Внутригосударственные механизмы защиты и обеспечения прав человека

Специфика права ЕС заключается в том, что представляемая юрисдикционная защита осуществляется прежде всего и глав­ным образом национальными судебными органами. Наднацио­нальные институты им помогают, их поддерживают и страхуют, но их не подменяют.

Предполагается, что любое принимаемое в ЕС государство еще на этапе подготовки к вступлению устанавливает внутри страны надлежащий режим уважения прав человека. Соответст­вие данному критерию является обязательным предваритель­ным условием членства в ЕС.

В Хартии основных прав и части второй Конституции ЕС прямо указывается, что действие включенных в них положений распространяется только на институты и органы ЕС. Эти поло­жения не создают для них никакой новой компетенции и не ставят перед ними никаких новых задач. Они адресуются госу­дарствам-членам лишь в тех случаях, когда последние обеспе­чивают претворение в жизнь права ЕС (ст. 51 «Сфера примене­ния»).

С тем чтобы не допустить снижения планки требований к защите прав человека на национальном уровне, в Хартии спе­циально указывается на недопустимость толкования включен­ных в нее положений в качестве ограничивающих или посягаю­щих на права человека и основные свободы, признанные кон­ституциями государств-членов (ст. 53 «Уровень защиты»).

Источником вдохновения для Хартии послужили, как отме­чается в ее преамбуле, «общие для государств-членов консти­туционные традиции». Да и подготовка самой Хартии стала ре­акцией на осознание того, что право ЕС, с точки зрения насе­ления, приобрело слишком уж специальный технический характер, далекий от его непосредственных нужд и потребно­стей, обслуживаемых институтом уважения прав человека.

Полностью полагаясь на европейскую систему контроля за соблюдением прав человека, действующую на базе ЕКПЧ, пра­во ЕС до настоящего времени не стремилось подстраховывать или корректировать внутренние механизмы защиты и обеспе­чения прав человека, сложившиеся в государствах-членах. Та­кая задача никогда не ставилась. Более того, органы ЕС счита­ли отсылку к национальным конституционным традициям и механизмам вполне достаточной.

После вступления в силу Конституции и придания Хартии основных прав ЕС обязательной силы ситуация может несколь­ко измениться. Однако даже в этом случае именно националь­ные механизмы будут играть определяющую роль в поддержа­нии режима защиты и обеспечения прав человека по нацио­нальному и европейскому праву. Поэтому для правильного

понимания проблематики прав человека в регионе ЕС изучение национальных механизмов остается обязательным.

При их анализе в юридической литературе упор делается обычно на описании конституционного надзора, института ом- будсмана, административной юстиции, других специальных инструментов защиты прав человека. Однако перед тем как ос­тановиться на них более подробно, необходимо напомнить, что в развитом демократическом обществе гарантиям защиты и обеспечения прав человека придан системный характер.

Имеется сложившийся уровень правосознания. Права чело­века воспринимаются как неразрывно связанные с другими стержневыми для общества постулатами ~ господства права и плюралистической демократии. Ориентация на уважение прав человека закреплена как поведенческий императив всех ветвей власти. Они стали существенной частью позитивного права и прочно закреплены как в общих, так и отраслевых законода­тельных актах.

Прежде всего, на страже прав человека, понимаемых в ши­роком смысле, стоят конечно же все судебные и квазисудебные органы. В своей совокупности они обслуживают все разнообра­зие прав человека. Индивид имеет возможность защищать себя в рамках уголовного судопроизводства, отстаивать свои интере­сы, прибегая к помощи судопроизводства по гражданским де­лам, обращаться в поисках справедливости в другие инстанции. Для него важна защита от преступных посягательств, вмеша­тельства, ущемлений, дискриминации и т. д. вне зависимости от того, откуда они исходят — от третьих лиц или же со сторо­ны государства.

Международные документы конструируют право на судеб­ную защиту максимально широко. Так, в ст. 8 Всеобщей декла­

рации прав человека провозглашается: «Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентны­ми национальными судами в случаях нарушения его прав, пре­доставленных ему Конституцией или законом».

