Юридическое положение сторон и баланс частного и публичного в правоотношениях, связанных с публичным сервитутом
Конституция Российской Федерации закрепила за гражданами и их объединениями право частной собственности на землю. Часть 2 ст. 36 Конституции РФ предоставляет собственникам право свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей и природными ресурсами, не нанося ущерба окружающей среде и не нарушая законных интересов иных лиц. Конституция закрепила принцип свободного хозяйствования на земельных участках. Однако принцип их целевого использования являлся
п Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражламскос право. М., 2000. С. 176.
доминирующим лри предоставлении земельных участков предприятиям и гражданам.
Земельный Кодекс РФ также предусматривает, что при переходе прав на земельный участок, не может меняться его целевое назначение (п.8 ст.1).
В то же время Земельный кодекс РФ декларативно закрепил принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, обеспечения гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
В условиях рыночной экономики и свободной предпринимательской деятельности нельзя не уделять внимания вопросу о соотношении частного и публичного в гражданском законодательстве, в том числе и в контексте института вещных прав. Такие принципы, как автономия воли, неприкосновенность частной собственности, свобода договора, являются принципами не только гражданского законодательства. Во-первых, они общепризнанны в мире, а во-вторых, являются принципами регулирования частноправовых отношений вообще, а не только гражданско-правовых. Принцип же свободы договора применяется не только в частноправовых, но и в публично-правовых отношениях. Из перечисленных в ст.1 ГК РФ принципов такие из них, как недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, восстановление нарушенных прав, обеспечение судебной защиты, имеют конституционный, руководящий характер.
Возможность установления публичных сервитутов должно базироваться на закрепленном в подп.11 п.1 ст.1 Земельного кодекса РФ принципе сочетания при использовании и охране земель интересов общества и законных интересов граждан, которым принадлежат земельные участки, т.е., говоря другими словами, законодатель предусмотрел баланс частного и публичного.
Проблема деления права на публичное и частное уходит корнями к классическому римскому праву. Тем не менее, место частного права в
регулировании общественных отношений остается не выясненным со времен родоначальника идеи такого деления Ульпиниана. В 1912 году Г.Ф.Шершеневич писал: «...с научной стороны до сих пор остается не вполне выясненным, где находится межевая черта между гражданским и публичным правом, каковы отличительные признаки той сферы права, которая носит название частного права и составляет предмет особой науки»54.
В Древнем Риме правовой режим земельных участков, подчиненный частноправовому регулированию, практически ничем не отличался от правового режима иного имущества, т.к. переход права собственности на землю мог быть осуществлен путем простой передачи ее, а установление сервитута или закладного права - даже без всякой передачи - путем простого договора между одним лицом и другим. Однако в период средневековья в Европе обнаруживаются элементы публично-правовых форм перехода права собственности на землю. Правда, с разложением средневекового строя, постепенно отмирают публично-правовые формы перехода права собственности на землю, начинается период рецепции римских начал с частно-правовым подходом к обороту объектов недвижимости. Но это, как отмечает Н.А.Сьгроедов, привело не к развитию, а к упадку поземельного оборота.55
К.Д.Кавелин рассматривая ограниченное право собственности, отмечал, что «все отношения к вешам без изъятия ограничены в устроенном общежитии, ввиду потребностей государства и сожительства людей; ограничения этого рода распространяются на все виды имущественных отношений и всегда
Q С
предполагаются» . Дореволюционной конструкции права был известен
сервитут, установленный в пользу неопределенного круга лиц - право участия общего 56.
В 1896 году К.П. Победоносцев указывал на то, что нельзя противопоставлять интересы государства и частных лиц, в отличие от Ульпиниана, который считал, что публичное право то, которое имеет в вищу пользу для государства как целого, а частное право то, которое имеет в виду интересы отдельных лиц, как таковых. В действительности же, право, в конечном счете, едино и государство не устанавливает какие-то частно-правовые нормы, которые были бы чуэ/сды его интересам. Регулируя те или иные отношения на основе правовых норм, государство определяет, исходя из своих интересов, интересов общества и отдельных лиц, метод правового регулирования. Метод, как следует из теории права, включает три составляющие: дозволение, предписание, запрет. Суть частного в дозволении, а публичного в предписании, запрете, т.е. в императивных нормах. В гражданском праве преобладает метод дозволения, но ссли участники соответствующих отношений выходят за пределы дозволенного, сразу вступают в действие предписание и запрет57.
