Европейские структурные фонды и инициативные программы Европейского Союза

Для решения конкретных задач в социальной области, свя­занных с изменениями, происходящими в обществе, и проведе­ния в жизнь социальной политики ЕС пользуется такими мощ­ными инструментами, как структурные фонды и инициативные программы.

Структурные фонды создавались в рамках Сообщества в раз­ные периоды времени и перед каждым из них ставились кон­кретные задачи. Общей для всех была задача, зафиксированная еще в Маастрихтском договоре 1992 г., — способствовать гар­моничному развитию Союза, тесно увязывая экономические и социальные ориентиры развития. Имея в виду такую цель, Со­общество создало пять фондов: Европейский социальный фонд (ЕСФ), Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), секция ориентации ФЕОГА (Фонд ориентации и гарантий сельского хозяйства), целью которого является финансирова­ние модернизации сельскохозяйственных структур и развитие сельских регионов (1964 г.), Финансовый фонд ориентации ры­боловства (занимается тем же в рыбном хозяйстве) и Фонд сплочения.

Институты ЕС осознают богатый потенциал и широкие практические возможности структурных фондов и всегда стре­мились координировать их деятельность, увязывая планы и структуры отдельных фондов друг с другом. В Договоре о ЕС специально подчеркнута роль Европейского совета в координа­ции и руководстве деятельностью фондов.

Структурные фонды претерпели целый ряд реформ, связан­ных с серьезными изменениями внутри Сообщества: дальней­шее развитие и углубление интеграционного процесса и расши­рение ЕС. Принятие в ЕС новых членов, уровень экономиче­ского и социального развития которых заметно отличался от средних показателей по Сообществу, вызвало необходимость уделять особое внимание регионам, отстающим в развитии. Были предприняты шаги по усилению сотрудничества между коммунитарными институтами, государствами-членами, мест­ными администрациями и социальными партнерами, представ­ляющими интересы предпринимателей и трудящихся.

турные фонды составляют 36,8% всех расходов ЕС. Всего 213 млрд евро.

Среди структурных фондов в области социальной политики наиболее заметную роль играет Европейский социальный фонд, который иногда даже упрекают в том, что он является монопо­листом в проведении в жизнь социального аспекта структурной политики Сообщества. Он был учрежден еще в 1961 г. в соот­ветствии со ст. 123 Договора о ЕЭС. На том этапе его задачей было способствовать трудоустройству рабочих и увеличить их географическую и профессиональную мобильность в Сообще­стве. В последние годы явственно заметна переориентация ЕСФ на общеевропейские цели, приоритетная поддержка ком­мунитарных задач. Например, создание сети активных нацио­нальных рынков труда для борьбы с безработицей, содействие социальной реадаптации и обеспечение равенства возможно­стей на территории ЕС для всех его граждан, содействие инно­вациям, предпринимательству и созданию новых рабочих мест. Руководит Фондом комитет под председательством одно­го из членов Комиссии. В составе Комитета представители го­сударств-членов и профсоюзных организаций предпринимате­лей и трудящихся (ст. 113—115 Конституции).

Фонд сплочения был создан в 1993 г. специальной статьей Маастрихтского договора, учитывая необходимость введения новых организационных форм в связи с появлением в рамках ЕС разноуровневых партнеров. Фонд обеспечивал финансовую поддержку проектов, связанных с защитой окружающей среды, развитием трансъевропейских сетей, социальными проблемами в государствах-членах, где душевой валовой внутренний про­дукт отставал (менее 90% от среднего по Сообществу) и кото­рые имели программы, направленные на выполнение условий экономического сбалансирования.

мической инфраструктуры и прямых инвестиций в сферу соз­дания рабочих мест, развития системы образования до помощи, направленной на реконверсию регионов, реконструкцию не­благоприятных городских зон, развитие туризма и пр. В связи с кризисным положением в области занятости особые усилия на­правляются на борьбу с безработицей, помощь людям, которым угрожает перспектива быть исключенными из рынка труда. Важнейшим направлением деятельности структурных фондов признается региональное. На эти нужды направляется 85% фи­нансовых ресурсов фондов. Более четверти населения ЕС под­падает под действие этих программ.

Инициативные программы Сообщества разрабатываются Ко­миссией в партнерстве с государствами-членами и ею же управляются. Право это Комиссия получила в результате ре­форм 90-х гг. и использует для решения проблем, имеющих особое значение на общеевропейском уровне. В настоящее вре­мя насчитывается 13 инициативных программ ЕС. Они преду­сматривают деятельность по конкретным направлениям, распо­лагая суммой примерно 10 млрд евро.

