы. Наиболее яркой формой производное™ в правовой системе является правотворчество, где соответствие правовых актов Конституции РФ имеет существенное значение. Ю. А. Тихомиров к критериям их соответствия относит: отражение конституционных идей и принципов; правильное использование конституционных понятий и принципов; принятие акта правомочным субъектом; учет места акта в правовой системе; соблюдение процедур разработки акта; корреляция смысла правового решения в акте и норме Конституции; устойчивое толкование и разъяснение смысла правовых норм[404] Корреляционные связи обнаруживаются между консти туционными полномочиями и развивающими их более конкретными полномочиями в других актах. Производными принято считать правовые состояния и правовой порядок, отражающие по своей сути уровень развития правовой системы. Правовые состояния и правопорядок по юридической природе дуалистичны. С одной стороны, они квалифицируются как правоотношения, с другой - как юридические факты, предопределяющие, «программирующие» в перспективе цепную реакцию производных правоотношений. Наиболее яркой формой корреляции конституционных правоустановлений являются кодексы, федеральные и текущие законы, где конституционные нормы и правоотношения выполняют роль доминанта гипотез и диспозиций отраслевых правовых норм. Проблему здесь составляет то, что «набор уровневых показателей и способы их оценки остаются непонятны»[405] Поставленная проблема актуализируется тем, что законотворчество субъектов РФ далеко от конституционных правоустановлений. Еще дальше от них стоят правоустановления подзаконных нормативных актов. Единое правовое пространство (поле) требует выработки критерия иерархичности правоотношений и юридических фактов в целях обеспечения вертикали власти, целостности государства. Система и диалектичность права позволяют выводить доктрину, разрешать конституционные споры, находить способы правильного законодательного решения из общих начал и смысла Конституции РФ. Речь идет о том, что принципы конституционного строя, закрепление в гл. 1 Конституции РФ, где отражены общие ее начала и смысл Конституции, «приобретают в определенных ситуациях непосредственно регулирующее значение».[406] С другой стороны, интерпретация Конституции обусловливается не только ее «буквой», но и «духом», т.е. смысловой нагрузкой, вытекающей из ее содержания. Именно такая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении от 27 января 1993 г. Конституционный Суд пришел к выводу, что рассматриваемое обыкновение правоприменительной практики противоречит прежде всего общеправовым принципам справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. Эти принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер, в связи с чем оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права. Данная позиция Суда с некоторыми модификациями, обусловленными особенностями рассматриваемых им дел, остается неизменной. При этом следует иметь в виду по меньшей мере два обстоятельства, характеризующие позицию Суда и очерчивающие параметры регулятивного воздействия указанных «общеправовых принципов». С одной стороны, в его решениях отчетливо просматривается максима: ограничения основных прав могут быть обоснованы только самой Конституцией и осуществляться лишь на основе федерального закона; с другой стороны - Суду близка концепция имманентных пределов основных прав, обусловленных объективными социальными реалиями, которые не могут трактоваться в качестве ограничения конституционных прав[407]. В ряде случаев правовые идеи, если они не воспроизведены текстуально в Конституции, выводятся из ее содержания или «под разумеваются» Так, в Постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, от 31 июля 1995 г. легализован новый для отечественной правовой доктрины и практики конституционного регулирования институт так называемых «скрытых (подразумеваемых) полномочий» главы государства, которые, по мнению Суда, вытекают из ч. 2. ст. 80 и ряда других статей Конституции, которые легли в основу этих актов[408] [409]. В особом мнении судьи было высказано следующее суждение: «Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных или подразумеваемых полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости». Аналогичную позицию занял и ряд других судей. Коль скоро, однако, Суд в своем большинстве занял противоположную позицию, он обязан быть последовательным и признать возможность существования таких полномочий и у других органов государственной власти, в том числе и Федерального собрания, правительства или самого Конституционного Суда. Однако осознание потенциальной опасности данной доктрины и отсутствие в случае ее использования достаточно четкого юридического критерия легитимности деятельности государственной власти заставляют Суд весьма сдержанно относиться к признанию такой возможности, в том числе при определении собственной компетенции. Полномочия главы государства, квалифицированные Конституционным Судом РФ как «скрытые (подразумеваемые)», нуждаются в уточнении. Вполне вероятно, что такие полномочия в силу секретности, предопределенной безопасностью государства и другими чрезвычайными обстоятельствами, могут иметь место. Что касается вопросов войны и мира, то они здесь неуместны и недопустимы. Война и мир - это особые- правоотношения, а как юридические факты-состояния они влекут за собой слишком серьезные последствия для государства и общества. Поэтому интерпретировать их «скрытыми» вряд ли приемлемо. Бесспорно, распоряжения главы государства о ведении военных действий в Чеченской Республике были даны. Независимо от их формы, как юридические факты они повлекли за собой возникновение военных правоотношений. В связи с этим мы полагаем, что подобного рода распоряжения главы государства нигде и никем не скрыты. Они вытекают не из отдельно взятой конституционной нормы, а из содержания Конституции РФ. В условиях реформирования государства и общества особую значимость приобрели избирательные правоотношения. Конституционные права граждан избирать и быть избранными должны быть гарантированы административной и судебной защитой прав и свобод. Без механизма этой защиты важнейшее конституционное право превратится в свой антипод[410]. В настоящее время эти отношения регулируются общим избирательным законодательством и нормами гражданско-процессуального права. В связи с возникшими сложностями был принят новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подтвердивший административный и судебный порядок рассмотрения споров. Действующий ГПК не содержит специального производства по рассмотрению избирательных споров, в силу чего они рассматриваются по правилам искового производства, по делам, возникающим из административных правоотношений. В силу того, что названные производства не отражают специфику рассмотрения избирательных споров, в проекте ГПК предусмотрены два варианта нового производства по заявлениям о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, референдумах, и относит их к разделу «Производство по делам, возникающим из публичноправовых отношений». С учетом эмбриональности российской доктрины административной юстиции, отсутствия административных судов это, пожалуй, наиболее приемлемый способ выхода из создавшегося положения. В этом варианте названное производство отражает специфику отнесения к нему категорий дел и уровень развития соответствующих общественных отношений[411]. Юридических фактов как оснований возникновения избирательных отношений предостаточно. По материалам судебной практики наиболее характерными из них являются: регистрация кандидатов и избирательных объединений; предвыборная агитация; опротестование регистрации; недействительность выборов; включение в списки избирателей; оспаривание содержания бюллетеня; финансирование избирательного процесса; оскорбление своих конкурентов; возмещение морального вреда; снятие своих кандидатур; недействительность бюллетеней; подлоги в декларациях о доходах; угрозы, шантаж, убийства конкурентов; неузаконенное лоббирование и др. Естественно, возникает вопрос о составе этих юридических фактов. Одни из них более значимы, другие - производные. Одни первичные, другие вторичные. Качественные их характеристики не совсем ясны. По мнению ЦИК, некоторые юридические факты, скажем, неучтенная дача кандидата в президенты, незначительны и не влияют на изменение избирательного правоотношения. Факты судимости, напротив, прерывают эти отношения. Представляется, при рассмотрении избирательных споров должна быть учтена вся совокупность юридических фактов, т.е. фактический состав, и дана соответствующая объективная оценка. Аналитическая работа с фактическим составом может дать основание принять законное решение, определить судьбу избирательного правоотношения. Причин сложившейся неблагоприятной обстановки оценки и установления юридических фактов много. Одной из них является ослабление централизованных начал таких органов, как прокуратура, Министерство юстиции РФ, где отмечена постоянная смена руководства. Прокуратура во многих регионах по своей сути поставлена в зависимость от администрации (Курская область и др.). Наметившуюся тенденцию ее децентрализации в проекте ГПК РФ следует пресечь. Обеспечению целостности России способствовало бы наделение экспертными полномочиями Конституционного Суда РФ, принятие нормативных актов «Об экспертизе законов», «О заключении публично-правовых договоров между центром и субъектами Федерации», «О разрешении конституционных споров» и др. Значительный интерес представляет собой технология разработки проектов договоров. По замечаниям работников регионов, законодательная и исполнительная власть по образу и подобию СССР находятся в неравных условиях. Заключение договоров ставит в неравные условия субъекты Федерации. «В целом, все договоры с такими субъектами РФ, как области, похожи «словно две капли воды»[412] Каких-либо моментов, характерных для конкретной области, отличающих данный документ от ему подобных, в других регионах немного. В разработке проектов договоров принимают участие в основном представители администрации, представители законодательной власти в нем не участвуют. Следствием такой работы явилось разграничение полномочий только между органами исполнительной власти Федерации и органами исполнительной власти области, что свидетельствует о некорректности договоров как документов и юридических фактов. Взаимоотношения законодательных органов центра и мест в договорах не прописаны, что наводит на грустные размышления о вертикали законодательной власти. Договорные конституционные правоотношения в настоящее время не пролонгируются, а отменяются в связи с юридическим фактом - истечением времени их действия. Отсюда следует, что договорная политика как временный и вынужденный шаг по сохранению целостности России уступает конституционному федерализму, дающему возможность укрепить вертикаль власти. В связи с этим представители республик предупреждают центр о преде- лах развития конституционных норм в силу того, что они якобы ущемляют права республик, противоречат республиканскому конституционному законодательству и т.