ОБЩИЕ ПОЛИТИКИ ЕС

Политика гармонизация национального права

Политика гармонизации национального права является необхо­димым условием функционирования Общего рынка. Гармонизация означает более глубокую интеграцию чем соблюдение основных эко­номических свобод ЕС, поскольку она направлена на создание еди­ного правопорядка в рамках единого экономического пространства, в то время как основные свободы действуют в рамках различных пра­вовых систем.

Полномочия ЕС по гармонизации национального права закре­плены в ст.ст. 114, 115 ДФЕС. Согласно ст. 114 ДФЕС Евросоюз вправе гармонизировать национальное законодательство и административ­ную практику, регулирующие порядок функционирования Общего рынка. Для достижения указанной цели ЕС вправе выбрать любой правовой инструмент (текст ст. 114 ДФЕС говорит о «мерах»), хотя чаще всего в качестве гармонизирующего акта выступает Директива ЕС как наиболее гибкое средство. Вместе с тем, из сферы действия ст. 114 ДФЕС исключены наиболее чувствительные для государствен­ного суверенитета сферы, а именно: налоговое законодательство, визовый режим и свобода перемещения наемных работников. Таким образом, главной сферой применения ст. 114 ДФЕС остается свобо­да торговли товарами. ЕС вправе принять гармонизирующий акт, когда существуют или могут возникнуть препятствия для свободной торговли, а также в случае ощутимого ограничения конкуренции^[78][79]. Отклонения от общего стандарта в сторону ужесточения требований по технике безопасности на производстве или охраны окружающей среды допустимы на уровне отдельных государств и не рассматрива­ются в качестве нарушений.

Правовые акты в соответствии со ст. 114 ДФЕС принимаются в обычном порядке совместно Европарламентом и Советом ЕС, но после предварительного заслушивания Экономического и социаль­ного комитета (ЭКОСОК).

Сфера действия ст. 115 ДФЕС шире, чем ст. 114 ДФЕС, поскольку распространяется на все без исключения сферы функционирова­ния Общего рынка. Вместе с тем, процессуальные требования ст. 115 ДФЕС значительно жестче. Единственным инструментом гармони­зации является Директива, принимаемая единогласно Советом ЕС после заслушивания Европарламента и ЭКОСОК. Необходимость принятия гармонизирующего акта в соответствии со ст. 115 ДФЕС возникает, когда различия в национальном законодательстве стран ЕС создают или потенциально могут создать препятствия для функционирования Общего рынка.

Ст. 114 и ст.115 ДФЕС соотносятся следующим образом: ст. 114 ДФЕС является специальной нормой (lex specialis)по отношению к общей норме ст. 115 ДФЕС (lex generalis). Во всех случаях, когда не­обходимо принятие гармонизирующего акта, необходимо выяснить подпадает ли он под сферу действия ст. 114 ДФЕС или нет. Если да, то гармонизирующий акт принимается в соответствии со ст. 114 ДФЕС в общем порядке и в наиболее подходящей форме (Регламент, Дирек­тива, Решение, акты sui generis).Если сфера применения гармонизи­рующего акта выходит за рамки ст. 114 ДФЕС, то единственным пра­вовым инструментом остается Директива, принимаемая Советом ЕС единогласно.

Энергетическая политика и защита окружающей среды в ЕС

Проблема охраны окружающей среды в течение последних деся­тилетий стала одной из главных тем европейской политики. В соот­ветствии со ст. 11 ДФЕС при осуществлении своей политики ЕС обя­зан руководствоваться требованиями защиты окружающей среды, в первую очередь для обеспечения устойчивого развития всего Евро­союза в целом. В настоящий момент ЕС ставит своей целью не просто сохранить и защитить природную среду обитания, но и качественно ее улучшить. Составными частями общеевропейской экологической политики являются также охрана здоровья человека, всесторонне взвешенное и рациональное использование природных ресурсов, межгосударственное сотрудничество на глобальном и региональном уровне с целью предотвращения изменения климата Земли.

Лиссабонский договор внес существенные изменения и в энер­гетическую политику ЕС, которая теперь неразрывно связана с ох­раной окружающей среды. Значительно ужесточились правила до­

бычи, транспортировки и потребления энергии, а основной акцент теперь сделан на развитии возобновляемых источников энергии, повышении энергоэффективности и формировании свободного рынка квот на эмиссионные выбросы.

Исключительная роль энергетики для развития и функционирова­ния всей экономики в течение долгого времени препятствовали либе­рализации данной отрасли. Традиционно энергетика рассматривалась как важная составляющая политики государственного суверенитета. Выйдя на новую ступень интеграции, ЕС удалось создать условия для функционирования единого энергетического рынка. Вместо отдельных рынков, разделенных государственными границами, где ранее господ­ствовали государственные энергетические монополии, теперь функ­ционирует единая энергетическая система ЕС. Вместо политики наци­онального эгоизма на уровне ЕС всячески поддерживается политика солидарности между государствами-членами.