В том, что касается защиты индивида в государствах-членах ЕС, как и в любых странах развитой демократии, от действий (или бездействия) властей, ведущую роль играют органы адми­нистративной юстиции и конституционного надзора.

Основной целью административной юстиции является уре­гулирование конфликтов между гражданами и органами госу­дарственного управления. Исторически сложились две модели административной юстиции: континентальная (принята, на­пример, во Франции, в ФРГ, Италии) и англосаксонская.

Так, во Франции судебная система разделена на самостоя­тельные ветви. Общую возглавляет Кассационный суд, админи­стративную — Государственный Совет. Рассмотрение возмож­ной ответственности государства за ущерб, нанесенный отдель­ным лицам неправомерными действиями государственных служб и принятыми ими актами, четко отделено от граждан­ско-правовой процедуры. В случае совершения должностным лицом противоправного деяния, не связанного со службой, оно отвечает перед общим судом. Если такое деяние связано с несе­нием службы, оно инкриминируется органу государственного управления. Разбирательство ведется в административных су­дах. При вынесении ими определения об отсутствии компетен­ции они сами передают дело по принадлежности.

30 административных трибуналов низшего звена во Фран­ции состоят из председателя и трех-четырех членов. Они рас­сматривают основную массу жалоб по первой инстанции. Вы­несенные ими решения обжалуются в пять административных апелляционных судов и по некоторым категориям дел — в Го­сударственный Совет. Кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоящих административных судов рассматри­ваются от имени Совета созданной им секцией по рассмотре­нию споров. Помимо этого секция разбирает по первой ин­

станции жалобы на президентские и правительственные декре­ты, на акты, изданные министрами.

Срок обжалования акта, изданного административным ор­ганом, жесткий — два месяца со дня опубликования. Но тре­бования к форме подачи иска достаточно мягкие. Доступ к судье облегчен. Издержки низкие. Обжалованию подлежат любые акты за исключением содержащих военную или дипло­матическую тайну, сведения медицинского характера и т.

Важной категорией дел, рассматриваемых административ­ной юстицией во Франции, являются так называемые юрис­дикционные иски, имеющие целью пересмотр управленческо­го решения. К ней же относятся протесты на результаты вы­боров.

Отдельную категорию дел составляют исковые требования о толковании регламентирующих актов, установлении их неза­конного характера или квалификации конкретного управленче­ского акта в качестве ничтожного.

Однако основной разновидностью исковых требований яв­ляются жалобы по поводу превышения властных полномочий, в том числе по поводу «самоуправства» — незаконных действий администрации, связанных с покушением на основные права и свободы или не основанных на применении закона или подза­конного акта. Как следствие признания действий администра­ции самоуправством суд может вынести решение о выплате компенсации. В случае неисполнения такого решения Госсовет вправе взыскивать с публичных юридических лиц прогресси­рующие пени.

В ФРГ имеется три уровня административной юстиции. На уровне земель действуют первичные административные суды и по одному Высшему административному суду. Во главе систе­мы стоит Федеральный административный суд, в структуру ко­торого входят 12 сенатов в составе пяти профессиональных су­дей.

Компетенция административных судов распространяется на все споры публично-правового характера. Исключение состав­ляют споры, затрагивающие конституционно-правовые вопро­сы. Помимо жалоб граждан на государственные органы к рас­смотрению принимаются также некоторые споры между адми­

нистративными органами и органами местного самоуправления и все споры о правах государственных служащих.

По постановлению органа административной юстиции в случае признания жалобы обоснованной либо может быть от­менен обжалуемый управленческий акт, либо могут быть вос­становлены права граждан и учреждений, нарушенные дейст­виями должностных лиц.

В ФРГ имеются также специализированные органы админи­стративной юстиции. К их числу относятся социальные, фи­нансовые и дисциплинарные суды.