Не все инициативные программы Сообщества можно отне­сти к числу чисто социальных, но каждая в той или иной степени затрагивает социальные аспекты. Наиболее тесно свя­занными с социальной политикой ЕС являются программы «Занятость» (Employment) (с четырьмя подпрограммами, адре­сованными разным социо-профессиональным группам) и «Адепт» (Adapt).

Действия всех составных частей крупнейшей Инициативной программы ЕС — «Занятость» (Employment) были направлены прежде всего на улучшение положения с занятостью, совер­шенствование систем профессиональной подготовки и внедре­ние новаторских методов в этих областях.

Цель инициативной программы Сообщества «Адепт» (Adapt) заключалась в том, чтобы способствовать адаптации трудящих­ся к изменениям и вызовам в экономике, оказывать помощь предприятиям в сохранении конкурентоспособности в новых условиях, организовывать современную профессиональную подготовку рабочей силы.

Инициативные программы ЕС постоянно корректируются в духе вызовов времени и, учитывая новшества, реструктуриру­ются, укрупняются. Например, в программу Adapt были вклю­чены дополнительные подпрограммы: SME, нацеленная на ма­

лый и средний бизнес, и ранее реализуемые Strade (укрепление технической базы малых и средних предприятий) и Telematic (обеспечение их услугами связи и телекоммуникаций).

На инициативные программы выделяется 9% бюджета ЕС и сверх того 1% — на специальные «инновационные меры», ко­торые носят характер экспериментальных проектов.

Некоторые программы ЕС имеют трансграничную направ­ленность, и в сферу их действия вписаны третьи страны. Так, возможности программы межрегионального сотрудничества Interreg-2 используются Польшей, Чехией, Марокко, Болгари­ей, Швейцарией, странами Балтии. Не исключается участие в программе сопредельных с ЕС регионов России (в данном слу­чае — Северо-западный регион).

Следует также упомянуть о специальных программах ЕС — «Фаре» (Phare) и «Тасис» (Tacis). «Фаре» — программа техниче­ской помощи для стран Центральной и Восточной Европы и стран Балтии. «Тасис» — аналогичная программа для стран СНГ и Монголии. 40% средств «Тасис» зарезервированы за Россией.

Среди инструментов, с помощью которых ЕС проводит свою социальную политику, следует упомянуть и так называе­мые программы коммунитарного действия, которые финанси­руются по специальным бюджетным статьям и нацелены на конкретные проблемы или отдельные категории населения. Многие из этих программ относятся непосредственно к сфере социальной политики Сообщества.

Крупнейшей из коммунитарных программ является програм­ма «Леонардо да Винчи». Ее главной целью было: собрать воеди­но и упорядочить все программы, так или иначе связанные с профессиональной подготовкой. При этом внимание концен­трировалось на тех аспектах, которые выглядят наиболее пер­спективными и требуют координации на общеевропейском уровне.

Программа «Леонардо да Винчи» в перспективе нацелена на расширение международного сотрудничества. Именно поэтому с момента создания она была открыта для стран Центральной, Южной и Восточной Европы, а также Мальты и Кипра. Болон­

скую декларацию 1999 г., предполагающую создание общеевро­пейского образовательного пространства, подписала и Россия.

Программа «Сократ», имеющая своей юридической базой ст. 126—127 Договора о ЕС, занимается контролем над качест­вом образования в Сообществе, координирует деятельность го­сударств-членов в этой области, а также охватывает культурную и лингвистическую сферы. Через программу «Сократ» Сообще­ство реализует сотрудничество с третьими странами и междуна­родными организациями (Совет Европы и ЮНЕСКО) в облас­ти образования.

Следует сказать, что действия Сообщества в сфере образова­ния получают закрепление и законную силу через принятие официальных документов. Так, например, была принята Ди­ректива о взаимном признании дипломов на территории ЕС.

Реализация инициативных и коммунитарных программ осу­ществляется под непосредственным руководством институтов Сообщества. В ходе выполнения программ институты Сообще­ства нередко сталкиваются с трудностями, обусловленными не­совершенством рабочего механизма. Практическое выделение средств из-за бюрократических процедур регулярно отстает от плана ассигнований. Нецелевые затраты и нарушения наблюда­лись в практике почти каждого из Структурных фондов, что показали проверки ЕК и Палаты аудиторов.

Широкое распространение получило использование евро­пейских информационных сетей и систем обмена информацией.

Для решения проблемы безработицы и регулирования пото­ков рабочей силы (в свете реализации принципа свободного движения) еще в 1994 г.

пе. Сейчас это — кооперированная сеть, организующая сотруд­ничество госслужб занятости всех регионов Европейского экономического пространства и других региональных нацио­нальных и международных органов, работающих в области за­нятости.

