Эволюция положений о членстве в Европейских сообществах и Европейском союзе

Эволюцию положений о членстве в Европейских сообществах и Европейском союзе предлагается рассмотреть на основе соответствующих положений учредительных договоров:

1) Договора о создании Европейского объединения угля и стали, подписанного в Париже 18 апреля 1951 г., вступившего в силу 23 июля 1952 г.;

2) Договора о создании Европейского сообщества по атомной энергии, подписанного в Риме 25 марта 1957 г., вступившего в силу 1 января 1958 г.;

3) Договора, учреждающего Европейское экономическое сообщество, подписанного в Риме 25 марта 1957 г., вступившего в силу 1 января 1958 г.;

4) Договора о Европейском союзе, подписанного в Маастрихте 7 февраля 1992 г., вступившего в силу 1 ноября 1993 г.

В указанные учредительные договоры вносились изменения, которые также будут рассмотрены в данном параграфе применительно к положениям о членстве в Европейских сообществах и Европейском союзе.

Предлагается выделить шесть этапов в эволюции положений о членстве в рамках Европейских сообществ и Европейского союза.

Первый этап (1951-1956 гг.). Договор о ЕОУС предусматривал процедуру присоединения к Договору новых государств, еще не называя такую процедуру вступлением в объединение. Согласно статье 98 «любое европейское государство может подать заявку на присоединение к настоящему Договору. Оно направляет обращение в Совет [Специальный Совет министров], который, после получения мнения Высшего руководящего органа, принимает единогласное решение, а также определяет условия присоединения, опять же единогласно. Присоединение вступает в силу в день получения акта о присоединении правительством, являющимся депозитарием настоящего Договора.»^[50]. В соответствии со статьей 100 Договора таким депозитарием является Правительство Франции.

Иными словами, Договор о ЕОУС устанавливал единственное условие, ставшее впоследствии основным для Европейских сообществ и Европейского союза - государство должно быть европейским^[51].

о европейском объединении, в состав которого могли входить только государства, приверженные принципам демократии и свободной рыночной экономике»^[52].

Определен первый шаг - подача заявки в Совет, и, хотя форма заявки не указана, можно предположить, что речь идет о письменной заявке.

Первое слово в решении вопроса о присоединении государства принадлежит Высшему руководящему органу - органу ЕОУС, обязанностью которого является обеспечение достижения целей Договора (статья 8).

Можно констатировать, что Договор о ЕОУС заложил основы индивидуального подхода относительно возможности и условий присоединения к Договору: решение вопроса о присоединении и условия присоединения государства к Договору определяет Совет применительно к конкретному государству. Применяется принцип единогласия.

Положения относительно выхода из Договора отсутствовали.

Практика по присоединению государств к данному Договору существует только после образования ЕЭС и Евратома, поэтому будет рассмотрена далее применительно к трем сообществам одновременно.

Второй этап (1957-1985 гг.). Спустя 6 лет на основе положительного опыта функционирования ЕОУС подписываются два Римских договора: Договор о Евратоме и Договор о ЕЭС. Поскольку документы подготовлены одновременно и подписаны в один и тот же день, положения статей о присоединении к Сообществам идентичны.

В статье 205 Договора о Евратоме и Статье 237 Договора о ЕЭС говорится уже о вступлении в сообщество:

«Любое европейское государство может подать заявку на членство в Сообществе. Такая заявка подается в Совет, который после получения заключения Комиссии принимает единогласное решение.

Условия приема и необходимые изменения в данный договор являются предметом соглашения между государствами-членами и государством- заявителем.

Возникает некий прообраз действующей в настоящее время статьи 49 ДЕС. Для принятия решения Совету необходимо заключение Комиссии, исполнительного органа, формируемого из представителей государств- членов. Для государств по-прежнему нормативно определен один критерий - государство должно быть европейским. Вопрос о том, принимать или не принимать конкретное государство в ЕЭС или Евратом, остается на усмотрение сначала соответствующей Комиссии, затем соответствующего Совета. И только Совет принимает окончательное решение, основываясь на единогласии. Если хотя бы один из членов Совета будет против, государство не будет принято.

Таким образом, существенными отличиями положений Договоров о Евратоме и ЕЭС от Договора о ЕОУС, являются, во-первых, факт определения условий присоединения международным соглашением между государствами-членами и присоединяющимся государством, а не Советом, во-вторых, предусмотрено внесение изменений в Договоры о Евратоме и ЕЭС, и наконец, в-третьих, говорится о вступлении в Сообщество.

