Основные этапы эволюции европейского права

Развитие европейского права — сложный многоэтапный процесс. Он отражает сдвиги и изменения, которые происходят в строительстве объединенной Европы, а равно ту специфику, которая присуща самому европейскому праву и обусловлена его формированием как системы.

1.3.1. Создание и эволюция права Европейских сообществ

Начало первого этапа связано с выработкой и введением в действие Договора об учреждении ЕОУС, подписанного в Па­риже (Франция) 18 апреля 1951 г. Договор был ратифицирован

всеми участниками и вступил в силу с 1952 г. Он состоит из краткой преамбулы, излагающей мотивы и цели его заключе­ния, и 100 статей, сведенных в четыре раздела. В них характе­ризуются содержание и цели создания общего рынка (раздел I), система институтов ЕОУС и порядок их формирования (раз­дел II), детализируются экономические, социальные и финан­совые основы ЕОУС и условия достижения соответствующих целей (раздел III). В заключительном разделе трактуются во­просы отчетности и контроля, порядок разрешения споров, ус­ловия вступления Договора в силу^[8].

Одновременно с созданием ЕОУС начинается процесс фор­мирования европейского права, закладываются его принципи­альные основы. ЕОУС становится как бы опытным полем ин­теграционного строительства.

Утверждение права Европейских сообществ в качестве авто­номной и самобытной правовой системы в решающей степени обусловлено образованием ЕЭС и Евратома. Их создание было оформлено учредительными договорами, подписанными в Ри­ме (Италия) 25 марта 1957 г. (по месту подписания их зачастую именуют Римские договоры)^[9]. Договор о ЕЭС — основопола­гающий источник права Европейских сообществ. Это весьма объемистый и сравнительно детализированный для такого рода актов документ. Его текст с поправками, внесенными Единым европейским актом 1986 г., включал преамбулу и 248 статей, сведенных в шесть частей, которые подразделялись на главы и разделы. Договор в его консолидированной версии (текст

1997 г.) содержит 314 статей. Он определяет принципы, цели и задачи Сообщества (часть первая); закрепляет институт граж­данства (часть вторая); детально регламентирует основные сфе­ры деятельности и содержание общих политик (часть третья); регламентирует взаимоотношения с заморскими странами и территориями (часть четвертая); регулирует статус институтов и органов Сообщества (часть пятая); формулирует общие и за­ключительные положения (часть шестая). Договор о ЕЭС суще­ственно изменяет по сравнению с ЕОУС статус Сообщества, фундаментально расширяет его сферу ведения и порядок осу­ществления его полномочий, систему руководства и управле­ния интеграционным процессом. Договор закрепляет важней­шие направления экономического, социального и правового развития Сообществ.

На базе этого Договора начинает функционировать слож­ный и разветвленный механизм управления Сообществами и система юрисдикционного контроля, которая постепенно при­обретает все более активный и всеобъемлющий характер. Суд Сообществ, используя преюдициальную процедуру, дает рас­ширительное толкование многим положениям учредительного договора. В решениях Суда формулируются и закрепляются ос­новные квалификационные принципы и характеристики права Европейских сообществ.

На протяжении почти 30 лет изменения, происходившие в праве Сообществ, фиксировались в основном в актах вторич­ного права, решениях Суда, закреплялись в обычаях и обыкно­вениях. Только в 1986 г. был принят учредительный акт, закре­пивший происшедшие изменения и наметивший программу перехода к новому этапу европейской интеграции — созданию Европейского Союза.

Этот новый учредительный договор получил наименование Единого европейского акта (ЕЕА). Он представляет собой срав­нительно небольшой по объему документ, состоящий из преам­булы и 36 статей, сведенных в четыре раздела. Два главных мо­мента характеризуют новый учредительный акт. Во-первых, за­крепление изменений, вносимых в Договоры об учреждении Европейских сообществ, и, во-вторых, введение новых поста­новлений, относящихся к европейскому сотрудничеству в об­ласти внешней политики.