В 90-х годах прошлого столетия, в России сложилась объективная ситуация для возрождения частного права, и в тот период некоторые из ученых цивилистов говорили о необходимости отказа от норм гражданского законодательства публичного содержания, т.е. предполагалось четкое разделение частноправовых и публично-правовых отраслей права58. Исследования профессора Е.Богданова показывают, что далеко не все положения Гражданского кодекса РФ категорично свидетельствуют о частноправовом характере гражданского права. Но при этом ученый делает
вывод, что «признание наряду с частным также и публичного характера гражданского законодательства будет ориентировать на вдумчивое отношение, как к разработке нормативных актов, так и к их применению. В этом случае усилия будут направлены на достижение баланса интересов - частного и публичного»59.
Нормами Гражданского и Земельного кодексов РФ предусмотрена государственная регистрация сервитутов. В соответствии со ст. 16 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» такая регистрация проводится по заявлению конкретного правообладателя, одной из сторон договора либо лица, в отношении которого приняты акты государственного органа или органа местного самоуправления, на основании которых у него возникло право на недвижимое имущество - т.е. для регистрации закон содержит требование о наличии конкретного правообладателя. В отношении публичного сервитута выполнить такое требование невозможно. Данное обстоятельство учтено в Правилах ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.02.1998 г. №219. Согласно п.37,38,41,52 названных Правил, т.к. круг правообладателей публичного сервитута не определен, он регистрируется не как ограниченное вещное право, а как ограничение права собственности на объект недвижимого имущества.
Надо отметить, что в гражданском праве до 1917 года, подобные отношения так же предлагалось рассматривать как ограничения права собственности, а не как разновидность ограниченных вещных прав. Об ограничительном характере публичного сервитута свидетельствует и то, что он появляется в современном
российском праве раньше частного сервитута, в тот момент, когда происходит передача государственных земельных фоцдов в частное владение.
В отличие от римских источников и российского дореволюционного законодательства п.1 ст.274 Гражданского кодекса РФ перечисляет лишь несколько примерных разновидностей сервитутов, которые можно отнести к категории публичных и частных сервитутов.
К лесным и водным сервитутам положения гражданского, земельного и иного законодательства применяются в той мере, в какой это не противоречит требованиям Лесного и Водного кодексов РФ. Сервтуариями водных и лесных частных сервитутов, в отличие от земельных сервитутов, выступают не собственники соседних земельных участков и лица, владеющие недвижимостью на иных вещных правах, а водопользователи-несобственники, землепользователи-несобственники. Таким образом, понятия «лесной сервитут» и «водный сервитут» не совпадают с классическим понятием «сервитута». Данный вид сервитутов, по своей сути, относится к реальным сервитутам. Видимо поэтому в новом Водном кодексе отсутствует определение сервитутов. Ни разу даже не встречается само слово. Однако очевидно, что ре1улирование сервитутных отношений между водопользователями предоставлено Гражданскому и Земельному законодательству.
Н.А. Сыроедов считает, что рассмотрение публичного сервитута является сферой земельного права, «выводы, о поглощении которого гражданским правом нельзя признать верными и точными. Они возникли под влиянием эйфории, возникшей в связи с возрождением в России частного права»60. Выступая, в ноябре 2002 г. на заседании Ученого Совета Института государства и права РАН, при обсуждении вопросов применения нового Земельного кодекса, Е.А.Суханов подчеркнул, что земельное право есть
публичное право, а сделки с землей и отношения по владению и пользованию землей - это частно-правовые отношения, т.е. предмет гражданского права .
Перечень государственных, муниципальных и общественных нужд, для которых может устанавливаться публичный сервитут, подробно регламентирован в п.З ст.23 Земельного кодекса РФ. К ним относятся проход или проезд через земельный участок; использование земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещение на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ на земельном участке; забор воды и водопой; прогон скота через земельный участок; сенокос или пастьба скота на земельном участке; использование земельного участка в целях охоты, рыболовства в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбор дикорастущих растений; временное пользование земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ; свободный доступ к прибрежной полосе.61
Возможность обременения земельного участка сервитутом предусмотрена и в иных нормативных правовых актах. Так, согласно Федеральному закону от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья», ныне утратившего силу, прилегающий земельный участок и иное общее имущество в кондоминиуме могли быть обременены правом ограниченного пользования (сервитутом) другими лицами (п. 5 ст. 8). Пункт 6 Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах,
утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1223, закреплял, что территория общего пользования в границах квартала, микрорайона подлежит передаче в собственность или аренду домовладельцам или товариществу собственников жилья только при условии установления соответствующих ограничений и сервитутов.
