Правотворческая процедура

Правотворчество - это деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм. В зависимости от субъектов, участвующих в создании норм права, правотворчество делится на три вида: правотворчество народа (референдум); правотворчество государственных органов (федеральных и субъектов федерации); корпоративное правотворчество (локальное правотворчество организаций).

Правотворчество народа. Референдум позволяет прямо и непосредственно выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового регулирования, вынесенного на голосование и сразу же принять окончательное решение. Анализ этого вида правотворчества показывает, что для его использования должен быть подготовленным и народ, и государственная власть. С его помощью в нормативном порядке могут решаться простые и понятные людям вопросы (например, нужна ли профессиональная армия).

Правотворчество государственных органов занимает ведущее место в правотворчестве. По субъектам нормативно-правовые акты, издаваемые органами государства, делятся на следующие виды:

1) законы. Их принимают парламенты - представительные органы народа. Законы делятся на конституционные и обыкновенные.

- конституционные (Конституция; законы, изменяющие Конституцию; законы, детализирующие Конституцию по ключевым вопросам);

- обыкновенные (по текущим вопросам жизни государства и общества).

2) подзаконные акты. Они принимаются, изменяются и отменяются органами исполнительной власти. В их систему входят указы, издаваемые Президентом РФ. Его правотворческая компетенция касается следующих вопросов:

- структура органов исполнительной власти;

- порядок награждения;

- порядок вступления в гражданство;

- руководство Вооруженными Силами РФ;

3) постановления. Их принимает Правительство РФ (в основном по социально-экономическим вопросам);

4) приказы инструкции. Они разрабатываются министерствами (входящими в их структуру федеральными службами и агентствами).

Ими регулируются специальные вопросы, относящиеся к ведению министерств.

На уровне субъектов РФ распределение правотворческих полномочий сходно с тем, что имеется на федеральном уровне.

Корпоративное правотворчество имеет место в различных организациях, но в наибольшей степени оно представлено в предпринимательских корпорациях^[83].

Законодательство представляет собой совокупность федеральных и региональных нормативно-правовых актов, действующих в стране. Исходным элементом системы права является правовая норма, а первичным элементом системы законодательства - нормативный акт. Право складывается объективно-исторически, а законодательство - субъективно, по воле законодателя. Отрасли законодательства по содержанию не всегда совпадают с отраслями права, а своим числом превышают количество последних во много раз, так как существуют специальные (комплексные) отрасли законодательства, не соответствующие ни одной отрасли права.

Элементы системы законодательства тоже обладают признаками единства и различия, соподчиненности, дифференциации, способности к обособлению. В отличие от структур права система законодательства имеет не только отраслевое (горизонтальное) строение, но и вертикальное (иерархическое), и федерально-республиканское строение.

В основе системы законодательства лежат два критерия:

- система права;

- система государственного управления.

В соответствии с этими критериями горизонтальная плоскость системы законодательства расчленяется на отрасли законодательства, соответствующие отраслям права (конституционное право - конституционное законодательство, гражданское право - гражданское законодательство) и комплексные отрасли законодательства, выделенные применительно к сфере государственного управления социальными отношениями (например, правоохранительное законодательство). Комплексная отрасль законодательства - своего рода нормативный массив актов под основной, базовой отраслью и отраслями законодательства. Таким образом, отраслевая (горизонтальная) структура законодательства состоит из образований разного уровня: комплексных отраслей, основных отраслей, подотраслей, институтов законодательства, нормативных актов.

Критериями отрасли законодательства следует признать:

1) предмет регулирования;

2) метод регулирования;

3) степень регулирования (наличие кодификационных актов).

Все три критерия должны присутствовать одновременно.

Предмет отрасли законодательства - группа общественных отношений, которая требует специфического правового регулирования. Предметы отраслей законодательства индивидуально определены и в то же время связаны между собой. Более того, частично предметы отраслей переплетаются, пересекаются. Это отражает объективный факт регулирования одних и тех же общественных отношений с разными целями, под разными углами зрения и, следовательно, разными отраслями (например, возмещение вреда в связи с повреждением здоровья работника на производстве - составная часть гражданскоправового института возмещения вреда. В то же время это одно из положений трудового законодательства, предусматривающего ответственность предприятия за нарушение требований охраны труда).

Метод. Ни одна из отраслей законодательства не имеет своего собственного, только ей присущего и неповторимого метода правового регулирования. Когда мы говорим о методе, как одном из критериев отрасли, мы имеем в виду специфическое для каждой отрасли сочетание диспозитивных и императивных начал. Эта индивидуальность метода и характеризует отрасль наряду с предметом отрасли законодательства. Ни предмет, ни метод регулирования не определяют отрасль законодательства однозначно. Одни и те же отношения (предмет) могут быть объектом регулирования разных отраслей в зависимости от целей и характера регулирования. В еще большей степени это относится к методу.

