<<
>>

§1.1. Общие сущность, институциональная и нормативно-правовая база иммиграционной политики государств-членов ЕС

Европейский союз - один из самых богатых регионов мира. Поэтому он представляется «землей обетованной» миллионам кандидатов на эмиграцию, приезжающим из близлежащих (Восточная Европа, Магриб) или из дальних стран.

Если рождения и смерти учитываются с большой точностью во всех странах Европы, то о миграциях этого сказать нельзя (в частности, мало изучены ежегодные движения, связанные с получением гражданства). Кроме того, данные о гражданстве, собираемые во время переписей, мало пригодны для межгосударственных сравнений: одна страна может насчитать больше иностранцев, чем другая, только потому, что условия получения гражданства в ней более строгие и стать гражданином этой принимающей страны труднее. Можно предположить, что численность иммигрантов в неустойчивой ситуации сильно колеблется в зависимости от строгости контролирующих органов1.

Интеграция в рамках Европейского союза представляет собой сложный многоплановый процесс, в результате которого эта международная организация постепенно совершает трансформацию в сторону государственного образования нового типа. Эта трансформация определялась волей государств-участников и получаемыми результатами: почти за полвека развития взаимосвязей и взаимозависимостей в Европе создан мощный интеграционный комплекс, наиболее передовой, «продвинутый» на сегодня в мире. Интеграционные, в первую очередь - макроэкономические, перспективы Европейского

1 Демографическое развитие Европейского союза// Население и общество. 1998. №26.

19

союза на первые два-три десятилетия XXI столетия оцениваются как достаточно привлекательные: низкая безработица и низкая процентная ставка, снижение дефицита в общественном секторе экономики и хорошая сбалансированность платежей. Доходы экономики с введением единой европейской валюты и окончанием формирования внутреннего рынка обусловливают увеличение и создание дополнительных рабочих мест и последующее снижение безработицы1.

Согласно принятому в ЕС разделению интеграции на сферы выделяются так называемые первая, вторая и третья «опоры» Евросоюза, а также отношения с внешним миром.

Первый блок - это традиционные и наиболее продвинутые направления интеграции, определенные еще Римским договором 1957 г. о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС). «Первая опора» это в основном экономическая интеграция, вехами которой стали таможенный союз, единый внутренний рынок и ныне - экономический и валютный союз. Маастрихтский договор впервые выделил в качестве особых областей интеграции общую внешнюю политику и политику безопасности - ОВПБ («вторая опора» ЕС) и сотрудничество в области внутренних дел и правосудия («третья опора» ЕС).

Одной из ключевых составляющих интеграционного образования ЕС является новый правопорядок, который вначале базировался (и базируется) на международных нормах, а затем обрел собственную, внутреннюю специфику. Своеобразие структуры европейского права обусловлено в первую очередь сочетанием в рамках европейского права элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и гетерогенностью самого Европейского союза. В современном европейском праве нем достаточно отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением международно-правовому сотрудничеству государств, в данном случае государств -

1 Щербакова Н. Трудовая миграция и управление миграционными потоками в странах Западной Европы // http://www.apn-nn.ru/diskurs_s/163.html

20

членов Европейского союза, и нормы, которые формируются автономно его институтами. Создание последних основано на уполномочии, полученном в результате учреждения Сообществ и союза и осуществления юрисдикцион-ных полномочий, коими они наделены учредительными актами. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на три, хотя и не вполне равные по объему и значимости, группы. Во-первых, это нормы первичного (или основополагающего) права; во-вторых, нормы вторичного (или производного) права; в-третьих, нормы третичного (или дополнительного) права1.

К первичным относятся нормы, закрепленные в учредительных договорах, определяющие цели, принципы и задачи Европейского союза, порядок формирования органов ЕС, его полномочия, условия членства.

Они близки по своему характеру конституционным документам государств. В соответствии с Маастрихтскими соглашениями были учреждены:

а) единое общеевропейское гражданство;

б) единый валютный союз;

в) политический союз, который предполагает выработку общей поли тики по вопросам иностранных дел и безопасности, обороны, разоружения, контроля над вооруженными силами, единой политики в области внутренних дел и правосудия (в том числе вопросы убежища и иммифации). Он же предполагает усиление роли Европейского парламента.