В отношении объектов недвижимости в градостроительстве могут устанавливаться как частные, так и публичные сервитуты. Однако сегодня, что, на наш взгляд, совершенно правильно вопрос регулирования сервитутов в градостроительстве делегируется Гражданскому и Земельному кодексам.
Профессор В.В.Витрянский отмечает тенденцию возрастающей роли договора для всего современного гражданского права. Эта тенденция в последние годы проявляется во все возрастающем объеме. Кроме того, практически весь текст Гражданского кодекса РФ решает задачу регулирования договоров93. Учитывая данное обстоятельство, такие принципы, как равенство сторон, свобода договора, территориальная целостность, а также автономия воли, имущественная самостоятельность, перечисленные в ст.1 ГК РФ, можно отнести к институту обязательственного договорного права. Принцип неприкосновенности собственности можно отнести к вещным правоотношениям. Принципы беспрепятственного осуществления гражданских прав, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, восстановление нарушенных прав, обеспечения судебной защиты характерны для всех структурных частей системы права, а не только для гражданского и земельного.
По утверждению М.И.Брагинского, только одно из начал гражданского права способно сыграть роль классификационного признака - равенство сторон94. По
93 Витрянский ВВ. I раждаиский кодекс о договоре И Вестник высшего арбитражного суда РФ. 1995., №10. С. 100
w Брагинский М.И. Комментарий к части первой I раадалскою кодекса Российской Федерации. М., 1995. С.39.
мнению цивилистов, этот принцип - основополагающий в гражданском праве. Все субъекты гражданско-правовых отношений, которые носят имущественный (вещный характер), юридически равны, независимо от их юридического статуса. Однако, вряд ли основополагающую роль в регулировании гражданских правоотношений, связанных с землей, играет принцип юридического равенства сторон, если одним из субъектов выступает государство, тем более, если исключительное право приобретается в силу закона. На наш взгляд, на современном этапе развития российского права, вопрос исключительности права государства в вещно-правовых отношениях, куда входит институт земельного сервитута, не является бесспорным.
Принцип юридического равенства сторон применяется в основном в гражданско-договорных правоотношениях, предметом которых являются вещи, работа, услуги, и, каждая из сторон гражданско-правового договора вправе требовать согласования какого-либо условия при его заключении или когда ни одна из сторон не в праве изменить условие договора или же расторгнуть его без согласия другой стороны. В договоре стороны занимают равное правовое положение. Из этого общего начала гражданско-правовых отношений законодателем могут быть сделаны исключения, которые либо повышают требования к субъекту, либо, наоборот, предоставляют те или иные привилегии. В условиях развивающегося законодательства о сервитутах, перед разработчиками возникает задача создания наиболее гармоничных отношений между обладателями двух вещных прав - права собственности и сервитута. Т.е. нормы о сервитутах должны соответствовать следующему критерию: с одной стороны - не должны нарушать права собственника, а с другой - должны позволять лицу, обладающему правом сервитута, осуществлять данное право в полной мере. Но правоотношения, связанные с землей, имеют отличное от товарооборотных отношений содержание. Земля особый объект права, и равенство сторон далеко не всегда достижимо в отношении публичных
обременении. В связи с этим баланс частного и публичного в правоотношениях, связанных с землей, приобретает особое значение.
Большинство исследователей утверждает, что принцип юридического равенства сторон - сугубо гражданско-правовой принцип. А отношения, складывающиеся между сторонами относительно земельного сервитута, могут носить и публично-правовой характер. Но, чтобы интересы субъектов публично-правовых и частноправовых отношений могли быть учтены, необходимо применение такого принципа, как соблюдение баланса интересов общества и личности, поскольку между ними невозможно юридическое равенство. В то же время в гражданско-правовых отношениях субъектами выступают и физические лица с определенной дееспособностью, юридические лица и государство, что требует применения в этих отношениях принципа юридического равенства сторон. Принцип регулирования отношений, связанных с применением публичного сервитута, вытекает из соблюдения баланса интересов собственника и общества, т.к. установление публичного сервитута связано с потребностями общества.