ЕЕА подтверждает расширение сферы ведения Сообществ. Он уточняет положения, связанные с сотрудничеством в сфере валютной и социальной политики, распространяет полномочия Сообществ на такие области, как научные исследования и тех­нологическое развитие, окружающая среда. Вносятся корректи­вы в институциональную систему, официализируется деятель­ность Европейского совета, претерпевает изменение процедура принятия решений, вводится процедура сотрудничества.

ЕЕА ставит перед Сообществом новую важную задачу — по­строения внутреннего рынка.

ЕЕА включает особый раздел, содержащий положения о ев­ропейском сотрудничестве в области внешней политики. В нем декларируется стремление сообща формулировать и осуществ­лять европейскую внешнюю политику, обязанность государств- членов взаимно информировать и консультироваться по вопро­сам внешней политики, а также осуществлять собственную внешнюю политику с учетом позиции остальных партнеров по Сообществу. Впрочем, соответствующий раздел изложен край­не осторожно и свидетельствует скорее о расширении сотруд­ничества государств-членов, нежели полномочий Сообщества.

В качестве важнейших целей государств, объединившихся в Сообществе, ЕЕА провозгласил решимость создать Европей­ский Союз и добиваться последующего осуществления эконо­мического и валютного союза. ЕЕА намечал практически пере­ход к новому витку интеграции, позволявшему осуществить за­дачи создания более широкого интеграционного образования — ЕС и подведение под него соответствующей экономической и

правовой базы путем построения единого внутреннего рынка и создания экономического и валютного союза.

На основе ЕЕА был осуществлен ряд важных реформ, в ча­стности на основе постановления Совета ЕС в 1988 г. был об­разован Суд первой инстанции, что внесло значительные изме­нения в судебную систему Сообществ.

Принятие и реализация ЕЕА подготовили переход к новому этапу европейской интеграции — созданию ЕС.

1.3.2. Создание Европейского Союза и эволюция европейского права

Новый этап в развитии европейской интеграции получил свое воплощение и закрепление в Договоре об образовании Ев­ропейского Союза (Договор о ЕС)^[10]. Он был заключен 27 февра­ля 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) и вступил в силу 1 нояб­ря 1993 г. (по месту подписания его именуют Маастрихтский договор).

Договор о ЕС в его консолидированной версии состоит из преамбулы и восьми разделов (в первоначальном тексте был включен дополнительный раздел о продвинутом сотрудничест­ве). В Договоре определяется структура Союза, его принципы, цели и задачи, характеризуется система институтов и определя­ются главные слагаемые Союза. Согласно Договору ЕС учреж­дается на основе Сообществ, которые дополняются общей внешней политикой и политикой безопасности и сотрудничест­вом в области юстиции и внутренних дел (в Амстердамском до­говоре 1997 г. — сотрудничество полиций и судов в уголовно­правовой сфере). В литературе структура, предложенная Дого­вором, получила наименование системы трех опор.

Большая часть постановлений Договора о ЕС относится, од­нако, не столько к собственно ЕС, сколько к Сообществам. До­говор предусмотрел внесение соответствующих изменений во все учредительные акты. Учитывая заметное расширение круга.

В политико-правовой сфере Договор о ЕС ставит одной из главных задач усиление защиты прав и интересов граждан, че­му должно способствовать вводимое на основе Договора граж­данство ЕС. Восприняв положение, содержащееся в практике Суда ЕС, Договор формулирует и закрепляет основные прин­ципы права ЕС. В нем подчеркивается также незыблемость правовых достижений Европейских сообществ, которые обра­зуют правовое достояние ЕС — acquis communautaire (француз­ский термин воспроизводится в текстах на всех официальных языках ЕС без перевода).