Основополагающим документом ЕС является Маастрихтский договор (в декабре 1991 г. главы государств и правительств одобрили, а 27 февраля 1992 г. их представители подписали; в ноябре 1993 г. Договор вступил в силу).

Трудно переоценить его поистине историческое значение. Суть Маастрихтского договора сводилась к выдвижению пяти основных целей:

1 Европейское право / Отв. ред. Л. М. Энтин. М., 2000. С.46.

21

• от построенного, в основном, единого рынка идти дальше, к экономическому и валютному союзу; •

придать экономической интеграции социальное измерение на базе общей социальной политики; •

преобразовать Европейское экономическое сообщество в Европейское сообщество, расширив круг его компетенции за счет новых сфер деятельности; •

дополнить наднациональное интеграционное строительство в рамках институтов Сообщества («первая опора») постоянным сотрудничеством в области внешней политики и безопасности («вторая опора») и в области юстиции и внутренних дел («третья опора»); •

объединить все три опоры в рамках единой системы Европейского союза1.

Заключенный вслед за тем Амстердамский договор (1997 г.) предусматривал ряд дополнительных мер, направленных на достижение этих целей, в первую очередь - демократизацию Европейского союза и приближение его институтов к рядовым гражданам.

Эти два Договора впитали в себя все достижения европейской интеграции за четыре предшествующих десятилетия и создали юридическую базу ее нового этапа. Если вторая половина XX века прошла в Западной Европе под знаком реализации Римского договора, то начало XXI века - это эпоха Маастрихтского и Амстердамского договоров. Маастрихтский договор - это продукт компромисса различных интересов и взглядов на интеграционный процесс и перспективы его дальнейшего развития. В свете этого неудивительно, что он представляет собой сложнейшую юридическую конструкцию, которая подверглась справедливой критике как нечто непостижимое для рядового

Шемятенков В. Маастрихский и Амстердамский договоры и их значение для европейской интеграции // Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / Под ред. Ю. А. Борко и О. В. Буториной. М.: Эдиториал УРСС, 2001. С. 33.

22

гражданина. Даже среди специалистов и самих творцов Договора нет единства в понимании его сущности и конкретных положений. Однако, несмотря на отмеченные запутанность и противоречивость Маастрихтского договора, Европейскому союзу удалось продвинуться вперед и на других направлениях. Постепенно новые положения основополагающих договоров вошли в ткань повседневной работы институтов ЕС, стали привычными и общепризнанными. В то же время, Маастрихтский саммит оставил нерешенными целый ряд назревших проблем дальнейшего развития интеграционного строительства. Их была призвана разрешить предусмотренная самим Маастрихтским договором новая Межправительственная конференция, которая началась в 1996 г. В результате обсуждения был выработан проект нового основополагающего договора, который был окончательно подписан в Амстердаме 2 октября 1997 г. В контексте данного диссертационного исследования основные положения Амстердамского договора состоят в следующем:

1. Амстердамский договор устанавливает неоспоримую обязан-' ность всех государств-членов строго соблюдать и охранять фундаментальные права человека, предотвращать любую дискриминацию и обеспечивать адек ватное качество правопорядка. Смысл соответствующих положений состоит в том, что Европейский союз ни при каких обстоятельствах не потерпит на рушений основных прав человека ни одним из государств-членов. Институты союза будут вести борьбу с подобными нарушениями; пострадавшие от них граждане имеют право на юридическую защиту со стороны Суда ЕС. Эти по ложения имеют огромное принципиальное значение, однако они мало что меняют в существующей практике «пятнадцати», где положение с защитой прав человека не вызывает тревоги. Их главным «адресатом» являются стра ны, недавно вступившие в ЕС.

2. В Амстердаме было провозглашено превращение Европейского сою за в «пространство свободы, безопасности и справедливости». С этой целью механизм Шенгенского соглашения был включен в юридический и институ-

23

циональный механизм «первой опоры». Однако между этой общей декларацией и реальной практикой осталась существенная дистанция. Во-первых, из «третьей» в «первую опору» были переведены лишь вопросы предоставления политического убежища, визовая и иммиграционная политика. Вопросы внутренней безопасности (со всеми вытекающими отсюда последствиями) остались в исключительном ведении национальных государств. Во-вторых, три государства-члена (Великобритания, Ирландия и Дания) получили право не участвовать в новой системе и сохранить полный суверенитет в том, что касается «пространства свободы, безопасности и справедливости». В-третьих, через шенгенскую систему к этой части механизма «первой опоры» присоединились Норвегия и Исландия, не являющиеся членами ЕС и, следовательно, не связанные общим правом сообщества и правилами процедуры его институтов. Безусловно, все перечисленные факторы не могут не осложнять формирование общей базы визовой и иммиграционной политики ЕС.

