Механизм реализации социальной политики Европейского Союза

Для реализации социальной политики в Европейском Союзе существует сложный механизм, который складывался посте­пенно и оттачивался на протяжении полувека. За это время в

структуре институтов ЕС происходили изменения разного рода, но наиболее заметными оказались трансформации структур, связанных с социальным измерением.

Новые задачи, вставшие перед социальной политикой в свя­зи с развитием интеграции в социальной области и глобализа­цией, потребовали совершенствования механизма исполнитель­ной власти, увеличения компетенций и создания новых струк­тур, способных конструктивно ответить на вызовы времени.

Социальной политике посвящен раздел 2 части III Консти­туции. В ст. 103 сформулированы задачи в этой области: «Союз и государства-члены в соответствии с основными социальными правами, провозглашенными в Европейской социальной хар­тии Совета Европы, подписанной в Турине 18 октября 1961 г. и в Хартии основных социальных прав трудящихся Сообщества 1989 г., считают своей задачей увеличение занятости, улучше­ние условий жизни и труда, что даст им равенство шансов в профессиональном росте, адекватной социальной защите, со­циальном диалоге, развитии людских ресурсов, что ведет, в свою очередь, к повышению уровня стабильности и занятости и успеху в борьбе с социальным отторжением».

Социальная политика ЕС реализуется прй помощи разветв­ленной системы институтов. Причем каждый из них действует в пределах полномочий, которыми наделен в соответствии с ос­новополагающими договорами (Римские договоры, Маастрихт­ский, Амстердамский, Ниццский с его специальными институ­циональными дополнениями).

Тенденция к увеличению полномочий институтов ЕС вно­сит позитивный вклад в развитие социального права.

Система коммунитарных институтов, работающих в соци­альной области, а также установленные процедуры принятия социальных документов стали действенными инструментами строительства Европейского социального пространства.

Институты, реализующие социальную политику ЕС, делятся на созданные согласно договорам (поле их деятельности значи­тельно шире, чем просто социальная область) и дополнитель­ные, созданные производным правом и привязанные к социаль­ной сфере самим фактом создания и своими целями. С ними связан вопрос о представительстве социальных сил Сообщества на коммунитарном уровне.

Важнейшими структурами Европейского Союза, обладаю­щими полномочиями в социальной сфере, являются Европей­ский совет, Европарламент, Комиссия ЕС, Суд Европейских сообществ и Экономический и социальный комитет.

Европейский совет выполняет функцию стратегического пла­нирования всех сфер деятельности ЕС, в том числе и социаль­ной. Главная его задача — разработка и проведение в жизнь ос­новных направлений коммунитарной политики. К проблемам социальной политики Европейский совет впервые обратился в 1988 г. на сессии в Ганновере (ФРГ). С тех пор эта тематика постоянно присутствует в его работе. При рассмотрении ряда социальных проблем (социальное обеспечение и социальные гарантии трудящимся, условия найма граждан третьих стран, проживающих на законных основаниях на территории Сообще­ства, финансовая помощь для содействия занятости, обеспече­ние права на ассоциации, забастовки и локауты и пр.) в Евро­совете была предусмотрена процедура единогласного принятия решений.

Наметившаяся в последнее время тенденция расширения полномочий европейских институтов и применение разнообраз­ных процедур принятия решений, упрощения их нашла отраже­ние в документах последних форумов и, безусловно, сыграет положительную роль в развитии социального измерения ЕС.

Наряду с Европейским советом значительная роль в прове­дении и разработке социальной политики Сообщества принад­лежит Совету министров. Он является законодательным орга­ном и собирается в составе министров государств — членов ЕС, отвечающих за ту область, которая рассматривается на сессиях. В данном случае речь идет о министрах, ответственных за со­циальные проблемы. Решения там принимаются также в зави­симости от правил, оговоренных статьями Договоров (едино­гласно, квалифицированным или простым большинством). При этом ему принадлежит право принимать решения далеко не по всем социальным вопросам. Так, проблемы здравоохра­нения находятся в компетенции Совета по здравоохранению и Совета по делам внутреннего рынка. Именно по их инициативе могут быть приостановлены или видоизменены действия соот­ветствующих директив и решений.

Комиссия является гарантом проведения в жизнь интересов Сообщества. Она пользуется правом законодательной инициа­тивы в пределах компетенций, оговоренных Договорами. Дея­тельность Комиссии в социальной сфере состоит из трех ос­новных элементов: внедрения в жизнь документов социальной политики, управления Структурными фондами (в первую оче­редь, Европейским социальным фондом) и управления соци­альным диалогом. Специально назначенные члены Комиссии отвечают за социальные вопросы и занятость, проблемы обра­зования и профессиональной подготовки.

Целенаправленно занимается вопросами социальной поли­тики Генеральный директорат V «Занятость, промышленные отношения и социальные вопросы». К его компетенции отно­сятся: промышленные отношения и социальный диалог (дирек­торат А), занятость и рынок труда (директорат В), социальное обеспечение, социальная защита и условия жизни (директорат С), Европейский социальный фонд (директорат Д), здравоохра­нение и безопасность (директорат Е).