В Италии общая административная юстиция также образует самостоятельную систему. Во главе нее стоит Государственный совет. Три его отделения представляют консультативный орган при правительстве. Три другие выступают в качестве органа юстиции. Государственный совет контролирует законность.ак­тов правительства и министерств и рассматривает апелляцион­ные жалобы на решения областных административных трибу­налов.

К ведению областных трибуналов отнесены вопросы закон­ности управленческих актов и действий администрации, ее без­действия, охраны субъективных прав в соответствии с исчерпы­вающим перечнем, установленным законом. В отличие от французского, итальянский административный судья может не только аннулировать управленческий акт, но и потребовать принятия нового.

Наряду с общими административными судами в Италии действуют и специальные административные суды во главе со Счетной палатой.

В Великобритании жалобы на решения и действия админи­стративных учреждений и должностных лиц по мотивам их незаконного характера рассматриваются судами общей юрис­дикции. Вместе с тем на протяжении последних десятилетий стремительно разрастается конгломерат дополняющих их спе­циальных правоприменительных органов по спорам между гражданами и государственными учреждениями. Созданы мно­гие десятки систем административных трибуналов, включаю­щих комитеты, комиссии, суды и трибуналы. Они различают­ся по сферам деятельности, составу, компетенции.

В социальной сфере учреждены трибуналы по вопросам го­сударственного вспомоществования, травматизма на произвол-

стве, медицинского обеспечения, национальных служб здраво­охранения. В сфере землепользования — трибунал земельных отношений, суды местного землепользования, трибунал сель­скохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений, ко­митет по оценке размера ренты. Споры по вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потребителей и ряду других решает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла. Делами о нарушении правил добросовест­ной торговли и прошениями об освобождении от налогов опре­деленных видов товаров занимается Суд по рассмотрению жа­лоб на ограничение свободы предпринимательства. Действуют промышленные трибуналы, к юрисдикции которых отнесены трудовые споры. Определенный контроль над органами, осуще­ствляющими разрешение административных конфликтов в со­циально-экономической сфере, осуществляет Национальный совет административных трибуналов, являющийся также кон­сультативным органом при правительстве и уполномоченный подавать апелляционные иски по сложным правовым вопросам в вышестоящую инстанцию.

При всем многообразии форм организации административ­ной юстиции в странах Европейского Союза главное, что их объединяет, — общий императив защиты индивида от притес­нений со стороны публичных властей, подчинения деятельно­сти должностных лиц закону и суду. С одной стороны, админи­стративная юстиция способствует социализации личности, пре­доставляя ей институциональные возможности отстаивать свои интересы в противостоянии с государством. С другой — застав­ляет власть, чиновника ориентироваться на права человека, ра­ботать в рамках закона, отвечать за нарушения, самоуправство и бездействие.

Еще более важное значение в иерархии судебных инструмен­тов защиты и обеспечения прав человека в регионе ЕС занимает конституционный надзор. Это визитная карточка современного демократического государства. С учетом того, насколько под­робно права человека выписаны в конституционных актах, про­верка текущего законодательства и его применения на соответ­ствие конституции открывает наиболее широкие возможности гарантировать их последовательное соблюдение.

В разных странах такой контроль осуществляют верховные суды и суды общей юрисдикции или специально создаваемые в

этих целях конституционные суды либо похожие на них квази - судебные органы.

Формы конституционного контроля также достаточно раз­нообразны. В странах континентального права — ФРГ, Фран­ции, Австрии, Италии, Испании, Португалии и др. — получила развитие проверка на соответствие конституции принимаемых или принятых законов и других нормативных актов вне зависи­мости от их применения в конкретных правоотношениях (абст­рактный контроль). Например, по ст. 61 Конституции Фран­цузской Республики органические законы до их промульгации Президентом и регламенты палат Парламента до их примене­ния подлежат обязательной проверке Конституционным сове­том. Обычные законы до их промульгации также могут прове­ряться им на предмет соответствия конституции. Но для этого Конституционный совет должен получить соответствующий за­прос. Он направляется Президентом, Премьер-министром, председателем любой из палат Парламента или группой не ме­нее чем в 60 депутатов или сенаторов.