3. Главы Договора о занятости и социальной политике лишь незначительно расширили полномочия ЕС, но «узаконение» компетенции ЕС в этих областях заложило солидную основу для усиления координации политики национальных государств и согласованного решения важнейших социальных проблем в рамках Союза в целом.

Очевидно, что миграция имеет важное экономическое значение для Европы. Уже в течение нескольких десятилетий для европейских стран характерны две взаимосвязанные демографические тенденции - старение селения и уменьшение его численности. Как отмечает В.Л. Иноземцев, «современная иммиграция не служит больше целям формирования единой общности, и в этом состоит качественное ее отличие от прежних этапов в истории Запада» .

Миграционные процессы во все времена были обусловлены, прежде всего, материальными потребностями людей, даже если и выглядели на пер-

1 Иноземцев В.Л. Иммиграция: новая проблема нового столетия. Методологические аспекты // Социологические исследования. 2003. №5. С. 33.

24

вый взгляд следствием каких-то сугубо политических причин1. На протяжении последних четырех столетий основные миграционные потоки, оказавшие серьезное влияние на тенденции мирового развития, либо порождались европейской цивилизацией, либо были направлены в главные центры западного мира. В каждой отдельной европейской стране у процесса миграции существуют свои особенности. Тем не менее, он имеет вполне определенные последствия, как для каждого государства - члена Европейского союза, так и для ЕС в целом. Можно с уверенностью сказать, что миграция с середины пятидесятых годов XX века приводит к серьезным экономическим, социальным и политическим переменам в Европе, и со временем, вероятно, масштаб этих изменений будет лишь возрастать. Через несколько десятилетий Европейский союз благодаря миграции станет другим. Каким конкретно - пока можно лишь предполагать, благо различных сценариев сегодня разработано немало2.

Данные о составе населения стран-членов ЕС в рассматриваемый период, свидетельствуют о том, что в начале первой декады XXI в. население большинства государств-членов Евросоюза увеличилось в большей степени за счет иммиграции, чем путем естественного прироста (см. Рис. 1 и Рис.2).

1 Иноземцев В.Л. Иммиграция: новая проблема нового столетия. Методологические ас пекты // Социологические исследования. 2003. №5. С. 29.

2 Кокшаров А, Европа на игле миграции // Эксперт. 2002. №37. С. 57.

25

Рисунок 1

Динамика населения ЕС

5000

Тыс. человек

3000 га

4000

2000

1000

-1000

-2000

о с* jr со со

ОО 'D XI Щ 0D

СЛ СЭ& 'ГТ- Of С*

ГГ СО СО CZt С4 rt СО 00 О СЧ ^ ID

г^ г^ г^ со со со со о:> еда еда еда еда сь о (s а со ос» еда еда еда еда с» еда

CM CN ОЧ

о Естественный прирост ? Миграционный прирост

Рисунок 2

10

На 1000 человек

8 *^>

**А

Q С-4 4f ?^СООСМ^СОСООГ-Ч^СОСООСМГ!- СО СО СЭ CD СО СО СО CD Г-^ |Ч- Г«- Г- Г"*- СО СО СО СО СО S С» СО В СО Ш

еда еда еда еда еда еда еда еда ел еда еда еда еда еда еда еда еда еда еда еда

СЧ <"< CN

—А— Естественный прирост —•— Миграционный прирост

Источник: http://demoscope.ru/weekly/2005/Q203/baromQ2.php

26

Либеральному дискурсу об иммиграции, при всех его рыночных и гуманитарных достоинствах, свойственен один существенный недостаток. Иммиграция рассматривается односторонне - как естественный инструмент решения экономических и демографических проблем. А возникающие сложности воспринимаются как результат непросвещенности масс, находящихся под влиянием националистов. Представляется, однако, что иммиграция создает не меньше проблем, чем решает или помогает решить. При этом решаемые проблемы относятся скорее к сиюминутным (заполнение вакансий в промышленности и коммунальном хозяйстве), а возникающие - к долгосрочным и более масштабным.