Оперативная ветвь EURES представлена 400 евросоветника­ми, прошедшими специальную подготовку. Для трудящихся это — инструмент, позволяющий использовать право на пере­мещение при трудоустройстве, а для предприятий — источник информации и средство отбирать подходящую рабочую силу. В EURES есть специфические структуры, имеющие, например, дело с трудящимися, работа которых требует постоянного пере­сечения границ (ACROSS-EURES).

Такая система позволяет использовать огромный потенциал европейского рынка труда и получить качественную информа­цию о вакантных местах и возможность найма на международ­ном уровне. Упрощается процесс транснационального найма, ликвидируются существующие на рынке труда структурные барьеры.

Хотя по Амстердамскому договору 1997 г. каждое государст­во — член ЕС сохранило за собой право осуществлять собст­венную политику занятости, Евросоюзу удалось добиться при­нятия общей стратегии занятости на Люксембургском саммите 1998 г. Сейчас в рамках так называемого Люксембургского про­цесса все национальные планы борьбы за занятость в обяза­тельном порядке ежегодно представляются в руководящие ор­ганы Сообщества и согласовываются с общей стратегией. Те­перь они органично вписываются в русло скоординированной общеевропейской стратегии, которая была разработана Евро­пейской комиссией с помощью ЭСК, Комитета по занятости, Комитета регионов, социальных партнеров, в том числе проф­союзов. За соответствием национальных планов общей страте­гии следят европейские институты, наделенные полномочиями и имеющие право налагать на нарушителей санкции. Было принято специальное решение, предусматривающее многосто­ронний контроль над выполнением всего этого.

Важность проблемы занятости нашла отражение в Консти­туции, где раздел 1 гл. 7 ч. III так и называется «Занятость». В ней говорится, что Европейский Союз и государства-члены стремятся «выработать скоординированную стратегию в облас­ти занятости и особенно в том, что касается развития квалифи-

дарованной, подготовленной и способной легко адаптировать­ся рабочей силы, а также рынков труда, способных быстро реа­гировать на эволюцию экономики». В ст. 98 отмечается, что государства-члены с учетом практики, связанной с ответствен­ностью социальных партнеров, считают развитие занятости во­просом общего интереса и координируют свои действия через Совет министров.

Согласно ст. 100 Европейский совет ежегодно рассматривает ситуацию с занятостью и принимает Заключения на базе еже­годного доклада Совета министров и Комиссии. По предложе­нию Комиссии утверждаются директивные линии, и государст­ва-члены обязаны учитывать их при проведении своей полити­ки занятости. Совет получает ежегодные отчеты и направляет им рекомендации.

В тексте Ниццского договора, как и в Конституции, нашли отражение вопросы о социальной защите трудящихся в связи с реализацией принципа свободы движения и о координации по­литики в сфере социального обеспечения. На территории ЕС установлены единые технические нормы и правила действия систем социального обеспечения трудящихся и членов их се­мей, переезжающих в другие государства в связи со сменой ра­боты. Это касается пособий по болезни, старости, инвалидно­сти, беременности, семейных пособий и пр.

В ЕС создана транснациональная телематическая система, предназначенная для связи между органами социального обес­печения всех государств-членов (TESS). При миграции граж­дан в базу данных заносится информация, касающаяся их ста­туса и социальных льгот в обеих странах. Данные идут в ком­петентные органы, упрощая оформление. Задача TESS — сгруппировать все социальные данные на общеевропейском уровне, чтобы работающий житель ЕС имел в своем распоря­жении досье, где собрана вся информация, касающаяся его места в системе социальной защиты, прав и полагающихся ему льгот. Досье должно постоянно пополняться путем получения сведений от предприятия, использующего рабочую силу, и быть доступным всем структурам социальной защиты. К концу трудовой деятельности право каждого гражданина на пенсион­ное обеспечение будет осуществляться с учетом всех видов деятельности во всех странах, где он работал. Реализация про­екта TESS и его развитие — большой вклад в дело координа­

ции социальной политики и превращения ее в общую полити­ку Сообщества.

Взаимодействие различных инструментов социальной поли­тики ЕС, организация сотрудничества по вертикали, на всех уровнях позволяют говорить о попытке создания новой модели единого механизма в области реализации социальной полити­ки. Однако далеко не всегда отдельные детали этого механизма срабатывают так, как хотелось бы руководящим органам Сооб­щества. Зачастую приходится преодолевать бюрократические барьеры, национальную ограниченность и попытки не откры­вать достижения своих систем образования и социальной защи­ты для партнеров из других государств-членов, не говоря уже о представителях третьих стран или мигрантах.

Тем не менее основа для структурного оформления социаль­ного пространства на территории Сообщества существует, и действие отдельных частей механизма набирает темп. Комму­нитарные институты социальной политики работают достаточ­но эффективно и позволяют усовершенствовать единый меха­низм, обеспечивающий процесс построения общего социально­го пространства ЕС.

28.4.