Маастрихтский и Амстердамский договоры

ЕПС послужило прообразом ОВПБ. Оно проложило путь к превращению Сообществ в интеграционное объединение уни­версальной компетенции. Вместе с тем свойственная ЕПС спе­цифика, принципиальное отличие используемых им методов от принятых в рамках Европейских сообществ предопределили сложную структуру Европейского Союза, сочетание в его дея­тельности двух подходов к обеспечению сотрудничества — над­национального и межправительственного.

Раздел V Договора о ЕС заменил с 1 ноября 1993 г. ЕПС на ОВПБ и преобразовал его в межправительственную опору Союза, насчитывающего к тому времени 12 государств-членов (добавились Греция, Испания и Португалия). Проведение со­гласованной линии в международных делах было поднято на более высокую ступень. Утверждение ОВПБ в качестве второй опоры Европейского Союза радикально изменило ее статус. Из чего-то внешнего по отношению к интеграционным процессам она сделалась ее частью.

Это повлекло за собой своего рода «революцию ожиданий». Государствами-членами ОВПБ стала восприниматься как новая реальность, наращивание и ими самими, и ЕС внешнеполити­ческих мускулов, свидетельство превращения ЕС во влиятель­нейшего политического, а не только экономического игрока в международных делах. Она была оценена ими как заявка на геополитическое лидерство в условиях окончания «холодной войны», исчезновения Советского Союза с политической карты мира и девальвации значения силовых факторов мировой поли­тики. В то, что ЕС отныне заговорил на международной арене одним голосом и что к этому голосу надо прислушиваться со всем вниманием, поверили и третьи страны.

Подобные ожидания оказались обоснованными лишь час­тично. ЕС стал полюсом притяжения для многих других стран и даже континентов. Он начал проецировать зону процветания и стабильности за пределы своей территории. Он сумел взять на себя лидирующую роль в решении некоторых международ­ных проблем.

разочарований. Выяснилось, что ожидания и надежды, связы­вавшиеся с ОВПБ, явно преувеличены.

Разрыв между ожиданиями и реальными возможностями ОВПБ во многом объяснялся тем, что смена вывесок — повы­шение статуса и более детальная регламентация внешнеполити­ческого сотрудничества — не означали автоматического изме­нения его содержательных аспектов. По своей природе ОВПБ оставалась детищем межправительственного взаимодействия. Оно давало сбой каждый раз, когда расхождения интересов го­сударств-членов превышали некоторый пороговый уровень. То же самое происходило и тогда, когда затрагивался престиж го­сударств или в дело вмешивались соображения внутриполити­ческого порядка. Ведь механизм принятия решений в столь де­ликатной области, как ОВПБ, по-прежнему строился на поис­ках консенсуса и единогласии.

Новшества, привнесенные Договором о ЕС, сводились к следующему. Хотя компетенция в области ОВПБ обладает зна­чительной спецификой, Европейский Союз наделялся ею та­ким же образом и наряду с компетенцией во всех других облас­тях. Тем самым устанавливалась правовая связь между всеми направлениями деятельности Союза. Маастрихтский договор 1992 г. распространяет на ОВПБ положения, общие для Евро­пейских сообществ и дополняющих их сфер политики и форм сотрудничества (ст. 1). Это означает, например, что в соответ­ствии со ст. 2 общие цели Союза являются также и целями ОВПБ. Согласно ст. 3, в Европейском Союзе устанавливается единая институциональная структура. Она обеспечивает «согла­сованность и преемственность» всей совокупности «деятельно­сти, осуществляемой для достижения его целей». Серьезное внимание обращается на необходимость взаимосвязи ОВПБ с другими направлениями внешней деятельности Союза, являю­щимися прерогативой Европейских сообществ.

применения режима санкций к тому или иному третьему госу­дарству.

В контексте общих направлений деятельности ЕС об ОВПБ прямо говорится в Маастрихтском договоре. В преамбуле про­возглашается решимость государств-членов осуществлять об­щую внешнюю политику и политику безопасности, «укрепляя, таким образом, самобытность и независимость Европы в инте­ресах мира, безопасности и прогресса в Европе и во всем ми­ре». В ст. 2 в разряд общих для Союза возводится цель «способ­ствовать утверждению своей индивидуальности на международ­ной арене». Эта цель должна достигаться в том числе «путем осуществления общей внешней политики и общей политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны». Причем ОВПБ в ее достижении придается «особое» значение.

Раздел V Договора о ЕС «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» (далее — Положения об ОВПБ) устанавливает специальные цели ОВПБ. К ним отне­сены защита общих ценностей и основных интересов Союза; укрепление его безопасности; сохранение мира и укрепление международной безопасности; содействие международному со­трудничеству; развитие и консолидация демократии и закон­ности, уважение прав человека и основных свобод. Обеспече­ние их соблюдения возлагается на Совет ЕС.

Но ОВПБ остается вне сферы действия права Сообществ. Предусматриваются специфические инструменты ее осуществ­ления.

В институциональном плане Маастрихтский договор отво­дил реальную роль в осуществлении ОВПБ только Европейско­му совету и Совету ЕС, т. е. исключительно межправительст­венным органам. В этом отношении, по сравнению с ЕПС, из­менений не произошло. Полномочия ЕК в области ОВПБ были прописаны самым общим образом. Фактически ситуация ее от­

страненности от подготовки и реализации внешнеполитических решений сохранялась. То, что Комиссия могла теперь влиять на ОВПБ посредством законодательных инициатив и внесения бюджетных предложений, положения не меняло. Не наделялся дополнительной компетенцией в области ОВПБ и Европарла­мент. Правовой основой его активности в области ОВПБ стали признаваемые за ним полномочия общего характера, слегка адаптированные к специфическим потребностям ОВПБ. Он мог проводить дебаты по любым вопросам, входящим в компе­тенцию Европейского Союза; получать доклады и заслушивать программные заявления и отчеты Европейского совета, Совета ЕС, председательства и ЕК; направлять им рекомендации; об­ращаться к ним с устными и письменными запросами. Как и раньше ЕПС, ОВПБ была выведена из-под юрисдикции Суда ЕС. Фактически усеченная институциональная система Евро­пейского Союза на рабочем уровне обслуживалась и обеспечи­валась Комитетом по политическим вопросам, Комитетом по­стоянных представителей, Рабочей группой по ОВПБ и совет­никами по ОВПБ.

Маастрихтский договор придал компетенции Европейского Союза в области внешней политики и политики в области обо­роны и безопасности универсальный характер. Все ограниче­ния на предметную сферу ОВПБ были сняты. В ст.

Кроме того, Маастрихтский договор создал правовые осно­вы перехода в будущем к осуществлению общей оборонной по­литики и военного строительства как одного из вопросов, от­носящихся к безопасности Союза. Им был запущен процесс, приведший в дальнейшем к поглощению им ЗЕС. Пока же он привязал ЗЕС к Европейскому Союзу, установив, что ЗЕС «яв­ляется неотъемлемой частью» его развития, и подробно регла­ментировал взаимоотношения между ними с учетом несовпа­дающего членства государств в ЗЕС и интеграционном объеди­нении. Отражением представлений того времени о возможной опоре Европейского Союза на ЗЕС явилась приложенная к Маастрихтскому договору Декларация о Западноевропейском союзе. В ней, в частности, провозглашалось, что ЗЕС «будет развиваться как оборонительный компонент Европейского Союза и как средство укрепления европейской опоры в Атлан­

тическом союзе». В ожидании этого военная и политическая элита западноевропейских стран попыталась адаптировать ЗЕС к новым условиям, возникшим на планете с завершением «хо­лодной войны», когда подготовка к широкомасштабной войне стала ненужной. ЗЕС полностью пересмотрел свою военную доктрину и в своей Петерсбергской декларации от 19 июня 1992 г. провозгласил курс на обретение военно-гражданских возможностей планировать и проводить гуманитарные и спаса­тельные операции, операции по поддержанию и установлению мира (получили известность как «петерсбергские задачи»). Од­новременно он постарался формализовать свои связи с боль­шой группой европейских государств. В 1992 г. статус ассоции­рованных членов получили Исландия, Норвегия и Турция. Ста­тус наблюдателей был предоставлен Дании, Ирландии (1992 г.), Австрии, Финляндии и Швеции (1995 г.). Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Чехия и Эстония в 1994 г. и Словения в 1996 г. стали ассоциированными партне­рами.

Первый опыт функционирования ОВПБ оказался менее удовлетворительным, нежели на это рассчитывали государства- члены. Многие надежды, первоначально возлагавшиеся ими на ОВПБ, не сбылись. Поэтому почти сразу же после запуска ОВПБ они стали обдумывать пути его совершенствования, ва­рианты придания ему большей эффективности. Работа в дан­ном направлении облегчалась тем, что Маастрихтский договор запланировал созыв в 1996 г. новой межправительственной конференции для пересмотра некоторых его положений и в том числе для оценки достигнутого прогресса и накопленного опы­та в области ОВПБ. Конференция согласовала поправки к уч­редительным договорам и, в частности, новую редакцию разде­ла V «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» Договора о ЕС. В Амстердамском договоре 1997 г. он практически переписан. С 1 мая 1999 г. 15 госу­дарств — членов ЕС (пополнился Австрией, Финляндией и Швецией) приступили к осуществлению ОВПБ в новом ре­жиме.

Параллельно с работой межправительственной конферен­ции дискуссии, учитывающие ее результаты, велись в рамках ЗЕС. Их итогом стала Декларация ЗЕС о роли Западноевропей­ского союза и его отношениях с Европейским Союзом и Атлан­

тическим альянсом, ставшая приложением к Амстердамскому договору 1997 г.

В целом ряде отношений Амстердамский договор достроил и усовершенствовал правовую базу ОВПБ. Он придал ей совре­менный вид. Вплоть до настоящего времени ОВПБ осуществ­ляется на его основе. Хотя Ниццский договор 2001 г. содержит ряд новых положений, расширяющих возможности Союза в об­ласти ОВПБ, он не затрагивает ни его инструментарий, ни ин­ституциональную структуру. Не меняет он, за некоторыми ис­ключениями, и порядок принятия решений.

Амстердамский договор усилил взаимное переплетение ОВПБ с остальными опорами в рамках Европейского Союза. Он сформулировал общие принципы функционирования Сою­за (иногда их называют даже конституционными), распростра­нив их в равной степени на все сферы его деятельности и все его слагаемые (ст. 6 Договора о ЕС), и установил санкции в от­ношении государств-членов за их «серьезное и неоднократное нарушение».

Амстердамский договор существенно расширил арсенал ин­струментов, используемых для вторичного нормотворчества в области совместного проведения внешней политики и осущест­вления ОВПБ, выстроил их иерархию, сделал более гибким ме­ханизм принятия решений и модернизировал институциональ­ную систему ОВПБ.

Согласно Амстердамскому договору, высшее место в иерар­хии инструментов ОВПБ заняли «определение принципов и ос­новных ориентиров общей внешней политики и политики безопасности» и «принятие решений по общей стратегии» (ст. 12). По своей сути они являются политико-правовыми до­кументами программного характера, задающими цели, продол­жительность и определяющими ресурсное обеспечение прини­маемых в последующем решений и практических мер, направ­ленных на их имплементацию. Причем они создают политико­правовую основу и устанавливают рамки для использования всего иного инструментария как ОВПБ — совместных дейст­вий, общих позиций и систематического сотрудничества, так и внешней деятельности Европейского Союза в целом, вне зави­симости от того, к ведению какой из его опор осуществляемые меры относятся.

С помощью Амстердамского договора восполняется пробел в правовом обеспечении ОВПБ. Европейский Союз наделяется

им полномочиями по заключению соглашений с третьими го­сударствами и международными организациями, необходимы­ми для осуществления ОВПБ.

В новой редакции Положения об ОВПБ из требования еди­ногласия для принятия решений сделаны изъятия, которые, правда, не распространяются на решения, влекущие за собой последствия военного и оборонного характера. Статья 23 по­зволяет членам Совета официально заявлять о несогласии с ре­шением и не считать себя связанным им, не блокируя в то же время его принятие и осуществление остальными государства­ми-членами. Решение считается принятым, если кто-либо из членов или несколько членов Совета ЕС воздерживаются при условии, что количество взвешенных голосов воздержавшихся, выступивших с официальными заявлениями, не превышает 1/3. В отступление от принципа единогласия Совет квалифициро­ванным большинством принимает «решения о совместных дей­ствиях, об общих позициях или другие решения, основанные на общей стратегии», а также «решения, касающиеся осуществ­ления совместных действий или общих позиций». Предотвра­тить голосование может лишь заявление кого-либо из членов Совета о том, что он собирается выступить против них «по важным и определенным причинам национальной политики».

Спустя несколько лет Ниццский договор придал механизму принятия решений в области ОВПБ еще большую гибкость. Он распространил на общую внешнюю политику режим продвину­того сотрудничества. С его помощью как минимум восемь госу­дарств-членов, готовые идти дальше, нежели остальные, по пу­ти объединения своих внешнеполитических потенциалов, полу­чили право делать это в рамках ЕС и с опорой на его возможности.

Одним из крупнейших новшеств, внесенных Амстердам­ским договором в правовое регулирование ОВПБ, стало укреп­ление его институциональной структуры. Наряду с некоторым наращиванием полномочий Европарламента и Еврокомиссии в этой области и подтверждением главенствующей роли предсе­дательства, оно проявилось прежде всего в создании поста Вы­сокого представителя по вопросам ОВПБ, с возложением его функций на Генерального секретаря Союза.

Роль Высокого представителя выписана в Амстердамском договоре как сугубо подчиненная. В соответствии с п. 3 ст. 18 он всего лишь оказывает содействие председательству. Соглас­

но ст. 26, он также всего лишь помогает Совету ЕС в вопросах, относящихся к сфере ОВПБ, «в частности, содействуя форму­лированию, подготовке и осуществлению политических реше­ний». В этом контексте упоминается, что, в случае необходимо­сти, председательство может делегировать ему полномочия вы­ступать от имени Совета ЕС «в политическом диалоге с третьей стороной». Ограниченная роль, отводимая Высокому предста­вителю, называемому нередко «господином ОВПБ», акцентиру­ется возможностью создания внешнеполитических структур, параллельных Верховному представителю и конкурирующих с ним. Согласно п. 5 ст. 18, «всякий раз, когда Совет полагает это необходимым, он может назначить специального представите­ля, который наделяется мандатом, относящимся к конкретному политическому вопросу». Следует отметить, что Совет ЕС не раз пользовался этой возможностью. Достаточно упомянуть его наиболее известных специальных представителей — по Ближ­нему Востоку (ближневосточному мирному процессу), Пакту стабильности для Юго-Восточной Европы, Великим озерам (урегулированию конфликта в районе Великих озер в Африке), Афганистану, отдельным странам ЮВЕ и др.

Однако заложенный Амстердамским договором потенциал саморазвития института Высокого представителя по ОВПБ на практике оказался очень большим. Он был виртуозно исполь­зован Хавьером Соланой. Своими умелыми и активными дей­ствиями, готовностью в нужный момент взять на себя полити­ческую инициативу, способностью к тонкому политическому маневрированию на международной арене, великолепным зна­нием внутренних пружин функционирования универсальных международных, евроатлантических и европейских организа­ций он быстро снискал себе высокий авторитет среди внешне­политических партнеров Союза и завоевал доверие государств- членов. Это позволило ему превратить сдвоенный пост Высо­кого представителя и Генерального секретаря на практике в ве­дущий орган Европейского Союза в области ОВПБ.

Внешним проявлением лидирующей роли Высокого пред­ставителя в поддержании международных связей Европейского Союза стало его включение в коллективное руководство делега­ций Союза на плановых встречах в верхах с лидерами третьих стран и международных организаций (саммитах ЕС — США, ЕС — Россия, ЕС — НАТО и т. д.). То же самое касается и де­легаций, посещающих отдельные страны и регионы со специ-

альными миссиями. Практика формирования коллективного руководства в составе президента, премьер-министра или ми­нистра иностранных дел государства-члена, председательствую­щего в Европейском Союзе, председателя Европейской комис­сии или одного из членов ЕК, ответственных за внешние дей­ствия Европейских сообществ, и Высокого представителя стала оптимальным прагматическим решением. Оно достоверным об­разом отражало специфику распределения полномочий между государствами-членами и Европейским Союзом и между ин­ститутами Европейского Союза. Его активное использование было облегчено отказом государств-членов от института «трой­ки» в составе прошлого, действующего и будущего председате­ля (п. 4 ст. 18 Договора о ЕС). Формально содействие председа­тельствующему государству в отправлении функций представи­тельства Союза в двусторонних отношениях, международных организациях и на международных конференциях, а равно в осуществлении решений, принятых в рамках ОВПБ, оказывает государство-член, которое будет председательствовать вслед за ним.

Для обеспечения деятельности Высокого представителя в рамках Генерального секретариата Совета ЕС был сформиро­ван более чем компактный по меркам брюссельской бюрокра­тии, но полностью автономный аппарат. Им послужил Отдел политического планирования и раннего предупреждения. В дальнейшем он стал называться более кратко — Отдел поли­тического планирования. Его создание было предусмотрено в специальном заявлении, приложенном к Амстердамскому дого­вору. Кадры Отдела набираются Высоким представителем и прикомандировываются к нему государствами-членами, ЕК и ЗЕС. Государства-члены и ЕК на постоянной основе передают ему возможно более полную, в том числе секретную, информа­цию. На Отдел возложены в основном информационно-анали­тические задачи: а) слежение за развитием событий в областях, относящихся к ведению ОВПБ, и их анализ; б) определение то­го, в чем состоят внешнеполитические интересы Союза; в) под­готовка своевременной информации о событиях, назревающих политических кризисах и иных ситуациях, которые могут суще­ственным образом сказаться на ОВПБ, и выработка предложе­ний по раннему предупреждению возможных негативных по­следствий; г) составление докладов с обоснованием имеющихся у Союза альтернатив.

Весомый вклад внес Амстердамский договор в укрепление правовых основ деятельности ЕС в области обороны и безопас­ности. Он придал его полномочиям в этой области еще более широкий характер, усилил подчиненность ему ЗЕС, закрепил правовую и организационную привязку ЗЕС к Европейскому Союзу.

Несколько аморфное положение Маастрихтского договора относительно «возможного оформления» в будущем оборонной политики заменяется на гораздо более определенное и всеобъ­емлющее. В п. 1 ст. 17 устанавливается: «Общая внешняя поли­тика и политика безопасности включает все вопросы, относя­щиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной политики... которая могла бы быть преобразована в общую оборону, если Европейский со­вет... примет такое решение». И далее: «Поступательное фор­мирование общей оборонной политики будет подкреплено, ко­гда государства-члены считают это необходимым, сотрудниче­ством между ними в области вооружений».

В соответствии с п. 2 ст. 17 компетенция ЕС в области обо­роны и безопасности распространяется на осуществление опе­раций «гуманитарного, спасательного и миротворческого ха­рактера», а также операций, связанных с применением «удар­ных сил, действующих в целях урегулирования кризисов и восстановления мира», так называемые петерсбергские задачи ЗЕС. Их перечисление в Амстердамском договоре имело двоя­кое значение. С одной стороны, государства-члены закрепляли за ЕС полномочия по осуществлению петерсбергских за­дач. С другой — в отсутствие у Союза своих собственных опе­ративных возможностей фактически подчиняли ему ЗЕС. В п. 3 ст. 17 указывалось, что «Союз прибегает к содействию ЗЕС в целях разработки и осуществления решений и действий Союза, имеющих оборонное значение», а равно решений, относящихся к петерсбергским задачам. Одновременно устанавливалось, что во всех этих случаях компетенция Европейского совета в опре­делении основных ориентиров распространяется на ЗЕС. С тем чтобы реализовать эту сложную конструкцию, Амстердамский договор наделял все государства-члены, вне зависимости от то­го, являются они также членами ЗЕС или нет, и степени их во­влеченности в дела ЗЕС, правом на полное участие в решении петерсбергских задач. В случае, если бы они воспользовались им, они, кроме того, наделялись бы правом на участие в пол­

ном объеме и на равной основе в планировании и принятии решений ЗЕС. При этом в Договоре устанавливалось, что но­вые полномочия Европейского Союза в области обороны и безопасности и переподчинение ему ЗЕС не противоречат обя­зательствам отдельных стран, вытекающим либо из их членства в НАТО, либо их особого международно-правового статуса, ли­бо специфики проводимой им политики в данной сфере.

В 1996—1997 гг., когда Межправительственная конференция работала над согласованием Амстердамского договора, расхож­дения в позициях государств-членов по вопросам, связанным с военно-политической деятельностью Европейского Союза, бы­ли слишком глубокими. Поэтому ставка по-прежнему вынуж­денно делалась на ЗЕС в качестве военной опоры Союза. Каза­лось, что частичная интеграция ЗЕС в Европейский Союз и его переподчинение Союзу позволят убить разом трех зайцев. Ев­ропейский Союз будет проводить через ЗЕС свою собственную оборонную политику. Опосредованным образом он наладит взаимодействие с НАТО. Одновременно превратится благодаря ЗЕС в военную опору Альянса.

Однако развитие событий пошло по совершенно иному сце­нарию. За несколько лет ЕС совершил колоссальный рывок в трансформации из сугубо экономического и политического также и в оборонное сообщество. Он сумел приступить к само­стоятельному осуществлению миротворческих операций с гра­жданскими и военными составляющими. Союз обзавелся для этого оперативными возможностями, необходимой политико­правовой базой и организационными структурами. Опора на ЗЕС утратила для него актуальность. Ниццским договором 2001 г. из ст. 17 Положений об ОВПБ убрано упоминание ЗЕС в контексте общей внешней политики и политики в области обороны и безопасности.

21.4.