Очень неоднозначны политико-культурные последствия иммиграции на территории ЕС. Ультраправые политики, в программе которых непременно присутствует пункт «запретить миграцию, а иммигрантов выселить», становятся все более популярными в странах Европы. Успех крайне правых -Иорга Хайдера в Австрии, Пии Кьярсгаард в Дании, Филипа Девинтера во фламандской части Бельгии и второе место Жан-Мари Ле Пена на президентских выборах во Франции - во многом был обеспечен антииммигрантскими элементами предвыборных программ. Политическая поддержка ультраправых вызвана тем, что избиратели во многих странах Европы считают, что иммигранты слабо интегрируются в европейское общество и чужды европейской культуре.

Как подчеркивают современные исследователи, вопрос о месте и роли националистических тенденций, проявляющихся в настоящее время в Европе, в контексте европейского интеграционного процесса, отнюдь не случаен. Объективная неизбежность его постановки обусловлена, в первую очередь,

27

самой природой двух этих феноменов - национализма, с одной стороны, и наднациональной интеграции, с другой1.

Иммиграция является немаловажным фактором роста националистической активности в странах ЕС. Массовый приток в государства-члены ЕС выходцев из стран третьего мира вызвал социокультурный шок и спровоцировал националистическую реакцию - в первую очередь на уровне государст-вообразующего этноса (французов, немцев, англичан и др.). Иммигранты-неевропейцы являются наиболее уязвимым - и, вследствие этой уязвимости наиболее традиционным - объектом националистической агрессии). Таким образом, иммиграция в настоящее время остается одним из основных элементов мотивации националистической активности.

23 июля 1996 г. Совет принял решение объявить 1997 г. «Европейским годом борьбы против расизма». Помимо значительного количества пропагандистских и образовательных акций, программа года предусматривала создание Европейского центра наблюдения за проявлениями расизма и ксенофобии (начал работу осенью 1997 г.). Наиболее четко оформленным представляется то направление борьбы с ксенофобией, которое связано с проблемой иммиграции. Помимо общих положений о недопустимости дискриминации иммигрантов и необходимости координации иммиграционной политики (декларация Европарламента об основных правах и свободах, ст. 3/2, резолюция Европарламента от 27 июля 1989 г., декларация Европейского совета в Дублине, резолюции Европарламента от 11 марта и 24 июня 1993 г.), комму-нитарные институты формулируют достаточно целостные программы воздействия на этот фактор националистического подъема. Европейский совет в Эдинбурге принял уже упоминавшуюся декларацию о принципах урегулирования внешнеполитических аспектов миграционной политики, где признается роль неконтролируемой иммиграции как дестабилизирующего фактора и

1 Тэвдой-Бурмули А. Интеграция и кризис идентичности: националистический вызов объединяющейся Европе // Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / Под ред. Ю. А. Борко и О. В. Буториной. М.: Эдиториал УРСС, 2001. С. 42.

28

отмечаются основные политические и законодательные ориентиры, которых рекомендовано придерживаться при решении проблем легальных иммигрантов. 21 января 1993 г. Европарламент принял резолюцию по проблеме доступа детей иммигрантов к обучению на их родном языке), а год спустя - 25 марта 1994 г. - Комиссия опубликовала доклад на эту же тему). На стадии практической реализации эти решения находят свое воплощение в рамках формируемого механизма общей политики в сфере внутренних дел и юстиции, а также в рамках программ социальной адаптации (интеграции) иммигрантов, разрабатываемых, главным образом, на национальном уровне.

Подчеркнем, что националистическое чувство государствообразующе-го этноса проявляется главным образом в двух ипостасях: в виде антиинте-грационистских настроений, а также в форме массовых националистических эмоций, имеющих в первую очередь социокультурную мотивацию и ориентированных в основном против иммигрантов. Политика ЕС в области противодействия антиинтеграционистской активности носит по необходимости паллиативный характер и проявляется в виде тактики компромиссов, уступок национально-государственным институтам, умеренного и взвешенного продвижения по пути интеграции. Факторами же снижения массовой националистической активности «большой» нации могут считаться два направления Деятельности ЕС.