Согласно ст. 194 ДФЕС политика единого энергетического рынка ЕС преследует следующие цели:

• обеспечение функционирования единого энергетического рынка;

• защита окружающей среды;

• достижение энергетической независимости;

• приоритетное развитие энергосберегающих технологий, ис­пользование возобновляемых и принципиально новых источни­ков энергии;

• содействие в объединении национальных энергосетей.

При первом рассмотрении можно предположить, что некоторые цели прямо противоположны. Так, достижение энергетической не­зависимости напрямую связано с уменьшением себестоимости энер­гии, а защита окружающей среды и приоритетное развитие энергос­берегающих технологий требуют значительных финансовых затрат. Использование атомной энергии связано со значительными риска­ми для окружающей среды и в то же время гарантирует энергетиче­скую безопасность ЕС. Разрешить данные противоречия возможно только путем тесной кооперации, вырабатывая единую стратегию в рамках всего ЕС, что ведет к повышению коэффициента полезно­го действия, снижает общие затраты и предотвращает загрязнение окружающей среды^[80].

До настоящего времени на уровне ЕС был принят целый ряд нормативных актов для достижения обозначенных выше целей.

Процедура принятия нормативных актов ЕС в области охраны окружающей среды и неразрывно связанной с ней энергетической политикой урегулирована в ст. 192 ДФЕС. В соответствии с обыч­ным порядком принятия законодательных актов Европарламент совместно с Советом ЕС и после заслушивания Экономического и социального комитета принимает все необходимые правовые меры для достижения целей в области охраны окружающей среды. Осо­бый порядок принятия нормативных актов предусмотрен только для отдельных вопросов, касающихся налоговой сферы, использования водных ресурсов и недр, а также затрагивающих национальную ин­фраструктуру энергообеспечения в целом.

Поскольку природоохранные мероприятия, как правило, явля­ются дорогостоящими и не все государства в состоянии осуществ­лять их финансирование в полной мере, в ч. 5 ст. 192 предусмотрена возможность временного отступления от общих требований и фи­нансирование мероприятий по охране окружающей среды из специ­альных общеевропейских фондов. В то же время отдельные государ­ства-члены в соответствии со ст. 193 ДФЕС вправе принимать более жесткие и дорогостоящие меры по охране окружающей среды в слу­чае финансирования из собственных средств.

Общая внешняя политика и политика безопасности

Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) со­ставляла ранее вторую опору в храмовой структуре ЕС.

ное слияние всех трех опор воедино, ОВПБ по-прежнему занимает особое место в системе ЕС. Показателен тот факт, что все положения о порядке осуществления ОВПБ содержатся в Разделе V. ДЕС. Они достаточно кратки, как и все положения данного договора. По об­щемуправилу порядок функционирования ЕС в каждой конкретной сфере подробно регламентирует ДФЕС, но кроме обратной отсылки ст. 205 к положениям Раздела V. ДЕС в нем нет ни слова об ОВПБ. Та - ким образом, государства-члены сознательно отказались от пере­дачи полномочий в сфере внешней политики и политики безопасно­сти Евросоюзу и рассматривают их как неотъемлемую часть своего национального суверенитета. В этой связи все акты ЕС в сфере ОВПБ могут приниматься только единогласно, кроме того здесь исключена возможность принятия европейских законов.

Ст. 21 ДЕС перечисляет принципы европейской внешней поли­тики, которые в значительной мере способствовали становлению и развитию самого Евросоюза: демократия, правовое государст­во, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод, уважение человеческого достоинства, принципы равенства и со­лидарности, соблюдение принципов Устава ООН и международ­ного права.

Компетенция ЕС согласно ст. 24 ДЕС распространяется на все области внешней политики и все вопросы, относящиеся к обеспе­чению безопасности ЕС. Для осуществления ОВПБ ЕС использует следующие виды взаимодействия:

• определение общих руководящих начал (ориентиров);

• принятие совместных решений;

• расширение систематического сотрудничества государств-членов. В случае принятия совместного решения в области ОВПБ Евро­союз излагает в нем суть запланированных совместных акций, со­гласованных общих точек зрения, а также конкретизирует способы и средства их осуществления или достижения. Например, посред­ством совместной акции было учреждено Европейское оборонное агентство со штаб-квартирой в Брюсселе^[81].

В области политики безопасности сотрудничество осуществля­ется во внешней и внутриполитической сфере.

служащие¹. Во внутриполитической сфере сотрудничество осуществ­ляется главным образом путем обмена опытом и создания учебных центров для сотрудников правоохранительных органов.

Пространство свободы, безопасности и правопорядка

Третья составляющая храмовой структуры Евросоюза - СПСУД была окончательно выведена за рамки межгосударственного сотруд­ничества и полностью передана в компетенцию ЕС с вступлением в силу Лиссабонского договора. Раздел V. ДФЕС регулирует порядок создания и функционирования пространства свободы, безопасно­сти и правопорядка^[82][83]. Здесь, прежде всего, следует отметить строгую иерархию перечисленных ценностей. Это означает, что свобода не может быть ограничена ради обеспечения безопасности, за исклю­чение абсолютно необходимых и подконтрольных общественности действий.