Решение об удовлетворении или отклонении заявки о присоединении государства к Договору о ЕОУС принимает Специальный Совет Министров (Совет ЕОУС), о вступлении в Евратом - Совет Евратома, о вступлении в ЕЭС - Совет ЕЭС. В первом случае Совет опирается на решение Высшего руководящего органа, во втором и третьем - Комиссии. Условия ^[53][54]

присоединения к Договору о ЕОУС определяет Совет, при этом внесение изменений в Договор не предусмотрено. Условия вступления в Евратом и ЕЭС, а также, изменения, вносимые в договоры об учреждении данных Сообществ, - предмет соглашения между государствами-членами и государством-заявителем, которое вступает в силу после ратификации данными государствами. Во всех трех случаях принимают участие только исполнительные органы сообществ, решение принимается единогласно.

Добровольный или принудительный выход данными договорами не был предусмотрен.

В 1965 году подписан Договор о слиянии, в результате подписания которого созданы единый Совет и единая Комиссия для всех трех сообществ^[55].

Первые три расширения европейских сообществ происходили на основе рассмотренных выше положений (статья 98 Договора о ЕОУС, статья 205 Договора о Евратоме, статья 237 Договора о ЕЭС) с учетом следующей особенности.

В 1972 году присоединились к Договору о ЕОУС и вступили в Евратом и ЕЭС Дания, Ирландия и Великобритания. Далее, как отмечает К. Смит, «в апреле 1978 г. Европейский Совет заявил, что “уважение и обеспечение представительной демократии и прав человека в каждом государстве-члене является важным элементом для членства в Европейских сообществах”»^[56]. Считается, что это было сигналом для трех стран Южной Европы (Греции, Португалии и Испании), которые в середине 70-х годов переходили от авторитарного режима к демократии. Иными словами, Европейские

сообщества, проводя интеграционную политику, оказывали влияние на развитие стран Европы, не являющихся их членами.

Третий этап (1986-1991 гг.). Учредительные договоры Европейских сообществ подверглись существенному пересмотру путем заключения Единого Европейского акта^[57] в 1986 году. Были затронуты и вопросы присоединения новых членов. Статья 8 Акта изложила первый абзац статьи 237 Договора о ЕЭС в следующей редакции: «Любое европейское государство может обратиться с заявкой на членство в Сообществе [ЕЭС]. Оно подает заявку в Совет, который принимает единогласное решение после консультации с Комиссией и получения согласия Европейского парламента, принятого абсолютным большинством его членов»^[58].

В отличие от ранее действовавших положений, статья 8 Акта формулирует необходимость проведения консультаций Совета с еще одним законодательным органом Сообществ - Европейским парламентом. Остальные положения не изменены, положения о выходе также отсутствуют.

Четвертый этап (1992-1996 гг.). 7 февраля 1992 г. в Маастрихте подписан Договор о Европейском союзе. Наряду с созданием Европейского союза данный Договор переименовал ЕЭС в Европейское сообщество (статьи A и G). Целью создания ЕС было установление «более тесного союза среди народов Европы» (статья A).

Вступлению в ЕС посвящена статья O, аналогичная статье 237 Договора о ЕЭС:

«Любое европейское государство может обратиться с заявкой на членство в Союзе. Оно подает заявку в Совет, который принимает единогласное решение после консультации с Комиссией и получения согласия Европейского парламента, принимающего решение абсолютным большинством своих членов.

Условия вступления и вызванные этим вступлением изменения в договоры, на которых основан Союз [ЕС], являются предметом соглашения между государствами-членами и государством-заявителем. Такое соглашение подлежит ратификации всеми договаривающимися сторонами в соответствии с их конституционными требованиями»^[59].

Статьи 98 Договора о ЕОУС, 237 Договора о ЕЭС и 205 Договора о Евратоме отменены (подпункт 21 статьи H, подпункт 83 статьи G и подпункт 28 статьи I соответственно). Таким образом, вступление новых государств теперь стало возможно только в Европейский союз.

Четвертое расширение ЕС (вступление Австрии, Финляндии и Швеции в 1994 году) происходи на основе положений Договора о ЕС 1992 г.