В сфере экономического строительства важнейшей задачей провозглашается завершение построения экономического и ва­лютного союза. Соответственно, предусматриваются сроки вве­дения единой валютной системы и создание соответствующей институциональной структуры. Подробная регламентация по­рядка решения этой задачи дается в специальных протоколах, приложенных к Договору о ЕС. Это Протокол о переходе к третьему этапу экономического и валютного союза; Протокол о

критериях сближения, детализирующий постановление ст. 109; Протокол о процедуре чрезмерного дефицита. Новая валютная структура и ее руководящие органы определяются в Протоколе об Уставе Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ) и ЕЦБ. В качестве даты достижения цели построения валютного союза и введения в обращение новой общей валютной едини­цы — евро — Договор установил 1 января 1999 г. Несмотря на возникшие в ходе реализации этой задачи сложности, скепти­ческое отношение многих влиятельных политических сил в странах ЕС и даже отдельных государств-членов, поставленная задача была в целом успешно решена. С 1 января 1999 г. была введена в безналичное обращение, а с 1 января 2002 г. в налич­ное обращение в 12 государствах — членах ЕС (из 15) единая валютная единица — евро. Определенные подвижки намечают­ся Договором о ЕС и в области социального развития. В веде­ние Сообществ передается осуществление сотрудничества в об­ласти культуры, здравоохранения, образования, защиты прав потребителей, координация политики в области занятости и некоторые другие.

Договор о ЕС — весьма сложный и противоречивый доку­мент. Особенно отчетливо это прослеживается в правовом ре­жиме Сообществ, в сфере общей внешней политики и поли­тики безопасности, а также в области сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Эти различия касаются таких важных моментов, как источники права, применяемого в рамках системы трех опор, субъекты права, порядок приня­тия и исполнения решений. Результатом явилась диверсифи­кация^[11] правового режима установлений права ЕС не только по вертикали, но и по горизонтали. Отсюда различия в содержа­нии понятий «право Европейских сообществ» и «право Евро­пейского Союза». С течением времени и принятием последую­щих учредительных актов эти противоречия и различия были несколько сглажены, однако не устранены и по настоящее время.

Опыт применения Маастрихтского договора и приобретав­шая все более настоятельный характер необходимость совер­шенствования механизма ЕС в преддверии расширения Союза обусловили разработку и введение в действие нового Договора, изменяющего и дополняющего Договоры о Союзе и Сообщест­

вах. Он был подписан 2 октября 1997 г. в Амстердаме (Нидер­ланды) (по месту подписания его именуют Амстердамский до­говор)^[12].

Амстердамский договор состоит из краткой преамбулы и трех частей. В первой части формулируются поправки и изме­нения по существу, вносимые в положения, относящиеся к Союзу и Сообществам. Вторая часть Договора касается скорее технических проблем, хотя и имевших существенное юридиче­ское значение, — содержит постановления, относящиеся к вы­работке консолидированных договорных текстов. Третья часть включает общие заключительные постановления. Кроме того, к тексту Договора был приложен целый ряд дополнительных до­кументов, протоколы и декларации, принятые подготовившей Договор межправительственной конференцией, а равно декла­рации, принятые ею к сведению.

Одно из центральных мест в Договоре занимают постанов­ления, относящиеся к созданию пространства свободы, безо­пасности и законности. Договор не содержит обобщенной фор­мулы, раскрывающей содержание этого понятия. Однако в нем присутствует целый ряд статей, которые свидетельствуют о бо­лее или менее настойчивых попытках учредителей закрепить и расширить гарантии свободы, демократии и законности. Этим целям отвечает, в частности, новая формулировка оснований, на которых строится ЕС. Согласно ст. 6 «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважении прав человека и ос­новных свобод, а также господстве права — принципах, общих для государств-членов». Развитию демократических начал должны служить, согласно Договору, большая открытость и прозрачность принимаемых институтами и органами ЕС реше­ний. При этом оговаривается, что само принятие такого рода решений должно быть максимально приближено к потребно­стям населения и осуществляться на основе демократических процедур. В связи с этим вносятся определенные изменения в порядок принятия нормативно-правовых актов ЕС. Уточняют­ся и получают распространение две основных процедуры, кото­рые предусматривают более широкое и активное участие Евро­пейского парламента. Так, согласно процедуре сотрудничества окончательное решение, принимаемое Советом и вотируемое