Однозначную определенность отрасли создает сочетание предмета и метода с третьим критерием - степенью регулирования, то есть наличием кодификационных актов. В отрасли законодательства нормы объединяются с учетом намерений законодателя, целей, практических требований и удобств правового регулирования. Этот момент весьма важен, ибо он отражает практическую целесообразность формирования отрасли, тогда как предмет и метод - ее теоретическую обоснованность^[84].

Совокупность отраслей законодательства, сформированных по трем факторам:

- предмет - что регулируется;

- метод - как регулируется;

- наличие кодификационных актов - чем регулируется многообразие действующих норм.

Наличие кодификационного акта не нужно понимать узко. Это не обязательно основы или кодексы. Может быть, и группа кодификационных актов, которые в совокупности определяют отрасль (например, законодательство об охране природы). Но один кодифицированный акт или несколько их необходимы для признания конкретной группы норм отраслью законодательства.

В основе вертикальной (иерархической) системы законодательства лежит классификация нормативных актов по юридической силе и органам, их издавшим. Эта классификация опирается на разделение нормативно-правовых актов на законы и подзаконные нормативные акты. Поэтому вертикальная структура российского законодательства представляет собой систему нормативно-правовых актов РФ: от законов, принятых высшими органами государственной власти (прежде всего Конституции) до нормативных актов местных органов власти и управления, а также актов нормативного характера локального значения (учреждений, организаций), изданных в пределах их полномочий.

В основе федерально-республиканской системы законодательства лежит 2 критерия:

1. Федеративная структура государства.

2. Компетенция субъектов федерации в области законодательства.

Федеральным договором от 31 марта 1992 г. предусмотрены 3 типа субъектов Федерации:

1. Национально-государственный тип (суверенные республики в составе РФ);

2. Административно-территориальный (края, области, города: Москва, Санкт-Петербург);

3. Национально-территориальный тип (автономная область и автономные округа).

В соответствии с этим законодательство (в широком значении этого понятия) РФ состоит из 4 уровней:

1. Федеральное законодательство (Конституция, Основы законодательства РФ и субъектов Федерации, Основы политики РФ, Федеральные конституционные законы и иные нормативно-правовые акты федерации).

2. Законодательство республик в составе РФ (Конституции республик, законы и иные нормативные акты, уставы, решения, постановления) краевых, областных, законодательных собраний, г. Москвы и Санкт-Петербурга, глав соответствующих администраций;

3. Уровень автономной области и автономных округов;

4. Законодательство органов местного самоуправления

Чтобы быть действенным регулятором общественной жизни, законодательство должно быть качественным. Качество закона - это совокупность его свойств (касающихся как содержания, так и формы), позволяющая быть действенным регулятором общественных отношений, удовлетворять потребности общества. Для этого законодательство, прежде всего, должно выражать волю правотворческого государственного органа, а через него и волю государства и народа. Закон считается качественным, если соответствует общественным отношениям. Он может вызвать отрицательный эффект, если грубо нарушает социальную справедливость и не отвечает экономическим, политическим и иным интересам и потребностям общества.

Количество нормативных актов должно соответствовать принципу разумной достаточности, то есть, с помощью законодательства должны регулироваться лишь те вопросы, которые граждане и организации не могут решить самостоятельно и которые затрагивают их общие интересы. Неоправданное правовое регулирование общественной жизни, правовая избыточность не только ведет к ограничению свободы личности, но и вызывает инфляцию законодательства, способную вообще парализовать право как социальный регулятор. Законодательство также должно быть стабильным. Поспешность, поверхностный подход, неадекватное отражение действительности приводят к многочисленным поправкам и исправлениям в законодательстве.

Требование полноты предполагает, что нормативный акт предусматривает все элементы правоотношений, которые возникнут на его основе: объекты, субъекты, их права и обязанности, санкции на случай нарушения прав участников правоотношении.

Законодательство должно бытъ конкретным, т.

Одним из главных средств юридической техники является расположение нормативного материала в определенном порядке, его последовательная дифференциация. Структура нормативных актов обусловлена их содержанием. Поэтому единой схемы, пригодной для всех законодательных актов, не существует. Если ориентироваться на крупные и сложные по содержанию нормативные акты, отражающие структуру отрасли права, то перечень структурных единиц будет весьма значительным. В небольших по объему нормативных документах, которые являются более простыми и по содержанию, нет необходимости использовать все структурные возможности для дифференциации нормативного материала. Можно выделить следующие единицы структурной организации текста нормативных актов: заголовок; оглавление; преамбула; часть; раздел; глава; статья; параграф; пункт.