В отечественном законодательстве принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов, если и применяется, то только тогда, когда речь идет о стабильности отношений собственности. В законодательном порядке осуществляется юридическая привязка тех или иных вещей к определенным собственникам (имеются в виду формы и виды собственности), устанавливается правовой режим вещей, производится государственная регистрация недвижимого имущества и сделок с ним. Однако принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов в Гражданском кодексе РФ как принцип, к сожалению, не называется. Принцип юридического равенства сторон действует только в отношении частного сервитута, базирующегося на договоре. В связи с этим, принцип соблюдения баланса частных и публичных интересов является
одним из основных начал сервитутного права, связанного с установлением публичного сервитута.
В настоящее время нормотворческая деятельность и правоприменительная
практика многих зарубежных стран строятся на принципе соразмерности
1
приобретения тех или иных материальных благ субъектами правоотношений. В России, до недавнего времени, эти вопросы решались иначе. Необходимость приватизации, вернее, разгосударствления государственного имущества в начале 90-х годов, в период разработки части первой ГК РФ, потребовала скорейшего введения Кодекса в действие. В то время принятие во внимание принципа баланса публичных и частных интересов было несвоевременным. В настоящее время приватизация в основном завершена, в государстве восстановлена частная собственность, и теперь настал момент обратить внимание на этот принцип, тем более, что гражданское законодательство способно регулировать отношения с участием публичных образований. Предметом гражданского права являются и предпринимательские отношения, регулирование которых невозможно без учета частных и публичных интересов. В юридической литературе уже сейчас обсуждаются проблемы обеспечения баланса частных и публичных интересов как одной из основных задач права на современном этапе. Отчасти этот правовой пробел восстановлен в правовых актах других отраслей права, где дана юридическая квалификация публичного сервитута и прописаны условия его установления, течения и прекращения.
Таким образом, однозначно утверждать о действии принципа признания юридического равенства сторон в земельно-правовых отношениях, и, в частности, отношениях, связанных с земельным сервитутом, на сегодняшний день нет оснований. Приобретение в собственность земли, которая совсем недавно полностью находилась в собственности государства, в подавляющем большинстве случаев, изначально связано с обременениями, возникающими вследствие деления государственных земельных фондов, являвшихся ранее
единым целым. Ситуация, которая возникла в современной России с началом перехода земли в частную собственность в отношении ограничения права собственности (в том числе на землю), подходит под описание, сделанное К.Д. Кавелиным в конце позапрошлого века: «Есть ограничения, которые создают особые виды права собственности; такие ограничения - не результат других имущественных прав, ни общих условий государственной и общественной жизни, а либо вызваны особыми государственными видами и соображениями, либо представляют следы бывших когда-то юридических отношений, которые впоследствии существенно изменились и удержались в виде ограничений полного права собственности»62.
Собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе в любом случае требовать соразмерной платы от лиц, в интересах которых установлен сервитут. При установлении публичного сервитута возможны два варианта требований в зависимости от степени обременения земельного участка и права на такой участок. Собственник вправе требовать от органов, установивших сервитут, соразмерной платы в случае существенного затруднения при использовании земельного участка в результате установления сервитута. Если же невозможно использовать земельный участок вследствие установления сервитута, то землевладелец, землепользователь вправе требовать изъятия, а собственник - выкупа земельного участка с возмещением убытков. В связи с этим возникает ряд вопросов:
Каким образом определяется соразмерность платы за установление сервитута? Как оценивается степень обременения земельного участка? Какова природа изъятия земельного участка при невозможности его использования?
Ни !~ражданское, ни земельное законодательство не определяют такое понятие, как соразмерность платы.
Законодателю следовало бы закрепить функционирование только возмездных публично-правовых сервитутов, а в случае существенного затруднения в использовании земельного участка предусмотреть повышенную (по сравнению с обычной) плату за установленный сервитут. Именно такое условие установления публичного сервитута наиболее полно отражало бы баланс частного и публичного при функцонировании данного правового института.