Своеобразие утвердившегося во Франции абстрактного кон­ституционного контроля состоит в том, что ему придан исклю­чительно превентивный характер. Однако в целом для систем континентального права такое ограничение нетипично.

В государствах с децентрализованной системой конституци­онного контроля, где все суды наделены полномочиями опре­делять конституционность применяемой ими нормы права, во­прос о конституционности подлежащего применению закона ставится, рассматривается и решается только в контексте кон­кретного судебного разбирательства.

В трансформированном виде отдельные элементы конкрет­ного контроля используются и в странах континентального права. Так, в связи с рассмотрением конкретного дела вопрос о конституционности подлежащего применению закона могут ставить перед органами конституционного надзора общие су­ды Италии, Австрии, ФРГ, Испании, Португалии и в меньшей степени Франции. Если у них возникают сомнения в консти­туционности подлежащего применению закона, они приоста­навливают слушание дела и направляют запрос в конституци­онный суд. При этом в Италии и Австрии суду достаточно вы­разить сомнение для того, чтобы запрос был направлен в Конституционный суд. В ФРГ для этого судья должен быть

уверен в том, что применяемый закон противоречит конститу­ции.

Решения конституционных судов по запросу обычного суда в этих случаях действуют по принципу erga omnes^[83], согласно которому они обязательны для всех.

Наиболее демократической формой конституционного пра­восудия является институт индивидуальной жалобы, открываю­щий перед индивидом прямой доступ в органы конституцион­ного контроля. Ее объектом могут быть любые акты законода­тельной и исполнительной ветвей власти, а также судебной, если таким актом, по мнению индивида, нарушаются его права.

Институт индивидуальной жалобы имеет очень большое значение с точки зрения функционирования демократического общества. С ее помощью индивид не только отстаивает свои субъективные права, но и препятствует повторению нарушений в отношении всех других лиц. Более того, он подключается к формированию и совершенствованию действующего законода­тельства и правоприменительной практики.

В качестве примера можно взять институт конституционной жалобы в Австрии, где индивид может обжаловать в Конститу­ционный суд и административное решение, нарушающее его конституционно гарантируемые права, и антиконституционный закон, на котором оно базировалось. В случае обжалования ад­министративного решения необходимо сначала пройтись по всей цепочке административных инстанций. Если Конституци­онный суд находит, что обжалуемое административное реше­ние нарушает конституционно гарантируемое право заявителя, он отменяет его. Это налагает на административные органы обязанность незамедлительно принять все меры по восстанов­лению правового положения в соответствии с установками Конституционного суда. На любой стадии разбирательства Конституционный суд может, в том числе и по собственной инициативе, приостановить производство и приступить к про­верке конституционности закона, на котором базировалось об­жалуемое административное решение.

Как общее правило, органы конституционного контроля принимают жалобы к рассмотрению только по исчерпании иных средств правовой защиты (за редким исключением), а

также при условии их конституционно-правовой значимости, обоснованности и перспективности.

Большое внимание в странах ЕС уделяется четкой регламен­тации правовых последствий и реализации решений, прини­маемых органами конституционного контроля. Это необходимо ввиду их особой значимости для защиты прав человека, посто­янной корректировки законодательства и правоприменитель­ной практики в соответствии с установленными обществом высшими ценностями. С теми или иными модификациями по­всеместно предусматривается, что решения о неконституцион- ности законов не подлежат пересмотру, обязательны для всех публичных властей, порождают общие правовые последствия, имеют обратную силу только в отношении смягчения или от­мены санкций по уголовному или административному судопро­изводству.

Так, в Испании законы, распоряжения и постановления, имеющие силу закона, считаются ничтожными с момента вы­несения Конституционным судом решения об их несоответст­вии конституции. В Италии нормы, признанные неконституци­онными, исключаются из правового оборота. Они более не подлежат применению, что равносильно их аннулированию. В Австрии Конституционный суд сам определяет действие сво­его решения во времени. В зависимости от той квалификации, которую он дает оспариваемому закону, последний признается либо ничтожным полностью или в какой-то своей части, либо подлежащим корректировке или замене законодателем.