п.[413] Действительно, сложносоставные федерации и ее субъекты, куда включается РФ, создают значительные трудности существования единого государства. Конституционные правоположения (ст. ст. 5, 65, 66 Конституции РФ) количества и равноправия субъектов РФ - это состоявшийся юридический факт, который способствовал «параду суверенитетов республик», продолжает он воздействовать на правосознание граждан и в настоящее время. Так, в семи сложносоставных субъектах РФ в настоящее время находятся девять автономных округов. Они ставят вопросы о самостоятельном существовании вне пределов области, края, в состав которых они входят. Положение усложняется еще и тем, что в России нет политической и доктринальной концепции ее государственного устройства. Научные наработки по этой проблеме есть, многие из которых могут составить предмет нового конституционного законодательства в решении этой проблемы[414]. Однако, здесь следует иметь в виду дуалистичность правовой природы РФ, отличающейся поли- этничностью, многоязычием и территориальной пространственно- стью. Эти категории, существуя де-факто, а затем лишь де-юре, находятся в единстве, а чаще всего в противоречии. Это по существу фактические и юридические основания жизнедеятельности многочисленного и многонационального этноса. Думается, противоречивость жизненных обстоятельств этноса концептуально предо- иределила два научных подхода к проблеме симметричности[415] и асимметричности[416] федеративного устройства России. Исходя из этого мы полагаем, что юридическое равенство и практическая противоположность действительно находятся в диалектическом противоречии, выйти из которого нельзя ни росчерком пера, ни принятием очень хороших законов, которые, по мнению некоторых ученых, сразу решат все проблемы. Все намного сложнее, чем представляется на первый взгляд. Сколько угодно изучай, например, швейцарский, американский, австралийский и др. федерализм, внедряй этот социальный положительный опыт в правотворчестве и правоприменении, но положительный результат всего этого сомнителен. Разрешение этой проблемы нам представляется иначе. Во-первых, нельзя симметричную федерацию ставить самоцелью. Во-вторых, исключить резкие противоречия реально существующих условий жизнедеятельности этноса с юридически закрепленным равенством фактически неравных людей, для чего потребуется длительный эволюционный процесс развития общественных отношений, жизненных обстоятельств как юридических фактов. Но этим нельзя обольщаться и предвосхищать события. В.И. Ленин в своей теории национальной политики и практике федеративной государственности такую попытку в форме советского эксперимента сделал, что вызвало известные негативные последствия. Дезинтеграция в экономике, политике, социальной сфере - это реалии современной России. По образу и подобию ЕС здесь нужна интеграция во всех сферах государственной деятельности. Фигурально выражаясь, возникла крайняя необходимость создания единого экономического, политического и правового пространства (поля), под которым принято понимать всю совокупность правовых норм в виде национальной правовой системы, действующей на ее территории1 С этой идеей можно было бы согласиться при условии одноуровневой правовой системы. Но поскольку в РФ она представлена двумя уровнями, федеральным и региональным, где последний в основном не сообразуется с Конституцией РФ, то, естественно, проблематично говорить о включении его в единое правовое поле. Скорее, наоборот, региональные законодательные подзаконные нормативные акты, основанные на ложных посылках, ничтожных юридических фактах, следует исключить из этого пространства. Последнее в условиях конституционных правоотношений не только обеспечивает единство, согласованность и соподчиненность правовых норм, но, главное, оно способствует федеральному законодательству, а точнее конституционным правоотношениям выступать в роли юридических фактов всех без исключения правоотношений регионального уровня (второго порядка единой правовой системы). Думается, эта идея должна быть учтена федеральным законодателем в своей нормотворческой практике. В контексте этой проблемы представляется крайне необходимым и архиважным введение в практику нормотворчества модельного правового регулирования. Эта идея подкрепляется эмпирическим материалом принятия модельных кодексов в СНГ, ЕС, в скандинавских и др. государствах. Диалектика юридических фактов в большей степени прослеживается в правоотношениях юридической ответственности, которые отечественной доктриной чаще всего характеризуются и исследуются не более как правовой институт. Основанием тому, видимо, является декларативность конституционных правоустановлений, отсутствие практики применения конституционной ответственности и др. причины, в силу чего российская доктрина в этой части в основном базируется на зарубежной практике. Признавая ее только как институт, ученые в основном называют ее виды, иногда деликты без анализа их соотношений и правовой природы. Обычно сюда включают: импичмент, роспуск Государственной Думы, лишение депутатской неприкосновенности, отставку правительства[417]. Смешивая конституционную ответственность с правом, некоторые авторы вместо оснований этих правоотношений приводят источники ее возникновения, включая сюда нормы УК РФ, морально-этические и др.