Земельный кодекс РФ (п.8 ст.23) предоставил возможность обращаться в суд не только в период функционирования публичного сервитута, но и при его установлении, когда условия такого сервитута ущемляют (ограничивают) законные права и интересы всех заинтересованных граждан и организаций (сервитутодателя, третьих лиц, групп людей, населения микрорайона и т.д.), а не только сервитуария. Установлению публичного сервитута должны предшествовать кропотливая работа по всестороннему изучению общественного мнения, проведение научно обоснованных расчетов, экологических, строительных и иных экспертиз. Однако закрепленное в п. 2 ст.23 Земельного кодекса РФ право общественности участвовать в проведении общественных слушаний перед установлением публичного сервитута, в принятии по этому вопросу соответствующего решения (акта) органов государственной власти и местного самоуправления не имеет еще четко отрегулированного механизма учета и проведения таких слушаний. Но уже сейчас существуют проверенные на практике и основанные на правовых нормах правомочия суда (и соответственно граждан) по рассмотрению требований, заявленных в защиту интересов неопределенного числа лиц (жителей микрорайона, улицы и т.п.), с проведением соответствующих экологических, градостроительных и иных судебных экспертиз, привлечением к участию в деле
третьих лиц с самостоятельными и несамостоятельными требованиями, по рассмотрению дел, вытекающих из публичных правоотношении, связанных с оспариванием нормативных правовых актов, решений и действии органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц (подраздел III ГПК РФ).63
Как уже отмечалось, если в результате обременения публичным сервитутом земельный участок вообще невозможно использовать, его собственник, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия (выкупа) земельного участка с возмещением убытков. П. 7 ст. 23 Земельного кодекса РФ устанавливает дополнительное основание для изъятия земельного участка, инициаторами которого являются землевладелец и землепользователь, или выкупа, инициатором которого может быть только собственник обремененного земельного участка.
Публичные сервитуты устанавливаются не в пользу конкретного субъекта - собственника соседней недвижимости, а в пользу многих лиц, то есть для обеспечения не частных, а общественных (публичных) интересов, представляют собой обременение земельного участка, право определенных законом лиц использовать этот участок в случаях и порядке, установленных законодательством.
Ряд авторов, занимающихся исследованием сервитутного права, разделяет позицию законодателя о существовании публичного сервитута наряду с частным
97
сервитутом как права ограниченного пользования земельными участками. Другие рассматривают публичный сервитут не как самостоятельное вещное право, а только как ограничение (обременение) других вещных прав. Ограничение права - это установление запрета или требование о воздержании от совершения действий либо право ограниченного использования чужого земельного участка,
устанавливаемое на основании законодательства в административном порядке, т.е. установление сервитута - это обременение земельного участка посредством определенных действий, а не ограничения.
На наш взгляд, здесь нужно говорить не только об ограничении прав одного субъекта, но и о возможности реализации вещных прав другими субъектами правоотношений, хотя круг их и не является определенным.
Г.Ф. Шершеневич писал о публичных сервитутах как о пределах реализации
до
права собственности и не относил их к категории прав на чужие вещи . А.В. Копылов считает, что публичный сервитут является ограничением права собственности в силу закона, а не сервитутом, известным римскому праву, так как упомянутые сервитуты возникают не в частно-правовом (договорном) порядке и устанавливаются в пользу всех лиц вообще (для обеспечения публичных нужд), а не в пользу конкретного субъекта." Надо заметить, что данный вопрос не может бьггь окончательно решен ни в одну, ни в другую сторону со времен классического Римского права. И дело здесь не в теоретическом осмыслении конструкции публичного сервитута. Дело в его суги - позиция законодателя меняется в зависимости от того, к чему больше тяххлеет общество (и, соответственно, законодатель) на конкретном этапе своего развития: к частному или публичному. Чьи интересы доминируют в обществе - государства или частного собственника? Каков баланс между частным и публичным?
Возможна ситуация, когда без предоставления документов об обременении участка публичным сервитутом заявителю отказывают в регистрации права на земельный участок. Если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, к документам, в которых указывается содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный соответствующим государственным органом план, на котором отмечена сфера действия сервитута.
Так московское открытое акционерное общество «Большевичка» (далее - МО АО «Большевичка») обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании необоснованным отказа Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории г. Москвы (далее - Мосрегистрация) в регистрации права собственности МОАО «Большевичка» на земельный участок и обязании Мосрегистрации произвести государственную регистрацию права собственности МОАО «Большевичка» на него.64
Заявление мотивировано тем, что данный отказ в регистрации права собственности противоречит действующему законодательству.