При создании нормативно-правовых актов могут иметь место правотворческие ошибки:

1) концептуальные, когда правоведение и другие науки содержат необходимый уровень знаний, а законодатель не смог усвоить их и верно отразить в концепции законопроекта;

2) юридические, являющиеся следствием несоблюдения требований законодательной техники;

3) логические, представляющие собой результат несоблюдения принципов и правил формальной логики при подготовке законов;

55

4) грамматические, касающиеся языка и стиля изложения правовых норм.

Проникнуть в суть законопроекта, познакомившись с его содержанием и формой, и вынести решение о его регулятивной пригодно-

^ 88 сти должен независимый эксперт-правовед^[85].

Целью юридической экспертизы является анализ законопроекта с точки зрения соблюдения различных правил юридической техники, в основном касающихся:

- содержания (в том числе концепции) законопроекта;

- его структуры;

- логики построения;

- языка изложения норм права.

Эксперт обязан вынести решение о качестве законопроекта, т. е. можно ли достичь поставленных в нем целей.

Правотворческий процесс осуществляется определенными государственными органами в пределах их компетенции. Этот вид государственной деятельности выступает в определенных организационных формах.

1. Формы, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, обсуждение).

2. Формы, связанные с правовыми началами, представляющие процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию правового акта.

Отсюда и выделяют в нормотворческом процессе два основных этапа. В первом идет процесс подготовки (не имеет правовой значимости), а втором - наоборот, проект превращается в нормативный акт, имеющий общеобязательную значимость.

Принципы правотворчества:

- демократизм и гласность;

- профессионализм;

- законность;

- научный характер правотворчества и его связь с правоприменением.

Важным началом правотворческой юридической техники представляется планирование правотворческой работы, поскольку она имеет целенаправленный характер. Планы в подготовке и принятии нормативных актов помогают построить правотворческую деятель-

ность наиболее рационально, избежать поспешности, несогласованности, дублирования.

Планировать правотворческую работу можно на разный срок. Здесь выделяют:

- перспективное планирование: планирование на срок более года. Имеет примерный характер, в перспективных планах указываются лишь направления правотворческой работы.

- среднесрочное планирование: определение правотворческой работы на год и менее. Здесь определяются направления работы, конкретные нормативные акты, готовящиеся к принятию.

- краткосрочное планирование: срок краткосрочных планов может быть различным. Все зависит от того, насколько интенсивно правотворческий орган ведет работу по принятию нормативных актов. Здесь вполне уместно планирование на месяц или неделю.

Конституцией РФ определены стадии законотворческого процесса:

1. Законодательная инициатива.

2. Обсуждение законопроекта.

3. Принятие закона.

4. Обнародование закона.

Законодательная инициатива - право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом. Законодательный орган обязан принять к рассмотрению предложение или законопроект.

Правом законодательной инициативы обладают:

1. Президент Российской Федерации.

2. Члены Совета Федерации.

3. Депутаты Государственной Думы.

4. Правительство Российской Федерации.

5. Представительные органы субъектов Российской Федерации.

6. Конституционный суд.

7. Верховный суд.

8. Высший арбитражный суд.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных

57

займов могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Обсуждение законопроекта происходит на заседании Государственной Думы. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов и в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа этой палаты, либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Принятый Федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания. Все ФЗ подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней с момента их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после их принятия. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после их опубликования в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

В настоящее время в Российской Федерации всесторонне усиливается законодательный приоритет, происходит специализация законодательства, правовая унификация, проводится обновление законодательства.

Всестороннее урегулирование общественных отношений осуществляется как за счет издания новых законов, так и за счет повышения эффективности действующего законодательства.

Укрепляется стабильность законодательства, происходит специализация законодательства (разделение). Унификация законодательства (объединение) - противоположная специализации тенденция. Это обеспечивает понятность, доступность законодательства. Специализация и унификация российского законодательства - основные тенденции его развития. Специализация и унификация дают возможность учитывать федеративный характер Российского законодательства. Свои истоки специализация берет в общественном разделении труда.

Специализация коснулась всего права и разделена на такие виды:

1. Предметная. Наряду со старыми отраслями появились новые: о здравоохранении, страховании, правовой кибернетике и т. д.

2. Функциональная специализация. Особенно это наглядно можно показать на примере трудового права. Задача трудового права

58

- установить минимум трудовых гарантий для всех работающих, а детализация должна осуществляться в индивидуальных актах.

3. Региональная специализация. Правовую основу региональной специализации составляет Конституция Российской Федерации и Федеративный договор о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе РФ, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов.

Смешанная специализация - предметно-функциональная и функционально-территориальная. Может быть отнесена к совместному ведению (между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации) административного, трудового, семейного, жилищного, водного законодательства. Федеральные органы издают основы законодательства, в соответствии с которым, органы власти субъектов федерации осуществляют собственное правовое регулирование. Подобная специализация также может касаться муниципального и корпоративного правотворчества.

4.