С тем чтобы обеспечить дополнительную действенность ре­шений органов конституционного контроля, в странах ЕС уста­навливается ответственность за их ненадлежащее исполнение или неисполнение. Такая ответственность распространяется и на компетентные государственные органы, и на должностных лиц.

Наиболее разработанный механизм конституционного кон­троля, воздвигший мощный заслон на пути нарушения прав че­ловека и основных свобод, создан в ФРГ. В этом кроется одна из причин того, почему именно немецкие политики выступили инициаторами принятия Хартии основных прав и активно под­держали ее включение в Конституцию ЕС.

Федеральный конституционный суд ФРГ осуществляет абст­рактный конституционный контроль над любым вступившим в силу законом по запросу федеральных и земельных органов ис­

полнительной власти, а также парламентского меньшинства. В рамках конкретного контроля он проводит проверку консти­туционности подлежащего применению закона по запросу дру­гих судебных инстанций. Огромное количество дел рассматри­вается им по жалобам о нарушении основных прав человека.

Жалоба может быть подана в отношении деятельности лю­бых ветвей власти, любых государственных органов, если ими наносится прямой и явный ущерб заявителю. Она принимает­ся после исчерпания других средств правовой защиты, за ис­ключением случаев, когда необходимо срочное вмешательство. Право на подачу жалобы признается за гражданами, иностран­цами, физическими и юридическими лицами, зарегистриро­ванными таковыми по германскому праву. Если жалоба при­знается обоснованной, то лицу, ее подавшему, полностью или частично возмещаются понесенные им расходы. В случае от­клонения жалобы по основаниям, указанным в законе, взима­ется пошлина в размере 1 тыс. марок, злоупотребления правом на ее подачу — до 5 тыс. марок. Обязательный задаток состав­ляет 500 марок. Жалоба не будет принята, если возможный ущерб от нарушения права не превышает 300 марок.

Федеральным конституционным судом рассматриваются только действительно важные и обоснованные жалобы. Фильтр, создаваемый жесткими формальными и содержатель­ными требованиями, настолько плотный, что из всей массы первоначально поступающих обращений отсеивается до 98%.

Решения Федерального конституционного суда в принципе обязательны для конституционных органов федерации и зе­мель, ведомств и всех других судебных инстанций. В случаях, специально указанных в законе, они обретают силу закона. Это решения о соответствии конституции по форме и содержанию федерального права или права земли, федерального закона или закона земли, даваемые другим судам разъяснения о прямом действии норм международного права как порождающих непо­средственные права и обязанности для частных лиц, толкова­ния норм, занимающих в иерархии правовых актов высшие по­зиции.

Решения Федерального конституционного суда, как общее правило, обратной силы не имеют. Но лица, осужденные на ос­новании закона, признанного им недействительным, вправе хо­датайствовать о проведении нового судебного разбирательства согласно предписаниям УПК.

Федеральный конституционный суд сам определяет, кто и каким образом должен исполнять его решения.

Наличие в странах ЕС действенных и авторитетных меха­низмов конституционного контроля придает всей внутригосу­дарственной системе защиты и обеспечения прав человека стройный завершенный характер.

Вместе с тем она подкрепляется различными специализиро­ванными внесудебными институтами и механизмами защиты прав человека. Большой вклад в укрепление режима защиты прав человека и восстановления нарушенного права могут вно­сить все государственные органы, реагируя на поступающие к ним жалобы, заявления, обращения и ходатайства. Традицион­но активны в этом плане парламентские структуры. В боль­шинстве случаев их работа с петициями населения подробно регламентирована. Так, Бундестаг ФРГ формирует специаль­ный Комитет по петициям, обязанный разбирать поступающие в парламент просьбы и жалобы и наделенный для этого всеми необходимыми процессуальными полномочиями. Подробно порядок работы с петициями расписан в регламенте Нацио­нального Собрания Франции.

