§ 4. Проблема соотношения понятий уголовная политика и налоговая политика Российской Федерации. 4.1. Налоговая политика государства. Понятие налоговой политики и методы ее осуществления.

политики государства, кратко остановимся на некоторых статистических

данных, сформировавшихся в результате ее осуществления.

году к числу достижений российской экономики можно отнести значительное

снижение числа убыточных предприятий в России (всего 43 %, в то время как

еще несколько лет назад превышало 60 %).

141 Другим важнейшим результатом является снижение объема неденежных расчетов (бартера), которые не превышают 10 процентов, что соответствует уровню многих развитых стран. Занятость населения возросла на 0,2 млн. человек и достигла 65.6 млн. Реальные доходы населения выросли на 11% (против 9 % в 2002 г.).

За 2003 год в консолидированный бюджет страны мобилизовано 2671,3 млрд. руб. налогов и сборов, что на 14,6% больше, чем в 2002 году, при этом обеспечен рост реальных поступлений налогов и сборов во все уровни бюджетной системы: в 2003 году темп роста налоговых поступлений опередил индекс потребительских цен, составляющий 112%о.

В соответствии с проводимой Правительством Российской Федерации политикой, направленной на снижение налогового бремени, удельный вес налогов и сборов, поступивших в консолидированный бюджет, снизился в 2003 году на 1,3 процентных пункта и составил 20,2 % к ВВП.

Почти 93%) налоговых и неналоговых доходов, мобилизованных в консолидированный бюджет Российской Федерации, поступило в уплату текущих платежей и 7% - в погашение задолженности (включая пени и налоговые санкции).

Из общей суммы налогов и сборов в федеральный бюджет поступило 1311,7 млрд. руб. (114,1%) к уровню 2002 года) и в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации - 1359,4 млрд. руб. (115% к уровню 2002 года, см. таблицу).

Поступление налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации по основным отраслям экономики в 2002—2003 гг., млрд.

142 лиц - 455 млрд. руб. (17%); платежей за пользование природными ресурсами — 399 млрд. руб. (14,9%); акцизов — 347 млрд. руб. (13%).

Задание по мобилизации в федеральный бюджет налогов и сборов (включая единый социальный налог, зачисляемый в федеральный бюджет) в размере 1666,5 млрд. руб. выполнено на 100,6% (фактически поступило 1676,3 млрд. руб., что на 12,6%) больше, чем в 2002 году). Единого социального налога мобилизовано в федеральный бюджет в 2003 году свыше 364,5 млрд. руб. (99,7%) к установленному заданию — 365,6 млрд. руб.).

Несмотря на то, что задание по мобилизации налоговых и неналоговых доходов, контролируемых МНС России, в федеральный бюджет в целом было выполнено (на 100,8%), по отдельным налогам отмечается недобор. Например, по НДС недопоступило 3,6 млрд. руб., по сводной группе акцизов - 2,5 млрд. руб.

Говоря о причинах недопоступления НДС, нельзя не отметить, что в 2003 году возмещено налога экспортерам на сумму 292 млрд. руб., тогда как в бюджете было предусмотрено 290 млрд. руб. Продолжали увеличиваться и суммы налога по внутренним операциям, предъявленные к вычету. Невыполнение задания по сводной группе акцизов связано, в основном, с недопоступлением акцизов на табачные изделия, природный газ и алкогольную продукцию.

Задолженность по налогам и сборам в консолидированный бюджет Российской Федерации по состоянию на 1 января 2004 г.

Недоимка в консолидированный бюджет за 2003 год выросла на 13,3 млрд. руб., или на 6,4%, и составила на 1 января 2004 г. 220,8 млрд. рублей. Рост недоимки вызван дополнительными начислениями в ходе контрольных проверок и снятием с реструктуризации предприятий, не выполнивших ее условий.

Задолженность по уплате пеней и налоговых санкций на начало 2004 года достигла 569,1 млрд. руб. и за период с начала 2003 года снизилась на 22,7 млрд. руб.. или на 3,8%). При этом, как видно из нижеприведенной таблицы она превышает задолженность по налоговым платежам: на 1 января 2003 г, — на 14%, на 1 января 2004 г. - на 9 %.

143

Структура задолженности в консолидированный бюджет Российской Федерации Показатель На 01.01.2003 На 01.01.2004 Совокупная задолженность млрд. руб. 1110,8 1089,5 Задолженность по налоговым платежам — всего, млрд. руб. 519,0 520,4 % к совокупной задолженности 46,7 47,8 В том числе: Недоимка 207,5 220,8 Отсроченные платежи 122,9 76,0 Приостановленные к взысканию платежи 188,6 223,7 Задолженность по уплате пеней и налоговых санкций, млрд руб. 591,8 569,1 % к совокупной задолженности 53,3 52,2 По результатам контрольной работы налоговых органов в 2003 году дополнительно начислено платежей в бюджеты всех уровней и государственные социальные внебюджетные фонды, с учетом налоговых санкций и пеней, на сумму 261 млрд. руб.