1. Ответом на рост проявлений национализма, расизма и ксенофобии в отношении иммигрантов стала серия политических актов интеграционных институтов, дополнившая базовые документы по правам человека. Являясь межгосударственным объединением с жесткой правовой инфраструктурой, ЕС имеет возможность - и в этом основное отличие именно европейской интеграционной модели - непосредственно участвовать в деле защиты прав и свобод индивидуума посредством Суда ЕС. Однако его компетенция имеет четко очерченные пределы, заданные сферой применения Договоров об учреждении Сообществ.

29

2. В последнее время ЕС располагает действенным инструментом для нейтрализации одной из основных причин всплеска массового национализма - неконтролируемой иммиграции. Учрежденная Маастрихтским договором общая политика в сфере внутренних дел и юстиции предполагает проведение государствами-членами согласованной иммиграционной политики.

Как можно заметить, воздействие интеграционного процесса на националистический феномен в разных его формах осуществляется как на уровне политико-юридическом (акты интеграционных институтов по вопросам соблюдения прав и свобод человека, оформление участия регионов в функционировании интеграционного механизма и т.д.), так и на уровне реального воздействия на социально-экономическую ситуацию (негативные последствия интеграционных процессов, региональные программы ЕС и т.д.) Все эти типы воздействий, в свою очередь, различаются по долговременности; количество альтернатив основной тенденции развития увеличивается прямо пропорционально долгосрочности воздействия.

Необходимо отметить, что современная миграционная политика европейских государств основывается на жестких международно-правовых нормах миграционного процесса, значительной роли международных организаций в деле защиты прав мигрантов и членов их семей. Существенные изменения в иммиграционной политике стран Европейского союза вызваны избытком рабочей силы на европейском рынке труда, что привело к социальной напряженности, антииммигрантским настроениям, и, как следствие, экстремистским проявлениям и расовым преследованиям. Рассматриваемая в недавнем прошлом как «временное явление» рабочая сила мигрантов обрела статус одного из важных компонентов, оказывающих влияние на экономику, независимо от состояния хозяйственной конъюнктуры в странах - импортерах. Происходит постоянное увеличение средней продолжительности пребывания мигрантов в стране, принимающей рабочую силу. Мигрант становится во все большей мере долговременным жителем страны - импортера, что ме-

30

няет сам характер межгосударственной миграции. Одновременно в миграционной политике западноевропейских стран наметились значительные перемены по отношению к государствам, не являющимся членами ЕС.

Иммиграционная политика стран ЕС базируется главным образом на контрольных и ограничительных мерах. Особое место в их ряду занимают контроль за международными транспортными перевозками мигрирующего населения, а также депортация беженцев. В последние годы осуществление этих мер стало весьма серьезной политической, юридической и финансовой проблемой1.

Цели иммиграционной политики для стран Европейского союза необходимо рассматривать в трех аспектах: 1.

обеспечения защиты национальной экономики каждой страны ЕС и экономики ЕС в целом от нежелательного притока трудящихся-мигрантов, как по масштабам, так и по качественному составу; 2.

решения наиболее острых проблем в области занятости населения внутри ЕС с помощью гибкого регулирования численности иностранной рабочей силы; 3.

рационального использования прибывающих в страны ЕС трудящихся-мигрантов в экономических и политических интересах страны-импортера.

При выборе концепции миграционной политики большое значение имеют национально-исторические особенности страны. Правительства стран Европейского сообщества, ставя своей целью создание единого международного рынка рабочей силы, исходят из концепции интеграции.

Учитывая, что одной из важнейших целей иммиграционной политики является защита национального рынка труда от неконтролируемого притока иностранной рабочей силы, государства-импортеры рабочей силы широко

1 Гольдин Г.Г. Миграция населения: проблемы политико-правового регулирования: Авто-реф. дис. докт. полит, наук. М., 2001.

31

применяют меры, направленные на предотвращение иммиграции и сокращение числа иностранной рабочей силы в стране пребывания. Селективность миграционной политики стран-импортеров выражается в предоставлении льгот отдельным категориям мигрантов с целью их привлечения в страну. Так, приоритетным правом получения разрешения на иммиграцию пользуются бизнесмены, предполагающие открыть дело в стране пребывания. В руководящих инстанциях ЕС, Совета Европы, ряда европейских стран ныне прослеживается линия на согласование подходов к проблеме эмиграции, выработке механизмов регулирования миграционных потоков.