Кроме того, в 1993, 1994 и 1995 гг. в рамках политики расширения ЕС относительно государств Центральной и Восточной Европы появляются новые политический, экономический и правовой критерии, принятые Европейским советом на заседаниях в Копенгагене, Эссене и Мадриде соответственно^[60]. Данные критерии применяются и в настоящее время.

Пятый этап (1997-2003 гг.). 2 октября 1997 г. подписан Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе, Договоры об учреждении Европейских сообществ и соответствующие акты^[61]. В соответствии с пунктом 15 статьи 1 данного Договора первый параграф статьи O ДЕС изложен в следующей редакции: «Любое европейское государство, которое уважает принципы, изложенные в статье F(1) [ДЕС], может подать заявку на членство в Союзе [ЕС].

Таким образом, Амстердамский договор вводит второе условие членства - уважение принципов ЕС, указанных в пункте 1 статьи F ДЕС, который также изложен в новой редакции: «Союз [ЕС] основан на принципах свободы, демократии, уважении прав и основных свобод человека, верховенстве права - принципах, которые являются общими для государств- членов»^,62.

В соответствии со статьей 12 Амстердамского договора нумерация статей ДЕС изменена согласно приложению. Статьи F и O перенумерованы в статьи 6 и 49 соответственно.

Пятое расширение ЕС (присоединение Чехии, Венгрии, Польши, Словакии, Эстонии, Латвии, Литвы, Кипра и Мальты в 2003 г.) происходило на основе положений статьи 49 ДЕС в редакции Амстердамского договора, а также критериев Европейского совета, принятых в Копенгагене, Эссене и Мадриде.

Шестой этап (2004 г. - н.в). В результате вступления новых государств общее количество государств-членов достигло 25. ЕС становится мощным политическим, экономическим и социальным региональным объединением, усиливается политика централизации, 29 октября 2004 г. подписан Договор, устанавливающий Конституцию для Европы^[62][63]. Принимая во внимание, что данный Договор не вступил в силу, предлагается рассмотреть содержащиеся в Конституции положения о членстве, имеющие теоретическую ценность.

Уникальность документа в рамках исследуемой проблематики состоит в том, что в текст Конституции включена отдельная глава IX «Членство в Союзе», объединившая положения относительно членства в ЕС, а также впервые формулирующая порядок добровольного выхода из объединения.

Глава IX состоит из трех статей:

- критерии соответствия и процедура присоединения к Союзу (статья I-58);

- приостановление отдельных прав, вытекающих из членства в Союзе (статья I-59);

- добровольный выход из состава Союза (статья I-60).

С одной стороны, положения статьи I-58 во многом повторяют положения статьи 49 ДЕС в редакции Амстердамского договора. С другой стороны, изложены они несколько иначе. Прежде всего, в наименовании статьи говорится об условиях соответствия ; во-вторых, в пункте 1 говорится об открытости членства для любого европейского государства; в-третьих, дополнены положения относительно условий членства - приверженность продвижению ценностей ЕС сообща. Порядок подачи заявки дополнен процедурой информирования Европейского парламента и национальных парламентов о поданной заявке. Термин государство-заявитель заменен на термин государство -кандидат. Вместо «согласия Европейского парламента» требуется «одобрение Европейского парламента»^[64], которое должно быть принято большинством голосов, а не абсолютным большинством, как это было ранее.

Приостановление отдельных прав, связанных с членством в ЕС, предусмотренное статьей I-59, не является новеллой в учредительных документах ЕС, аналогичная норма существовала и до рассматриваемой статьи Конституции для Европы в статье 7 ДЕС в редакции Ниццкого договора^[65]. Применение такой меры возможно при серьезном и постоянном нарушении государством-членом общих ценностей ЕС, перечисленных в статье I-2. В настоящее время данный механизм сохранен в статье 7 ДЕС.

Впервые предусмотрен механизм добровольного выхода из состава ЕС. Данная норма перенесена в действующую статью 50 ДЕС.

Процесс присоединения в 2005 г. Болгарии и Румынии происходил в период ратификации данного Договора, в связи с чем в Договоре о присоединении этих государств было предусмотрено оба варианта: вступит в силу или нет к дате присоединения Договор, устанавливающий Конституцию для Европы. Тем не менее, при присоединении данных государств применялась статья 49 ДЕС в редакции Амстердамского договора.