[418] Ряд ученых ее основанием считают неприменение, неправильное применение правовой нормы, или прямое ее нарушение[419]. Конституционные деликты как основания конституционной ответственности иногда сводят к содержанию состава преступления[420]. Н.М. Колосова, анализируя соотношение конституционной ответственности с уголовной, сделала «однозначный» вывод о том, что «основанием привлечения лица к уголовной ответственности однозначно (выделено нами - Е.Г.) признается нарушение Уголовного Кодекса РФ»[421] Причина разночтений и дискуссионных умозаключений нам видится в игнорировании теории правоотношений и др. На Западе, учитывая правоотношения, специфику конституционных правоотношений и соответственно своеобразие электората, в ряде государств Центральной Америки приняты законы, предусматривающие избирательное преступление и избирательное правонарушение[422]. В ряде случаев установлены очень жесткие меры уголовной, гражданской и административной ответственности. К примеру, лишение свободы: Коста-Рика - от 2 до 8 лет, Никарагуа - до 2 лет, Панама - до 3 лет, Белиз - до 1 года, Гондурас - 10 лет с последующей немедленной депортацией и др. Характерным является то, что в этих государствах установлены юридические факты как основания возникновения соответствующих правоотношений с вытекающими отсюда видами юридической ответственности. Приведенная интересная правоприменительная практика центральноамериканских государств позволила ее автору Д.А. Крупышеву сделать вывод о заимствовании (рецепировании) этого опыта Российской Федерацией, с чем полностью следует согласиться[423] Резюмируя изложенное, можно сделать общий вывод. 1. Конституционные правоотношения в силу общей закономерности базируются на юридических фактах. Последние в свою очередь - есть обобщенный и узаконенный материал обычных жизненных обстоятельств. Между обычными жизненными и юридическими фактами существуют постоянные связи в форме единства и противоречия. 2. Конституционные правоотношения, имея свою систему, неравнозначны, как и юридические факты их предопределившие. По своим качественным характеристикам они делятся на классы. К первому из них относятся отношения конституционного строя. Другие в порядке иерархичности (юридической значимости) занимают каждое свое место. Диалектика их такова, что при возникновении всех иных конституционных правоотношений отношения первого класса (конституционного строя), будучи одни или в сложном составе юридических фактов, являются юридическими фактами всех иных конституционных правоотношений. Выступая в такой роли, они передают (трансформируют) свои качественные характеристики иным конституционным правоотношениям, хотя и между ними тоже есть единство и противоречие. 3. Состоявшиеся конституционные правоотношения, отличаясь своим верховенством и динамизмом, дуалистичны по своей правовой природе. Нормы права со своими юридическими фактами, с одной стороны, непосредственные регуляторы общественных отношений (конституции прямого действия), с другой стороны, они опосредуют общественные отношения, устанавливая или регулируя их через систему отраслевых правоотношений. 4. В качестве юридических фактов одно конституционное правоотношение предопределяет массу отраслевых и межотраслевых правоотношений (к примеру, правоотношение гражданства, конституционный статус личности и др.). 5. Жизненные обстоятельства в своей системе, обладая единством и противоречивостью, порождают, исключают друг друга, сосуществуют, обеспечивают взаимную стабильность. Обычные и юридические факты видоизменяют характер участников отношений[424] Их производность детерминирует производность не только специальных законов, как полагает В.А. Рахмилович[425], но и производность подзаконных нормативных актов и в целом отраслей права. Так, процессуальные отрасли права производны от материальных (уголовное - уголовно-процессуальное право и др.). Есть производность, скажем, в цивилистике. Трудовое, семейное и др. отрасли права производны от гражданского, что требует специального исследования. Производность характерна для правоотношений и юридических фактов. К примеру, процессуальные правоотношения, базируясь на гражданском правоотношении как юридическом факте, одновременно детерминируют конституционные правоотношения как юридические факты первого класса. Затем сюда включаются все иные юридические факты второго, третьего и др. классов, образуя фактический состав процессуального правоотношения.
Еще по теме Конституционные нормы и правоотношения как юридические факты отраслевых правоотношений:
- 5. Перспективы дальнейшей кодификации норм об имущественных правоотношениях по поводу земельных участков
- Избирательные правоотношения
- Правоотношение, правоприменение и правопорядок
- Лекция 21. Правоотношения.
- Глава 4. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения
- § 1. Понятие «избирательные правоотношения»
- Динамизм жизненных обстоятельств как юридических фактов
- Субординация юридических фактов в контексте правового регулирования и правосознания
- Правовая природа юридических фактов
- Классификация юридических фактов
- Правовые аксиомы, фикции и презумпции как юридические факты в системе правового регулирования
- Сроки как юридические факты в российском праве
- Соотношение правонарушений и юридических фактов
- Преступление как юридический факт возникновения уголовно-правовых отношений