Таким образом, с одной стороны, приоритет отдается максимальному упрощению перемещения своих граждан в пределах общих границ ЕС. С другой - предусмотрено внедрение единых стандартов обращения с гражданами иных стран, въезжающих на территорию ЕС, создание жестких иммиграционных правил по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, формирование общей процедуры признания их статуса. Третий аспект иммиграционной политики стран ЕС состоит в принятии общеевропейских мер по борьбе с незаконной миграцией и ее предотвращению.

Для изучения основного общего содержания иммиграционной политики государств Европейского союза представляется необходимым провести исследование нормативно-правовой базы, регулирующей указанные вопросы на территории ЕС.

Римские договоры о ЕЭС 1957 г. говорят о свободе передвижения людей в пределах европейского сообщества, имея в виду только трудовую миграцию. При этом, как представляется, в контексте Римского договора под национальной принадлежностью должно пониматься гражданство конкретного лица, которое определяется в соответствии с внутренним правом каждого государства-члена. Вместе с тем согласно Маастрихтскому договору «каждое лицо, имеющее гражданство страны-члена, является гражданином сою-

32

за» (ст. 8) . Таким образом, ликвидация препятствий для свободного передвижения рабочей силы в рамках ЕС обусловлена гражданством.

Что касается вынужденной миграции, то здесь регулирование остается в рамках универсальной Конвенции 1951 г. и национального иммиграционного законодательства. Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе установил единое гражданство ЕС и определил следующие сферы сотрудничества в области правосудия и внутренних дел: политика предоставления убежища, правила пересечения границ и иммиграционная политика. Затем последовали так называемые Шенгенские договоренности. Они состоят из Соглашения 1985 г. о постепенной отмене контроля на общих границах, Конвенции 1990 г. о применении Соглашения (вступила в силу 25 марта 1995 г.) и протоколов о присоединении. К настоящему моменту Соглашение подписали 13 государств ЕС: Франция, ФРГ, Голландия, Бельгия, Люксембург, Испания, Португалия, Италия, Дания, Швеция, Норвегия, Исландия, Финляндия. Совет внутренних дел и юстиции ЕС ведет переговоры по поводу участия Швейцарии в Шенгенских договоренностях. Договоренности оформлены отдельным протоколом к Амстердамскому договору 1997 г., который содержит раздел «Свободное передвижение лиц, право убежища и иммиграция». Принципиальным является положение договора о признании государством-кандидатом всех пунктов договоренностей в качестве обязательного условия для рассмотрения вопроса о его присоединении к ЕС.

Хартия Европейского союза об основных правах в статье 15 гласит, что «каждый гражданин или каждая гражданка союза свободны осуществ-

Текст Договора см. на сайте: http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/prav_chel.htm

2 Journal officiel des Communautes europeennes. С 364. 18.12.2000. P. 1-22; Official Journal of the European Communities. С 364, 18.12.2000, P. 1-22; Amstblatt der Europaischen Gemein- schaften. С 364, S. 1-22. Перевод с французского А.О. Четверикова.

3 В немецкой версии здесь и в других аналогичных формулировках первыми указываются женщины: «Все гражданки и граждане Союза...» (Alle Unionsbiirgerinnen und Unions- biirger). Используемое в тексте Хартии на английском языке слово «citizen» может обо значать граждан и мужского и женского пола.

33

лять поиск работы, трудиться, учреждать предприятия и предоставлять услуги в любом из государств-членов».

Статья 15 Хартии закрепляет большой блок прав, связанных с правом на труд и свободой профессиональной деятельности. Право любого человека на труд и право любого человека заниматься деятельностью по свободно избранной или воспринятой им профессии, уже давно закрепленные в целом ряде решений Суда ЕС1 и в ст. 4 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников, сформулированы в параграфе 1 ст. 15 Хартии. В отличие от остальных прав, содержащихся в ст. 15 Хартии, оно распространяется на всех лиц вне зависимости от их гражданства2. В продолжение закрепленного права на труд, параграф 2 ст. 15 Хартии закрепляет три свободы общего рынка - свободу передвижения трудящихся, свободу учреждения и свободу предоставления услуг, но распространяет их действие только на граждан Европейского союза. Все эти свободы подробно расписаны в Договоре об учреждении Европейского Сообщества и в многочисленных директивах и регламентах Европейского Сообщества. Кроме того, по всем статьям Договора об учреждении Европейского Сообщества, закрепляющих эти три свободы общего рынка, существует значительное число прецедентов Суда ЕС.