Приоритетная роль в решении проблемы повышения эффективности налогового контроля, как и прежде, отводится камеральным проверкам. Так, суммы дополнительно начисленных платежей по результатам камеральных проверок (без учета пеней, начисленных в карточках лицевых счетов) увеличились по сравнению с 2002 годом в 1,6 раза и составили 67,4 млрд. руб.

За 2003 год налоговыми органами Российской Федерации проведено 331,9 тыс. выездных проверок юридических лиц и 124,1 тыс.

В 2003 году продолжалась работа по формированию Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ). Всего в 2003 году было зарегистрировано 325,7 тыс. вновь созданных организаций, в том числе 11,2 тыс. юридических лиц, образовавшихся в результате реорганизации. По состоянию на 1 января 2004 г. в ЕГРЮЛ содержатся сведения о более чем 2,2 млн. юридических лиц.

144

В 2003 году перед МНС России была поставлена задача по инициированию процедуры ликвидации юридических лиц, не представивших сведения в регистрирующие (налоговые) органы в порядке, установленном законодательством. По состоянию на 20 апреля 2003 г. на территории Российской Федерации таких юридических лиц насчитывалось 1272 тыс., из них в отношении 109,6 тыс. к концу года инициирована процедура ликвидации.

С 1 января 2004 г. начала действовать система «одного окна» при регистрации предпринимателей и организаций. Это означает, что на федеральном уровне организуется обмен информацией по электронным каналам связи между налоговыми органами, Госкомстатом и государственными внебюджетными фондами.

В 2003 году продолжалась работа налоговых органов по обеспечению учета налогоплательщиков - физических лиц с применением ИНН. На 1 января 2004 г. на учете в налоговых органах состоит около 110,1 млн. человек (около 75 % общей численности населения страны).107

Однако по данным МНС России выявлено около 1,3 млн. зарегистрированных компаний, которые не представляют налоговой отчетности и не ведут деятельности.

Параметры налоговой системы во многом зависят от проводимой государством налоговой политики - совокупности осуществляемых государством (муниципальным образованием) мероприятий, направленных на обеспечение своевременной и полной уплаты налогов и сборов, в объемах позволяющих доставить ему необходимое финансирование. Однако взвешенная налоговая политика должна проводиться с учетом финансовых интересов не только государства, но и налогоплательщиков.

Налоговую политику осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти, наделенные

См. подробнее: Букаев Г. Об итогах поступления налогов и сборов в 2003 году и задачах на 2004 год. // Налоговая политика и практика. 2004. № 3.

145 соответствующей компетенцией. Органом непосредственно ответственным за проведение единой налоговой политики на территории Российской Федерации является Министерство финансов РФ, а за ее выработку и осуществление -Министерство РФ по налогам и сборам108 (а вскоре - Федеральная налоговая служба). Налоговая политика проводится (осуществляется) ими посредством методов: управления; информирования (пропаганды); воспитания; консультирования; льготирования; контролирования; принуждения.

Управление заключается в организующей и распорядительной деятельности финансовых и налоговых органов, которая нацелена на создание совершенной системы налогообложения и основывается на познании и использовании объективных закономерностей ее развития. Управление налогообложением осуществляется органами государства непосредственно ответственными за осуществление налоговой политики.

Так, Минфин России разрабатывает совместно с МНС России и другими федеральными органами исполнительной власти предложения о налоговой политике, развитии налогового законодательства и совершенствовании налоговой системы в Российской Федерации. Помимо этого, министерство координирует в пределах своей компетенции политику федеральных органов исполнительной власти, на которые возложена ответственность за обеспечение своевременного поступления налогов и других обязательных платежей в федеральный бюджет. Для этого в структуре Минфина России создан Департамент налоговой политики.

Особое значение имеет соответствующая деятельность МНС России. В рамках осуществления управленческой функции в сфере налогообложения этот федеральный орган исполнительной власти:

- организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах;

- анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок на местах, подготавливает на их основе предложения о разработке

На это указывают соответственно п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 года № 273 и п. 1 постановления Правительства РФ от 27 февраля 1999 года № 254 «Вопросы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам».