В ежегодном докладе Парламенту Комиссия специальную главу посвящает социальной ситуации в Евросоюзе. Кроме то­го, по запросам Парламента она представляет доклады по от­дельным проблемам, связанным с социальной сферой.

Социальная политика ЕС не сконцентрирована в одном ин­ституте и даже не координируется никем единолично, что по­зволяет, с одной стороны, учитывать различные аспекты и по­следствия социальных проблем, с другой же, ведет к распыле-

нию усилий по решению социальных вопросов. Именно за такое положение вещей Комиссия, как главный орган испол­нительной власти Сообщества, неоднократно подвергалась критике. Это делает особенно актуальной необходимость выра­ботки глобальной социальной политики. В результате был при­нят ряд шагов по упорядочению процессов и процедур управле­ния социальной политикой.

Европейский парламент, занимаясь всем обширным спек­тром коммунитарной политики, имеет в своем распоряжении 18 комиссий, в том числе и ту, что напрямую занимается соци­альными вопросами и проблемой занятости, а также координи­рует деятельность в социальной сфере других комиссий, кото­рые сталкиваются в своей работе с социальными вопросами.

Суд Европейских сообществ следит за правильным толкова­нием юридических актов и применением коммунитарных доку­ментов всеми государствами-членами. Способствует действию права ЕС на территории Сообщества, широко толкуя тексты договоров и правовых норм ЕС. По своим компетенциям и правам Европейский Суд выше любого международного суда (например, Европейского Суда по правам человека и Междуна­родного суда в Гааге).

Социальная область — поле наиболее широких действий Суда. Из подсудных вопросов до четверти касаются социальной политики. Деятельность Европейского Суда в правовом про­странстве — важный элемент механизма реализации европей­ской социальной политики.

Экономический и социальный комитет (ЭСК) был создан по решению Договора о ЕЭС. Его теперешний статус определен ст. 257—262 Договора о ЕС. Цель — в своих рамках обеспечи­вать представительство интересов различных категорий общест­ва, адекватное их месту в экономической и социальной жизни. Состоит из представителей предпринимателей, потребителей, малых и средних предприятий, промышленных и сельскохозяй­ственных рабочих, научных работников, транспортников, ассо­циаций по охране окружающей среды, лиц свободных профес­сий. Другими словами, при формировании ЭСК принимается во внимание необходимость «адекватного представительства различных групп экономической и социальной деятельности» (ст. 259 Конституции). В соответствии со ст. 258 члены ЭСК назначаются Советом единогласно, сроком на пять лет. Число их не должно превышать 350 человек Их полномочия могут

быть возобновлены. Они не связаны никакими обязывающими инструкциями. Действуя в интересах Сообщества, они полно­стью независимы при выполнении своих обязанностей.

Комитет избирает из состава своих членов председателя и бюро сроком на два с половиной года. ЭСК — орган консульта­тивный и наделен полномочиями давать рекомендации и за­ключения. В среднем он представляет 120 заключений ежегод­но. Комитет разделен на секции, ответственные за те или иные области, обозначенные в договорах (например, социальные во­просы, вопросы семьи, образования, культуры). ЭСК инфор­мирует другие институты ЕС до принятия ими решений о пози­циях и точках зрения различных экономических и социальных категорий общества, имеющих своих представителей в рамках Комитета. Исходя из этого он имеет возможность оказывать за­метное влияние на европейское законодательство и действия исполнительных институтов, несмотря на свой чисто консуль­тативный статус.

В рамках Сообщества существуют и вспомогательные инсти­туты в области социальной политики. Они заняты узкоспеци­альными аспектами этой политики и созданы, в отличие от вы­шеупомянутых, на основе производного, а не первоначального права. Среди них: Европейский центр развития профессио­нальной подготовки (CODEFOR), Фонд улучшения условий жизни и труда и целая сеть комитетов.

CODEFOR был создан по решению Совета в 1975 г. и имел конкретную цель: наладить на европейском уровне обмен ин­формацией и опытом в области профессиональной подготовки. Это четырехсторонний орган. Его Административный совет со­стоит из представителей правительств, профессиональных ор­ганизаций предпринимателей, профсоюзов и Комиссии. Пре­дусматривается ежегодная ротация председателей Совета. Функцией Директора является исполнение решений Админи­стративного совета и повседневное руководство CODEFOR. Он является юридически ответственным лицом, работает с экспертами в области профессиональной подготовки, коорди­нирует трансграничное сотрудничество, предоставляет инфор­

мацию относительно деятельности государств-членов в области образования и профессионального обучения. Центр одновре­менно является научным институтом и органом практических действий. В компетенцию Центра также входят вопросы, свя­занные с осуществлением права свободного движения трудя­щихся и вопросы планирования в общеевропейских масшта­бах, а также сокращения безработицы среди молодежи.

CODEFOR работает в тесном взаимодействии с соответст­вующими службами Сообщества и с Комиссией. Не имея формального права принимать решения, он играет весьма важную роль, поскольку поле его деятельности определено достаточно четко и конкретно. При непосредственном участии Генерального директората Еврокомиссии осуществляются про­граммы действий Центра, нацеленные на совершенствование внутреннего рынка и создание европейского социального про­странства.

Фонд улучшения условий жизни и труда был создан по ре­шению Совета в 1975 г. Его учреждение имело целью улучше­ние условий жизни и труда и связано с необходимостью кури­ровать выполнение программ социальных действий ЕС. Струк­турно этот орган состоит из Административного совета (представители Комиссии, правительств государств-членов, объединений предпринимателей и профсоюзов) и Комитета экспертов, включающего в себя специалистов по различным областям научных исследований. Каждое государство имеет в Комитете экспертов своего представителя. Их функция — представлять Административному совету заключения по инте­ресующим его вопросам и разрабатывать исследовательские программы. Как и CODEFOR, он является в определенной степени научным центром, сотрудничающим и с институтами Сообщества, и с государствами-членами. Можно назвать не­сколько тем, разработкой которых занимается Фонд: условия труда для человека, организация труда и, в частности, концеп­ция создания новых рабочих мест, специфические проблемы некоторых категорий трудящихся, долгосрочные аспекты улуч­шения окружающей среды. Фонд действует в соответствии с положениями Единого европейского акта 1986 г.

Комитеты можно разделить на три группы: 1) комитеты по управлению, создание которых началось в 1962 г. С их пода­чи Совет может заблокировать решения Комиссии; 2) коми­теты по регламентации, благодаря которым осуществляется

как бы перенос деятельности комитетов по управлению в дру­гие направления коммунитарной политики (общие таможен­ные пошлины, окружающая среда и т. д.); 3) консультативные комитеты, результатом их работы являются заключения, кото­рые они представляют коммунитарным институтам. Заключе­ния не обязательны для исполнения, однако к помощи коми­тетов прибегают европейские институты для обоснования сво­ей деятельности, поддержки, подготовки досье и для достижения консенсуса.

Следует заметить, что комитеты по управлению и по регла­ментации могут оказывать непосредственное воздействие на процесс принятия решений, в то время как влияние консульта­тивных комитетов остается косвенным. В области социальной политики наиболее используются именно консультативные ко­митеты. Влияние же комитетов зависит от степени интеграции политики, с которой они связаны. Поэтому, например, кон­сультативные комитеты, работающие в области общей аграрной политики, играют большую роль, чем те, что действуют в соци­альной сфере.

Все они работают при Европейской комиссии, за исключе­нием Постоянного комитета по занятости, который был создан в соответствии с решением Совета министров по социальным вопросам в 1970 г. Он является трехсторонним органом, вклю­чающим представителей Совета, Комиссии и профсоюзов, и регулярно организует обсуждение ситуации с занятостью «для улучшения координации политики занятости государств-чле­нов и ее гармонизации с целями Сообщества».

Хотя этот Комитет, как и остальные, не имеет права прини­мать решения и обладает лишь консультативной функцией, официальные органы ЕС оценивают его роль при рассмотре­нии проблемы занятости как первостепенную.

При Комиссии функционирует Комитет по свободному дви- - жению и занятости трудящихся, созданный в 1968 г. Он помо­гает в рассмотрении вопросов, которые возникают при прове­дении в жизнь мер, принимаемых согласно договорам в облас­ти свободного движения и занятости трудящихся. Для оказания Комиссии помощи в решении задач, связанных с профессио­нальной подготовкой, в 1963 г. учрежден Комитет по профес­сиональной подготовке. Он тесно сотрудничает с CODEFOR и через сеть отраслевых подкомитетов содействует решению про­блем представителей различных профессий.

Подкомитеты занимаются анализом проблем, касающихся профессиональной подготовки, взаимного признания дипло­мов, соблюдения стандартов в профессиональной подготовке и другими вопросами, связанными с определенными категория­ми специалистов. Их наработками пользуются как Комитет по профессиональной подготовке, так и Комитет по свободному движению трудящихся.

Среди других комитетов, вносящих свой вклад в решение социальных проблем и участвующих в реализации социальной политики ЕС, следует назвать Комитет по социальному обеспе­чению трудящихся-мигрантов (1971 г.), Комитет по вопросам безопасности, гигиены и охраны здоровья трудящихся на рабо­чем месте (1974 г.), Комитет по проблеме равенства прав и воз­можностей для мужчин и женщин (1981 г.).

Ниццский договор 2001 г. установил законодательную осно­ву для учреждения Комитета по социальной защите. В задачи Комитета входит проведение мониторинга социальной ситуа­ции и развития политики социальной защиты в государствах- членах и в Сообществе; содействие обмену информацией, опы­том и успешной практикой между государствами-членами и Европейской комиссией.

Эволюция инструментов коммунитарной социальной поли­тики, расширение их полномочий и изменения, вносимые в процедуры принятия решений, позволяют сделать вывод о том, что к настоящему времени сложилась развитая и эффективная социальная инфраструктура ЕС. Функциональная роль такого механизма в целом состоит в обеспечении перехода к общей социальной политике Сообщества, проводимой в соответствии с общеевропейским законодательством в социальной области и зафиксированной в тексте соответствующих разделов осново­полагающих договоров.

28.3.