В отличие от действовавшего ранее порядка, текст ДФЕС не пере­числяет приоритетные составы преступлений, на предупреждение и борьбу с которыми направлено сотрудничество в рамках ЕС. Ана­лиз предыдущей редакции ч. 2 ст. 29 ДЕС и межгосударственных со­глашений в этой сфере позволяет составить следующий приоритет­ный список:

• терроризм;

• торговля людьми и преступления против детей;

• незаконный оборот наркотиков и оружия;

• коррупция и финансовые махинации;

• фальшивомонетничество;

• расизм и ксенофобия.

Борьба с вышеперечисленными явлениями на общеевропейском уровне означает более тесное сотрудничество органов внутренних дел (ОВД), таможенных служб и иных компетентных органов госу­дарств-участников, сближение и унификация уголовного законода­тельства государств-членов. Специально для этих целей были созда­ны Европол и Евроюст.

Европол

Европол координирует оперативно-розыскные мероприятия го­сударств ЕС и осуществляет сбор и обмен информацией о деятельнос­ти международных преступных организаций. Основная цель Евро­пола это повышение эффективности сотрудничества национальных правоохранительных органов. Несмотря на упоминание Европола в текстах основных договоров ЕС, он не является официальным орга­ном ЕС. Европол это самостоятельная региональная международная межправительственная организация, созданная на основе междуна­родного соглашения^[84]. Важно отметить, что сотрудники Европола при осуществлении своих функций пользуются иммунитетом.

Компетенция Европола включает в себя расследование только тех видов преступлений, которые перечислены в Соглашении о создании Европола (терроризм, торговля наркотиками и т. д.). Компетенция Европола была расширена в 2002 году на основе дополнительного соглашения, когда после введения в оборот наличных евробанкнот он стал расследовать и преступления, связанные с фальшивомонет­ничеством.

Совместные действия в области полицейского сотрудничества на практике осуществляются преимущественно следующими способами:

• оперативное взаимодействие правоохранительных органов;

• создание совместных следственных групп, проведение рассле­дований, иных процессуальных действий;

• сбор, хранение, обработка, анализ и обмен соответствующей информацией при условии выполнения положений об охране пер­сональных данных;

• информационная система виз, национальная информационная система, информационная система Интерпола (информация о пре­

ступниках, о потерпевших, о свидетелях, о потенциальных преступ­никах, доступ к этой системе имеет каждое государство-участник ЕС);

• сотрудничество и совместная инициатива в переподготовке ка­дров (в Европе уже создана Полицейская Академия);

• обмен опытом при проведении специальных расследований.

Евроюст

Евроюст был учрежден на саммите ЕС в Тампере в 1999 году и начал функционировать в марте 2002. Он представляет собой кол­лективный орган ЕС, осуществляющий координацию действий на­циональных органов юстиции. В Евроюсте представитель каждой из государств-членов имеет по одному голосу. Его деятельность финан­сируется из общего бюджета ЕС, за исключением заработной платы судей, прокуроров и полицейских, которая выплачивается из соот­ветствующих национальных бюджетов. Комиссия ЕС участвует в ра­боте Евроюста без права голоса. В рамках Евроюста осуществляется сотрудничество по гражданским и уголовным делам. В гражданском судопроизводстве важнейшая функция Евроюста это содействие в исполнении судебных решений, вынесенных национальными су­дамипо гражданским делам. В 2001 году ЕС принял Программу мер, направленных на имплементацию принципа взаимного признания судебных решений также и по уголовным делам. В настоящий мо­мент Евроюст представляет собой своеобразную общую европей­скую канцелярию, куда сдаются на хранение решения националь­ных судов государств-членов ЕС.

Для упрощения и ускорения процедуры экстрадиции обвиняе­мых в совершении преступлений было принято рамочное решение Совета ЕС «О европейском ордере на арест и процедурах передачи лиц между государствами-членами»^[85]. Европейский ордер на арест представляет собой решение национального суда о задержании и передаче ему разыскиваемого лица для судебного разбирательства либо для исполнения наказания, связанного с лишением свободы. Европейский ордер на арест действует на всей союзной территории.

Таким образом, совместные действия органов национальной юстиции в рамках Евроюста осуществляются по следующим основ­ным направлениям:

• сотрудничество в области исполнения судебных решений;

• облегчение экстрадиции (европейский ордер на арест);

• обеспечение совместимости процессуальных правил;

• предупреждение конфликтов юрисдикции между государства­ми-членами;

• установление общих минимальных сроков для определенных видов преступлений.

Остальные политики ЕС

Европейская интеграция достигла такой степени, что сейчас ни одно государство ЕС не в состоянии проводить полностью незави­симую экономическую политику. Наиболее важные области эконо­мики выделены в отдельные главы ДФЕС. Самой большой статьей расходов для ЕС было и остается сельское хозяйство и рыболовство (44 % всей расходной части бюджета)^[86]. Важнейшими экономически­ми политиками для ЕС с точки зрения позиционирования в качестве глобального игрока на мировой арене являются: валютная политика, транспорт, занятость, социальная политика, научные исследования, развитие технологий и исследование космоса.

VII.