Ввиду того что Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, не прошел процедуру ратификации всеми государствами-членами, предусмотренную статьей IV-447, и, соответственно, так и не вступил в силу, был подготовлен Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества, подписанный 13 декабря 2007 г.^[66]. При подготовке текста Лиссабонского договора использовались положения, сформулированные в тексте Конституции, что также отразилось и на положениях относительно членства в ЕС. Отдельной главы, в отличие от Конституции для Европы, не предусмотрено, положения о присоединении к ЕС и выходу из его состава сохранены в главе VI «Заключительные положения».

Статья 49 ДЕС в редакции Лиссабонского договора практически повторяет статью I-58 Конституции для Европы^[67]. В сравнении с Амстердамским договором новым элементом является учет критериев соответствия, одобренных Европейским советом. Таким образом, Лиссабонский договор закрепляет практику применения критериев

Европейского

совета на уровне учредительных договоров ЕС.

Как отмечает Р.А. Петров, «Лиссабонский договор de factoформализует и юридически закрепляет копенгагенские критерии членства в ЕС, принятые Европейским советом, так как институты ЕС должны «учитывать критерии членства, одобренные Европейским советом». Это положение наделяет Европейский совет большими полномочиями по пересмотру содержания “acquis вступления” в любое время и в соответствии с постоянно меняющейся политической, экономической и правовой ситуацией в ЕС. Таким образом, Европейский совет становится одним из ключевых институтов ЕС в определении характера и скорости дальнейшего расширения ЕС»^[68].

На основе положений статьи 49 ДЕС в редакции Лиссабонского договора заключен Договор о вступлении Хорватии в 2012 г. ^[69]

Положения относительно приостановления отдельных прав, вытекающих из членства в ЕС, сохранены в статье 7.

Статья 50 ДЕС в редакции Лиссабонского договора, как уже упоминалось выше, аналогична статье I-60 Конституции для Европы^[70].

Таким образом, в 1951 г. шесть европейских государств путем заключения Договора о ЕОУС создают новое межгосударственное объединение. Дальнейшая история Европейских сообществ и Европейского союза развивается аналогичным образом: Договор о Евратоме, Договор о ЕЭС, Договор о ЕС. Первые три объединения ЕОУС, Евратом и ЕЭС создаются одними и теми же шестью европейскими государствами (Бельгия, Германия, Франция, Италия, Люксембург и Нидерланды), но как отдельные образования, каждому из которых определены свои цели. Присоединялись новые государства путем заключения соответствующих договоров. Сторонами последующих соглашений становились в том числе и новые

государства-члены. Договор о слиянии 1965 г. и Единый Европейский акт 1986 г. не являлись договорами об учреждении, а лишь реформировали действующую систему трех сообществ. В частности, Договор о слиянии создал единый Совет и единую Комиссию для всех трех сообществ, Единый Европейский акт предусматривает создание единого рынка к 1992 г. И лишь Договор о ЕС, сторонами которого было 12 государств, создает Европейский союз и переименовывает ЕЭС в Европейское сообщество. Лиссабонский договор, подписанный уже 27 государствами, оставляет из двух одно образование - Европейский союз. При этом Евратом действует, а ЕОУС прекратил свое существование в 2002 г.

Подводя итог данному параграфу, можно отметить следующее.

Первые три этапа (1951-1956 гг., 1957-1985 гг., 1986-1991 гг.) характеризуются расширением участвующих в принятии решения институтов Европейских сообществ, а также введенной на втором этапе необходимостью определения условий присоединения подлежащим ратификации соглашением между государствами-членами и новым государством. Действует единственное условие присоединения - геополитическое.

На четвертом этапе (1992-1996 гг.) вступление стало возможным только в ЕС с охранением всех процедур, Европейский совет принял «Копенгагенские критерии» с последующими дополнениями в Эссене и Мадриде, которые позднее в учредительных договорах получили название «критерии соответствия».

На пятом этапе (1997-2003 гг.) усложнение проявилось в дополнении условий присоединения политико-правовым условием уважения ценностей ЕС.

На шестом этапе (2004 г. - н/в) наличие «критериев соответствия» Европейского совета закрепляется на уровне учредительных договоров. В рамках процедуры добавлена необходимость информирования Европейского

парламента и национальных парламентов, изменено требуемое большинство голосов Европейского парламента в меньшую сторону. Главной особенностью данного этапа является введение процедуры добровольного выхода, механизм реализации которой применяется в настоящее время.

1.3.