Кроме того, статья 45 Хартии ЕС об основных правах посвящена праву на передвижение и выбор места жительства. Согласно параграфу 1 ст. 45, граждане союза осуществляют данное право без каких-либо ограничений на территории каждого из государств-членов. Граждане третьих стран3, проживающие на законных основаниях на территории союза, пользуются указанным правом в пределах, установленных Договором, учреждающим ЕС, в соответствии с параграфом 2 ст. 45 Хартии.

1 См., например: Case 4/73 Nold KG v. Commission (1974) ECR 491; Case 44/79 Hauer v. Land Rheinland-Pfalz (1979) ECR 3727; Case 234/85 Keller (1986) ECR 2897.

2 Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий / Под ред. СЮ. Кашки- на. М.: Юриспруденция, 2001. С. 89.

3 Термин «третьи страны» (англ.: third countries) используется в праве Европейского союза для обозначения государств, не являющихся членами Союза.

34

Граждане союза пользуются свободой передвижения и выбора места жительства на территории государств-членов на основании п. 1 ст. 18 Договора, учреждающего ЕС. Они осуществляют это право в рамках границ союза согласно параграфу 2 ст. 52 Хартии. Фундаментальной составляющей данного права является свобода передвижения работников, закрепленная в ст. 39 учредительного договора. Условия и порядок передвижения и перемены места жительства, а также срок пребывания на территории Европейского союза граждан третьих стран определяются п. 1 и 3 ст. 62, и п. 4 ст. 63 Договора, учреждающего ЕС1.

Проблема признания квалификации рабочего является одной из основных и наиболее сложных. Требования к профессиям и критерии их оценки в разных государствах развивались по-разному с учетом исторических условий. Совместить их на практике представляется очень сложно. Например, на согласование директивы о взаимном признании квалификации архитекторов ушло более тринадцати лет. С большими трудностями разрабатывались и документы о признании квалификации врачей, медсестер, ветеринаров.

Директива 89/48 о взаимном признании профессиональной квалификации вступила в силу в апреле 1991 г. Согласно Директиве государства ЕС взаимно признавали квалификацию специалистов в том случае, если эти профессии были официально признаны в своей стране, однако власти принимающего государства оставили за собой право установить для него необходимость дополнительной подготовки в пределах четко установленных требований и временного периода.

Свобода передвижения и выбора места жительства традиционно относится к личным правам и свободам граждан. Она провозглашается ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах в качестве прав на свободное передвижение внутри государства и свободный выезд за рубеж, равно как и возвращение обратно. Однако в контексте европейского права данная свобода означает в первую очередь свободу передвижения по всей территории Союза через границы государств-членов и возможность выбора места жительства в любом из них.

35

В целом Директива исходила из презумпции, что полученное образование и опыт работы специалистов из разных стран - членов ЕС принципиально не отличаются, а значит, нет серьезных оснований для создания специалистам-мигрантам каких-либо помех.

Проблемы иных категорий мигрантов были разрешены в принятых в 1990 г. трех директивах, обращенных к правам определенных лиц, не занятых в сфере «экономической активности»: •

Директива 90/364 предоставила права на свободное передвижение лицам «с независимыми доходами», иными словами, состоятельным лицам. •

Директива 90/365 дала такие же права пенсионерам. •

Директива 90/266 - предоставила такие права студентам-заочникам на срок учебы в высшем учебном заведении другого государства -члена ЕЭС1.

Директива 2004/3 8/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов изменила Регламент (ЕЭС) № 1612/68 и отменила директивы 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС, 72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС, 90/364/ЕЭС, 90/365/ЕЭС и 93/96/ЕЭС. Директива нацелила на создание единого документа ЕС в этой области .

Значительным этапом в регулировании иммиграционной политики стала подписанная в конце 1990 г. в Дублине двенадцатью странами ЕС Конвенция о праве убежища и обращении с беженцами (Дублинская конвенция, более подробно будет рассмотрена ниже). Это первое международное соглашение, которое дает беженцу определенные гарантии того, что его заявление будет рассмотрено властями того государства, куда он его направляет. Наи-

1 Исключения из прав, предусмотренных в ст. 48 Договора, содержатся в пункте 3 той же статьи. Они касаются трех случаев: государственная политика, общественная безопас ность и общественное здоровье.