146 инструктивных методических указаний и других документов по применению законодательных актов о налогах и других платежах в бюджет; -

участвует в установленном порядке совместно с Минфином России в разработке налоговой политики и налогового законодательства; -

осуществляет контроль за изданием министерствами, ведомствами и другими организациями нормативных документов, связанных с налогообложением, и в необходимых случаях ставит вопрос об отмене указанных документов, как не соответствующих действующему законодательству; -

разрабатывает формы налоговых расчетов, отчетов, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет, а также формы отчетов о проведенной государственными налоговыми инспекциями работе;

- обобщает практику применения нормативных актов по налогам и другим платежам в бюджет, организует проведение этой работы государственными налоговыми инспекциями и подготавливает предложения по ее совершенствованию;

- координирует проведение совместно с правоохранительными и контролирующими органами мероприятий по усилению контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах; -

получает, обобщает и анализирует отчеты государственных налоговых инспекций о проделанной работе и разрабатывает предложения по ее совершенствованию; -

проводит обследования и проверки организации работы налоговых инспекций на всех уровнях, принимает меры к устранению выявленных недостатков и нарушений; -

осуществляет связи с налоговыми службами иностранных государств и международными налоговыми организациями в соответствии с имеющимися соглашениями, изучает опыт организации деятельности налоговых служб зарубежных стран и разрабатывает предложения по его практическому использованию;

- подготавливает совместно с Минфином России и реализует межправительственные соглашения во избежании двойного налогообложения доходов и имущества юридических и физических лиц стран-участниц;

147 осуществляет меры по созданию информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других средств автоматизации и компьютеризации работ государственных налоговых инспекций.

Информирование (пропаганда) - это деятельность финансовых и налоговых органов по доведению до налогоплательщиков информации необходимой им для правильного исполнения налоговых обязанностей. В данном случае имеется в виду информация о действующих налогах и сборах, порядке их исчисления и сроках уплаты и т.п.

Воспитание имеет своей целью привитие налогоплательщикам осознанной необходимости добросовестного исполнения ими своих налоговых обязанностей, и предполагает осуществление просветительской работы по разъяснению необходимости налогообложения для государства и общества.

Консультирование сводится к разъяснению финансовыми и налоговыми органами лицам, ответственным за исполнение налоговых обязанностей, положений законодательства о налогах и сборах, применение которых на практике вызывает у них затруднения.

Льготированием является деятельность финансовых органов по предоставлению отдельным категориям налогоплательщиков (плательщиков сборов) возможности не уплачивать налоги или сборы.

Контролирование представляет собой деятельность налоговых органов с использованием специальных форм и методов по выявлению нарушений законодательства о налогах и сборах, в конечном счете, нацеленную на достижение высокого уровня налоговой дисциплины среди налогоплательщиков и налоговых агентов.

Принуждение есть деятельность налоговых органов по

принудительному исполнению налоговых обязанностей посредством применения в отношении недобросовестных налогоплательщиков мер взыскания и других санкций.

До недавнего времени при проведении налоговой политики налоговыми органами преимущественно использовались методы управления, контролирования и принуждения, теперь же достаточно активно осуществляется информирование, консультирование и воспитание населения.

148 Это означает, что налоговая политика в большей степени стала учитывать

109

интересы налогоплательщиков.

Концентрированное выражение, проводимая государством налоговая политика, приобретает при проведении налоговых реформ. Кардинальное изменение налоговой системы России начато в 1991 году и продолжается в настоящее время. Важнейшим звеном налоговой реформы определено укрепление системы налогового администрирования, которое в итоге должно быть объединено в рамках одного органа.

При изучении налоговой политики государства также необходимо учитывать, что государство, как предъявитель спроса на налоги, не должно быть заинтересовано в подрыве основы роста их доходных источников, предлагаемых для налогообложения не только в плане текущих, но и будущих поступлений в бюджет (конечно, если правительство нацелено на решение долгосрочных задач).

Таким образом, в результате столкновения интересов государства и налогоплательщиков, в демократическом обществе должно сложиться равновесное налоговое бремя - равновесный, оптимальный уровень совокупного налогового бремени, в основе которого лежат совокупные государственные расходы, связанные с воспроизводством государством своих функций с учетом соотношения спроса на налоги и предложения доходных источников. Однако, монополистический характер «рынка» государственных услуг тормозит объективный процесс формирования равновесного налогового бремени (равновесной цены общественных благ).

Со временем под действием законов спроса и предложения и предельных налоговых изъятий равновесное (оптимальное) налоговое бремя должно сложиться само, но для этого может потребоваться достаточно длительный период времени, в течение которого общество будет нести потери в виде избыточного налогового бремени и непоступления в бюджет потенциально возможных налоговых доходов. Это - дополнительный аргумент, который обязывает государство рассчитывать налоговые пределы и, по возможности, придерживаться этих значений совокупной налоговой нагрузки.