Суд первой инстанции сослался на наличие у заявителя определенных документов для приватизации земельного участка, вместе с тем суд указал на то, что в качестве одного из оснований для отказа в регистрации права собственности Мосрегистрация правомерно указала отсутствие документов, свидетельствующих об установлении публичного сервитута, поскольку спорный земельный участок имеет включенного постороннего землепользователя - ОАО «Мосэнерго».
По мнению заявителя кассационной жалобы, согласно кадастровому плану какие-либо ограничения и обременения земельного участка отсутствуют; ОАО «Мосэнерго» в настоящее время имеет свободный доступ на земельный участок, на котором находится принадлежащая ему трансформаторная подстанция, при этом МОАО «Большевичка» взяло на себя обязанность обеспечивать этот свободный доступ. В связи с этим заявитель полагает, что необходимость установления публичного сервитута отсутствует.
Федеральный арбитражный суд Московского округа не нашел оснований для удовлетворения кассационной жалобы. В качестве причины такого отказа Мосрегистрация указала на непредставление МО АО «Большевичка» решения органа государственной власти субъекта РФ на приватизацию земельного участка, непредставление решения уполномоченного органа власти об установлении публичного сервитута либо иного документа, подтверждающего необходимость его установления; наличие в Едином государственном реестре права на недвижимое имущество зарегистрированного права собственности другого собственника на здание, расположенное по адресу, совпадающему с адресными ориентирами спорного земельного участка.
Суды обеих инстанций со ссылкой на п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», п. 14 ст. 43 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Постановление Правительства РФ от 07.08.02 N 576, ст. ст. 9, 10, 11, 36 Земельного кодекса Российской Федерации обоснованно сделали вывод об отсутствии в материалах дела доказательств, свидетельствующих о том, что в силу закона приватизация конкретного земельного участка запрещена.
Вместе с тем непредставление решения уполномоченного органа власти об установлении сервитута либо иного документа, подтверждающего необходимость его установления, в данном случае является препятствием для осуществления государственной регистрации права собственности заявителя на земельный участок в связи со следующим.
Как установлено судами обеих инстанций и видно из материалов дела, внутри границ земельного участка, который находился у МО АО «Большевичка» на праве аренды, располагается трансформаторная подстанция, принадлежащая другому лицу - ОАО «Мосэнерго» на праве собственности.
В договоре аренды от 07.08.95 (т. 2, л. д. 21) о предоставлении МО АО «Большевичка» земельного участка в аренду было указано о необходимости
обеспечения свободного доступа АО «Мосэнерго» для эксплуатации и обслуживания трансформаторной подстанции.
Договором купли-продажи N 8-4/221 от 10.02.04, согласно которому МОАО «Большевичка» приобрело спорный земельный участок, также оговорено обеспечение свободного доступа АО «Мосэнерго» для эксплуатации и обслуживания трансформаторной подстанции, однако в установленном законом порядке конкретные условия ограниченного пользования указанным участком ни в этом договоре, ни в распоряжении Минимущества России от 30.12.03 N 7440-р не определены.
Вместе с тем пункт 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации
предусматривает, что публичный сервитут устанавливается законом или иным
*
нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.
Таким образом, указанная норма определяет цели, для которых может быть установлен публичный сервитут: обеспечение интересов государства, местного самоуправления или местного населения.
В пункте 6 статьи 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» (от 21.12.01 N 178-ФЗ) указано, что одновременно с принятием решения об отчуждении земельного участка при необходимости принимается решение об установлении публичных сервитутов.
Как пояснил представитель ОАО «Мосэнерго» в судебном заседании кассационной инстанции, трансформаторная подстанция предназначена для передачи и распределения электрической энергии потребителям города Москвы, в том числе для электрификации жилых домов.
В связи с этим не может быть принят довод заявителя кассационной жалобы об отсутствии оснований, указывающих на необходимость установления публичного сервитута, а также то, что ОАО «Мосэнерго» не настаивало на установлении такого сервитута.
Вместе с тем, согласно абзацу 1 пункта 2 статьи 27 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, к документам, в которых указываются содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный соответствующим государственным органом (организацией), осуществляющим государственный учет и техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества, план, на котором отмечена сфера действия сервитута.
С учетом вышеизложенного основания отказа Мосрегистрации в совершении регистрационных действий соответствуют закону и общественным интересам, так как имеют цель устранить неопределенности в земельных отношениях (абз. 4, 10 п. 1 ст. 20, п. 2 ст. 16, п. 1 ст. 18 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Права истца при этом не нарушаются, так как последний не лишен возможности, устранив недостатки, вновь обратиться в регистрирующий орган.
При таких обстоятельствах суды обеих инстанций правомерно отказали МОАО «Большевичка» в удовлетворении заявления о признании отказа Мосрегистрации незаконным, требования процессуального закона соблюдены, поэтому оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, не усматривается, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Исходя из содержания Указа 1994 года, публичный сервитут является ограничением. Как ограничение, он обязывает собственников обеспечивать
использование земельного участка иными лицами в строго определенных целях. При переходе прав на участок, комитет по земельным ресурсам в двухмесячный срок предоставляет будущему собственнику для ознакомления сведения об ограничениях прав на использование земельного участка, в том числе и публичных сервитутах.
Конечно, сервитут (особенно публичный) и ограничение права на земельный
участок - схожие институты земельного законодательства. Сходство это видится в
следующем. Во-первых, и публичный сервитут, и ограничение прав
устанавливаются нормативным правовым актом для обеспечения публичных
интересов, т. е. государственных, муниципальных и общественных интересов.
Во-вторых, и публичный сервитут и ограничение прав могут устанавливаться на
определенный срок или без указания срока (постоянно, бессрочно). В-третьих,
сервитут и ограничение прав сохраняются при переходе права собственности на
земельный участок к другому лицу. В-четвертых, и сервитут, и ограничение прав
подлежат государственной регистрации в порядке, установленном
законодательством государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним (ст. 131 ГК РФ). «Право в чужой вещи может состоять и в одном
лишь ограничении прав собственника. Этот вид прав в чужой вещи, не давая
самостоятельного имущественного права постороннему в чужой собственности
имеет большое сходство с личными обязательствами между собственником и
тем лицом, в чью пользу его права ограничены; но им придает имущественный
характер то, что они приурочены к вещам и вместе с ними переходят от одних 101
лиц к другим».
Установление публичного сервитута. Публичный сервитут, в отличие от частного сервитута, устанавливается не на основе договора, а на основании нормативных правовых решений органов государственной власти, местного самоуправления в предусмотренных законом случаях (п.З ст.23 ЗК РФ) (причем перечень этих случаев не подлежит расширительному толкованию). При этом процедура изъятия земельного участка не предусматривается, т.е. никаких компенсаций в виде выкупа не производится ст.23 (Земельного кодекса).
По мнению Ю. Андреева - не исключается установление публичного сервитута с помощью административного договора, заключенного на основе принятого нормативного правового акта органа государственной власти или местного самоуправления. Однако, к сожалению, данная позиция не имеет подтверждения ни в законодательстве, ни в судебной практике. Так же не исключается установление публичного сервитута и по итогам регионального (местного) референдума или на основе судебного решения, подтвердившего обоснованность и законность принятого органами государственной власти (местного самоуправления) нормативного правового акта об установлении публичного сервитута.65
Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Поскольку такой «принудительный» сервитут устанавливается в публичных интересах, он и носит название публичного. Обязательным условием установления публичного сервитута является его обсуждение с населением путем общественных слушаний (п.2 ст.23 Земельного кодекса РФ). Порядок проведения слушаний и учета мнения населения земельное законодательство не определяет. Поэтому при принятии решения об
установлении публичных сервитутов следует регулировать этот вопрос в каждом случае отдельно, либо необходимо на уровне субъекта РФ разработать и принять нормативный правовой акт о порядке учета мнения населения при условии установления публичных сервитутов66. Кроме того, сегодня помощь в этом вопросе могут оказать суды по искам заинтересованных лиц.
Так, постановлением кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу от 22 ноября 2004 г. (Дело N KA-A41/7464-04) отмечено следующее:
«Из установленных судом фактических обстоятельств следует, что постановлением администрации Одинцовского района Московской области от 17.03.04 N 705 установлен постоянный публичный сервитут на земельный участок...
Постановлением от 26.03.04 N 814 пункт 1 постановления от 17.03.04 N 705 дополнен словами: «дня обеспечения интересов местного населения».
Принятие оспариваемых актов обусловлено необходимостью прокладки, ремонта и обслуживания канализационных линий, которые находятся в общей совместной собственности дачного кооператива.
В арбитражный суд заявление было подано кооперативом со ссылкой на статью 23 Земельног о кодекса РФ.
Принимая обжалуемое решение, суд исходил из того, что администрацией при принятии оспариваемых актов существенно нарушены требования, предъявляемые статьей 23 Земельного кодекса РФ к установлению публичного сервитута.
Установлению публичного сервитута в силу статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации должны предшествовать общественные слушания.
Именно общественные слушания обеспечивают соблюдение необходимого баланса публичного и частного интереса при использовании земельного участка.
Однако общественные слушания по данному вопросу не проводились. Письменный опрос проведен администрацией в отношении узкого круга лиц. При этом мнения различных категорий граждан не выяснено.
Обязательным условием установления публичного сервитута должно быть наличие доказанной необходимости, вызванной общественными (публичными) нуждами и, как и в предыдущем примере из судебной практики, необходимость эта должна подтверждаться публичными слушаниями. Но, видимо по причине все той же новизны института сервитутов в нашем законодательстве, несоблюдение органами власти указанных условий является достаточно распространенной ошибкой органов местной власти при попытке установлении публичных сервшутов67:
Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу муниципального унитарного предприятия «Тракторозаводский рынок» на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 03.02.02 по иску МУП «Тракторозаводский рынок» о признании недействующим постановления администрации города Волгограда от 18.09.02 № 1124 (третье лицо; Кудряшова Л.Ю.), установил:
Обжалуемым судебным решением в удовлетворении указанного выше иска отказано, оспоренное постановление администрации города Волгограда признано соответствующим статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). В кассационной жалобе истец просит об отмене судебного акта, вынесении нового судебного решения об удовлетворении иска, настаивая на нарушении ответчиком статьи 23 Земельного кодекса, поскольку был установлен не публичный, а частный сервитут в интересах одного лица - предпринимателя Кудряшовой Л.Ю. Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной инстанции, заслушав явившегося представителя истца, суд кассационной инстанции находит жалобу подлежащей удовлетворению. Из приобщенных к делу документов усматривается, что предпринимателем Кудряшовой Л.Ю. по договору купли-продажи приобретен магазин. В дальнейшем был заключен договор долгосрочной аренды земельного участка. Из технического паспорта нежилого здания, приобщенного Кудряшовой Л.Ю., видно, что оно находится на территории колхозного рынка. Данное обстоятельство установлено судом и по другим имеющимся в деле документам. Как видно из оспариваемого постановления, оно вынесено в связи с обращением гражданки Кудряшовой Л.Ю. в целях обеспечения беспрепятственного прохода и подъезда к принадлежащему ей магазину с территории истца. В чьих интересах был установлен публичный сервшут, не усматривается и из постановляющей части постановления. Пунктом 2 оспоренного ненормативного акта установлено, что публичный сервитут подлежит государственной регистрации в учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними «Волгоградское областное регистрационное управление», что соответствует пункту 9 статьи 23 Земельного кодекса. Вместе с тем прямое указание Федерального закона ответчиком не было выполнено, в деле
документы о регистрации сервитута отсутствуют. Кроме того, пунктом 2 статьи 23 Земельного кодекса определено, что публичный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слушаний. Данное установленное Законом требование также не выполнено ответчиком. Отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу. В материалах дела не имеется документов, подтверждающих утверждение ответчика о вынесении им постановления в интересах местного населения (потребителей), а также предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность на территории истца. Однако при устранении вышеуказанных нарушений администрация города не лишена возможности вновь установить сервитут. При таких обстоятельствах у арбитражного суда не имелось правовых оснований для отказа в иске МУП «Тракторозаводский рынок», поскольку вынесено оспоренное постановление с нарушением вышеуказанных требований закона, в связи с чем судебный акт подлежит отмене.
Арбитражный суд постановил:
Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 03.02.03 по делу № А12-17236/02-С43 отменить, удовлетворив кассационную жалобу.
Иск муниципального унитарного предприятия «Тракторозаводский рынок» удовлетворить. Признать постановление администрации города Волгограда от 18.09.02 № 1124 «Об установлении публичного сервитута унитарному предприятию «Тракторозаводский рынок» недействительным. Примером акта, устанавливающим публичный сервитут, являются не только положения п.З ст.23 Земельного кодекса РФ, где перечень публичных сервитутов достаточно исчерпывающий, но и положения других актов. Так, в соответствии со ст.262 ГК РФ граждане имеют право свободно, без каких-либо
разрешений находиться на незакрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.