2 http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/svob__peredv/svoboda_peredl2.htm

36

более эффективным и универсальным методом регулирования потока беженцев и иммигрантов является введение унифицированных въездных документов для всех государств региона. Этот вопрос и стал ключевым пунктом Шенгенского соглашения. Система мер по «эффективному пограничному контролю и выборочному ограничению иммиграции», названная «политикой контролируемой иммиграции», была одобрена всеми странами-членами Шенгенской группы в качестве базы для совместных действий.

В завершение данного параграфа отметим, что на сегодняшний день в целом иммиграционная политика стран ЕС, несмотря на некоторые различия и национальные особенности, характеризуется проведением политики по ограничению въезда в страну низкоквалифицированной рабочей силы, борьбой с нелегальной иммиграцией, политикой реэмиграции.

Перспективы европейского интеграционного процесса парадоксальным образом больше зависят от того, как будет протекать развитие базовых националистических тенденций в среде государствообразующего этноса - тенденций определяющихся не столько антиинтеграционистской, сколько антииммигрантской риторикой. Парадоксально это лишь на первый взгляд: именно сочетание мотивов, способных вызвать, по понятным причинам, массовую мобилизацию, с апелляцией к этнокультурным ценностям - что противоположно природе ныне осуществляемой интеграционной модели - теоретически представляет реальную угрозу для основополагающих принципов ЕС. С другой стороны, иммиграция является лишь одним из возможных факторов националистической мобилизации.

Возрастание количества и обострение международных и внутригосударственных конфликтов в непосредственной близости от зоны ЕС, в сочетании со стремительным изменением глобального баланса сил, создают значительное дополнительное напряжение в ныне существующей системе многоуровневой самоидентификации европейца. В этих условиях решающее значение будет иметь способность общества и политических институтов Европы

37

амортизировать это напряжение и предотвратить дальнейшее расширение плацдарма, захваченного националистическими и ультраправыми организациями вне традиционной для них маргинальной ниши.

<< | >>
Источник: Скорый, Роман Петрович. Основные направления иммиграционной политики в рамках Европейского Союза / Диссертация / Москва. 2006

Еще по теме §1.1. Общие сущность, институциональная и нормативно-правовая база иммиграционной политики государств-членов ЕС:

  1. 3. Правовые основы жилищной политики государства
  2. 16.1. ЭЦП: нормативно-правовая база
  3. § 1. Общая характеристика нормативно-правовой основы создания, деятельности и ликвидации финансово- промышленных групп
  4. Нормативная правовая база диссертационного исследования
  5. §4. Закономерности становления правовой базы Европейского Союза.
  6. §1.1. Общие сущность, институциональная и нормативно-правовая база иммиграционной политики государств-членов ЕС
  7. § 2. Нормативно-правовая основа конкуренции и ограничения монополистической деятельности
  8. § 1. Понятие и нормативно-правовая основа
  9. § 1. Понятие, нормативно-правовая основа и система торгово-промышленных палат
  10. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 1. Нормативные правовые акты 1.1.
  11. Конституционные и международно-правовые стандарты социальной политики государства (Россия и зарубежные страны)
  12. Вопрос 1. Понятие, общая характеристика и значение нормативных правовых актов государственного управления
  13. § 1. Нормативно-правовое регулирование применения методов в технико-криминалистической экспертизе документов
  14. § 5. Нормативно-правовые акты Российской Федерации
  15. § 2. Особенности нормативно-правового договора как источника права
- Европейское право - Международное воздушное право - Международное гуманитарное право - Международное космическое право - Международное морское право - Международное обязательственное право - Международное право охраны окружающей среды - Международное право прав человека - Международное право торговли - Международное правовое регулирование - Международное семейное право - Международное уголовное право - Международное частное право - Международное экономическое право - Международные отношения - Международный гражданский процесс - Международный коммерческий арбитраж - Мирное урегулирование международных споров - Политические проблемы международных отношений и глобального развития - Право международной безопасности - Право международной ответственности - Право международных договоров - Право международных организаций - Территория в международном праве -
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -