Основные стадии правотворческого процесса (процедуры)

Правотворческая деятельность как сложный, длящийся во времени процесс разбивается на ряд стадий.

Если рассмотреть наиболее типические случаи правотворчества применительно к отдельным нормативным юридическим актам, то его стадии могут быть подразделены на две основные группы, на два этапа: а) подготовка проекта нормативного юридического акта и б) офи-

циальное возведение воли народа в закон.

Подготовка проекта нормативного юридического акта включает принятие решения о необходимости подготовки официального проекта акта и подготовку текста проекта. При подготовке последнего происходит его предварительное обсуждение, в том числе нередко всенародное, а также доработка, согласование и предварительное одобрение проекта компетентными органами.

Официальное возведение воли народа в закон состоит прежде всего

из стадий прохождения проекта в правотворческом органе: 1) внесение проекта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение этого органа; 2) обсуждение проекта в правотворческом органе;

3) принятие решения по проекту. Здесь же следует указать и на особую, самостоятельную стадию – официальное опубликование (оглашение) принятого нормативного акта1.

Выделение стадии официального опубликования важно потому, что она во многих случаях имеет значение для приобретения нормативным актом юридической силы, которая является свойством, характеризующим его реальное, фактическое действие2. Юридическую силу нормативные акты могут приобрести сразу же в момент принятия, однако многие из них вступают в действие после истечения определенного срока, исчисляемого с момента официального опубликования3.

1 Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1972. С. 7–15.

Понятие «юридическая сила» акта имеет и другое значение: нередко оно выража-

ет не сам факт правового действия акта, а его место в общей системе актов (т.е.

В юридической литературе высказан взгляд, согласно которому опубликование

нормативного акта не входит в правотворческий процесс (Ковачев Д.А. Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 3 (20). 1964. С. 202; Антонова Л.И. Правотворческая деятельность высших органов государственной власти РСФСР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Изд-во ЛГУ, 1965. С. 8).

401

Раздел третий. Нормативные юридические акты

Издание нормативных юридических актов не всегда проходит все указанные стадии. В полном виде их можно наблюдать при издании наиболее важных нормативных актов – законов, постановлений Совета Министров СССР и некоторых других. В иных же случаях, в частности при принятии ведомственных нормативных актов, правотворческий процесс менее сложен.

Так, при издании ведомственных актов нередко выпадают стадии внесения акта на рассмотрение правотворческого органа и обсуждения проекта: руководитель ведомства после подготовки проекта сразу же утверждает его в качестве нормативного юридического акта. Издание ведомственных нормативных актов оперативного характера вообще осуществляется как единый процесс, в котором действия по вынесению решения о необходимости подготовки проекта, составлению проекта и его принятию непосредственно следуют одно за другим.

Но все же в большинстве случаев указанные выше основные стадии правотворческого процесса проявляются с достаточной отчетливостью. При этом существенное значение имеют не только прохождение проекта в правотворческом органе, его принятие и, наконец, официальное опубликование нормативного акта, но и стадии подготовки проекта. Было бы ошибкой рассматривать их только как простую подготовительную работу. Нет, это юридически существенные стадии, связанные с важнейшим этапом правообразования – формированием самой государственной воли народа.

Демократизм правотворческого процесса в социалистическом обществе проявляется не только в демократической, подлинно народной процедуре обсуждения и принятия нормативных актов, но также в «предварительных» стадиях, когда принимается решение о необходимости подготовки проекта акта и готовится проект.

Однако вряд ли может вызывать сомнения, что «правотворческий процесс не завершен, если нормативный акт утвержден, но его содержание не доведено в официальном порядке до сведения исполнителей». Подчеркивая это обстоятельство, А.С. Пиголкин формулирует более широкую (нежели опубликование) категорию – официальное оглашение актов, включая сюда «опубликование актов, вывешивание текстов на видных местах, передачу по радио и телеграфу (обнародование), а также официальную рассылку для сведения исполнителей актов, которые не подлежат официальному опубликованию» (Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1972. С. 15).

402

Глава XXII. Правотворчество в социалистическом обществе

Таковы основные стадии правотворческого процесса, рассматриваемого применительно к отдельным нормативным юридическим актам. Если же расширить угол зрения и рассматривать правотворческий процесс в отношении всей правовой системы, то тогда в нем выделяются не два, а три главных этапа: наряду со стадиями подготовки проекта и издания нормативного акта надлежит выделить стадию, выражающую «функцию последующего упорядочения норм права, состоящую в официальной систематизации законодательства, в официальном признании утратившими силу тех норм, которые «перекрыты», но формально не отменены действующими актами»1.

В юридической литературе до недавнего времени вопрос о стадиях правотворческой деятельности рассматривался в большинстве случаев только применительно к нормативным актам, обладающим высшей юридической силой – законом. При этом обычно указывалось на четыре стадии, характеризующие прохождение проектов законов в законодательном органе: 1) внесение законопроекта в законодательный орган; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) опубликование закона2.

В настоящее время становится все более ясным, что рассматриваемый вопрос является общим в теории права. Процесс издания всех нормативных актов может быть подразделен на определенные стадии. Разумеется, нельзя упускать

из поля зрения и то, что издание некоторых нормативных актов (в том числе ведомственных) проходит более простую процедуру. Однако основные стадии являются все же общими для правотворческого процесса в целом. И обоснование этого положения, помимо всего прочего, очень важно для утверждения начал последовательной социалистической законности в области правотворчества. Регламентация процедуры издания нормативных юридических актов, ее строгое соблюдение являются одной из гарантий социалистической закон-

ности, обеспечивающих правомерность самих нормативных актов.

В юридической литературе все более утверждается мысль и о недопустимости сведения правотворческого (законотворческого) процесса только к стадиям, связанным с прохождением законопроекта в законодательном органе. Конечно, была бы неправильной и другая крайность – рассматривать в качестве правотворческого процесса все этапы формирования права. Как уже отмечалось, правотворчество следует отличать от формирования права (право-

образования). Однако правотворчество начинается еще до внесения проекта

нормативного акта в правотворческий орган. Правотворческий почин, принятие решения о необходимости подготовки официального проекта норматив-

1 Марксистско-ленинская общая теория государства и права: Основные институты и понятия. М.: Юрид. лит., 1970. С. 579–580.

Общая теория государства и права. Изд-во ЛГУ, 1961. С. 355–357; Александров Н.Г.,

Калинычев Ф.И., Карев Д.С. и др. Основы теории государства и права. Госюриздат, 1963. С. 386–388.

403

Раздел третий. Нормативные юридические акты

ного юридического акта, составление проекта, предварительное обсуждение и рассмотрение проекта – это существенные стадии правотворческого процесса, неразрывно связанные с возведением государственной воли в закон.

В то же время едва ли правильно рассматривать все стадии правотворче-

ства в «одном ряду». Между стадиями, выражающими подготовку проекта нормативного акта, и стадиями, выражающими прохождение проекта в правотворческом органе (стадиями издания), существуют качественные разли-

чия. Отсюда необходимость подразделения всех стадий по двум главным этапам (дополняемым третьим этапом, если освещать правотворческий процесс применительно ко всей правовой системе).