Известно, что чрезмерно высокий уровень налогов это негативное явление, порождающее спад производства, снижение предпринимательской

См. подробнее: Кучеров И.И. Налоговое право России. М. ЮрИнфор. 2001. С. 26-33.

149 активности, трудовой и инвестиционной инициативы, стремление предпринимателей и населения к сокрытию доходов, усиление социальной напряженности и инфляционных процессов. В то же время российский бюджет требует постоянного роста доходных источников путем увеличения налоговых поступлений. В этом заключается и необходимость, и основная трудность установления оптимальных границ налогообложения в России. Тем не менее, в настоящее время в нашей стране и за рубежом отсутствует единый, научно обоснованный методологический подход к определению налоговой нагрузки и методика расчета этого показателя.

Так, используя данный подход, специалистами была рассчитана налоговая нагрузка на предприятия различных отраслей Саратовской области.110 В 2000-2001 г.г. она колебалась в пределах от 40 до 75% к чистой добавленной стоимости. Кроме того, проведенные расчеты свидетельствуют о неравномерном распределении налогового бремени, которое создает условия для дробления средних и крупных предприятий на малые, и о необходимости более равномерного распределения тяжести налогообложения по группам налогоплательщиков. На анализируемых предприятиях доля налогов в объеме добавленной стоимости практически не зависит от рентабельности производства. Отсюда можно сделать вывод, что доля убыточных предприятий и сумма прибыли, получаемая предприятиями, несущественно влияют на суммарную налогооблагаемую базу.

Если говорить о налоговом бремени физических лиц, то оно может быть определено как отношение соответствующих начисленных налогов к суммарным личным доходам. При этом нужно учитывать и скрытую форму налогообложения доходов населения через косвенные налоги. На основе полученных результатов, пусть и с определенной долей погрешности, можно судить о тяжести налогообложения физических лиц. Результаты проведенных расчетов свидетельствуют о высоком налоговом бремени на население. Налоговая нагрузка на личные денежные доходы составляет в среднем 47 %.

Таким образом, будет правомерным вывод о том, что налоговая система в России неадекватна экономическим условиям и задачам ее развития, не отражает специфики построения рыночной экономики. Сегодня необходимо выработать общую стратегию, базирующуюся на экономически обоснованном

110 См. подробнее: Барулин СВ., Бектова О.Н. Лафферовы эффекты в экономике современной России. // Финансы. 2003. №4.

150 уровне совокупной налоговой нагрузки и ее справедливом распределении по категориям налогоплательщиков, объектам налогообложения, отраслям и территориям. Метод проб и ошибок при разработке налоговой политики государства должен быть заменен методом математического моделирования, основанным на подборе оптимального механизма налогообложения, соответствующего конкретному этапу развития народнохозяйственного комплекса.

По мнению специалистов, предельные налоговые границы экономической безопасности России на ближайшие 5 лет с точки зрения создания условий для экономического роста и предотвращения потерь доходов бюджета, находятся в интервале от 23 до 31 % начисленных налогов к чистой добавленной стоимости. Однако наиболее благоприятное налоговое бремя находится в пределах 26-27 %.1П

В 2004 году налоговая реформа будет продолжена. Приоритетными направлениями налоговой политики на среднесрочную перспективу являются: -

совершенствование администрирования отдельных налогов (прежде всего, НДС и ЕСН); -

уменьшение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда за счет снижения ставки ЕСН. В текущем году в рамках реформирования налоговой системы может быть предусмотрена, в частности, возможность введения (при принятии соответствующего решения) специальных НДС-счетов и представления налогоплательщиками в налоговые органы данных, содержащихся в счетах-фактурах, в электронном виде.

В программных документах Правительства Российской Федерации -Плане действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2004 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) и в Плане законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2004 год предусмотрены следующие мероприятия: подготовка проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в главу 25 «Налог на прибыль организаций» НК РФ» (в части сближения налогового и бухгалтерского учета, исчисления налоговой базы и совершенствования налогообложения прибыли организаций);

см. там же.

151 -

продолжение совершенствования налогообложения субъектов малого предпринимательства и подготовка предложений по внесению изменений и дополнений в соответствующие главы НК РФ; реформирование системы имущественных налогов с введением новых глав НК РФ («Налог на наследование и дарение», «Налог на имущество физических лиц», «Земельный налог»); -

совершенствование системы налогообложения природопользования и работа над проектом федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду»; продолжение работы по подготовке к принятию главы «Водный налог» НК РФ.113