на основе инициативы Комиссии, подлежит обязательному об­суждению Парламентом и проходит при необходимости не­сколько чтений. Еще более радикальный характер приобретает новая процедура совместного принятия решений. В этом слу­чае решение может быть одобрено, только если оно вотировано в идентичной редакции Советом и Парламентом. Таким обра­зом, Европейский парламент впервые с момента своего созда­ния наделяется более или менее реальными законодательными полномочиями. Одновременно расширяется принятие решений в Совете не путем единогласия, а на основе квалифицирован­ного большинства. Процедура остается, однако, весьма слож­ной, уровень и степень ее демократизации еще невелики; бю­рократические инстанции продолжают занимать доминирую­щие позиции.

Демократизации юридических процедур способствует и вво­димая Амстердамским договором весьма существенная новелла, предусматривающая возможность наложения санкций на госу­дарство-член, допускающее серьезное неоднократное наруше­ние основных начал, лежащих в основе построения и функцио­нирования ЕС. Совет может в этом случае принять решение о приостановлении некоторых прав, вытекающих из учредитель­ного договора. Причем особо оговаривается, что обязательства, возлагаемые на данное государство-член учредительным дого­вором, продолжают оставаться в силе.

Решения о санкциях выносит Совет, собирающийся в соста­ве глав государств или правительств и действующий на основе принципа единогласия, при условии, что предложение вносит­ся Европейской комиссией (ЕК) или не менее чем 1/3 госу­дарств-членов, а равно при условии получения согласия Евро­пейского парламента. В случае, если такая констатация со сто­роны Совета имела место, решение о конкретных санкциях выносится Советом в обычном составе квалифицированным большинством взвешенных голосов при условии, что оно под­держано большинством государств — членов Совета. Потребно­стям демократизации и контроля за законностью призвано слу­жить также предоставляемое всем гражданам ЕС право пети­ций.

Интересам и целям создания зоны свободы, демократии и законности должна способствовать предусмотренная ЕС ком- мунитаризация Шенгенских соглашений, т. е. их интеграция в

систему права Сообществ. Выработанные группой государств- членов ЕС, действовавших на основе концепции продвинутого сотрудничества, соглашения регулируют такие важные вопро­сы, как миграционная и визовая политика и право убежища (включены в форме специального раздела в Договор о Сообще­стве). Одновременно Амстердамский договор детализирует ус­ловия и порядок осуществления самой концепции продвинуто­го сотрудничества. Ее применение не должно распространяться на сферу исключительного ведения Сообществ и не должно на­носить ущерб действующим договорным положениям, равно как правам и свободам граждан. Некоторые уточнения порядка применения Шенгенских соглашений предусматриваются в специальном протоколе, приложенном к Амстердамскому дого­вору (участниками соглашения становятся Исландия и Норве­гия, не входящие в число членов ЕС; Великобритания и Ир­ландия не стали участниками Шенгенских соглашений; особую позицию сформулировала Дания).

Некоторые изменения внес Амстердамский договор в струк­туру институтов ЕС. Одна из наиболее интересных новелл в этой области состоит в учреждении поста Верховного предста­вителя ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Договор не содержит детальной регламентации полномочий Верховного представителя. Последующая практи­ка, однако, показала, что он играет весьма существенную роль в подготовке, формулировании и исполнении решений в облас­ти ОВПБ и ОЕПБО. (В немалой степени этому содействовало, очевидно, и назначение на данный пост бывшего Генерального секретаря НАТО Хавьера Соланы.)

Весьма важное значение имело также уточнение принципов, лежащих в основе построения и функционирования институ­циональной системы. К числу таковых были отнесены, в част­ности, принцип субсидиарности и пропорциональности. Опре­деление этих принципов дано непосредственно в учредитель­ном договоре и детализировано в специальном протоколе, приложенном к Договору. В Договоре подчеркивается, что при применении принципов субсидиарности и пропорционально­сти уважаются общие положения и цели Договора, особенно в том, что касается полного сохранения достижений Сообщества (acquis communautaire) и поддержания баланса между институ­тами. При этом особо оговаривается, что они не затрагивают

развиваемые судом принципы, определяющие соотношение на­ционального права и права Сообщества, что определяет содер­жание этих принципов, а также их значение для развития пра­вовой системы в целом. Принцип субсидиарности, который применяется только за пределами сферы исключительного ве­дения Сообществ, позволяет проявлять определенную гибкость при подходе к решению проблем. Он дает возможность решать их на национальном уровне, если они достижимы отдельными государствами, либо передавать их на европейский уровень, ес­ли необходимы усилия Сообщества в целом. Принцип пропор­циональности, с одной стороны, подчеркивает, что Сообщества должны действовать в соответствии с их целями и в пределах, необходимых для их достижения. Одновременно он требует строгого соблюдения всеми институтами ЕС их полномочий и сбалансированности в их построении и деятельности. Наконец, приведенные положения представляют интерес и в том плане, что в них прямо оговаривается значимость практики Суда ЕС. В частности, подчеркивается незыблемость как acquis communautaire в целом, так и принципов, определяющих взаи­моотношение европейского права и национального права госу­дарств-членов.

Значительные изменения вносит Амстердамский договор в механизм выработки и осуществления общей внешней полити­ки и политики безопасности. Он также расширяет в определен­ной степени применение методов и принципов, свойственных праву Сообществ при осуществлении деятельности в рамках третьей опоры.

Ряд изменений вносит Амстердамский договор в Договор о Сообществе. В его преамбулу введено положение о решимости содействовать развитию как можно более высокого уровня зна­ний посредством широкого доступа к образованию и его посто­янному обновлению. В последующем это положение стало ос­новой развития Болонского процесса, направленного на созда­ние единого европейского образовательного пространства. Расширяются и уточняются полномочия Сообщества в области общественного здравоохранения, в сфере занятости, в области защиты окружающей среды и другие.

На основании решений, принятых в Амстердаме, составле­ны консолидированные тексты Договора о ЕС и Договора о Сообществе. В соответствии с таблицами, приложенными к

Договору, которые становятся его неотъемлемой частью, пере­нумеровываются разделы, главы и статьи обоих учредительных договоров. Это позволяет упростить сами тексты, систематизи­ровать их содержание и принять решение о прекращении или частичном прекращении и пересмотре ранее принятых и при­ложенных к договорам протоколов и деклараций.

В ходе работы над Амстердамским договором выявились серьезные разногласия между государствами-членами по во­просу о реформировании институтов. Для их преодоления ре­шено было созвать новую межправительственную конферен­цию. Ей поручалось до принятия окончательного решения о вступлении новых членов подготовить договор, вносящий из­менения в институциональную структуру.

Завершающим аккордом в подготовке к расширению ЕС стал Ниццский договор, изменяющий Договор о ЕС, Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относя­щиеся к ним акты^[13]. Подписанный в Ницце (Франция) 26 фев­раля 2001 г., он вступил в силу с 1 мая 2003 г. Продолжитель­ность ратификационного процесса была связана с трудностями, возникшими в отдельных государствах-членах, в частности, в Ирландии пришлось прибегнуть ко вторичному референдуму для того, чтобы преодолеть негативные результаты первого го­лосования. Договор состоит из преамбулы и двух частей, содер­жащих 13 статей. При этом ст. 1, относящаяся к изменениям, вносимым в Договор о ЕС, и ст. 2, вносящая изменения в До­говор о Сообществе, содержат многочисленные постановления, сформулированные в виде статей, изменяющих и дополняющих те или иные статьи предшествующих текстов. В результате вновь вводятся статьи, имеющие не только цифровое, но и бук­венное обозначение.

К Договору приложен целый ряд документов в форме про­токолов и деклараций. Наиболее важные среди них — это Про­токол о расширении ЕС и Протокол, содержащий Устав Су­да ЕС.

Согласно официальной мотивировке главное назначение Договора состоит в завершении «процесса подготовки к функ­ционированию институтов в рамках расширяющегося Европей­

ского Союза, начатого Амстердамским договором». Общая ори­ентация на подготовку к расширению и стремление предотвра­тить и минимизировать вызовы и риски, связанные с приходом большой группы новых государств-членов, отчетливо просле­живаются в содержании Договора. Уточняется процедура нало­жения санкций на государства-члены, не соблюдающие фунда­ментальные ценности и принципы, закрепляемые в Договоре о ЕС. Детализируются постановления, относящиеся к продвину­тому сотрудничеству, возможность которого распространяется на общую внешнюю политику и политику безопасности и со­трудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Од­новременно совершенствуется правовой механизм ОВПБ и вводится его разновидность ОЕПБО, повышаются требования к выработке и проведению общей внешней политики.

Центральное место в Договоре занимают постановления, от­носящиеся к институциональной структуре ЕС. Практически в той или в иной степени реформируются все институты ЕС. Из­меняются численный состав и полномочия Европейского пар­ламента. Пересматривается и строго фиксируется число взве­шенных голосов, которыми обладает каждое государство-член в Совете ЕС и которое используется при принятии решений ква­лифицированным большинством. Одновременно вносятся из­менения в саму процедуру голосования и заранее определяется кворум и порог численного большинства, необходимого для принятия решений (обязательная сумма взвешенных голосов устанавливается не только для государств-членов, но и для всех государств-кандидатов на вступление). Целый ряд серьезных уточнений вносится в порядок формирования ЕК и ее структу­ру. Резко возрастают роль и значение Председателя ЕК. Дого­вор предусматривает масштабную реформу судебной системы ЕС. Практически вводится трехзвенная структура судебных ин­станций — Суд ЕС, Суд первой инстанции (СПИ) и специали­зированные судебные палаты. СПИ приобретает фактически статус суда общей юрисдикции и наделяется соответствующей компетенцией. Больше того, в ограниченных пределах ему пре­доставляются полномочия в осуществлении преюдициальной процедуры. Детали проводимых изменений фиксируются в но­вом Уставе Суда ЕС, который приложен к Ниццскому договору и дополнен последующими решениями Совета ЕС.

Опыт развития событий в ЕС после подписания Ниццского договора подтверждает, что тревоги и опасения, связанные с расширением Союза, отнюдь не беспочвенны. Об этом свиде­тельствуют события вокруг Ирака, вызвавшие серьезные раз­личия в позициях отдельных государств-членов и государств- кандидатов на вступление. Выявились серьезные расхождения по поводу отдельных принципиальных положений Конститу­ции ЕС. Обострились разногласия, порожденные нарушением пакта стабильности со стороны ряда ведущих государств-чле­нов ЕС. Конечно, интеграционные объединения в ходе своего развития неоднократно сталкивались с серьезными противоре­чиями и кризисными явлениями. В конечном счете их удава­лось преодолевать и находить необходимый консенсус. Однако почти удвоение численного состава ЕС с мая 2004 г. способно серьезно осложнить достижение согласия и, как следствие, по­низить оперативность и эффективность осуществления функ­ций Союза. В какой-то мере отыскание общего и приемлемого для всех решения возникающих проблем связывают на совре­менном этапе с выработкой и введением в действие Конститу­ции ЕС.

1.4.