Центральное место среди внесудебных механизмов защиты и обеспечения прав человека занимает институт омбудсмана. От страны к стране его правовой статус и полномочия варьиру­ются. Да и называется он по-разному: во Франции — медиато­ром, Великобритании — парламентским комиссаром, Авст­рии — народным защитником. С большим разнообразием вы­страиваются его отношения с другими государственными органами. Доступ к нему может быть прямым или опосредован­ным. Упор в деятельности — делаться на рассмотрении отдель­ных жалоб или их обобщении. Приступать к расследованию он может или по своей собственной инициативе, или только реа­гируя на поступившее обращение. Но в своих основных чертах институт омбудсмана повсюду выполняет сходные правозащит­ные функции.

Его главное предназначение — ограждать индивида от зло­употреблений и произвола государственного аппарата и долж­ностных лиц. В этих целях он наделяется широкими полно­мочиями по надзору за деятельностью государственных струк­тур и чиновников всех уровней. В их числе — право направлять дела по принадлежности в компетентные государ­ственные органы, запрашивать и получать информацию из

официальных источников, выступать с законодательными инициативами, представлять свои рекомендации в высшие органы власти и управления. За ним закрепляется независи­мый статус, подкрепляемый особой процедурой избрания и положением о несменяемости на срок полномочий. Его дея­тельность характеризуется открытостью, близостью к нуждам населения и отсутствием формализованных бюрократических процедур и требований.

Исторически институт парламентского омбудсмана впервые появился в Швеции еще в 1809 г. В настоящее время он состо­ит из нескольких специализированных омбудсманов. Главный омбудсман занимается вопросами доступа общественности к официальным документам, компьютерным системам и банкам персональных данных. Остальные — курируют ту или иную об­ласть общественных отношений, куст государственных органов или конкретную проблему. Так, имеется омбудсман по вопро­сам расовой дискриминации, в обязанности которого входит устранение дискриминации в области труда и социальных от­ношений. Омбудсман по вопросам юстиции следит за деятель­ностью органов правосудия, полиции, функционированием пе­нитенциарной системы. Отдельно осуществляется надзор за вооруженными силами и за законностью в сфере социального обеспечения и налогообложения.

Сильные позиции у французского медиатора. Все государст­венные органы обязаны проводить проверки и расследования, на которых он настаивает. Обобщая поступающие к нему жало­бы, медиатор может рекомендовать соответствующим государ­ственным органам проведение реформ в интересах улучшения взаимоотношений между администрацией и населением. Кроме этого, он направляет им рекомендации об осуществлении мер, необходимых ддя пресечения противоправной практики. В его власти — возбуждать дисциплинарное производство за проти­воправные действия в отношении любого государственного служащего, подавать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя.

В Великобритании парламентский комиссар по администра­тивным вопросам назначается королевой. Он пользуется стату­сом, аналогичным статусу судьи Высокого суда. В основном он концентрируется на рассмотрении жалоб на любые действия министерств и ведомств, которые не могут быть обжалованы в

судебном порядке, проводя в этих целях В ТОм числе и откры­тые слушания. Об итогах расследования и подготовленных им рекомендациях комиссар сообщает члену парламента, по просьбе которого оно проводилось, гражданину, обратившему­ся с жалобой, должностному лицу, на действия которого была принесена жалоба, и руководителю соответствующего ведомст­ва. Последний обязан отчитаться перед комиссаром о мерах, планируемых для устранения допущенной несправедливости.

Таким образом, омбудсман в странах ЕС не подменяет су­дебную защиту прав человека и органы конституционного кон­троля. Он не может отменять акты, решения и постановления других органов. Подготавливаемые им предложения и обосно­вываемые выводы имеют статус рекомендаций. Однако его дея­тельность приносит большую пользу. Он лоббирует права чело­века, действуя через другие государственные органы, заставляя их, общество в целом относиться к правам человека с растущим уважением.

18.5.